九月底去新疆冷吗:关于起草《进一步完善省直管市县管理体制的意见》稿的说明

关于起草《中共海南省委关于进一步完善

省直管市县管理体制的意见（讨论稿）》的说明

（二○○八年七月七日）

罗保铭  

 同志们：

　　《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见（讨论稿）》，是在省委常委会直接领导下形成的。去年4月，省第五次党代会把完善省直管市县管理体制确定为本届省委任期内必须完成的四大重点改革开放任务之一。随后，省委、省政府迅速启动这项工作，组成调研组开展为期半年的前期调研，学习借鉴浙江、重庆等省市经验，书面征求各市县和省直部门意见，还委托国家行政学院专题研究。在此基础上，以省委政研室牵头的起草组起草了《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》（以下简称《意见》稿）。与此同时，省政府法制办牵头起草《意见》的附件--关于下放行政管理具体事项的工作也在同步进行。

　　在《意见》稿的形成过程中，省委、省政府反复进行了研究。今年5月以来，留成书记两次主持书记办公会，对《意见》稿及附件进行讨论修改。省政府多次召开省长办公会认真研究，6月16日，省政府常务会议对下放行政管理事项进行了审核，同意提交省委常委会审议。6月27日，省委常委会对《意见》稿及附件进行审定，同意提交省委五届三次全会审议。7月1日和2日，省委又召开5个座谈会，分别征求人大代表、政协委员、党代表、党外人士及部分市县和厅局主要负责人的意见。经过一年多时间的精心准备，最后形成了今天提请全会审议的《意见》稿。《意见》稿的形成过程，是一个群策群力、集思广益的过程，也是一个统一思想、凝聚共识的过程，贯彻了群众路线，发扬了党内民主，体现了科学决策、依法决策、民主决策的精神。

　　《意见》稿共分八个部分、25条。其中，第一部分是改革的指导思想、基本原则和主要目标；第二到第五部分是改革的主要内容；第六和第七部分是改革的配套措施；第八部分对洋浦、农垦、西南中沙作出了特别规定。下面，我受省委常委会的委托，对《意见》稿作以下说明。

　　一、关于完善省直管市县管理体制的必要性

　　海南建省办经济特区之初，就在全国率先实行省直管市县的体制。20年实践证明，这一体制符合我国行政管理体制改革的方向，有力促进了海南改革开放和特区建设，为全国提供了许多有益的启示和经验，成为海南经济特区体制特色一大亮点。但是，随着社会主义市场经济体制的初步建立和改革开放的深入推进，省直管市县管理体制也出现了一些突出的矛盾和问题，许多优势未能有效发挥和充分释放。譬如，权责不统一，省直部门权限过于集中，市县承担当地经济社会发展直接责任，却缺少应有的权力和活力；垂直管理、双重管理单位过多，一定程度上弱化了市县政府职能；市县财权与事权不匹配；厅局与市县领导职级差别较大，一定程度上阻碍了厅局与市县的沟通，等等。这些矛盾与问题直接影响到市县经济的发展活力，与海南新一轮改革发展的形势不相适应。

　　县级是我国行政管理的基本单元，市县一级政府是国家法律法规和政策的重要执行者。古人说“郡县治，天下安”，富民必先强县，强县才能兴省。今年4月，胡锦涛总书记来海南视察时强调，要“着眼于转变职能、理顺关系、优化结构、提高效率，搞好地方政府机构改革，完善省直管市县的管理体制。”近期，国务院作出《关于加强市县政府依法行政的决定》，强调要大力提高市县政府依法行政的能力和水平。总之，进一步完善省直管市县管理体制，下放行政管理权限，赋予市县更大的发展自主权、决策权，是贯彻落实胡锦涛总书记重要讲话精神和国务院有关决定的具体行动，是打造更具活力体制机制的重大举措，是促进海南又好又快发展的现实需要。

　　二、关于完善省直管市县管理体制的总体思路

　　《意见》稿的第一部分是改革的总纲。《意见》稿从海南实际出发，根据中央精神和省五次党代会部署，鲜明提出完善省直管市县管理体制的指导思想，就是四句话：按照权责相统一、财权与事权相匹配以及决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，科学划分省和市县两级政府职责，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，着力提高市县推动经济社会发展的积极性和能力。

　　根据指导思想，《意见》稿提出了“四个有利于”的原则，即有利于促进发展，有利于政府职能转变，有利于提高行政效能，有利于服务群众。并鲜明地提出，体制改革的根本出发点，就是要扫除制约发展的体制性障碍，增强发展的活力，更好地服务群众。体制改革的核心内容就是转变政府职能，提高行政效率，简化办事程序，降低行政成本，把市县能办的事权放给市县。

　　《意见》稿还明确提出了今后一个时期的改革目标，即经过3至5年的努力，基本形成省与市县权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。应该说，这个目标符合中央精神，符合海南实际情况。

　　三、关于完善省直管市县管理体制的主要内容

　　《意见》稿的第二至第五部分明确提出要科学划分省与市县两级政府职责，进一步理顺两级行政事权关系、财政分配关系、条块管理关系。这是完善省直管市县管理体制的主要任务。

　　（一）关于科学划分省与市县两级政府职责

　　转变职能是行政管理体制改革的核心，科学划分省与市县两级政府职责是转变职能的重要基础和前提。从我省目前的情况看，省与市县两级政府的职责划分还不够清晰。一方面，省政府承袭了原来行政区的许多职能，大量精力陷入日常审批事务，而对事关全省经济社会发展的产业政策研究、区域发展规划、重大改革和制度创新以及重要政策、重大项目的谋划做得不够。另一方面，市县政府权限过小，发展的自主权和积极性都受到限制，也存在等靠要的思想。因此，科学划分省与市县两级政府的职责显得十分必要。

　　《意见》稿对省和市县两级政府的职责进行了界定。省政府及所属部门尽量减少具体事项审批，集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责，主要职责有六个方面：1、负责制定和实施全省发展战略规划；2、统筹城乡、区域协调发展；3、负责全省重大产业布局安排、重大基础设施建设以及重点区域和重要资源的开发保护；4、管理和协调全省重要社会事务，搞好公共服务；5、指导和监督检查市县政府依法行政；6、组织和统筹跨市县经济社会事务。市县政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规，促进本地区经济社会发展，主要职责有五个方面：1、负责规划指导区域产业布局，推动区域经济发展；2、依法管理本区域的各项经济社会事务；3、负责为当地居民提供基本公共服务；4、建设和维护本地区的基础设施；5、负责社会主义新农村建设、保护生态环境、维护社会稳定。这样划分，有利于强化省政府的宏观管理职责和市县政府推动地方经济社会发展的职责，有利于调动省与市县两级政府的积极性，切实发挥“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能。

　　（二）关于理顺省与市县的行政事权关系

　　这次改革的根本目的是通过放权，增强县域经济活力，核心任务是实现省与市县两级政府职能的转变。要达到改革的目的，完成改革的任务，最关键的是要理顺省与市县两级政府的事权关系，扩大市县政府的经济和社会管理权限，增强市县发展的自主权。

　　《意见》稿提出最大限度地向市县下放管理权限，并相应明确了8项具体工作原则。这8项原则主要有三层意思：一是将市县政府及其所属部门应该行使的行政管理权，还权于市县。二是将地级市政府及其所属部门行使的行政管理权，下放给市县。三是将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权，根据我省现阶段的发展需要，通过行使特别立法授权等法定程序，下放市县政府行使。这次一共直接下放行政管理事项177项，另有20项通过修改法规后下放。需要说明的是，经济管理事项能放则放，社会管理事项考虑到市县承接的能力不同，下放行政管理事项时没有搞一刀切，对海口和三亚两个地级市实行了区别对待。

　　权力与责任是一对双胞胎，权力的下放，也是责任的下放。《意见》明确提出，要加强对市县政府行政行为的监督，增强市县行使行政管理权的责任和能力。市县要切实强化有权必有责、用权受监督的意识，加强依法行政，规范管理，提高专业水平。总之，要确保权力放得下、用得好、管得住。

　　省直部门部分权力下放后，责任并没有随之减轻。《意见》明确指出，省直各部门要强化主动服务的意识，大力转变职能，简化审批程序，从具体的审批事务中解放出来，把主要职责和精力放在规划、指导、协调、监管和服务上。

　　（三）理顺省与市县两级财政分配关系和条块管理关系

　　赋予市县与事权相匹配的财权，是实现管理权限下沉后正常有序运行的必要保障。当前，我省各市县财力总体偏弱，支持本地区改革发展稳定的能力不强。为此，《意见》强调，适当增强市县一级的财力，完善转移支付办法，加大一般性转移支付力度，让市县有更大的自主权。

　　理顺条块关系也是这次改革的一项重要任务。当前我省条块关系存在两个问题，一是垂管、双管单位过多，市县政府职能不全、推进县域经济社会发展的能力弱化；二是市县与厅局之间、部分市县委书记与四套班子其他领导之间的职级相差悬殊，导致出现市县与厅局之间工作协调难、干部交流难、市县班子内部监督难等问题。为解决这些问题，《意见》稿作出了五个方面的规定：一是调整部门垂直管理体制，充实和完善市县政府职能。二是扩大市县对垂管部门管理的参与度，市县党委、政府的意见作为考察垂管部门领导班子的重要依据。三是增强市县选人用人自主权，双重管理的领导干部原则上由市县党委按照干部管理权限自主决定。四是逐步理顺市县与辖区内省管单位的关系，能下放市县管理的省管单位要逐步下放，确需由省直部门直管的要将党务、社会管理职能移交市县管理。五是加强市县领导班子建设，对表现优秀的市县党政主要领导干部晋升行政级别，对区域性中心城市适当高配领导班子，理顺洋浦经济开发区和儋州市的管理体制。这些措施，有利于形成和谐顺畅的条块关系，有利于增强市县政府推动区域经济社会发展的能力，有利于干部的交流与监督。

　　《意见》第八部分还对洋浦、农垦和西南中沙的职责和权限进行了特别的规定，赋予省洋浦工委和省洋浦管理局更大的职责和权限；在改革过渡期内，海南农垦要本着精简、效能、不增加编制和财政支出的原则，自行决定行政、事业单位设置；参照《意见》，赋予省西南中沙群岛工委和省西南中沙群岛办事处相应的职权。

　　四、关于完善省直管市县管理体制的配套保障措施

　　完善省直管市县管理体制是一场深刻的行政管理体制变革，政策性强，涉及面广，迫切需要出台强有力的配套保障措施。《意见》稿第六、第七部分对此提出了明确要求，强调要抓好机构改革、行政执法体制改革和农村综合改革等三项配套改革，要提高认识、加强领导、大力营造推进改革的浓厚氛围，要密切配合、搞好衔接、积极稳妥推进，要严肃纪律、加强监督检查、确保改革顺利推进。在这些配套保障措施中，有几点需要特别强调：

　　第一，加快配套制度建设。省直各部门和各市县要对照《意见》，抓紧制定实施细则和具体的操作方案，全面清理现行法规、规章和审批事项，该修改的尽快修改，该取消的尽快取消，该调整的尽快调整，尽快建立起与新的省直管市县管理体制相适应的配套规章制度。

　　第二，抓紧推进机构的调整和职能的衔接。这次改革要求市县总的编制盘子不变，允许在规定的机构编制限额内适当调整行政机构设置，同时做好超编、混编人员的清理分流，坚决防止借事权下放产生新一轮机构膨胀。省直部门要根据事权的变化，在核定的机构和人员编制总数内，合理配置部门机构和人员。

　　第三，做好权力下放的准备工作。各市县要提高认识，认真领会《意见》的深刻内涵，做好思想上、工作上的准备，特别是要搞好业务培训，积极参加省法制办和省直其他部门开展的对口业务培训，把下放行政管理事项的运行流程、操作程序及要求搞清楚，下功夫提高干部素质和业务能力；省直部门要通过转换职能，加强对市县的指导，并依法履行监督的职能。

　　以上是对《意见》稿的说明，请各位委员审议。