3维 英文:浅析法律监督工作面临的困境及对策

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浅析法律监督工作面临的困境及对策

发布时间：2011-12-1 14:57:41      文章来源:中国反腐倡廉网      作者:蒋丽    阅读85 次 

     近年来各级检察机关不断探索实践，法律监督工作比以往取得了显著成绩，但相对于宪法和法律对检察机关的职能定位和人民群众的司法需求，还存在一些不适应的地方，影响和制约着法律监督工作的正常开展。    一、当前法律监督工作面临的问题   （一）立法的先天缺失       法律规定不规范不健全问题制约着诉讼监督工作的正常开展。目前的法律体系中，关于法律监督的法律条文相对较少，且过于原则。现有关于检察机关法律监督的立法主要散见于宪法和刑事诉讼法、人民检察院组织法等法律之中，授权条文含义不够明确，没有形成完备的监督体系，并未授予检察机关充分的知情权和调查权，监督方式多为消极的、被动的、事后的，监督手段流于形式，缺乏强制执行力。长期以来，对诉讼活动中的违法现象，检察机关只有“指出权”、“ 督促权”、“ 建议权”，如向违法单位发出纠正违法通知书或者是检察建议等，对于不执行监督文书的机关及人员如何处理，程序上如何操作，没有明确的法律规定。实践中往往形成“你发你的建议，我搞我的决定”的尴尬局面，严重影响了法律监督的效果。   （二）法律监督缺乏主动性    由于缺少侦查机关和检察机关立案信息的共享机制，检察机关对于案件的监督，往往在侦查机关提请批准逮捕之后才开始进行。对于提请批准逮捕之前公安机关侦查活动的监督，主要是通过书面审查侦查机关报送的案卷材料，而实际上侦查活动的违法行为多数不可能在卷宗中得到反映。监督措施的事后性导致监督效果大打折扣。如果说对于提请批准逮捕的案件还可以进行法律监督，那么对于未提请批准逮捕，也没有移送审查起诉的案件，更无法进行法律监督。从一定程度上看，这就是法律监督的空白。    （三）法律监督具有滞后性    在审查批准逮捕过程中，对于发现的侦查机关的违法行为只能提出纠正违法意见，该意见往往也以“下不为例”结束。而对于批捕后的侦查活动，法律并没有规定事中监督的措施和程序，只能依靠审查起诉阶段的事后审查。修改后的刑诉法第169条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”由此可见，刑事诉讼法并未要求出庭的检察人员发现人民法院违反法律规定的诉讼程序只能在法庭休庭后进行监督。但六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》却将此条补充解释为：“人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出”。实践表明，这样的“庭后监督”规定是不科学的。庭审程序监督的对象是特定的，如果不能抓住时机及时监督，待到庭审终结错误已经酿成时再去监督，则失去了监督的本来意义。由于刑事诉讼法规定的监督手段大多是事后监督，无论是对侦查活动的监督还是对审判、执行活动的监督都是在违法行为发生之后，此时违法行为的危害结果已经产生，而刑事诉讼法并没有规定相应的补救措施，导致监督效果弱化。   （四）法律监督手段缺乏强制性     检察机关的刑事诉讼监督活动，主要通过通知立案、抗诉、检察建议、纠正违法等手段对立案活动、侦查活动、审判活动、刑罚执行活动进行监督。由于法律对这些监督手段规定得不尽完善，缺乏保障机制，导致司法实践中效果并不理想。例如，《刑事诉讼法》规定对于事实不清、证据不足的案件，可以退回公安机关补充侦查，且以两次补充侦查为限，但是并没有规定补充侦查之后，公安机关退而不查的法律后果，也未规定检察机关的监督措施。同样，法律只规定了法院应当将检察机关所提纠正意见和执行检察机关所作决定的情况通知检察机关，而未进一步规定法院拒绝纠正违法行为、拒不执行决定的法律后果，也未规定检察机关的进一步监督措施。因此，在实践中，遇到公安机关退而不查、法院超期审理等问题时，检察机关没有强有力的监督措施，直接影响到监督效果，使监督变得软弱无力。   （五）民事行政案件监督阻力较大    ——调卷难影响办案效率。最高检察院和最高法院已经就调卷问题会签了文件，对调卷难问题规定了具体措施。但是办案中经常遇到检察机关到法院档案室调取卷宗时，被告知案卷被本院办案人或上级院调走的情况，有时甚至长达一年法院档案室均以相同理由拒绝，致使检察机关无法及时审查案件并做出处理决定。这种调卷难的现象既影响了办案效率，也影响了当事人到检察机关申诉的积极性。    ——抗诉案件改判难。抗诉案件发回再审后，法院出于种种考虑，或因内部错案追究制度的压力，或因某些法官对民行检察工作的偏见等，致使一些再审案件有错难纠。此类案件必然影响到法院的“公正形象”和检察机关的监督效果，继而在社会上产生对政法队伍的负面效应。    ——申诉人在检法两家同时申诉，检法信息不畅，造成司法资源浪费。民讼法对检法两家都可受理同一申诉的规定丰富了当事人错案救济渠道，但由于两家缺乏必要的沟通协调或通报机制，造成司法资源的浪费。有些当事人分别到检、法申诉而不告知，造成两家各办各案，浪费了司法资源。有些法院在得知申诉人到检察院申诉后，为慎重起见，通过“院长发现”启动民事审判监督程序，先行自我保护，“受而不判”，而检察机关也因调不到案卷而无法审结案件，法院通过“院长发现”启动的监督程序迟迟不结，致使当事人的权利也不能及时得到维护。      二、改进法律监督工作的建议                                                   （一）制定有关法律监督的法律法规 从依法治国，建立社会主义法制国家的需要来看，国家应尽快出台法律监督方面的法律，从监督的主体、客体、范围、内容、途径、手段及违法责任等方面加以具体规定，突出检察机关作为宪法赋予的唯一法律监督机关地位，赋予检察机关在各个诉讼环节的具体监督权利和相应的实体处分权利，以保证检察机关诉讼监督的法定性、严肃性和权威性。法律要赋予检察机关一定的处置权，确保法律监督的刚性，如从法律上明确规定《要求说明不立案理由通知书》和《纠正违法通知书》等法律文书的效力，赋予检察机关对拒不接受或怠于接受监督的单位和个人的处罚权。    （二）拓展有效的立案监督线索渠道    探索公安机关立案备查制度,公安机关通过定期将受理报案、立案、不立案、撤案等情况书面告知检察机关,可以使检察机关及时对立案活动进行监督。加强对立案监督案件的跟踪。检察机关对立案监督的案件要明确检察干警的责任,制作跟踪监督报告,及时掌握侦查进度以及在侦查活动中是否存在违法、消极侦查行为等,提高立案监督案件的质量。强化立案监督的效力，建立和完善通知立案、催办、加强查处渎职行为等有力措施，防止公安机关对立案活动的拖延。对于公安机关及其工作人员在立案活动中存在的严重违法行为,涉嫌犯罪的,检察机关要及时介入进行侦查。    （三）进一步规范提前介入工作，适当开展对重点案件的侦查过程监督    在实践中要加强和公安机关的沟通协调，进一步扩大和明确提前介入案件的范围，并与公安机关达成共识。检察机关应根据需要参加公安机关对重大案件的讨论和其他侦查活动。检察人员在参与这些侦查活动时，应侧重对公安机关的侦查活动是否合法实施进行监督，通过事中和动态的监督及时发现和纠正侦查人员的违法行为，实现事后监督向事前预防、事中防控的转变。   （四）丰富刑事审判监督方法，提升监督效力     优化内部工作机制，如建立刑事判决、裁定的分类审查机制，根据案件的性质和受案量进行分类，分别由专人进行审查，提高监督的敏感性，推进同类案件量刑平衡的监督。进一步完善抗诉制度，构建抗诉一体化机制，启动上下级检察机关的会商制度，对于提请抗诉的检察机关，可以列席上级院的检委会，充分阐述抗诉理由，提高抗诉案件的支持率。要发挥再审检察建议的作用，司法实践中，再审检察建议书不具有抗诉书等法律文书的刚性，也不具有程序性的约束力，很难直接启动再审等重大诉讼程序，因此应赋予再审检察建议与抗诉同等的效力，从而提高审判监督的灵活性与实效性。   （五）民行监督应协调克服具体困难    建议法院畅通调卷渠道。法院应将已审结、符合归档条件的案卷及时移交档案局，规范和敦促案卷的借阅和归还，确保检察机关的调卷工作顺利进行。同时，作为中介机关的档案局存放、借阅案卷还可以消除社会各界对法院卷宗质量和管理的质疑，体现公开、公平、公正。建议两院加强申诉信息互通机制。随着检、法科技投入加大和办案系统的日臻完善，两院受案部门建立定期进行收案信息互通机制应该没有技术障碍，建议尽快协调解决。（作者单位：青岛市人大内务司法工作室）
责任编辑：徐维蔓
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