红糖粑粑是哪里的:加强社会管理 推动社会管理模式扁平化

缪合林：加强社会管理 推动社会管理模式扁平化
2011年03月09日 09:26
来源：新华网 作者：刘卫兵摄
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3月9日，全国政协十一届四次会议在北京人民大会堂举行第三次全体会议。这是缪合林委员作《加强社会管理 促进社会和谐》的发言。　新华社记者刘卫兵摄
加强社会管理促进社会和谐
全国政协委员、江苏省南京市政协主席 缪合林
最近，胡锦涛总书记发表重要讲话，明确提出了新形势下加强和创新社会管理的总体思路和重点任务，是做好新时期社会管理工作的“指南针”。
我国正处于工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化交织的战略机遇期和矛盾凸显期，这对社会管理提出了新需求、新挑战。一是工业化社会带来新挑战，如失业问题、劳资矛盾突出，像去年富士康的“十二跳”、农民工开胸验肺等问题时有发生。二是城市化社会带来新挑战，城市贫民区、“三无”农民、房屋拆迁等问题困扰着我们。三是风险型社会带来新挑战，4.2亿网民力量，催生了公民集体行动的增加。四是多样性社会带来新挑战，导致社会热点问题不断产生，考验着政府社会管理能力。
面对这些挑战，社会管理存在三个不适应：一是理念相对滞后。存在着“钱、管、糊”的观念，“钱”就是认为GDP上去了，花钱可以买平安。“管”就是存在思维方式上的管制性、管理方式上的定制性、管理手段上的强制性，认为只有强化管理，才能保证天下太平。“糊”就是认为不出事是本事，能摆平是水平，不按社会管理的规律办事。
二是体制机制陈旧。多头管理与管理真空、手段单一与滥用权力、行政傲慢与行政无能并存，基层政府在社会管理中往往办事无“腿”、说话无“嘴”、调控无“手”、执法无“权”，因而造成管理无效。三是社会参与不够。我国民间组织数量少、规模小，从每万人拥有量来看，日本97个，美国52个，我国仅为2.7个，造成社会管理的社会参与度不高。
建议从五个方面加强和完善社会管理：一、强化政府在社会管理中的公共服务职能。要改变重管理、轻服务，重GDP、轻社会建设的观念；要坚持“不与民争利”，优化、强化公共财政对社会事业发展的投入，力争“十二五”期间公共财政的投入力度接近中等发达国家水平；要吸引社会资本、民间资本甚至国际资本进入公共服务领域，实现公共服务的社会化和市场化；要提高公共产品和公共服务的供给能力，建议中央政府制定基本公共服务标准，对各地提供指导，实现基本公共服务均等化；要改变多头管理局面，建立综合协调机构，形成社会管理的工作合力。
二、推动社会管理模式扁平化。要适应社会结构的转型，改变垂直管理模式，推动管理的扁平化，做到横向到边；要建立社会管理的缓冲带，使群众的不满情绪在缓冲区得到充分排解，避免造成群众与政府的直接对立；要推进以城乡社区为主要载体的基层社会管理体制改革，按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则，稳步推进镇村体制向街道社区体制转变，逐步建立现代新型社区。
三、大力发展服务性和公益性社会组织。要通过有序敞开“大门”，规范准入“门槛”，“放开一大片，限制一小部分”，即放开服务类和公益类社会组织，制定各项扶持政策，制定有关法规，让他们在法律框架内配合政府提供更多的社会服务；限制有可能造成不良政治影响社会组织的发展，保证社会稳定。要实现政府部门职能向社会组织的转移，通过政府的“瘦身”放权，发挥社会组织在社会管理中的应有作用。
四、强化社会舆情的收集与处置能力。在各级地方政府设置舆情综合管理和协调机构，加强对舆情的收集分析；完善舆情收集手段与方式，在基层增设信息收集点，对舆情进行动态收集，并根据舆情烈度分层级及时报送。
五、发挥政协在加强社会管理中的作用。要根据社会结构、阶层结构的变化，及时调整界别设置，使各界群众都能参与国家和社会事务的管理；要进一步完善政协委员的遴选制度和委员结构，使其具有更加广泛的群众基础，真正代表和反映所在界别的利益诉求；要把政协工作向基层延伸，充分反映基层群众的意愿和呼声，在社会管理中起到“预警器”和“安全阀”的作用。
北京深圳等地专家和官员梳理各地社会管理模式
http://www.sina.com.cn  2011年03月10日05:56  南方都市报
看时局
在昨日的座谈会上，来自北京、顺德、深圳等地专家和官员也就各地社会组织发展模式进行了梳理，以此增强各地发展社会组织能力，提高政府社会管理能力，从而达到社会善治水平。
深圳曾是国内较早发展社会组织地区，但深圳发展NG O组织路径则是政府出资、政府主导的发展模式。而在2009年，佛山顺德容桂发展NG O组织的路径却与深圳截然不同，甚至更有特色。
深圳大学社会学系主任易松国说，深圳的社工组织主要靠政府力量来购买服务，用的是公共财政钱。易松国也是容桂社工改革方案的制度设计者。易松国说，容桂发展社会组织最大亮点就在于其广泛利用民间社会力量。据悉，目前容桂26个社区均成立福利会和慈善资金。整个容桂慈善资金总额在1亿元以上。同时，容桂并未像深圳等地采取政府主导方式，而是采取了政府引导，即创造一个相对稳定的政策环境，由其发展。
同时，深圳的模式主要是在重要岗位购买社工服务，如学校、医院、福利院等。而容桂则是另外模式，项目打包在一起购买服务，如为老年人、残疾人、青少年等特殊人群提供同样的服务。
北京社科院城市研究所所长于燕燕，介绍了北京东城区社区网格化管理模式以及这种模式的利弊。而来自国家行政学院的教授宋世明则表示，顺德应该成立类似社会组织孵化器，即顺德大部制改革之后，在社会管理模式有新的创新和尝试。他甚至建议，在发展社会组织过程中，将行业协会纳入改革视野，政府赋予其相应审批权，以便更好为企业服务，从而达到社会善治状态。
思想碰撞
容桂党工委委员、街道办副主任、社会工作局局长唐天培：
更多改革是向社会放权
2009年11月，也就是顺德大部制改革后两个月，我们开始进行简政强镇的事权改革。我们是基层政府，所以更多改革是向社会放权改革，其中包括改革村居行政功能，将原有村居行政服务功能剥离，单独由新成立的市民服务中心承担，村(居)委员会重新回到社区自治功能上。
另外，我们在培育社会组织。在容桂街，有26个社区成立了福利会，2009年到2010年筹资1亿元。我们就将各个社区福利会作为购买NGO组织的服务主体，包括根据每个社区的特点，引入不同社区服务。
值得一提的是，我们在去年8月，在区团委帮助下，成立10多个由老板组成的N GO组织，募集了60多万资金，向广州一家NGO组织购买服务，为那些网瘾、问题青少年提供专业服务。目前，我们23个社工为10多个社区服务。同时，我们也打算再引入一些社工组织，为特定人群，提供如居家养老、社会心理干预等服务。
深圳大学社会学系主任，容桂社工改革方案设计者易松国：
深圳靠政府买服务 容桂依靠民间力量
深圳发展NGO组织和容桂不同的地方是，深圳主要靠政府力量来购买服务，用的是公共财政钱。但容桂这个地方和其他地区NGO组织发展模式不同，它不太依靠政府力量，而是更多依靠民间力量，他有很好的福利会平台，有一个多亿资金可供使用。
村(居)购买社工服务时，我们的老板是村福利会，而不是政府部门。比如，容桂青少年促进会是老板们成立的机构。其他地方社会组织模式多是以政府指导，但容桂则是“政府引导”。指导、引导中政府发挥的作用是不一样的，指导发挥得作用更大一些，介入得更多一些。而引导更多是创造这么一个好的环境，形成这么一个机制。容桂在这一点上是比较好的。当然，容桂领导也很有想法，依据他们的情况做了和深圳以及其他地方不同的模式出来。
同时，深圳的模式主要是在重要岗位购买社工服务，如学校、医院、福利院等。而容桂则是另外的模式，项目打包在一起购买服务，如为老年人、残疾人、青少年等特殊人群提供同样的服务。当然，这样也需要以社区为中心。
国家行政学院公共管理教研部教授、顺德大部制改革方案主要设计者之一宋世明：
让行业协会发挥更大作用
我对容桂的青少年成长促进会的案例特别感兴趣。唐局长告诉我，资金有一半来自老板的腰包，一半来自政府支持。其实，香港很多公共服务的供给就是这种模式，社会组织出一半，政府出一半，说白了就是社会和政府合作，为老百姓提供更多的公共服务。
另外，我想说的是，唐局长将来能不能这样，再拓展一下思路。现在，一说社会管理创新，就集中到社会组织、NGO，怎么参与到公共服务当中去，这成了话题的焦点。
据我所知，目前顺德正在尝试创造条件，让社会组织特别是行业协会，在深化社会管理体制改革过程中发挥更大的作用。如顺德的行业协会非常强大和专业，为什么不考虑将这些社会组织引进，提高政府管理社会水平，从而形成善治的社会治理模式。
容桂党工委委员、街道办副主任、社会工作局局长唐天培：
花公共财政钱 要给市民一个交代
你谈到这个问题我们正在调研。把一些政府的职能转移给商会。刚才有一些专家提到发挥行业协会的作用，但是如何监管好这些行业协会，不滥用权力，我们正在调研。
回到培育社工组织的话题上，我们在发展社工组织时，也遇到一些困难。如社工晋升通道问题、待遇问题。在香港，社工工资水平和公务员接近。而目前，我们的社工只有两三千元，待遇不是很高。
就培育民间组织这个问题，我想下一步政府从购买服务这一块也要做些新的尝试。如果N G O组织专业性足够高服务相当到位，群众认可，也为政府分忧做了事，应该受到社会的尊重，待遇自然要提高。我们目前也考虑引进深圳公益研究所第三方评估机构。而且，我们也在考虑在政府社区购买服务时，要采取公开招投标方式，以示透明和规范。毕竟这些钱是公共财政，要给市民一个好的交代。
深圳大学社会学系主任，容桂社工改革方案设计者易松国：
对NGO作用认识比较模糊
政府在社会管理方面，如维稳方面，地方政府愿意花大力气来解决，这其中也花了不少钱。但是，政府在购买社工服务时，却不愿意拿钱出来。这个观念要转变。政府在购买服务时，可能更多考虑政府花钱能否拉动国民总值，创造多少价值。他认为，给我钱是花钱不拉动经济。因此，政府不愿意做的，我觉得首先要转变的观念。
政府对NGO组织作用认识比较模糊。其实，在我们今天社会背景下，NGO组织更多的是作为政府的助手。政府将部分职能分担给社会组织来做，可以发挥更好社会管理的作用。另外，政府对NGO组织的控制能力还是很强的。在这一点上，我也希望政府能够充分的信任他们。
社会管理走出“泰达模式” “无缝”关爱谱和谐
2011-02-28 09:19:00  来源：天津日报
[提要]  开发区社区治理实现规范化、精细化，靠的正是一支职业化、专业化队伍做保障。除了居委会这支队伍外，在开发区社区工作中还活跃着一支年轻的社工队伍，他们是社区治理的生力军。
“无缝”关爱谱和谐
――社会管理创新走出“泰达模式”
津报调查
天津北方网讯：“泰达”社区治理模式的目标就是，提升居民满意度、生活便利性和幸福感。
每个家庭如同每枚音符，每个社区就像每组音节，数字化、网格化、精细化的管理和全方位的协调沟通机制绘出了一条条五线谱，党支部、居委会、专业化的社工队伍将所有音符谱成优美的旋律。
居住在天津开发区华纳社区的老人们，因小区外信号灯绿灯延时时间短，穿过人行道时一直提心吊胆。有位老人在泰达城市网“社区论坛”上倾诉苦恼，这一问题很快在数字社区管理系统内立案，接下来是快速的受理、调查、解决、回复。几天后，绿灯延时时间加长，老人们可以放心过马路了……
荣鑫园小区路女士一家为了医治孩子的慢性病心力交瘁。社工站站长刘红霞和社工高翔先后进行了8次总计380分钟的走访谈心，量身制定了救助方案，协调申请市场摊位提供就业机会，不但打消了路女士在环境清整中的对立情绪，更让他们感受到关爱，重拾起生活的信心……
这样的事情只是开发区社区建设工作普普通通的案例。在开发区构建和谐社区的乐章中，每个家庭如同每枚音符，每个社区就像每组音节，数字化、网格化、精细化的管理和全方位的协调沟通机制绘出了一条条五线谱，党支部、居委会、专业化的社工队伍将所有音符谱成优美的旋律，它的主题是：群众满意、民生指标。
“手段现代化，队伍专业化，参与大众化，主体系统化，是开发区社区管理服务模式的鲜明特色。”南开大学社会学教授、民政部社区建设专家顾问组成员、中国社会工作协会社区工作委员会副主任唐忠新告诉记者。
在社区服务中心，或是随意走进一位居民家中，记者都会看到一张小小的“社区便民服务卡”，标志统一，简洁明了：正面显示所在社区服务中心的地址、电话、邮箱，背面写满了服务内容――衣食住行无所不包。
“‘泰达’社区治理模式的目标就是，提升居民满意度、生活便利性和幸福感。2009年6月以来，我们的探索实践和各种招法，始终围绕这个主题。”开发区城市管理局副局长吴鹏对记者说。
网格化、数字化、精细化
实现无缝长效管理
【回放】社工赵巧珍在网格巡查时，发现某楼门前电信通讯箱破损，电线裸露在外。她马上对现场拍照，贴好警示语提醒居民绕行，回到社工站登录数字社区系统，将照片和情况说明上传……第二天中午，赵巧珍接到系统中心的反馈电话：通讯箱已修好，请您到现场确认。
“网格化管理服务，是我们的最大特色。”泰丰社区党支部书记、居委会主任、社工站站长王志伟在电脑前一边受理群众留言，一边对记者说。
网格化管理，形象地说，就是将辖区“分片包块”，从每条街道、每户居民，细化到每盏路灯、每个垃圾箱，都有专门的社区工作人员管理――实际上更是服务。
泰达社会服务中心作为民办非企业组织，是这支职业化社工队伍的大本营，在开发区全部9大社区的近百个小区，按照“400户1社工”的标准划分责任网格，进行动态管理。
以泰丰社区为例，7个居民小区、3902个建筑户，划分成了10个网格责任区，分配给10位“网格社工”。他们是排查情况的第一发现人、报告人，是处置各种问题的第一协调人、监督人。
“网格社工的工作职责包括13个大项，百余个小项。从最基本的社区基础信息收集、动态更新维护，到突发事件和应急事件的发现、报告和处置，还包括协调调解各类矛盾纠纷，等等。”王志伟说，“我们每天最基本的工作就是网格巡视、入户走访、解决问题。虽然累一些，但是很充实！”
这项工作的创新性，还在于为社工制定了量化考核指标，并引入了“第三方”考核抽查制度。将社区工作细分为312项职责任务，每一项被赋予了不同的难度系数，标准化的制定和量化考核，增强了大家的责任心，调动起大家的积极性。
如果说网格化管理实现了社区管理的精细化、无缝隙，那数字社区和泰达城市网的充分有效运用，则注入了现代化、信息化的内涵，取得了事半功倍的效果。
编制《社区管理与服务手册》，将社区事务分为七大类、314个子项，制作标准流程，形成各责任单位、各责任人共同遵守的“公约”；开发“居民信息数据库”，对住房、人口、收入，直至车辆、宠物等77项内容精细统计，建立完整、动态、可视化信息数据库；整合110、应急指挥中心、数字城管系统硬件资源，提供庞大的网络信息环境；研发大型专业管理交流软件，实现对社区事务发现、立案、派遣、审核、结案、评估的全程控制……许多曾让居民苦恼的“看得见的管不了、管得了的看不见”局面，被彻底扭转了。
在社区服务中心的显眼位置，记者看到一摞印刷精美的“泰达城市快讯”，人们可以自由取阅。这本定期更新的小册子，就是“泰达城市网”的精编本。
开发区城管局工作人员、数字社区小组负责人陈松告诉记者：泰达城市网正式运行一年来，用户登录600万人次，收录社区商户5600余家，发布惠民信息1300条，社区公告3000余条，社区论坛10万多贴……“新年正月初八，网站点击量刷新了单日之最，泰达城市网已成为老百姓的生活‘黄页’！”陈松兴奋地说。
这张看不见的"网"，不仅提供了各类社区服务、生活服务、公共服务和公益服务信息，还通过社区论坛搭建了居民-社区-政府三方沟通交流平台，解决群众的急事难事。
本地新闻、社区公告、网上缴费、网上监督、网上捐赠……一个个板块为保障居民对社区治理的知情权、参与权、决策权、监督权提供了“直通车”。
三个平台构建 社区治理善治格局
【回放】芳林社区居民因为出行难找到居委会，居委会了解情况后，立即召开联席会，邀请城管局、交管处、公交公司有关负责人直接对话，46位居民提交了书面意见建议。会后，三部门结合实际情况，设计出环绕各小区的公交路线，开通公交508路，解决了居民出行难问题。
纵向互动、横向联动的沟通交流平台，为居民办实事解难题的社区服务平台，提升居民素质素养的文化重塑平台；通过“三个平台”建设，构建起开发区社区管理纳民意、为民生、安民心、聚民气的善治格局，居民的向心力、归属感和幸福程度得到提升。
“原来搞宣传活动特麻烦，居委会成员要全体出动，挨家挨户上门，我们不嫌辛苦，就怕吃闭门羹。”康翠社区居委会主任、社工站站长林德菊回想以前工作，最棘手的就是与居民沟通不畅。“如今可不一样了”，她告诉记者，“楼门宣传栏、社区论坛、QQ群、短信平台，多种渠道让居民第一时间获得最新消息。”
沟通顺畅了，自然会增强居民的参与度。不久前，恂园里小区竞选业主委员会主任。投票当天，社区服务中心会议室座无虚席。“有了沟通平台，居民遇到难题都愿意找居委会，各个社区居委会都会定期举办居民代表会、听证会、联席会，一方面倾听需求，一方面协调解决问题。”开发区城市管理局社区科科长王安波介绍。
“对于有代表性的热点、难点问题，我们运用项目化、课题化手段，通过调研立项，寻求解决方法。”王安波说。比如针对养犬产生的扰民、环境问题，开发区确立了文明养犬项目，通过内部招标，各社区提交项目策划，经民主研讨表决，优中选优，试点推行，得到社区居民普遍认可后，向各个社区推广。
据了解，去年，开发区各社区共实施社会服务项目11个，目前仍持续开展的项目有8个。先后与联合国开发计划署、万通基金会等合作，2个项目获得了民政部社会工作案例征集优秀奖。
开发区每个社区内，一支支民间队伍营造了独特的社区文化。不同年龄、不同爱好的居民都可以找到“组织”。翠亨社区王大爷是戏剧社团的一员，他告诉记者，“每逢节假日，我们社团的老哥几个就不约而同走到一起，在社区活动中心唱几段拿手的京剧，吸引了不少居民。现在我们在社区里人气特旺，每个人都有自己的‘粉丝’。”
“目前，开发区共有民间组织115支，对于这些组织，我们降低门槛，实行‘准社团’管理，给他们颁发备案证书，纳入到规范化制度化管理中。”吴鹏介绍说。
专业化队伍 社区建设的重要保障
【回放】“最近两年，我们社区里来了许多大学生做社区工作。起初我不看好，总觉得孩子们每天面对鸡毛蒜皮的小事，能应付得来吗？可接触时间长了，我发现我错了，每次找他们办事，不仅热情接待，处理问题更是有条不紊。前阵子我们合唱团找伴奏光盘犯了难，跟他们一说，转天就把刻好的光盘送到我们手里。”居住在华纳社区的项淑兰大娘说。
开发区社区治理实现规范化、精细化，靠的正是一支职业化、专业化队伍做保障。
2009年，开发区居委会换届选举全面实行了以户为代表的直选，创造性地按界别吸纳社区各利益群体代表成为居委会专兼职委员，强化议事决事能力，形成了居委会、居民代表、业主委、楼门长四级议事决事自治体系。
“管理服务主体的系统化，既扩大了居委会代表的广泛性，便于及时反映各方面利益群体的意见要求；还可以整合利用社会资源，更好的服务社区工作。”开发区城市管理局局长孙爱军对记者说。
雅园社区9名居委会委员中，除了主任朱德琴是专职，其余8位都是兼职。社会治安委员会主任陶梦柱在担任居委会工作的同时，还是驻片民警，每当接到扰民投诉时，他总第一时间赶到，进行治安调解。
除了居委会这支队伍外，在开发区社区工作中还活跃着一支年轻的社工队伍，他们是社区治理的生力军。
近两年来，泰达社会服务中心通过“政府购买服务”、“项目委托”、“契约合作”等方式，履行社区服务和孵化社区社会民间组织等职责，打造出一支专业化、职业化的社工团队。目前，服务中心拥有社工78人，他们来自全国42所高校，平均年龄28岁，70%本科以上学历，40%取得了国家社会工作者资格证书。服务中心还是国家民政部社会工作人才队伍试点单位、天津市青年就业见习基地，以及南开大学、理工大学等10余所高等院校教学实践基地。
去年刚毕业的席园园是芳林社区的一名社工，接手工作时间不长，但她负责的400户居民信息却能脱口而出。“做社工辛苦吗？”对于记者的提问，席园园笑笑说，“虽然苦，但苦中有乐。当看到用自己的努力为居民解决难题时，那种成就感把所有的疲劳都抛到了一边。”
市民政局社区建设处处长赵利民对记者说：“开发区社区治理模式理念新、手段新，方法实、效果实，是对加强、完善基层社会管理和服务体系的有益探索。”(本报记者马波见习记者韩雯)
锦江区创新社会管理模式取得阶段性成果
2010-07-21 02:59:00　来源:成都日报(成都)跟贴 0 条手机看新闻
从剥离街道办的经济职能，到构建社区新型治理机制，再到培育发展社会组织……探索社会管理体制改革，创新城市新型管理模式，成都市锦江区两年实现了三步走。据称，如此全面、系统、有序、分步骤地推进社会管理体制创新，“在全国是很少见的”。
今年，锦江区在社会管理工作上再迈改革大步。3月，该区在7个街道办事处开展培育和发展社会组织试点工作，探索新形势下培育和发展社会组织推进社会建设和基层民主政治建设的新路。仅仅3个月时间，锦江区的试点工作取得阶段性成果：社会组织管理制度中的备案登记、孵化培育和监督管理等难题开始破题；各类社会组织在政府引导下不断成立，并从参与社区事务入手，开始积极参与社会管理和提供公共服务。
破了题，开好了局，起好了步，锦江区的改革试点正渐入佳境，实践经验已受到各方关注。 今天，我们走进锦江区，了解他们在社会管理方面的破题之举和创新之法。
街道办的职能之变
强化公共服务和社会管理
镜头——
“贺书记，又来了啊！”5月27日，贺涛刚走进东较场五世同堂72号院，门卫热情地打起招呼。身为书院街道党工委，贺涛现在每周至少两次要到居民院落走一走。“街道改革之后，最大的变化就是工作由‘对上’变为‘对下’，要把工作做好，必须深入老百姓家中才行。”贺涛说。
解读——
街道办事处的职能之变开始于2008年6月。当时，锦江区印发《关于进一步加强街道办事处社会管理和公共服务职能的决定》，明确从2008年7月起，街道办原来承担的招商引资、协税护税、固定资产投资、经济统计等经济管理职能彻底剥离出来划归政府相关部门。改革后，街道办主要负责基层党建、城市管理、公共服务、社区建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合治理等8个方面35项具体职责，将工作重心从发展经济转移到强化公共服务和社会管理上来。
文件不仅仅是停留在文字上。《决定》发出后，锦江区动作连连：机制调整，该区成立了区社会工作委员会；街道领导班子不断充实和优化——街道办事处内设机构取消经济科室，成立社会事业科、社区管理科和社会组织科。与此同时，全区16个街道设立28个社区公共服务站，作为政府在社区的服务窗口，具体履行社会管理和公共服务职责，形成了“社工委统筹协调、职能部门归口管理、街道属地负责、公共服务站具体承办”的扁平式、网络化工作机制。通过内部机构调整和机制调整，改革的方向直接面向社区、面向院落、面向辖区内老百姓。
工作方式在转变；向辖区内群众提供的公共服务和社会管理内容在丰富；为改革提供的资金日趋有保障，人力保障也日趋完善。为组建起职业化、专业化的社区公共服务队伍，锦江区财政和人才队伍向街道和社区倾斜，共择优聘用428人充实到社区工作，并提升了社区工作人员待遇；同时调整财政支出结构，将新增财政收入的主要部分投入公共服务，政府购买公共服务费用纳入财政预算，并形成长效增长机制，年均增长达到41.5%。
构建社区新型治理机制
创新“社区小单元治理模式”
镜头——
5月的一天，笔者走进锦江区海椒市街60号人和苑。只见这里整洁有序；绿荫下，老人们悠闲地眯着双眼，小孩们欢快地嬉戏打闹……
不久前，通过院落家委会召集居民大会，人和苑自己决定了“文明示范院落”的打造方案和执行方式。政府出资打造，和莲花社区其他4个院落一道，人和苑将变得更美更舒适。
解读——
10多年前，莲花村是锦江区“著名”的低洼棚户区。上世纪末，成都市着手改造后，由返迁住户构成了今天的居住形式。“到2005年，才开始形成城市小区的治理方式。”莲新街道办莲花社区党支部书记周化均说，但在当时，社区的职能定位仍不明确，既抓院落管理，又要承接街道办下派的大量行政事务，经常性工作任务80余项，加上临时性、阶段性任务多达100余项。10多块牌子挂在门口，却什么都管不过来。所谓社区治理也只是简单的清洁和维护治安工作而已。
真正的变化出现在2008年10月之后。街道体制改革之后，所有街道办职能开始下沉到社区、院落和百姓家中，如何进一步找到有效实现公共服务和社会管理的新路径？水到渠成，社区治理机制改革提上了议事日程。
在推进“街道改革”的第38号文出台4个月后，锦江区下发了第55号文《关于完善城乡社区治理机制，进一步推进基层民主政治建设的意见》。这时，刚刚完成角色转换的各街道，开始把工作重心转向引导和带动社区摸索如何实现自治。
改革后，锦江区在全区设立的28个社区公共服务站，按不低于户籍人口4000户的标准实行覆盖，办理与社区居民民生事务密切相关的劳动保障、社会救助、计生、残疾、教育等14个部门5大类62项服务事项。“脱身”后的社区开始探寻自治路径，将治理单元划小，细化到院落、楼栋，甚至某个群众性团体，构建起了院落党支部“一辕牵引”、院落议事会和自管小组“两翼平衡”的治理模式，这项实践成果后来被总结为“社区小单元治理模式”。社区治理变革，带来锦江区全部59个社区“更新”升级：社区老百姓不但感受到了政府更多越来越人性化的服务，更从“不管不问”社区事务向积极参与自治实现着转变。
社区的自我监督、自我管理、自我教育、自我服务，以及物业全覆盖；公共服务和社会管理全覆盖——2009年底，锦江区因此被评为“全国和谐社区建设示范城区”。
培育发展社会组织
建立起“民管民，非管非”的新模式
镜头——
从4月份开始，徐宇每天都要抽出大量时间在“锦江区春熙路街道市民中心”忙碌。“市民中心”相当于春熙路街道提供公共服务的枢纽，在这里，街道设置了“一站两中心”：社区公共服务站和社区综合文化活动中心、社会组织指导服务中心。4月份新成立的社会组织指导服务中心，由春熙路街道牵头成立，承担着“社会组织孵化器”职能，同时它也是一家新备案的社会组织，徐宇身为一家教育类社会组织负责人，街道通过“购买服务”方式将“孵化”事务交由徐宇负责日常管理。
解读——
在锦江区，社会组织指导服务中心既负责辖区内社会组织的发展规划，又要负责指导、培育、孵化和监管，还要协调组织开展活动，对其发展进行评估。目前，这个中心集中了春熙路辖区内3月以来新备案的14家社会组织。14家社会组织通过中心提供场地、指导甚至经费支持等得到“孵化”发展，并陆续向居民提供社区服务和更丰富的生活方式。
时间回溯到今年3月，锦江区启动了培育和发展社会组织改革探索，在春熙路等7个街道办事处展开试点。“孵化器”模式，是探索成果之一，7个街道均成立了如春熙路街道一样的社会组织指导服务中心，即实现了民间组织管理服务民间组织，非盈利机构管理服务非盈利机构的“民管民，非管非”新的思路模式。
创新的不仅只是“孵化器”。这次探索，首先从破解我国现行社会组织管理登记制度难题入手，降低了社会组织准入门槛：实现登记备案双轨制，由重入口登记向准入和日常监管转变。从备案登记、资金扶持、购买服务和监督评估等方面，通过培育，锦江区着手积极引导社会组织发展。
这一次探索，在锦江区并不是孤立存在的。我国正在深化推进的行政管理体制改革，在政府职能转变的同时，需要向社会组织释放、转移或委托更多的资源和职能，更好地发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用，实现社会的多元化管理。党的十七大报告中明确提出我国基层民主建设要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。
锦江区进行的街道职能改革和社区新型治理机制，即是为实现职能转变，引导社会组织积极参与管理打下基础。为此，早在去年6月，锦江区成立专门的课题组形成了近万字的调研报告，对全区社会组织发展现状和问题进行调查摸底。结果显示，旧的体制机制下的社会组织，无论规模和能力，都无法承担日益得到释放的公共服务和社会管理需求。课题组指出，必须培育发展并壮大社会组织，增强社会自治功能。
目前，锦江区目前登记类社会组织有231家，其中试点以来新增20家，备案类社会组织169家。“此前没有备案制，相当于3个月新增了189家。”区民政局工作人员解释说。
锦江区希望通过试点推进工作，推进街道职能改革和社区新型治理机建设、培育和发展社会组织。水井坊街道并没有纳入试点，仅交子社区近期备案的社会组织就有10几个，参与社区活动和管理更为活跃，“一是社区居民有需求，二是已成街道改革后的发展必然。”水井坊街道负责人称。
后 记
街道办职能归位、社区新型治理、培育发展社会组织 ——锦江区全面、系统、有序地推进社会管理方式，两年实现了三步走。
锦江区的改革已引起各方关注，民政部与省有关部门已明确提出，希望该区总结培育发展社会组织的创新经验以在全国推广；成都市提出，锦江区这几项率先探索可及时总结归纳为“新型城市管理的基础性工程”。
改革“青睐”先行者，锦江区的率先成就正不断刷新——目前，锦江区发布社区社会组织登记暂行办法、社会组织监管工作实施意见和评估实施办法等征求意见稿，同时正筹备建立“区社会组织管理局”，以及“区社会组织联合会”和“区社会组织服务指导中心”等，以促进社会组织管理制度的改革。
改革也考验先行者。“开好了局，起好了步，但任重而道远。”锦江区区委主要负责人称，社会组织参与社会管理和提供公共服务，是历史趋势、社会文明发达的标志和社会发展的必然要求，锦江区“顺势而为，主动有位”，将继续坚定信心大力探索，为基层民主政治建设，构建和谐社会而不懈努力。蔡云舟 文/图
基层社会管理新路何在
2011年03月15日 07:32
来源：法制日报
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视点关注
本报记者丁国锋
随着经济转轨、社会转型和各种利益格局的不断调整，由民生诉求引发的矛盾和问题，已经成为当前和今后一段时期影响社会和谐稳定的最大“风险源”。县级政府，作为直面这一“风险源”的基层政权，如何有效改善民生、化解矛盾，成为加强社会建设、创新社会管理的一个新课题。
江苏省太仓市，作为一个连续多年位居县域经济百强县前列的县级市，近年来从基层“平安”和“法治”两条线出发，对社会管理工作进行了一番探索和实践。近日，《法制日报》记者前往太仓市进行深入采访调查，以期展现一条基层组织创新社会管理的路径。
拆迁安置带来基层管理盲区
从太仓市区驱车往南十几分钟，是太仓市科教新城一个名为群星花园的新小区。小区外围的几栋在建高层建筑还在紧张的施工，周边道路绿化等配套设施尚未建成，挂着“社区服务”牌子的办公楼也还没有启用。从这些外部设施来看，这个新建小区在管理上可能还比较混乱。但当记者所乘车辆进入小区大门时，一名保安从临时搭建的小区物业用房内走出来，认真核实车辆人员的身份，如此场景让记者感到此前的猜想确有几分“失误”。
“新搬进这里居住的都是农村拆迁户，一期可居住306户，现在已经入住了290户830多人。因为拆迁户来自3个社区(村)，原有的社区内还有部分房子没有拆掉，有的农民还没有搬进这个小区，所以在管理上难免出现混乱。在新的社区居委会还没有建立的情况下，我们临时设置了居民服务中心，统一管理物业和村民服务事宜。”兼任群星花园居民服务中心主任的群星社区党委副书记王怡说。
“虽然我们是社区的临时性派出机构，但可以发挥出在管理小区安全、丰富失地农民文化生活和提供卫生、社会保险等服务方面的作用。”王怡补充说。
“设置一个新的居委会需要一定的程序，而且要增加社区和村的建制，与此前的省市区域调整优化中‘撤村并镇’的情况有冲突，为了避免基层社会管理上的真空，太仓市目前实行了在一个社区的地域范围内建立多个居民服务中心的方式，防止居住区域和机构在拆迁安置过程中被‘打散’继而出现管理盲区。”陪同记者采访的太仓市民政局副局长周红亚解释说，传统的“熟人社会”被打破，夹杂着居民生活方式的改变和外来人员混居等情况引起了诸多问题，如何让基层政权和基层群众性自治组织发挥出作用，确实是目前社会管理中亟待解决的突出问题。
社会组织管理体制尚不完善
采访中，周红亚对《法制日报》记者分析说，中央提出加强和创新社会管理工作后，给民政部门带来了新考验，但同时也给解决长期以来积累的社会管理难题提供了很好的机遇，“逼”着类似民政局这样担负社会管理职责的政府部门认真思考以往管理上的不足。
《法制日报》记者在采访中了解到，和苏南其他县市一样，太仓市在1998年至2003年间，按照区域调整规划，先后合并了15个乡镇，并从1999年起，将原有329个村委会经过多轮的合并、划归、更名等调整到2010年的88个村、66个社区。村和社区这样的单个基层管理“细胞”在“调大、调强”的同时，也出现了难以避免的“村级自治组织日益政府化”和“精细化管理缺位”等问题。
据太仓市民政局的工作人员介绍，上世纪80年代时，村民有矛盾纠纷，还想到直接找村长解决，不行就找大队干部解决。现在的情况是，村民一是找村长难，有的几年都见不到一次；二是即使找到村长了，往往也解决不了问题。这种现象也在一定程度上凸显了基层社会管理所面临的问题。
周红亚说，随着经济发展中的结构调整，在社会组织的发展中，也出现了一些新趋势，如太仓市经过民政部门登记的社会组织已经达到272个，其中社会团体166个、民办非企业单位104个、基金会两个，而且社会组织呈现了每年10%的增长，在经济、政治、文化、社会、教育和科技等各个领域日益发挥着作用。
“但这些社会组织，特别是行业商会、文化组织还处于‘幼嫩期’，承接社会服务的能力不强，还存在着管理体制不完善、政策法规不健全、管理监督不到位的问题。”周红亚说，如何正确认识各类社会组织在社会管理工作中的作用，完善培育扶持和推进依法管理措施尽快到位，的确给政府部门带来了严峻的考验。
外来人口管理成最大挑战
“对人的管理，是社会管理中最关键的方面。”太仓市公安局副局长薛国义告诉《法制日报》记者，“管住了人，就管住了社会组织，就管住了行业场所，管住了重点物品，管住了社会治安。”
薛国义还兼任着太仓市流动人口服务管理办公室主任，他介绍，太仓市目前常驻人口为46万人，而登记在册的外来人员达45万人，如何让这个数量惊人的“新太仓人”群体尽快融入到当地的发展中，而不发生严重的治安、刑事乃至于群体性事件等直接影响当地社会稳定的情况，给社会治安稳控工作带来了巨大的挑战。
《法制日报》记者了解到，在苏南的不少新建小区，尤其是城乡接合部，因为采取由协管员“点对点”登记管理的信息收集方式，随着外来人员群体数量的增加以及人员流动性日益加快的趋势，外来人员管理工作中人力资源的“高成本”问题，一直是难以突破的瓶颈之一。
“据我了解，在有些区域范围，可能在一段时间内出现了类似于‘老乡群体’的集中移居以及‘三无人员’躲避登记的情况，公安机关和综治部门能否在第一时间掌握这些信息，还是一个难点。”薛国义举例说，在外县市一起事件实地调查中，一栋楼内50%的外来人员没有登记，给外来人员管理工作敲响了“警钟”。
放权基层推动群众自治管理
如何破解基层政权在社会管理中遇到的各种难题？太仓市将创新社会管理的突破口放在农村，从给基层村委会“放权”开始，推行一系列厘清管理职责的改革。
太仓市城厢镇电站村，在2010年拆迁改造过程中，有506户村民的房屋纳入到了拆迁范围。
与其他地方政府推进拆迁安置工作作法不同的是，在太仓市的拆迁安置方案中，“谈判”主体由政府转变成了村委会。
其间，村里召开了村民代表大会，把拆迁补偿标准、新建小区的情况向参加会议的村民公布讨论。会后，498户村民向村委会表达了同意拆迁方案的意见，另有8户村民因为房子在路边有门面房，不同意拆迁。政府相关部门在村民意见的基础上调整了规划方案。不到两个月的时间，498户村民就顺利拆迁并先后搬进了新居，而8户村民则因为其房屋对整个拆迁区域影响不大而保留了房子。拆迁过程中没有发生一起群众信访投诉事件。
“从‘政府大包大揽’到通过征求民意的‘群众代理’，如果没有厘清基层政权的职能，给群众充分的‘放权’，恐怕是难以达到的。”太仓市政府法制办负责人说。
这项给基层村委会“放权”的模式，被称之为“政社互动”(本报视点版2009年10月19日曾作报道)，最早源自于2008年11月太仓市政府法制办对“梳理职权、依法界定基层群众自治组织与市(镇)两级政府及其职能部门的关系”的职权统计的启动。此后，太仓市于2009年5月出台了《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》，其中明确提出，“凡属村(居)自治性的管理工作，放手让村(居)委会自主管理”、“政府部门行政职责范围的工作任务，不得随意下达到村(居)委会”。
经过近1年的清理、审核、讨论和公示，2010年3月，太仓市正式出台了《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》。
2010年8月13日，太仓市政府与城厢镇、双凤镇两个先行试点乡镇正式签订了全国第一份《基层组织协助政府管理协议书》，建立了社会管理和服务事务的“一揽子契约服务”运作机制，群众共同管理社会的责任意识实现了“回归”。
“通过将这部分涉及社会管理、社会事务、公共服务的自治职能交给村委会自行管理，不仅解决了政府部门职能‘膨胀’的趋势，也为明晰政府部门职能定位，让政府部门着重科学规划、研究部署地方经济发展，着重加强依法行政能力的提高以及加强市场经济秩序的维护力量，进而专心于社会管理工作提供了一条新路子。”太仓市委书记陆留生说。
太仓市依法治市领导小组专职副主任葛卫平说，“政社互动”从最初的厘清基层政府职能、加强群众自治组织的作用角度，对推进基层法治建设创造了一个全新的经验。随着法治建设的进一步深入以及当前社会管理工作的突出，通过加强县域法治水平提升社会管理能力，“政社互动”所包含的“厘清权力”、“发动社会力量推进社会管理”的思想，对积极推动基层组织和群众参与社会管理工作是一个很好的启示。
太仓市市长王剑锋在接受《法制日报》记者采访时说，从加强和创新社会管理机制的角度，推动村(居)民小组长宣传贯彻党的路线、方针、政策，组织村（居）民治安防范、调处社会矛盾纠纷，同时推进基层群众自治组织的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力，必将进一步夯实基层维护社会和谐稳定的工作“根基”。
加强基层管理关键在政府协调
《法制日报》记者此前在江苏省委政法委组织的一次社会管理创新座谈会上了解到，参与社会管理的政府部门人员缺位，也是制约基层社会管理工作的一大瓶颈。
据了解，在一些县级政府机构中，如招商局这样的政府部门有着几十个人的“充足编制”，甚至采取给社会管理部门“分配招商任务”的方式，“变相削弱”了社会管理机构的职责。
更为突出的是，在司法行政部门的社区矫正工作中，碍于“编制”的束缚，基层司法所的一两个社区矫正工作人员，需要管理几十个甚至上百个社区服刑人员，这种现象并不在少数。类似承担着重要社会管理工作重任的机构，长期处于“要人没人”、“要钱没钱”的困难境地。
而在拆迁工作中，一些地方政府给行政部门“分解”拆迁任务，这种情况也直接“混淆”了政府社会管理和服务职能的意识，造成了政府部门职能的“错位”，引发了社会矛盾。
不少参与座谈会的政府部门负责人表示，社会管理工作究竟由哪个部门牵头负责，大家都不清楚。
“应该认识到，社会管理创新并不是政府执法部门、政法综治部门一些执法、平安创建工作职能的简单堆积，而应当结合全社会发展的趋势，引导出一条既转变政府职能，发挥引导和服务功能，又在维护社会稳定的管理和控制工作中探索法治化管理的新路。”太仓市委常委、政法委书记夏林祥说，利用“加强法治建设”这一“推手”，从促进平安建设、预防和化解矛盾、推进公务员公正廉洁以及改善民生的目标来看，可以梳理出政府各部门的社会管理职责和发展规划，从而引导全社会各界力量积极参与到社会管理的各项工作中。
王剑锋分析说，推进社会治理结构创新，要以是否获得群众拥护为标准，找到基层社会管理工作中的“薄弱点”和“症结”。在具体工作中，一定要构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的格局，虽然目前地方各级党委政府在谁主抓的问题上还有不同的认识，但政府的协调组织责任无疑十分关键。本报太仓（江苏）3月14日电
成都温江区：一个“用社会力量管理社会”的成功实践
2011年03月16日00:53  来源：经济参考报
农民高兴地领到了证书。资料照片
在成都平原素有“金温江”之称的小城温江区，在经济发展领先同类地区的同时，近年来不断探索创新社会管理模式，逐步把社会组织引入到基层社会管理活动，利用他们专业化水平高的优势，为群众提供优质的公共服务，并搭建起一座老百姓信得过的政策“连心桥”，借助“社会力量”有效化解了大量社会矛盾和纠纷。
　　公共服务水平不高，怎能把好事“办好”
2008年，温江区永宁镇投入100多万元在隆兴场社区建设了社区活动中心，作为公共文化服务平台，原以为会受到群众欢迎，没想到却遭到了“冷遇”。原因是活动中心只有设施，却没有专业人员对群众的文化活动进行指导。后来，永宁镇引进温江区桥梁文化艺术学校，将社区活动中心委托其运营，周一至周五学校都会安排3名老师进行舞蹈、书法、绘画、上网、乐器等方面的免费指导。从这以后，活动中心一天的接待量超过了以前一个月的接待量。
温江区柳城街道辖15个社区，居民达28万人。随着城镇化进程的加快，当地居民对公共服务的要求越来越高，而社区干部普遍文化不高、专业技能缺乏，与群众需求不适应。新华社区居委会主任刘继红说：“社区物业管理差，居民想搞好物管，但社区干部不懂这方面知识。”
2010年，柳城街道在15个社区分别成立了“柳城街道驻社区公共服务与社会管理事务所”。事务所是在党组织领导下，与居民自治组织、集体经济组织一起，为辖区居民提供专业化公共服务和社会管理的、非营利公益性新型社会组织。
新华社区的事务所成立不久，群众就将物业管理委托其实施。事务所聘请造价师、工程师制定方案，监督施工，使社区绿化率达到40%，社区还安装了门禁、监控设施，电梯住宅有专业人员维护。每年20万元的物管费用由社区的集体经济组织收益供给。
永宁镇副镇长米虹认为，现在农村群众越来越注重精神文化生活，但是政府缺专业人员、缺专业知识，要做好这些公共服务不但费时费力，群众还不一定喜欢。柳城街道党工委书记何西科说：“运用社会组织，能够把党组织、居委会从行政管理、公共服务、社会管理杂而不专、疲于应付的局面中解脱出来，向群众提供的专业化、高水平的公共服务，真正实现了把好事办好的目的。”
搭起“民心桥”，创新形式传达政府声音
为培育、引导社会组织参与社会管理，温江区永宁镇在场镇所在地提供办公场地，设立了社团服务中心。目前，中心已有芙蓉文化艺术团、民情信息服务中心、义工服务站等13个社会组织入驻，这些社会组织发挥了政府和群众之间的“桥梁”作用。
芙蓉文化艺术团是群众自创的文艺团体，经常在永宁镇的各个村和社区演出，在当地群众中颇有名气。2009年3月，永宁镇通过芙蓉文化艺术团对全镇文化队伍进行了整合，之后把以往由政府组织的演出委托给芙蓉艺术团，每年补贴艺术团5万元。艺术团在完成约定的公共演出外，还可以从事商业性演出，以维持自身的开支。
2010年，为了让群众了解成都市统筹城乡改革的相关政策，永宁镇曾经用挂横幅、传短信、发传单等方式向群众宣传，但知晓率始终不高。后来，芙蓉文化艺术团这一社会组织将党和政府的政策编入节目，采取讲三字经、说快板、演小品等方式走村串户演出，受到群众广泛欢迎，不但知晓率达到95%，群众还能说出政策的具体含义。
艺术团团长薛朝兴说“我们的演员全是地道的永宁镇农民，党和政府扶持我们发展，我们也感到很振奋，自发将党和政府的声音融入节目当中。”永宁镇社务中心主任牟亮说，通过社会组织来宣传党和政府的方针政策，群众喜闻乐见，效果也好。
让群众“晒”意见，用社会力量化解矛盾
温江区金马镇党委书记税桂英介绍，当地充分发挥村民“议事会”的功能，建立“民间调解”机制。在矛盾纠纷面对事关群众切身利益，政府处理起来又缺乏政策依据的难点问题上，充分尊重民意，把问题摆出来“晒”，由群众拿主意、定方案、作决策。特别是在当前的产权制度改革、调田方案拟定、低保户进出、拆迁安置等矛盾纠纷多发领域，化解社会矛盾效果明显。
温江区柳城街道转业军人王国学，在部队原是营级干部，先后被安排在国营物资公司、社区居委会工作。他对此不满意，多次到省、市上访。柳城街道通过当地企业家协会，安排有艰苦创业经历的企业家与其谈心，逐渐改变了王国学的生活态度。
2009年，温江区永宁镇一些退休基层干部和群众自发组织成立了“民情信息服务中心”，搭建起政府和群众之间的沟通平台。在政府支持和引导下，这个中心建立起民情信息和矛盾纠纷收集、处置、督办、反馈工作流程，做到矛盾纠纷早发现、早防范、早处置。民情信息服务中心支部书记王向东说：“群众把我们当成家里人，像噪声扰民、电压不稳等不愿意麻烦党委政府的事情，都跟我们说，我们再找党委政府解决。”
王向东介绍，民情中心通过茶馆、政务服务窗口、社区广场等渠道，收集民情信息，拓宽政府了解群众意见的渠道。群众之间有了矛盾纠纷，也愿意找民情中心调解、处理。民情中心成立几年来，吸引大批社会力量参与，从最初的几个人，发展到现在的122个人，化解矛盾记录在册的就达到145件。
江西培训全省基层公安局长 探讨社会管理新模式

2010年10月10日 20:32　来源：中国新闻网参与互动(7)　　【字体：↑大↓小】
中新网南昌10月10日电(何柳斌 孙春涛)10月10日，江西省公安系统举行全省99个县(市、区)以及所有经济开发区的140多名公安局长的专题培训班，就推进公安机关社会管理创新，服务鄱阳湖生态经济区建设展开探讨。
江西省委常委、省委政法委书记、省公安厅厅长舒晓琴在培训班上发表讲话。舒晓琴指出，服务鄱阳湖生态经济区建设，是当前和今后一个时期江西全省公安工作的中心任务。各级公安机关要自觉把社会管理创新融入到鄱阳湖生态经济区建设当中，在服务大局中把握社会管理创新的正确方向。
舒晓琴表示，要实现对社会的有效管理，必须积极主动适应社会的发展变化，创新社会管理理念，完善社会管理机制，整合社会管理资源，改进社会管理方式，破解社会管理难题，在以变应变中理清社会管理创新的整体思路。
舒晓琴强调，理清社会管理创新的思路要突出五点：努力提高源头化解矛盾、应对敏感问题、依法履职的水平，积极适应矛盾多样多发的新变化，强化社会管理的责任；强化流动人口管理、重点人员管控、基础信息采集等工作，积极适应人口流动增强的新变化，夯实社会管理的基础；深化信息化高端应用、网上作战综合应用、网络服务应用，积极适应信息化快速发展的新变化，提升社会管理的效能。

 
此外，还要完善社会治安防控体系，实现视频监控全覆盖，推进警务机制改革，积极适应治安压力加大的新变化，改善社会管理的生态；注重提高虚拟社会现实化管理水平，注重打造网上技术优势，注重加强网情引导，积极适应虚拟社会衍生的新变化，拓展社会管理的阵地。
舒晓琴同时指出，全省公安机关要深刻理解和准确把握建设鄱阳湖生态经济区的本质内涵、发展定位、功能定位和实施步骤，深刻理解和准确把握社会管理创新的内涵、目标和方向，切实在服务大局中找准位置，提高实践操作能力，最大限度地激发创造活力，增强社会管理创新的执行力，在具体实践中增强社会管理创新的内在动力。
据了解，此次县级公安局长培训班培训期为5天。中国社科院的教授将以“群体性事件与维稳工作”为题，给广大学员上课；上海戏剧学院教授余秋雨也将以“警察、人生、文化”为题，与学员进行交流。课程结束后，所有参加培训人员还将参加“考试”。(完）
社会转型冲击传统管理模式 社会建设瓶颈急需突破
随着社会转型,现代化的深入发展,社会建设提上日程。尤其是善治所需要的社会管理模式冲击着传统的治理模式。 随着社会转型,现代化的深入发展,社会建设提上日程。尤其是善治所需要的社会管理模式冲击着传统的治理模式。<<隐藏
社会转型冲击传统管理模式 社会建设瓶颈急需突破 2010 年 7 月 2 日 08:55 社会建设的重点领域包括发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加 快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度以及完善社会管理等六个方面 社会管理是社会建设的一个重要内容,也是推进社会建设的重要手段 社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段,对社会生活、社会事务、社会组织进行规 范、协调、服务的过程,其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求,解决社会问题,提高 社会生活质量 最近,在重庆市,面对女交巡警开出的红色罚单,不少违章男司机红着脸老老实实接受了处 罚。让违章司机感到意外的是,女交巡警随后竟向他们赠送了平安“礼物”,劝导其安全行车。 而在湖北省武汉市还曾发生过这样的事:城管在劝说占道经营店主无效后,组织 50 名执法队 员沉默地注视着食客和坐在一旁的老板,最终老板主动收拾起桌椅搬进了店内。 《法制日报》记者发现,类似“温柔执法”的事例在全国范围内正不断出现。透过“温柔执 法”的背后,人们可以感觉到一种理念的变革:一种综合性、全方位、多层次、多手段、人性化的 管理理念正在各地悄然兴起,并逐步替代以往那种粗暴、单一、“管”与“被管”二元对立的思 维方式。 《法制日报》 记者注意到,在这种变化的背后,更多的是传统的执法方式面对社会领域出现的 新问题时,有些应对乏术。 中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科教授告诉记者,社会领域正在与政治领域和经 济领域分离开来,成为一个相对独立的领域。市场经济的转轨、政府职能的转变、城市化进程的 加快、 全球化和风险社会时代的到来,引发了大量的社会问题,产生了许多管理的真空和 “盲点” 。 在近日召开的全国社会治安综合治理工作会上,中共中央政治局常委、中央政法委书记、中 央综治委主任周永康强调,要深入贯彻落实科学发展观,适应经济社会形势新变化,把加强社会建 设、 创新社会管理摆到更加重要的位置,用更大的劲头抓紧抓好,努力探索一条符合中国国情、 体 现时代特征、与社会主义市场经济体制相适应的社会建设和社会管理新路子。 对于我国社会建设和社会管理工作发展的历程、面临的问题、未来的走向,《法制日报》记 者走访了有关专家,对此进行了梳理。 社会管理是社会建设重要内容 《法制日报》记者了解到,十年前,源于中国社会转型的现实迫切需求,社会管理被首次明确 列入政府的目标职能。 十年弹指间,社会管理的内涵经历了数次调整,与中央一以贯之高度重视相 伴随的,是有关社会管理的工作思路和改革思路日趋清晰。 那么,新时期的社会管理当如何定义?记者采访的有关专家均对社会管理表述了自己的看法。 国家行政学院社会和文化教研部主任龚维斌教授认为,社会管理不仅仅是控制、 协调,还有大 量的公共服务,在服务中管理、 在管理中服务,管理寓于服务之中。 这些认识大大突破了政府经济 社会管理职能中的社会管理职能的内涵和外延,社会管理与公共服务不再是并列关系,社会管理 中包含着公共服务。 中国政法大学副校长马怀德教授说,社会管理是政府行政管理职能的一种,社会管理是为了 保证社会的正常运行所实施的各种管理活动,是维护社会秩序的必要行政手段。社会管理可以分 为民政、公安、司法行政、文化、新闻舆论、劳动保障等方面,包括公安机关实施的户籍管理, 如流动人口管理；民政部门实施的社会救济管理,如生活无着的流浪乞讨人员的管理和非政府组 织管理等；还有司法行政机关的管理,如对律师事务所、公证机构的管理等等,均属于社会管理。 何增科所长给出的对于社会管理的定义是,“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手 段,对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程,其目的是为了满足社会成员 生存和发展的基本需求,解决社会问题,提高社会生活质量”。 在何曾科看来,社会管理不同于政府行政管理和工商企业管理,有着自身的特征和规律。 “政 府行政管理和企业工商管理的主体分别是政府和企业,而社会管理的主体是多元的,既包括各种 社会组织,也包括政府和企业。 政府行政管理的目的是为了社会整体公共利益最大化,工商企业管 理的目的是为了在成本收益计算后追求企业利润最大化。 社会管理的目的则是为社会成员和社会 团体追求各自的私人利益、 特殊利益或者说局部公益提供平等的机会,同时调节利益冲突,增强公 民权利和社会公益。” 专家认为,相对于社会管理来说,社会建设是更高阶段的目标和概念。 据龚维斌介绍,在党的十六届四中全会上,提出了要“加强社会建设和管理,推进社会管理体 制创新”。 “由于社会建设和管理是放在一起提出的,从当时的文件内容以及上面所提到的理论研究来 看,人们关注更多的是社会管理。”龚维斌教授说,党的十七大报告把“加快推进以改善民生为重 点的社会建设”作为单独一个部分来阐述,社会建设的重点领域包括发展教育、实施扩大就业的 发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生 制度以及完善社会管理等六个方面,其目标是“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、 老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”。这时社会管理成为社会建设的一个重要内容,也是推 进社会建设的重要手段。 传统社会管理模式遭遇挑战 自改革开放以来,我国社会正在发生一场深刻的转型,这种变化在社会建设和社会管理领域 集中表现为,过去那种高度一元化的社会管理模式的解体。 “经过近 30 年的改革开放,政府职能的内容和范围都发生了重大变化,政府不再全面垄断经 济社会资源,因此也不再无所不管、无所不包,政府以经济建设为中心,有所为有所不为。我国已 经从一个‘全能国家’转变为‘有限政府’,政府所掌握的公共资源是有限的,因此政府职能的内 容和范围也是有限的。政府越来越难以独自承担社会管理的重任。”何增科说。 正是由于“全能国家”变成了“有限政府”,我国社会也已经从一个“整体性的社会”转变 为一个“多样化的社会”。何增科认为,整个社会出现了“四个多样化”,即经济成分和经济利益 格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化。 “我国社会结构也发生了深刻的变化,在新经济组织和新社会组织中,出现了民营科技企业的 创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、中介组织的从业人员、自由职业者等新 的社会阶层。 多样化的利益需要协调和整合,多样化的资源需要整合,原子化的个人需要整合进各 种大大小小的新的社会共同体中以获得归属感和安全感,多样化的思想观念需要在求同存异和包 容多样性中通过协商对话和平等交流,形成社会共识和扩大社会认同。”何增科说。 正因为我国作为一个拥有 13 亿人口的大国,在不到一百年的时间内走完别的国家二三百年 才走完的工业化和城市化进程,由此导致现代化过程中普遍出现的一些社会问题和矛盾集中出 现。 “新时期现代化建设中涌现了大量新的社会问题和社会事务,这些都对现有社会管理体制提 出了严峻的挑战。”何增科说。 据何增科介绍,这些“新的问题”包括:城市贫困问题、社会两极分化问题、老龄化问题、越 轨和犯罪行为增多等。 以老龄化社会为例:我国目前 60 岁以上的人口已经超过 10%,65 岁以上的已达 7%。据预测, 到 2020 年,我国 65 岁以上的人口将高达 23%——毫无疑问,老龄化社会已经悄然而至。 “此外,社会大转型导致新的社会事务大量产生,如行业管理、社会组织管理、社区管理、物 业管理、互联网管理等,同时引发了众多新的社会问题,如信访问题、‘三无’农民、城市地摊、 物业纠纷以及网络沉迷等,处理这些新的社会事务和解决这些新的社会问题,都需要有新的解决 办法。”何增科告诉《法制日报》记者,在新的社会问题和社会事务大量出现的同时,“现代社会 又是一个高风险社会,全球化时代和信息时代人员、资本、资源、信息的快速跨国界流动,加速了 风险的传播和扩散,并放大了风险和危机的影响。因此,在进行常规性制度建设的同时,需要建立 风险防范和危机处理机制,应对包括天灾、传染病、恐怖活动以及社会骚乱等突发事件”。 “所有这些社会变化都冲击了传统社会管理模式的基本支柱,同时又为社会管理体制的创新 提供了机遇。”何增科说。 管理体制改革滞后致矛盾多发 专家认为,当前社会建设和社会管理所面临的新挑战、新问题与社会管理体制的滞后密不可 分。 马怀德教授认为,现行的行政管理体制在一定程度上制约了社会建设和社会管理的创新和发 展。 “现在的政府管理体制,主要是职能不到位,而且存在某些方面的缺失。本来行政机关的职能 定位应该是经济调节、 市场监管、 社会管理、 公共服务。 过去我们比较注重市场监管和经济调节, 但是容易忽略社会管理、 公共服务,所以职能上的定位需要进一步明确,政府要把更多的注意力和 精力放在公共服务上,实现职能的真正转变。” “近年来,我国围绕社会管理体制改革,出台了一系列政策法规文件,各地结合当地实际积极 探索新型社会管理体制,取得了一定的成效。但是,由于社会结构深刻变迁,社会需求结构深刻变 化,我国社会管理体制仍然不能适应经济社会发展的需要,影响社会和谐稳定的因素大量存在甚 至有增加的趋势,迫切需要进一步深化社会管理体制改革。”龚维斌教授说。 《法制日报》记者了解到,当前社会管理在体制上的不适应首先体现在社会管理理念不够准 确。 “社会管理行为和社会管理措施都源于社会管理理念,我国社会管理的理念仍然十分陈旧。 ” 龚维斌教授说,一些地方领导干部仍然只重视经济增长,对社会民生建设缺乏兴趣和热情,对当地 社会基础设施的基本情况了解甚少,对常规化和科学化的社会管理研究不多。 而且,重视强势群体 权利、轻弱势群体权利保障的现象仍然存在。在社会管理中,不少人有意无意把服务和执法的天 平倾向了强势群体一边。还存在管控思想严重、服务意识淡薄的问题。 一系列的数据说明,我国投入社会管理事务的费用偏少。如财政性教育经费支出至今未达到 占 GDP4%的规定目标；由于政府投入不足,社会医疗保障体系不健全,医疗资源过度集中在城市, 占总人口 70%的农村人口仅享有 20%的卫生资源,87%的农民完全靠自费医疗； 1995 年到 2005 年, 我国民政事业经费年均支出仅占国家年平均基础设施建设经费投入的 0.17%,由此导致福利院、 养老院等民政基础设施建设数量不足、条件简陋,救灾救济标准与救助需求差距增大。 龚维斌教授认为,体制上的不适应还体现在社会管理主体不够多元化上。“社会事务纷繁复 杂,社会问题各式各样,社会需求千差万别,利益关系错综复杂,政府不可能包打天下,包揽所有社 会管理事项,需要多元化的治理主体。党的十六届四中全会明确提出要构建‘党委领导、政府负 责、公众参与、社会协同’的社会管理新格局。但是,在很多地方,政府仍然是社会管理的唯一主 体,极端的时候出现两种情况:政府包揽一切不堪重负； 社会管理领域出现空白。 龚维斌教授说。 ” 除管理主体单一的问题外, “社会管理方式还不够灵活,公民参与社会管理不够。 尽管近年来 随着互联网等信息技术手段的发展,公民参与公共事务的热情有所提高,公民渠道有所拓宽。 但是, 总体而言,很多时候公民参与社会管理的程度仍然不高,缺乏有效的参与平台； 公共信息披露不及 时、不充分；公民意识有待增强；参与能力有待进一步提高；对传统社会管理资源和手段利用不 足,硬管理有余,软管理不足,缺少柔性化的道德教化、沟通协调；社会矛盾纠纷调处解决的手段 单一。”龚维斌教授说。 “社会管理法规不健全也是一个问题。”龚维斌对《法制日报》记者说,尽管我国社会管理 法律法规体系建设取得了一些成绩,但是由于社会管理涉及的领域较多,任务繁重,对有关法律法 规的需求迅速扩大,我国有关社会管理的法制建设还显得比较滞后,有些领域还存在着一些法律 空白。“在对社会组织的管理上,我国目前还没有一部专门关于社会组织管理的基本法律。对于 如何规范大量的信访行为、对于如何引导和利用社会舆论、对于如何引导和利用新兴媒体、对于 如何有效管理城市、对于如何有效保障公民的社会保障权益等等,都缺乏相应的位阶较高、法律 效力较大的法律规定”。 近年来,随着城市化进程的加快,社区日益成为社会事务管理的最基本的单元。但是,龚维斌 教授提出,社区在社会管理中的作用有限。城市居民对于社区的认同感和归属感不强、对于社区 事务的参与度不高；另一方面,大量的城市外来人口特别是农民工基本上游离于社区之外,成为 “漂泊的社会人”。“这说明社会管理载体仍不够明确”。 何增科所长对此也持同样观点,他认为,社区自治组织已经出现了行政化倾向严重的问题。 “城市居民委员会和农村村民委员会按法律规定是城乡居民自治组织,但它们的日常工作绝大部 分是完成上级政府交办的各项工作,人员的工资或补助也主要由上级政府发放,而且上级政府交 办的工作有不断增多的趋势,其自治功能严重萎缩而行政管理功能不断膨胀”。 《法制日报》 记者在采访中发现,大部分居民委员会的工作人员是离退休的老人或下岗职工。 “他们是难以胜任社会管理和社会工作高标准的专业要求的。”何增科所长说。 对参与社会管理的人员问题,龚维斌教授认为,社会管理是一项专业很强的事业,需要专门的 人才,特别需要大量的受过专门训练的社会工作人才。但是,我国社会工作人才队伍的总量不足, 结构不合理。 “社会管理方面的诸多问题带来的直接后果是,社会管理效果不够好,社会问题和社会矛盾增 多,社会和谐稳定压力增大。 进入 21 世纪以来,我国群体性事件频繁发生,群众上访数量居高不下, 从根本上说,在于经济发展的同时社会管理工作没有跟上,社会管理体制改革严重滞后。 龚维斌 ” 教授说。 社会建设应与法治政府建设结合 在采访中,专家普遍认为,社会管理体制改革严重滞后,是制约加强社会建设和创新社会管理 的一个瓶颈。那么,社会管理体制改革如何推进? “经济快速增长与社会的深刻变化,造成了社会公共需求的快速增长。当经济社会发展到一 定阶段时,必须进一步加强政府的社会管理职能。特别是当社会结构发生重大变化、社会矛盾多 发之时,政府的社会管理职能就显得更为重要。 因此,切实转变职能是深化行政管理体制改革的关 键。把更多的财力和物力等公共资源向社会管理倾斜,将政府的社会管理职能转变到通过制定社 会政策和法规,依法管理社会组织和社会事务、调节收入分配、完善社会保障体系、维护社会公 正与社会稳定、应对公共危机等方面。”马怀德教授说。 马怀德教授进一步指出,现在的行政管理体制是部门利益比较大,而且这种部门利益在不断 的强化,这就使社会管理遇到许多难题。 所以需要遏制部门利益、 理顺部门间关系,尤其是限制一 些部门权力、规范部门行为。只有这样,才能真正实现社会建设和社会管理重心的转移。 “我国社会管理体制改革的总体思路应该是,坚持以人为本,着眼促进公平正义,尊重和保障 人民群众的权益,更加重视和关心困难群体的社会权利保护； 畅通社会利益诉求表达渠道,注意倾 听和反映人民群众的社会需求,准确把握社会心态。 立足社会主义初级阶段基本国情,以有效的形 式引导人民群众树立恰当的公平理念和合理的利益诉求；兼顾各方面的社会利益,建立合理的利 益调节机制,建立合理的改革成本分摊和补偿机制。”龚维斌教授说。 据此,龚维斌教授认为,未来的社会管理体制改革,应“以深化行政体制改革和事业单位改革 为抓手,以政府放权和社会组织自治为重点,以户籍制度改革为突破口,大力发展社会组织,推进 和谐社区建设； 加大公共财政对于社会建设的投入力度,整合各方面社会管理资源,理顺社会管理 主体之间的关系,进一步完善 ‘党委领导、 政府负责、 公众参与、 社会协同’ 的社会管理新格局” 。 据了解,在深化体制改革,强调政府公共服务职能方面,几年前,北京市海淀区成立了公共服 务委员会,将原来隶属于各个政府部门的具有公益职能的事业单位剥离出来,交由新成立的公共 服务委员会代替行使公益职能,同时通过购买服务等方式鼓励多元主体提供公共服务,政府职能 部门从对所属事业单位的具体管理转变为定规划、定政策、定标准和监督检查,收到了很好的效 果。 而浙江省宁波市海曙区则在实行社区参与式治理方面进行了很好的探索。 海曙区实施了 “选 聘分离制度下的街道与社区参与式合作治理项目”,社区居民自下而上自发地表达自身的需求, 社区根据居民需要向街道申报项目,由街道提供项目经费,满足社区的需求。 “加强社会管理领域立法工作,也应该是社会管理体制改革的一个发力点。”龚维斌教授说, 应当建立科学有效的社会管理政绩评价体系,严格依法实施社会管理。 马怀德教授认为,未来的社会建设和社会管理应该与法治政府建设结合起来。“法治政府应 该是有限有为、廉洁透明、诚信负责、高效便民的政府。法治政府的基本特征和要求说明,我们 的社会建设和社会管理要朝着这个法治政府的方向不断改进与创新,特别是政府发挥社会建设和 社会管理的作用要在法治的框架内,按照法治政府的要求推进各项工作。政府的建设管理创新也 要合法合规,要依法行政,要透明公开廉洁,即使是职能增加、任务加重也要在法治的框架内依法 进行； 还要便民高效、 诚信负责,特别是在面临很多复杂矛盾与问题的时候,政府要摆正自己的位 置,为社会、民众服务,建设服务型政府”。 政法机关是社会管理的重要力量 业内人士还认为,在未来的社会建设和社会管理工作中,政法机关无疑是非常重要的一环。 中国人民大学法学院教授、博士生导师、比较行政法研究所所长杨建顺认为,社会管理创新 主要涉及到行政机关、社会组织和社会成员的关系问题。但是,这并不意味着政法机关没有什么 用武之地。相反,各级政法机关依法推进其本职工作,便是为社会管理创新创造良好的外部环境, 并且其中有些职能本身就是直接参与社会管理创新工作。 杨建顺进一步指出,无论是法院依法判决、裁定,还是检察院的依法抗诉监督,对于社会管理 创新机制制度的形成和不断完善,提高其制度化、法制化乃至法治化的水平,都具有重要的规范、 促进和监督制约作用。而政法机关和政法干警把推进三项重点工作作为民心工程、实事工程、保 障工程来抓,有助于推动政法工作全面发展进步。 “人民检察院通过检察活动,教育公民忠于社会主义国家,自觉地遵守宪法和法律,积极同违 法行为作斗争。检察机关要进一步强化法律监督,认真履行第一责任,主动服务第一要务,不断提 高执法办案工作的质量和水平,充分发挥各项检察职能,积极参与社会管理创新,通过执法办案来 化解社会矛盾,维护司法公正,理顺群众情绪,维护和促进社会和谐稳定。执法办案是履行一切检 察职能的本源和归宿,也是检察机关积极参与社会管理创新的基础性工作。”杨建顺以检察机关 的工作为例进行了具体分析。 业内人士进一步指出,紧紧围绕政法机关开展社会建设和社会管理工作正是法治政府的题中 应有之义。 周永康同志曾强调,各地区各部门要把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点,着 力解决教育、就业、医疗卫生、社会保障等突出民生问题,努力让城乡广大群众共享改革发展成 果。要把化解社会矛盾作为加强社会管理的重要基础性工作,建立健全社会稳定风险评估机制, 完善“大调解”工作体系,组织干部下基层排查化解矛盾纠纷。要把以人为本、服务为先贯穿于 社会管理工作中,更新管理理念和管理方式,实现由防范、 控制型管理向服务型管理的转变。 要把 社会管理和公共服务延伸到新经济组织和新社会组织,促进健康发展,发挥好积极作用。 要把依法 治国基本方略落实到社会管理的各领域、 全过程,更加注重用法律手段管理社会,在全社会形成学 法知法守法、依法理性表达诉求和维护权益的良好氛围。 “当代社会管理的创新始终要求加强法治建设,唯有以法治理念为指导,以法制体系、 法治程 序和规范为支撑,推进社会管理创新才能真正实现最佳的政治、 经济和社会效益。 杨建顺说。 ” (记 者杜晓见习记者任雪实习生游垠)
中国社会转型冲击传统管理模式 “温柔执法”兴起
2010-07-02 15:54:09　来源:中国新闻网(北京)跟贴 0 条手机看新闻
最近,在重庆市,面对女交巡警开出的红色罚单,不少违章男司机红着脸老老实实接受了处罚。让违章司机感到意外的是,女交巡警随后竟向他们赠送了平安“礼物”,劝导其安全行车。
而在湖北省武汉市还曾发生过这样的事:城管在劝说占道经营店主无效后,组织50名执法队员沉默地注视着食客和坐在一旁的老板,最终老板主动收拾起桌椅搬进了店内。
《法制日报》记者发现,类似“温柔执法”的事例在全国范围内正不断出现。透过“温柔执法”的背后,人们可以感觉到一种理念的变革:一种综合性、全方位、多层次、多手段、人性化的管理理念正在各地悄然兴起,并逐步替代以往那种粗暴、单一、“管”与“被管”二元对立的思维方式。
《法制日报》记者注意到,在这种变化的背后,更多的是传统的执法方式面对社会领域出现的新问题时,有些应对乏术。
中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科教授告诉记者,社会领域正在与政治领域和经济领域分离开来,成为一个相对独立的领域。市场经济的转轨、政府职能的转变、城市化进程的加快、全球化和风险社会时代的到来,引发了大量的社会问题,产生了许多管理的真空和“盲点”。
在近日召开的全国社会治安综合治理工作会上,中共中央政治局常委、中央政法委书记、中央综治委主任周永康强调,要深入贯彻落实科学发展观,适应经济社会形势新变化,把加强社会建设、创新社会管理摆到更加重要的位置,用更大的劲头抓紧抓好,努力探索一条符合中国国情、体现时代特征、与社会主义市场经济体制相适应的社会建设和社会管理新路子。
对于我国社会建设和社会管理工作发展的历程、面临的问题、未来的走向,《法制日报》记者走访了有关专家,对此进行了梳理。
社会管理是社会建设重要内容
《法制日报》记者了解到,十年前,源于中国社会转型的现实迫切需求,社会管理被首次明确列入政府的目标职能。十年弹指间,社会管理的内涵经历了数次调整,与中央一以贯之高度重视相伴随的,是有关社会管理的工作思路和改革思路日趋清晰。
那么,新时期的社会管理当如何定义?记者采访的有关专家均对社会管理表述了自己的看法。
国家行政学院社会和文化教研部主任龚维斌教授认为,社会管理不仅仅是控制、协调,还有大量的公共服务,在服务中管理、在管理中服务,管理寓于服务之中。这些认识大大突破了政府经济社会管理职能中的社会管理职能的内涵和外延,社会管理与公共服务不再是并列关系,社会管理中包含着公共服务。
中国政法大学副校长马怀德教授说,社会管理是政府行政管理职能的一种,社会管理是为了保证社会的正常运行所实施的各种管理活动,是维护社会秩序的必要行政手段。社会管理可以分为民政、公安、司法行政、文化、新闻舆论、劳动保障等方面,包括公安机关实施的户籍管理,如流动人口管理；民政部门实施的社会救济管理,如生活无着的流浪乞讨人员的管理和非政府组织管理等；还有司法行政机关的管理,如对律师事务所、公证机构的管理等等,均属于社会管理。
何增科所长给出的对于社会管理的定义是,“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段,对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程,其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求,解决社会问题,提高社会生活质量”。
在何曾科看来,社会管理不同于政府行政管理和工商企业管理,有着自身的特征和规律。“政府行政管理和企业工商管理的主体分别是政府和企业,而社会管理的主体是多元的,既包括各种社会组织,也包括政府和企业。政府行政管理的目的是为了社会整体公共利益最大化,工商企业管理的目的是为了在成本收益计算后追求企业利润最大化。社会管理的目的则是为社会成员和社会团体追求各自的私人利益、特殊利益或者说局部公益提供平等的机会,同时调节利益冲突,增强公民权利和社会公益。”
专家认为,相对于社会管理来说,社会建设是更高阶段的目标和概念。
据龚维斌介绍,在党的十六届四中全会上,提出了要“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”。
 
“由于社会建设和管理是放在一起提出的,从当时的文件内容以及上面所提到的理论研究来看,人们关注更多的是社会管理。”龚维斌教授说,党的十七大报告把“加快推进以改善民生为重点的社会建设”作为单独一个部分来阐述,社会建设的重点领域包括发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度以及完善社会管理等六个方面,其目标是“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”。这时社会管理成为社会建设的一个重要内容,也是推进社会建设的重要手段。
传统社会管理模式遭遇挑战
自改革开放以来,我国社会正在发生一场深刻的转型,这种变化在社会建设和社会管理领域集中表现为,过去那种高度一元化的社会管理模式的解体。
“经过近30年的改革开放,政府职能的内容和范围都发生了重大变化,政府不再全面垄断经济社会资源,因此也不再无所不管、无所不包,政府以经济建设为中心,有所为有所不为。我国已经从一个 全能国家 转变为 有限政府 ,政府所掌握的公共资源是有限的,因此政府职能的内容和范围也是有限的。政府越来越难以独自承担社会管理的重任。”何增科说。
正是由于“全能国家”变成了“有限政府”,我国社会也已经从一个“整体性的社会”转变为一个“多样化的社会”。何增科认为,整个社会出现了“四个多样化”,即经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化。
“我国社会结构也发生了深刻的变化,在新经济组织和新社会组织中,出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、中介组织的从业人员、自由职业者等新的社会阶层。多样化的利益需要协调和整合,多样化的资源需要整合,原子化的个人需要整合进各种大大小小的新的社会共同体中以获得归属感和安全感,多样化的思想观念需要在求同存异和包容多样性中通过协商对话和平等交流,形成社会共识和扩大社会认同。”何增科说。
正因为我国作为一个拥有13亿人口的大国,在不到一百年的时间内走完别的国家二三百年才走完的工业化和城市化进程,由此导致现代化过程中普遍出现的一些社会问题和矛盾集中出现。
“新时期现代化建设中涌现了大量新的社会问题和社会事务,这些都对现有社会管理体制提出了严峻的挑战。”何增科说。
据何增科介绍,这些“新的问题”包括:城市贫困问题、社会两极分化问题、老龄化问题、越轨和犯罪行为增多等。
以老龄化社会为例:我国目前60岁以上的人口已经超过10%,65岁以上的已达7%。据预测,到2020年,我国65岁以上的人口将高达23% 毫无疑问,老龄化社会已经悄然而至。
“此外,社会大转型导致新的社会事务大量产生,如行业管理、社会组织管理、社区管理、物业管理、互联网管理等,同时引发了众多新的社会问题,如信访问题、 三无 农民、城市地摊、物业纠纷以及网络沉迷等,处理这些新的社会事务和解决这些新的社会问题,都需要有新的解决办法。”何增科告诉《法制日报》记者,在新的社会问题和社会事务大量出现的同时,“现代社会又是一个高风险社会,全球化时代和信息时代人员、资本、资源、信息的快速跨国界流动,加速了风险的传播和扩散,并放大了风险和危机的影响。因此,在进行常规性制度建设的同时,需要建立风险防范和危机处理机制,应对包括天灾、传染病、恐怖活动以及社会骚乱等突发事件”。
“所有这些社会变化都冲击了传统社会管理模式的基本支柱,同时又为社会管理体制的创新提供了机遇。”何增科说。
管理体制改革滞后致矛盾多发
专家认为,当前社会建设和社会管理所面临的新挑战、新问题与社会管理体制的滞后密不可分。
马怀德教授认为,现行的行政管理体制在一定程度上制约了社会建设和社会管理的创新和发展。“现在的政府管理体制,主要是职能不到位,而且存在某些方面的缺失。本来行政机关的职能定位应该是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。过去我们比较注重市场监管和经济调节,但是容易忽略社会管理、公共服务,所以职能上的定位需要进一步明确,政府要把更多的注意力和精力放在公共服务上,实现职能的真正转变。”
“近年来,我国围绕社会管理体制改革,出台了一系列政策法规文件,各地结合当地实际积极探索新型社会管理体制,取得了一定的成效。但是,由于社会结构深刻变迁,社会需求结构深刻变化,我国社会管理体制仍然不能适应经济社会发展的需要,影响社会和谐稳定的因素大量存在甚至有增加的趋势,迫切需要进一步深化社会管理体制改革。”龚维斌教授说。
《法制日报》记者了解到,当前社会管理在体制上的不适应首先体现在社会管理理念不够准确。
“社会管理行为和社会管理措施都源于社会管理理念,我国社会管理的理念仍然十分陈旧。”龚维斌教授说,一些地方领导干部仍然只重视经济增长,对社会民生建设缺乏兴趣和热情,对当地社会基础设施的基本情况了解甚少,对常规化和科学化的社会管理研究不多。而且,重视强势群体权利、轻弱势群体权利保障的现象仍然存在。在社会管理中,不少人有意无意把服务和执法的天平倾向了强势群体一边。还存在管控思想严重、服务意识淡薄的问题。
一系列的数据说明,我国投入社会管理事务的费用偏少。如财政性教育经费支出至今未达到占GDP4%的规定目标；由于政府投入不足,社会医疗保障体系不健全,医疗资源过度集中在城市,占总人口70%的农村人口仅享有20%的卫生资源,87%的农民完全靠自费医疗；1995年到2005年,我国民政事业经费年均支出仅占国家年平均基础设施建设经费投入的0.17%,由此导致福利院、养老院等民政基础设施建设数量不足、条件简陋,救灾救济标准与救助需求差距增大。
龚维斌教授认为,体制上的不适应还体现在社会管理主体不够多元化上。“社会事务纷繁复杂,社会问题各式各样,社会需求千差万别,利益关系错综复杂,政府不可能包打天下,包揽所有社会管理事项,需要多元化的治理主体。党的十六届四中全会明确提出要构建 党委领导、政府负责、公众参与、社会协同 的社会管理新格局。但是,在很多地方,政府仍然是社会管理的唯一主体,极端的时候出现两种情况:政府包揽一切不堪重负；社会管理领域出现空白。”龚维斌教授说。
除管理主体单一的问题外,“社会管理方式还不够灵活,公民参与社会管理不够。尽管近年来随着互联网等信息技术手段的发展,公民参与公共事务的热情有所提高,公民渠道有所拓宽。但是,总体而言,很多时候公民参与社会管理的程度仍然不高,缺乏有效的参与平台；公共信息披露不及时、不充分；公民意识有待增强；参与能力有待进一步提高；对传统社会管理资源和手段利用不足,硬管理有余,软管理不足,缺少柔性化的道德教化、沟通协调；社会矛盾纠纷调处解决的手段单一。”龚维斌教授说。
“社会管理法规不健全也是一个问题。”龚维斌对《法制日报》记者说,尽管我国社会管理法律法规体系建设取得了一些成绩,但是由于社会管理涉及的领域较多,任务繁重,对有关法律法规的需求迅速扩大,我国有关社会管理的法制建设还显得比较滞后,有些领域还存在着一些法律空白。“在对社会组织的管理上,我国目前还没有一部专门关于社会组织管理的基本法律。对于如何规范大量的信访行为、对于如何引导和利用社会舆论、对于如何引导和利用新兴媒体、对于如何有效管理城市、对于如何有效保障公民的社会保障权益等等,都缺乏相应的位阶较高、法律效力较大的法律规定”。
近年来,随着城市化进程的加快,社区日益成为社会事务管理的最基本的单元。但是,龚维斌教授提出,社区在社会管理中的作用有限。城市居民对于社区的认同感和归属感不强、对于社区事务的参与度不高；另一方面,大量的城市外来人口特别是农民工基本上游离于社区之外,成为“漂泊的社会人”。“这说明社会管理载体仍不够明确”。
何增科所长对此也持同样观点,他认为,社区自治组织已经出现了行政化倾向严重的问题。“城市居民委员会和农村村民委员会按法律规定是城乡居民自治组织,但它们的日常工作绝大部分是完成上级政府交办的各项工作,人员的工资或补助也主要由上级政府发放,而且上级政府交办的工作有不断增多的趋势,其自治功能严重萎缩而行政管理功能不断膨胀”。
《法制日报》记者在采访中发现,大部分居民委员会的工作人员是离退休的老人或下岗职工。“他们是难以胜任社会管理和社会工作高标准的专业要求的。”何增科所长说。
对参与社会管理的人员问题,龚维斌教授认为,社会管理是一项专业很强的事业,需要专门的人才,特别需要大量的受过专门训练的社会工作人才。但是,我国社会工作人才队伍的总量不足,结构不合理。
“社会管理方面的诸多问题带来的直接后果是,社会管理效果不够好,社会问题和社会矛盾增多,社会和谐稳定压力增大。进入21世纪以来,我国群体性事件频繁发生,群众上访数量居高不下,从根本上说,在于经济发展的同时社会管理工作没有跟上,社会管理体制改革严重滞后。”龚维斌教授说。
社会建设应与法治政府建设结合
在采访中,专家普遍认为,社会管理体制改革严重滞后,是制约加强社会建设和创新社会管理的一个瓶颈。那么,社会管理体制改革如何推进?
“经济快速增长与社会的深刻变化,造成了社会公共需求的快速增长。当经济社会发展到一定阶段时,必须进一步加强政府的社会管理职能。特别是当社会结构发生重大变化、社会矛盾多发之时,政府的社会管理职能就显得更为重要。因此,切实转变职能是深化行政管理体制改革的关键。把更多的财力和物力等公共资源向社会管理倾斜,将政府的社会管理职能转变到通过制定社会政策和法规,依法管理社会组织和社会事务、调节收入分配、完善社会保障体系、维护社会公正与社会稳定、应对公共危机等方面。”马怀德教授说。
马怀德教授进一步指出,现在的行政管理体制是部门利益比较大,而且这种部门利益在不断的强化,这就使社会管理遇到许多难题。所以需要遏制部门利益、理顺部门间关系,尤其是限制一些部门权力、规范部门行为。只有这样,才能真正实现社会建设和社会管理重心的转移。
“我国社会管理体制改革的总体思路应该是,坚持以人为本,着眼促进公平正义,尊重和保障人民群众的权益,更加重视和关心困难群体的社会权利保护；畅通社会利益诉求表达渠道,注意倾听和反映人民群众的社会需求,准确把握社会心态。立足社会主义初级阶段基本国情,以有效的形式引导人民群众树立恰当的公平理念和合理的利益诉求；兼顾各方面的社会利益,建立合理的利益调节机制,建立合理的改革成本分摊和补偿机制。”龚维斌教授说。
据此,龚维斌教授认为,未来的社会管理体制改革,应“以深化行政体制改革和事业单位改革为抓手,以政府放权和社会组织自治为重点,以户籍制度改革为突破口,大力发展社会组织,推进和谐社区建设；加大公共财政对于社会建设的投入力度,整合各方面社会管理资源,理顺社会管理主体之间的关系,进一步完善 党委领导、政府负责、公众参与、社会协同 的社会管理新格局”。
据了解,在深化体制改革,强调政府公共服务职能方面,几年前,北京市海淀区成立了公共服务委员会,将原来隶属于各个政府部门的具有公益职能的事业单位剥离出来,交由新成立的公共服务委员会代替行使公益职能,同时通过购买服务等方式鼓励多元主体提供公共服务,政府职能部门从对所属事业单位的具体管理转变为定规划、定政策、定标准和监督检查,收到了很好的效果。
而浙江省宁波市海曙区则在实行社区参与式治理方面进行了很好的探索。海曙区实施了“选聘分离制度下的街道与社区参与式合作治理项目”,社区居民自下而上自发地表达自身的需求,社区根据居民需要向街道申报项目,由街道提供项目经费,满足社区的需求。
“加强社会管理领域立法工作,也应该是社会管理体制改革的一个发力点。”龚维斌教授说,应当建立科学有效的社会管理政绩评价体系,严格依法实施社会管理。
马怀德教授认为,未来的社会建设和社会管理应该与法治政府建设结合起来。“法治政府应该是有限有为、廉洁透明、诚信负责、高效便民的政府。法治政府的基本特征和要求说明,我们的社会建设和社会管理要朝着这个法治政府的方向不断改进与创新,特别是政府发挥社会建设和社会管理的作用要在法治的框架内,按照法治政府的要求推进各项工作。政府的建设管理创新也要合法合规,要依法行政,要透明公开廉洁,即使是职能增加、任务加重也要在法治的框架内依法进行；还要便民高效、诚信负责,特别是在面临很多复杂矛盾与问题的时候,政府要摆正自己的位置,为社会、民众服务,建设服务型政府”。
政法机关是社会管理的重要力量
业内人士还认为,在未来的社会建设和社会管理工作中,政法机关无疑是非常重要的一环。
中国人民大学法学院教授、博士生导师、比较行政法研究所所长杨建顺认为,社会管理创新主要涉及到行政机关、社会组织和社会成员的关系问题。但是,这并不意味着政法机关没有什么用武之地。相反,各级政法机关依法推进其本职工作,便是为社会管理创新创造良好的外部环境,并且其中有些职能本身就是直接参与社会管理创新工作。
杨建顺进一步指出,无论是法院依法判决、裁定,还是检察院的依法抗诉监督,对于社会管理创新机制制度的形成和不断完善,提高其制度化、法制化乃至法治化的水平,都具有重要的规范、促进和监督制约作用。而政法机关和政法干警把推进三项重点工作作为民心工程、实事工程、保障工程来抓,有助于推动政法工作全面发展进步。
“人民检察院通过检察活动,教育公民忠于社会主义国家,自觉地遵守宪法和法律,积极同违法行为作斗争。检察机关要进一步强化法律监督,认真履行第一责任,主动服务第一要务,不断提高执法办案工作的质量和水平,充分发挥各项检察职能,积极参与社会管理创新,通过执法办案来化解社会矛盾,维护司法公正,理顺群众情绪,维护和促进社会和谐稳定。执法办案是履行一切检察职能的本源和归宿,也是检察机关积极参与社会管理创新的基础性工作。”杨建顺以检察机关的工作为例进行了具体分析。
业内人士进一步指出,紧紧围绕政法机关开展社会建设和社会管理工作正是法治政府的题中应有之义。
 
周永康同志曾强调,各地区各部门要把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点,着力解决教育、就业、医疗卫生、社会保障等突出民生问题,努力让城乡广大群众共享改革发展成果。要把化解社会矛盾作为加强社会管理的重要基础性工作,建立健全社会稳定风险评估机制,完善“大调解”工作体系,组织干部下基层排查化解矛盾纠纷。要把以人为本、服务为先贯穿于社会管理工作中,更新管理理念和管理方式,实现由防范、控制型管理向服务型管理的转变。要把社会管理和公共服务延伸到新经济组织和新社会组织,促进健康发展,发挥好积极作用。要把依法治国基本方略落实到社会管理的各领域、全过程,更加注重用法律手段管理社会,在全社会形成学法知法守法、依法理性表达诉求和维护权益的良好氛围。
“当代社会管理的创新始终要求加强法治建设,唯有以法治理念为指导,以法制体系、法治程序和规范为支撑,推进社会管理创新才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益。”杨建顺说。　 本报记者 杜晓 本报见习记者　任雪 本报实习生　　游垠
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