湘潭美食一条街在哪里:创新社会管理要配套体制改革

创新社会管理要配套体制改革

　　●专家简介：

　　丁元竹，现任国家行政学院决策咨询部副主任、北京大学教授，研究方向为社会发展政策、公共政策，发展战略，主要著作有《社区的基本理论与方法》、《中国社会建设战略思路与基本对策》、《社会发展管理》、《建设健康和谐社会》。

　　2011年7月7日，社工在桂城关爱桂城创益中心里为参加电脑兴趣班的老人们讲解。要构建“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局，政府可以通过购买公共服务、招标、特许经营的方式，放手让专业的社会组织提供服务。/佛山日报记者周敏摄

　　丁元竹是最早系统研究社会管理的学者之一。不同于某些社会学者“就社会谈社会”的倾向，丁元竹习惯于站在经济社会发展的全局高度，系统分析问题。

　　他认为，当前中国的社会问题，有些是因为社会体制本身造成的，有些是因为经济体制改革不到位造成的。为了实现社会稳定、人民幸福这个终极目标，地方政府必须统筹考虑、全面改革。要构建“小政府，大社会”格局，也必须配套实施社会管理体制改革与行政体制改革。

　　社会管理需多元治理

　　“由政府、社会、企业、公众一起参与，多元治理。这就是‘党委领导，政府负责，社会协同，公众参与’的社会管理格局。”

　　记者：广东省委提出“加强社会建设，创新社会管理”。什么是社会建设？什么是社会管理？

　　丁元竹：我认为，社会管理是指在一定的共同价值基础上，一定的规章制度下，一定的法律框架内，政府、社会、企业和公众解决社会问题，化解社会矛盾，应对社会冲突，防范社会风险的活动。

　　这个界定试图回答四个方面的问题：社会管理管什么？为什么要管理？怎么去管理？谁来管理？社会管理就是管理社会问题、社会矛盾、社会冲突和社会风险，实现社会秩序，激发社会活力，保持社会和谐稳定。在一定的价值基础上和一定的法律框架内去管理。管理由政府、社会、企业、公众一起参与，多元治理。这就是“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局。

　　社会管理是社会建设的一部分。在十六届五中全会的文件、中央领导的讲话里面，都是这样说的。社会管理主要落脚于维护社会秩序、保持社会活力。社会建设主要着力于改善民生，比如教育、卫生、廉租房、社会保障等民生事业建设。由此看来，社会建设与公共服务也有交叉部分。

　　终极目的是民众福祉

　　“无论是社会建设还是社会管理，终极目的还是实现社会和谐稳定、民众福祉，要为人民提供健康、良好、幸福的生活。”

　　记者：基层政府在工作中如何把握好社会建设与社会管理的关系？

　　丁元竹：无论是社会建设还是社会管理，终极目的还是实现社会和谐稳定、民众福祉，要为人民提供健康、良好、幸福的生活。就像经济建设要提高人民的物质生活水平一样，加强和创新社会管理就是要提高人民社会生活的质量。

　　要实现这个目标，单靠社会管理或是窄义的社会建设都是不够的。

　　广东省委这个“加强社会建设，创新社会管理”的提法，我的解读是，广东将以民生为重点的社会建设作为基础，然后通过社会管理改善社会关系，最终落脚点是幸福广东。

　　事实上，胡锦涛总书记年初在中央党校讲话中也强调“社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设”。

　　社会管理需经济做基础

　　“经济转轨和社会转型的压力不会简单地随着经济的增长和民生的改善而彻底消逝，要全面地减轻经济转轨和社会转型的压力，必须提高社会自身的治理水平，提高公民的社会责任，换句话说要促进社会的发育、发展。”

　　记者：为何当前如此强调社会建设与社会管理？

　　丁元竹：随着经济社会发展进入新的历史阶段，我们国家面临着一系列社会风险。我国当前正处于由计划经济向市场经济转轨，由传统的农业社会向工业社会转型的“两转”过程中。经济转轨带来了经济结构的变化、所有制结构的变化以及利益格局的调整，带来了一系列新的问题，如收入差距，收入分配体制，失业或者说就业压力不断加大问题等等。社会转型则打破了传统的社会结构，出现了大量农村人口向城市转移。社会结构的调整也带来人们心理失调等问题。还有，在由农业社会向工业社会转型的过程中，出现了一大批农民工子女就业上学，以及他们所需要的其他公众服务问题。过去20年内，有2.2亿农民进入了城市。这些我都将其理解为社会转型期的压力问题。

　　经济转轨和社会转型的压力不会简单地随着经济的增长和民生的改善而彻底消逝，要全面地减轻经济转轨和社会转型的压力，必须提高社会自身的治理水平，提高公民的社会责任，换句话说要促进社会的发育、发展。进一步地说，经济的增长本身并不能完全解决社会发展问题，因为社会发展有自身的规律，自身的特点，不是完全依附于经济的。但是没有经济做基础也是不行的，社会建设和社会管理需要大量的投入。必须在经济发展的基础上同步地来推进社会建设和社会管理，才能化解转型期的社会风险。

　　社会管理滞后

　　会影响经济发展

　　“发达国家和转型国家的历史和经验都表明，社会管理是国家制度建设的重要内容，一方面，它是保持市场经济运行和经济持续发展的外部环境；另一方面它是为了实现更大的社会目标而进行的一项非市场化的制度建设。”

　　记者：经济问题是引发社会问题的重要原因。但还有哪些因素要求我们加强与创新社会管理？

　　丁元竹：我们应看到，当前中国的社会问题，有些是因为社会体制本身造成的，还有一些是因为经济体制改革不到位造成的。

　　加强和创新社会管理也是我国为实现社会主义现代化必须要做的一项非常重要的制度建设。

　　发达国家和转型国家的历史和经验都表明，社会管理是国家制度建设的重要内容，一方面，它是保持市场经济运行和经济持续发展的外部环境；另一方面它是为了实现更大的社会目标而进行的一项非市场化的制度建设。

　　记者：随着中国人均GDP达到中等收入国家水平，不少人担忧中国像拉美国家一样掉入中等收入陷阱。加强与创新社会管理，被认为是避免掉入陷阱的手段之一。您怎么看？

　　丁元竹：所谓中等收入陷阱，是指一个国家，如巴西、阿根廷，经济发展到一定阶段以后，由于没有处理好收入分配、社会福利、社会体制、公共服务等问题，导致社会收入差距不断扩大、缺乏社会公平公正、社会矛盾激化，经济发展进入徘徊期。

　　最近三年，巴西、阿根廷由于在社会建设与管理方面有所改进，经济发展又进入快车道，人均GDP过去长期徘徊在6千美元，现在也超过了1万美元。

　　拉美国家的历史表明，社会制度出问题，社会建设、社会管理滞后，必然导致经济问题，影响国家现代化进程。

　　政府负责宏观

　　层次上的社会管理

　　“政府可以通过购买公共服务、招标、特许经营的方式，放手让专业的社会组织提供服务。”

　　记者：社会管理的主体包括政府、社会、企业、公众。政府与社会的社会管理职能如何界定？

　　丁元竹：社会管理，政府是通过公共财政、社会福利、社会保障以及基本公共服务的供给来实现，社会是通过自身的行为规范、社会关系协调、公众参与等来实现社会秩序，激发社会活力。由此可见，政府主要是负责宏观层次上的社会管理，就是社会领域的宏观调控。

　　要正确处理政府与社会的关系。政府要全心全意承担公共服务的责任，提供公共服务，加强社会建设。政府要部分承担社会管理的责任，而不是全部的承担。我理解政府承担社会管理的责任第一是提供财政的支持，第二是制定规则。不论哪个国家对社会都要进行管理。美国也非常清晰地规定“任何非营利组织不能从事政治活动”。

　　记者：有人认为，创新社会管理，必须培育社会组织，政府不能再大包大揽。也有人认为，中国各地普遍存在公共服务投入不足的问题，政府应该加强社会建设。这两种说法乍听起来互相矛盾？

　　丁元竹：不矛盾。对社会弱势群体的帮扶，对全社会的基本公共服务供给，靠企业、NGO都承担不了，政府应该承担责任，建立相应的公共财政体制。

　　钱由政府出，谁来提供服务是另一个问题。现在许多公共服务是政府直接提供。其实，更有效率的做法是，政府可以通过购买公共服务、招标、特许经营的方式，放手让专业的社会组织提供服务。所谓的“小政府，大社会”就是这个层面来说的。

　　创新社会管理，就是要改革社会管理体制，探讨如何在社会建设社会管理领域调动社会的积极性，发挥社会的作用，让社会充满活力。正如我们探索了几十年才基本建立社会主义市场经济体制一样，社会管理体制改革也需要慢慢探索。现在才刚刚起步，包括佛山在内的地方政府都可以去试点，去创新。

　　小政府、大社会的关系如同鸡与蛋

　　“如果社会组织发育不好，“大社会”没有形成，政府就无法向社会大面积放权，因为找不到社会组织代替政府提供公共服务。”

　　记者：为了激发基层活力，佛山历来有市、区政府向镇街政府放权的传统。近几年的大部制改革、简政强镇改革又掀起了一轮从上向下放权的高潮，但镇街“简政”仍有待深入，因为社会组织才刚起步。您怎么看这个问题？

　　丁元竹：小政府和大社会，如同是鸡和蛋的关系。一方面，如果社会组织发育不好，"大社会"没有形成，政府就无法向社会大面积放权，因为找不到社会组织代替政府提供公共服务，政府就不能"小"。另一方面，如果政府职能转变不到位，权力没有下放，会限制社会组织的发展，大社会也无从谈起。

　　佛山现在遇到的这种情况，就需要创造环境，鼓励社会组织发展。政府要通过购买公共服务来培养社会组织。与此同时，政府也要思考还有哪些权力可以下放，扩大社会管理权力是社会组织最需要的发展环境。政府要解放思想。权力的下放分散，确实意味着利益的分散，但同时也是责任与风险的分散。

　　记者：看来，社会体制改革与行政体制改革要配套进行才能奏效。

　　丁元竹：确实如此。社会体制实际上也与经济体制密不可分。现在经济体制改革的任务还远远没有完成，有些直接影响到当前的社会管理。所以说，虽然现在大家讨论较多的是社会体制改革，但基层政府在实践中要统筹考虑经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革。所以，中共十七届五中全会提出“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务”。

　　重大项目要

　　引入社会影响评估

　　“对一些政策、项目，尤其是涉及民生的，一定要听社会的意见，搞社会听证，让社会参与监督，参与评估。”

　　记者：说起社会管理，许多人首先就会想到处理社会突发事件，想到综治维稳。您怎么看？

　　丁元竹：社会管理的范围很宽泛，综治维稳只是其中一部分。不能将社会管理简单化理解成维稳。

　　面对社会矛盾凸显，目前有两种办法，一种是治标，就是社会综合治理；另一种是把社会管理作为社会建设的一部分，从根本上解决问题。要改变社会管理就是堵住的思路，不仅要治标还要治本，需要堵，也需要疏，兼顾当前与长远发展。

　　领导要“维稳”，公众要“维权”，现实生活中“维稳”和“维权”成为了一对矛盾，社会管理创新必须做到“维稳”和“维权”的有机统一，应从“维权”角度解决社会和谐稳定问题。社会管理的目的不仅仅是为了“维稳”，更应是为了人的全面发展和人民群众生活幸福安康。

　　记者：社会管理如何从事后“灭火”转变为事前“防火”？

　　丁元竹：防火要在制度设计上尽量避免从源头上发生问题。

　　我建议，建立重大项目的社会影响评估机制，把它纳入到决策过程，纳入到项目的审批过程。对一些政策、项目，尤其是涉及民生的，诸如环境、水利、道路等这些重大项目，一定要听社会的意见，搞社会听证，让社会参与监督，参与评估。在这个过程中，尤其要考虑三个方面的利益群体：第一个是弱势群体，第二个是边远地区，第三是农村群体。

　　总策划：宋卫东

　　策划统筹：陈晓大、王丽萍

　　撰文：佛山日报记者曾庆斌