洛洛历险记超音速:北京城管执法合法性受质疑

　　用了14年的时间，北京城管终于拿到了执法主体的合法资格。
　　11月5日，北京市政府办公厅下发文件，将北京市城管综合行政执法局（以下简称北京城管）调整为市政府直属行政执法机构。而此前，北京市城管综合行政执法局是市政市容管理委员会下属的二级单位。
　　在业界人士看来，不能小看北京城管身份的变化，因为归属之变解决了困扰北京城管14年的执法主体资格问题。
　　北京城管执法的合法性受质疑
　　城管是不是行政机关？过去14年来，北京城管一直是北京市市政市容管理委员会（原北京市市政管理委员会）下属的二级单位，身份问题一直被质疑。
　　“这种质疑是有道理的。”中国城市管理协会会长罗亚蒙告诉记者，因为按照我国的法律规范，只有行政机关才可以作为行政执法的主体。
　　身份的尴尬从北京城管成立的那一天起就伴其左右。
　　在我国城市化的进程中，流动摊贩、停车占道等问题日益突出。早先，行政处罚的权力分散在工商、环保、市政、建设、公安等部门，在实际的工作中往往出现“七八顶大盖帽管不住一顶草帽”的尴尬局面。
　　为了解决这个问题，1996年，国务院开始推行相对集中行使处罚权的改革。作为这项改革最直接的产物，城管开始登上舞台。
　　1997年5月，北京市宣武区城市管理监察大队成立，这正是北京城管的最初形态。在当时，这个监察大队的职权只包括整治市容环境、无照商贩、违章建筑等5项。一开始，北京市各区城管监察队都是挂靠在街道办事处。
　　经过14年的发展，最初的监察大队演变成了北京市城管综合行政执法局，执法职能也从最早的5项扩充到13类311项，队伍也随之不断壮大。
　　但是，北京城管到底有没有资格独立行政执法？多年来，众多法律专家不断质疑这一点。基本的观点是，要设立行政执法局行使城市管理综合执法权，就必须按照相关法律，严格履行相关的报批和备案程序，而不能随意由政府发个文件就设立一个执法机构，把原属不同部门的行政执法权交给这个执法机构。

   
2010年12月22日，西城城管大队社区城管公示牌授牌，公开社区城管队员姓名、电话等。

    尚有10%的城市，城管不具执法主体资格
    1996年开始实行的《行政处罚法》明确了相对集中处罚权制度，对行政执法主体做出了这样的规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。
    2002年，国务院又对《行政处罚法》所指的可以相对集中行使行政处罚权的“行政机关”内涵做出界定：“各省、自治区、直辖市人民政府不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。”
    而多年来，北京城管一直是北京市政市容委员会的二级单位，其执法行为明显不符各项法规。
    在专家看来，在过去的14年中，如果北京城管以北京市市政市容管理委员会的名义进行行政执法，没有任何问题。但如果以北京城管的名义进行行政执法，就明显与国务院的要求不符。
    另外，在过去的14年中，北京城管的工作人员并非都是公务员，还包括一部分参照公务员管理的工作人员和外聘的协管员。
    按照北京市政协对城管进行调研所撰写的报告，北京城管除了正式编制7000多人外，还聘用协管员、保安等6500余名，“他们主要由街乡招聘并支付薪酬，成分复杂，流动性大，很难管理”。
    如果按照国家法规，并非所有北京城管的工作人员都有资格执法。比如外聘的协管员、保安等人，只能对违法违规行为进行劝导，不能没收小商贩的物品。但在实际工作中，很多协管员都实打实地在执法。
    事实上，全国很多省市的城管都曾经或依然存在和北京城管相同的问题。近年来，在各地对城市管理的不断探索中，已经有不少地方注意到了城管的执法主体资格问题，通过相应的程序将城管纳入当地政府的组成部门或直属机构。据罗亚蒙介绍，到目前为止，全国大概还有10%左右的城市还没有解决城管的执法主体资格问题。

    如何提升城市管理水平
    如果说解决执法主体的合法性是更好地行政执法的前提，那么接下来就是如何更好地行政执法了。
    对北京城管来说，解决执法主体资格问题是一个巨大的进步，但这只是做好工作的基础，能否做好城市管理，仅仅依靠升格为政府直属机构还远远不够。
    由于直接面对最底层的民众，行使的又是最得罪人的处罚权，从诞生之日起，城管的名声就没有好过。
    当面临城市管理与最底层民众生计的矛盾时，暴力事件不断发生。
    2006年，小贩崔英杰因三轮车被没收，捅死北京市海淀城管监察大队海淀分队队长李志强；2008年1月，湖北天门50多名城管人员在执法时将路过的一名群众殴打致死；2009年辽宁小贩夏俊峰持刀捅死两名城管案；2010年江苏南通小贩侯钦志捅死城管案……
    2009年6月，江苏省常州市城市管理局网站还被网络黑客恶搞了一把。在该局网站上，出现了“城管队员深入实践，集体视察洗头房”等标题。
    对一些普通人来说，城管简直就是暴力执法的代名词。
    一些城管工作人员也很委屈，每天面对的都是流动商贩占道经营等麻烦事，单靠教育劝说效率太低。曾有数位城管局长向记者抱怨，对违法违规者先教育劝导，但很多人根本就不听，城管工作人员在多次劝导无效后会非常烦躁，但工作又不能不做，所以常常会发生冲突。
    曾有专家表示，相对城市的亮丽，老百姓的吃饭问题更为重要。很多让城市管理者头疼不已的无证摊贩背后，都连着一个家庭的生活大计。

    也有一些城管局长在二者的平衡中努力寻找办法，比如为流动商贩提供固定的经营场所等等。
    在罗亚蒙看来，城市管理与百姓生活并不天然矛盾。要做好城管工作，不仅需要文明执法，同时还需要城管工作人员更好地为那些“扰乱城市秩序”的小商贩们提供帮助。
    “比如，流动摊贩占道经营不对，城管部门是不是可以帮忙协调划定一个合适的经营场所，这样既解决了流动摊贩的生计，也对社区的居民提供了方便。”罗亚蒙说，曾有一个城市的城管局长决定要取消一个违规建设的菜市场，但最后发现最反对的并不是那些卖菜的摊贩，而是那个社区的居民。
    罗亚蒙有一个建议，就是给予城管适当的监察职能，将执法中看到的问题反映到相关部门去。例如大量流动摊贩没有合适经营场所，那是不是在规划上能做出一定的调整。有了适当的监察职能，这些工作中观察到的问题就有机会比较有效地反馈到相关部门，从而解决这些矛盾。
    “北京市城管综合行政执法局升格为北京市政府直属机构，并不意味着城管形象就马上会旧貌换新颜。”罗亚蒙说，无论何种体制，如果城管工作人员不注意文明执法，不想出更好的城市管理方法，城管就不会有好的形象。