我要上蒙面胡夏:农村税费改革、农民负担与基层干群关系改善之道

　　原载《管理世界》2008年第9期

　　内容提要：本文基于一个随机抽样的来自中国6省116个村庄1918个村民的实地调查数据，分析了农村税费体制改革对农民负担以及乡村干群关系的影响。实证研究表明，农村税费改革显著降低了农民负担，特别是农民政策内负担的水平，而对政策外负担影响不大；同时，农民的政策内负担水平并不明显影响农民对乡镇政府的政治信任程度。因此，农村税费改革虽然在一定程度上缓和了农村紧张的干群矛盾，但却无助于从根本上改善和提高村民对基层党委和政府的信任程度，也就无法从根本上改善干群关系。农村税费改革后的乡镇政府综合配套改革需要充分考虑这一现实难题，通过完成基层治理方式和制度切实改善农村基层治理水平，促进农村社会和谐发展。

　　关键词：农村税费改革；政策内负担；干群关系；政治信任

　　作者简介：刘明兴，1972年生，北京大学中国教育财政研究所和中央财经大学中国经济与管理研究院副教授（北京100871）；徐志刚，1973年生，中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心副研究员（北京100101）；刘永东，1985年生，中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心硕士研究生（北京100101）；陶然，1972年生，中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心副研究员（北京100101）。

　　通讯作者及地址：徐志刚，北京安外大屯路甲11号3812房间，100101，电子邮件：zgxu.ccap@igsnrr.ac.cn.

　　*研究得到了教育部社科基金规划项目（06JA790004）、国家自然科学基金（70703032）、中国科学院（KSCX2-YW-N-039），以及中国科学院地理科学与资源研究所自然科学基金配套项目的资助。作者感谢黄季焜教授、林毅夫教授、张林秀教授、Scott Rozelle 教授的帮助与指导，以及苏雪燕的研究助理工作。文责自负。

　　一、引言

　　近年来，中央政府围绕减轻农民负担问题，针对农村基层治理体制展开了大刀阔斧的改革，其中非常重要的一项改革就是2000年在安徽先行试点，2002年在二十多个省推广，以及2004年实现农业税全面取消的农村税费改革。农村税费改革使得传统的农村税费体制从根本上得以改变，同时中央与地方财政也逐渐加大了对农村的公共投入。与村庄融资机制的变革相配合，中央也正在稳步推进乡镇政府综合配套体制改革。改革究竟对农民负担产生了怎样的影响？取消农业税和加大对农村的公共投入是否有效地改善了基层干群关系？不同的地区之间存在怎样的差距？如何理解农村基层治理改革在地区之间的差距？等等。对于这些问题的研究，无疑将有助于深入理解改革过程中所面临的问题和障碍，为进一步推进新农村建设的发展提供政策参考。

　　学术界对税改推行的原因、合理性，以及各地区的农民负担变化状况、存在的各种问题等等做了大量的讨论。总的来看，农村税费体制改革对政策内和政策外负担的影响并非完全一致。[1]田秀娟、周飞舟（2003）2002年在对湖南省16个村的调查中发现，发现农民负担无论是常规性的（税内的）、还是非常规性的负担项目（集资、摊派），都下降了，人均总负担下降26%.而朱守银等（2003）、徐志刚等（2008）通过对农民负担的结构性分析，普遍认为税改对于农民政策内负担和政策外负担的影响效果并不一致，政策内负担下降较多，而政策外负担则变化不大，甚至上升。项继权（2003）发现，农民负担在税改后出现向四个方面的“转移”：一是农民负担由农业税费向行业性税费转移；二是由乡村两级的统筹提留向乱收费转移；三是乱收费的对象由整体向部分农户转移；四是由直接要钱要物向强迫提供服务转移。一些地方基层政府打着“有偿服务”的旗号，让农民为政绩工程买单。苏雪雁等（2007）的案例分析也支持上述看法。

　　总体上，学者普遍认为，税费改革有利于改善农村紧张的干群关系（王习明，2005；徐勇，2001）。不可否认，税费改革前后，农村基层干群关系发生了较大的变化，但需要注意的是，在农村税费改革同时，各级财政也增加了对农村的公共投入，这些因素也很可能对改善基层干群关系发生作用。而农民对于政策内负担和政策外负担认知的差别可能导致政策内和政策外负担对村民政治信任的作用和影响也大不相同。既有研究针对基层干群关系的主要影响因素还存在通过实证研究进行深度挖掘的空间，特别是对于农民减负与基层干群关系之间关系还缺乏深入、系统的实证研究，因此目前绝大多数文献无法回答农民负担的减少是否会直接改善农村干群关系。

　　为了清楚地认识农村税费改革取得的成绩和深化改革所面临的障碍，本文将从实证角度较为系统地分析农村税费改革对农民负担、以及基层干群关系的影响。研究将基于一个来自全国6省116个村庄的大样本调查数据，通过计量经济模型分析，深入分析农村税费改革前后农民负担的变化及其主要影响因素，以及农村税费改革与农村基层干群关系改善之间的逻辑关系。下文第二部分将在文献综述的基础上介绍本文的研究思路，第三部分介绍本文分析使用的计量经济模型和数据，第四部分讨论实证分析结果，最后是简短的结论和讨论。

　　二、研究综述与分析框架

　　农村税费改革前农村基层干群关系和矛盾是农村基层治理中的难点和焦点问题之一。姜羽等（2007）认为农村干群矛盾的主要表现形式有以下三方面：村民对村干部的信任感降低，上访现象增多，部分地区干群关系紧张并导致恶性事件。刘汶蓉（2007）通过对上海农村的调查，总结出干群关系紧张的几个表现：基层村干部和政府面临信任危机、村级领导干部被视为特殊利益群体、农民对民主制度建设的信心不足、农民的社会冲突感和不稳定感上升。王有春（2006）总结认为农村干群矛盾主要体现在以下四个方面：农民群众对乡、村干部失去了信任；乡村干部威信下降，指挥失灵；村民和村官情绪对立，矛盾加深；在一些地方，干群之间的矛盾酿成严重冲突，殴打、破坏事件多有发生。可以看出，政治信任、上访以及农村群体性事件均是度量农村干群矛盾的公认指标。本文将利用村民对乡镇党委和基层政府的政治信任状况来衡量农村基层干群关系的和睦程度，并通过实证分析来考察村民政治信任的主要影响因素。

　　总体来看，基层政府的各种任务负担、基层财政压力、农村权力结构以及基层干部自身素质等因素，特别是农民负担被认为是造成农村基层干群关系紧张的主要原因。朱启臻（2001）认为基层干群关系紧张不能简单地归结为农民素质低，也不能简单地归结为基层干部的腐败，这种紧张和对立的表象是经济利益，但深层次的原因来自体制层面。因此，农村干群关系问题要最终解决关键在于深化改革，特别是干部体制和财政体制的改革尤为迫切。王有春（2006）认为农村干群关系紧张的表层根源是农村干部中存在的贪污腐败，深层根源则在于农村三级权力结构管理体制的弊端，因此，进行管理体制改革，精简县级机构，撤并乡镇，联村并组，健全并强化农村监督制约机制，是改善农村干群关系、构建和谐农村的必然要求。姜羽等（2007）认为农村干群关系紧张，应该从村干部与村民两个方面进行分析。董海荣等（2004）则主要把农村干群关系紧张归于农村基层干部。贺雪峰（2002）认为造成干群关系紧张的原因大致有二，一是收粮派款，二是计划生育。

　　由于农村税费改革同期，国家对农村实施了包括农村税费改革、粮食直接补贴等诸多惠农支农政策，这些政策都可能对基层干群关系产生影响，因此，在分析税费改革对村民政治信任影响的时候，不适合简单用时间虚拟变量作为农村税费改革政策的代理变量来直接测度税费改革对缓和基层干群关系的作用。为此，本文采取间接策略来考察农村税费改革的影响：首先分析农村税费改革对农民负担的影响以及对政策内负担和政策外负担影响的差异；然后分析农民负担对村民政治信任的影响；最后，结合上述两方面分析，评价农村税费改革对基层干群关系的影响。

　　就农民负担的影响因素而言，随着我国粮食征购制度和农村税费体制改革的推进，征税工具和手段的变化、农民对税费合法性的认识和缴纳行为等都会通过影响税收成本而影响农民负担水平。农村税费改革前，尤其是粮食流通体制改革前，税费的收缴对于乡村干部来说非常容易。粮食征购制度使得农民必须把粮食部分，甚至全部卖给政府，这为地方政府通过粮款扣取的方式直接收缴需要征收的各种税费提供了非常便利的条件，税收征收成本极低。然而，上世纪90年代粮食市场的放开改变了政府税费收缴方式。在市场经济环境下，农民获得了对粮食生产和销售的决定权，农民不须一定把粮食出售给政府，可以自由选择在市场上直接出售。乡村干部只能以现金形式直接向农户收取，这无疑增加了农村基层干部收取各种税费的难度和成本，也增强了农民抵制各种税费的能力。特别是农村税费改革后，随着中央政策精神的深入人心，基层政府收取税费的合法性日益受到了农民的质疑。农民可以用各种方式抵制各种税费的收缴（O ‘Brien and Li2006；Michelson 2007；李连江、欧博文，1997；于建嵘，2003）。因此，在那些对税费收缴抵制比较强烈的地区，税费的收缴应该是比较困难的，农民对税费的抵制会增加基层融资成本，降低农民负担水平。

　　此外，由于农民负担中不同类别税费的合法性不同，分析税费改革对于农村干群关系的影响时，有必要区分政策内负担与政策外负担。政策内税费负担多数情况下是中央政府行为，即所谓的“皇粮国税”。在村民看来，国家税金以及“三提五统”具有很强的合法性，而诸如各种摊派、集资、行政事业性收费和罚款等政策外负担的收缴更多是基层政府的行为，往往缺乏明确的政策依据。虽然总体上来看，农民对于税费的缴纳可以通过拒缴进行消极的抵制，但具体对待政策内负担与政策外负担可能会有所差别。可以预期，对于合法性很强的带有国家意志的政策内负担，农民抵制的程度应该低于基层政府收缴的政策外负担。

　　五、简短结论与讨论

　　农村税费体制改革显著地降低了农民的政策内负担，但是对政策外负担的影响没有直接的、线性的关系。农民对税费的缴纳意愿及行为和农民组织的发育显著地影响农民的政策外负担。尽管在农业税全免的时期，税费的缴纳意愿依然有着至关重要的作用。否则，建立在“一事一议”基础上的新型村庄融资机制将难以建立。实际上，农民对农业税的抵制程度在税改的后期实际上变得更为严重。实地调研表明，原来难以收缴农业税的村庄，农民现在对“一事一议”也没有热情。

　　通过本文的实证分析我们发现，政策内负担对农民对乡镇基层政府和党委的政治信任没有明显影响，因此，我们认为农村税费改革尽管大幅度降低了农民的政策内负担，但农民政策内负担的下降不会明显提高农民对乡镇政府的政治信任。不过，村庄内部筹集的公共投资会提高村民的政治信任水平，而上级财政对村庄的公共投入对提高农民对于乡镇政府的政治信任并无显著作用。这个问题无疑将成为建立新型村庄融资体制的重要障碍。

　　当然，上述研究结论显然不能简单理解为农村税费改革对改善基层干群关系没有任何影响。农村税费改革由于取消了农业税和“提留统筹”，税改前占乡村干部日常工作很大比例、并且导致大量干群矛盾的税费征收工作已不复存在，因此，税费改革会有助于缓和农村紧张的干群矛盾。但是，另一方面，我们也要认识到对上述正面影响也不能过于乐观。农民很清楚“皇粮国税”的征收和税费改革的政策都来自中央政府，减负并不成为影响村民对当地乡镇党委和政府政治信任的重要因素。事实上，农村税费改革实施后，农民对党中央和中央政府的信任程度有了大大改善，这一点在我们农村的实地调查过程中有深刻的体会。

　　因此，税费改革尽管有助于缓和基层干群关系，但无助于从根本上改善和提高村民对基层党委和政府的信任程度，也就无法从根本上改善干群关系。从这个意义上讲，农村税费改革本身是在强化农民对中央－地方政府政治信任的倒置关系（Li，2004）。目前的乡镇政府综合配套改革需要充分考虑这个现实的难题，通过不断完善乡村基层治理方式和制度改善基层治理水平，切实促进农村社会和谐稳定发展。


阅读全文请下载PDF文档

除特别声明外，本站不拥有文章版权。如引用，请注明原始出处。
please quote the original source if you are going to use this paper

本文收入文库时间为2009年5月。