和税收小丁关于税源专业化管理的几点讨论

(2010-10-04 09:31:11)

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标签： 杂谈 分类： 税源专业化管理 

和税收小丁关于税源专业化管理的几点讨论

小丁在有关专业化问题中提出了这样一些想法：“对于这个问题，我的理解是：当前，税源专业化管理的视角主要是对内的，也就是根据风险管理（遵从风险管理）的职能、过程来重新设计内部分工——这就是以风险管理为导向的主要内涵。但是，从更加长远的视角来看，对外的考量是必须的——也许会是将来税收征管改革的主要任务，即是以纳税人为中心的机构设置为基础的税收征管体制。理论依据是不论是税收风险管理，还是新公共管理对专业化分工的要求，都有以顾客即纳税人为中心的基本要义；实践基础是虽然OECD成员国征管模式各不相同，但是，以纳税人类型设置征管机构并实施分类管理是一种潮流和切实有效的方法。”

我认为，小丁的视野比较开阔，对中外税收管理有不少深刻认识，非常赞赏，难能可贵!

小丁的观点大致可以这样梳理一下：

一是，税源专业化管理存在着内外两个视角，即视角对内和视角对外。对内是分工，对外是分类。

二是，基于新公共管理思维的考量，税收专业化分工要以顾客为中心。

三是，以纳税人分类设置征管机构并实施分类管理是现代税收管理的一种潮流。

上述三个问题，我认为，也是当前税源专业化管理中广泛争议的热点问题，正确理解这三个问题，体现我们对税源专业化管理的认识深度。确实需要认真对待和深入思考。

其实，对上述问题在我博文中已多有述及，下面，我想进一步谈一点想法：

一、关于对内对外问题。我认为要解决好这样一个逻辑：一是，专业化本质是分工问题，分工一定是组织内部基于对组织管理过程规律的认识，而对组织活动进行不同程度的分工。因此，就专业化本身所要解决的问题应当集中在分工问题上。二是，专业化分工本身不回答如何进行分工，按照什么要求或原则进行分工。因此，必须寻求一种用以指导分工的导向、思路、策略。目前，以风险管理为导向的税源专业化就是基于风险管理这种理念和方法。三是，组织内外部因素是影响税源专业化管理分工的重要因素，但是，影响因素不是专业化分工本身。四是，其实，风险管理的主要流程环节不仅不排斥对纳税人的分类，相反，在分析识别、风险应对等环节，对纳税人进行分类的要求，远远超出我们所耳熟能详的所谓“规模派”、“行业派”的分类主张。汽车工厂、餐饮酒店等，不管客户如何分类，不管其客户定位如何分类，其内部专业化分工都是具有相同或相似的规律性的。因此，我认为，客户分类是专业化分工要考虑的重要因素，但，这种因素不必然引起组织分工逻辑的改变，特别是不必然引起组织机构设置的变化。

二、关于纳税人为中心问题。这个问题，我是这样看：

1、公共管理确实强调客户中心的理念。但是，这次总局所界定的税源专业化管理主要是介于纳税服务和税务稽查之间的税源管理部分的专业化。也就是说，这次税源专业化管理不包括：纳税服务的专业化和税务稽查的专业化。或者说，纳税服务和税务稽查的专业化已经达到一个较高水平，相比之下，税源管理专业化程度低。因此，本次税源专业化管理不解决纳税服务专业化问题，也基本不涉及税务稽查的专业化问题。

2、虽然，税源管理、税务稽查环节的流程设计、专业分工也是以纳税人为对象的，但这已经不是纳税服务意义的客户中心主义了。它是事物的另一个方面，我们在众多的纳税人中，如何寻找到高风险的纳税人，实施有效的应对策略，同时，尽可能减少对大多数纳税人的干扰。这种流程当然是以风险管理为导向的专业化流程更具质量和效率。

三、关于征管机构设置与纳税人分类问题。

1、我国税务机关在改革开放之前，就已经有按照经济性质、纳税人规模行业等分类进行机构设置。如，当时按照国营、集体、个体分类；按照化工、纺织、二轻等进行分类。如果这就是今天所追求的专业化，那么，中国税收管理专业化早就已经实现，不必在今天再专门讨论专业化问题。这种分类为什么又不是今天意义的专业化呢？根本问题在于，虽然，实施了对纳税人的分类管理，但是，税务机关，特别是税收管理员，对纳税人的税收监管过程是一种高度集中且综合的管理形式，即所谓的一种税收管理员集征管查管理职责于一身的管理，一个管理员从信息采集、开票征税、税源调查到查账处理等全程统管，一人包干。也就是税收管理过程并没有实现真正意义上的专业化分工。后来，才逐步出现受理申报、开票征收、税务稽查等从管理员职责中分离出来。因此，仅仅按照纳税人分类进行相应的征管机构设置本身，不是今天意义上的税源专业化管理的内在规定性和本质特征。

2、OECD国家之间的税务机构设置几乎没有完全相同的形式。虽然，有不少国家的税务机关内部机构具有按纳税人分类的形式，但是，这些分类并没有一律的规则，没有形成全球通行的模式（根据本人的学习比较，在OECD国家的税收管理习惯中很少看到所谓税收征管模式的说法）。美国IRS先规模后行业（全球按照行业分类仅有三个国家，同时，几乎都是在税种单一、国家层面扁平化等条件下方可考虑。最近，我在苏南一个县局调研发现，这个县域范围内，前十名的行业占整个税源的比重不超过17%。），英国按照个人纳税人、公司纳税人等分类，日本区国税局内部多有按照税种和事项分类，韩国按照分析局和调查局设置，澳大利亚既有规模、事项，也有税种。出现这种现象的根本原因是什么？纳税人分类、税收管理事项分类的多样性。我理解的分类与机构是税源专业化管理的外在现象，从专业化的角度看，我们研究税源管理过程的专业化更需要关注，在多样化的机构形式下各国比较一致的税源专业化管理的内在逻辑及其基于这种逻辑下的组织分工关系。

3、不能把税源专业化管理与税收管理机构设置等同起来，不能形成没有机构的专业化就没有税源管理的专业化这样一种逻辑。机构不同的设计可能有利于或不利于税源专业化管理的实施，但这没有必然性。如何把税源管理专业化机构设计与纳税人分类有机统一起来，是特别需要审慎研究分析，理性客观对待的一个难题。

不知上述理解能否解释相关话题，谢谢！