我国地方政府融资平台发展的现状及对策探讨

作者：中国人民银行盐城市中心支行 张成  时间：2010-09-07   浏览次数：4437 次

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　　2009年以来，在国家刺激经济复苏一系列政策牵引下，地方政府依托资源垄断优势和政府信用，纷纷建立了众多的投融资平台，进行大量债务融资活动，用以进行交通、城建、水利等基础设施和公共事业项目建设。这一独特的制度安排，一方面，使得政府能够以较少的财政资金撬动数倍的信贷资金，巩固政策导向对银行盈利驱动的基础，有利于金融机构配合政府发挥在保增长、扩内需、惠民生等方面的重要作用。另一方面，以各级政府为背景的投融资平台克服了信贷资金投入与经济发展需求在数量、渠道、方式等方面对接的难度，能够便捷地实现信贷资金快速、无障碍地流入政府支持项目，从而迅速贯彻落实中央和地方政府决策意图，促进各级政府在组织实施重大投资项目建设等方面扮演重要角色，进而提升投资的效果。然而，政府投融资平台数量和融资投资呈现超常发展的同时， 其暗含的风险正逐渐显现，亟需引起警惕和关注。

　　一、地方政府融资平台的内涵及发展现状

　　根据银监会的定义，地方政府融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企(事)业法人机构。地方政府融资平台应该包括以下几个方面的特征：一是政府主导或绝对控制；二是主要业务是融入资金；三是融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性投资项目。一般来说，地方政府为城市基础设施的投资建设融资，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等都属于地方政府融资平台的范畴。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府融资平台其类型包括：(1)各类开发区、园区投融资平台；(2)国有资产管理公司；(3)土地储备中心类公司；(4)城市投资建设公司；(5)财政部门设立的税费中心；(6)交通运输类政府投融资平台；(7)其他类型。

　　大部分商业银行根据地方政府融资平台还款来源将其划分为两类：第一类以财政资金为主要还款来源。该类融资主体多为投资公益性质较强的领域，项目自身缺乏现金流，一般实行财政收支两条线管理，如城市基建、开发区基建、土地储备中心等。第二类以自有现金流为主要还款来源。其投资活动多形成经营性资产，项目运营市场化程度较高且能产生相对充裕的现金流，如电力、经营性公路、供水、污水、物业租赁等。一般来说，我们目前所提及的“政府融资平台风险”主要集中于第一类，第二类按照常规公司类贷款进行管理。

　　我国地方政府融资平台最早出现在20世纪九十年代，为了配合当时的积极财政政策，地方政府开始通过各类平台公司为地方政府建设项目融资。尔后，在城镇化过程中，国家开发银行就开创了以其大额贷款支持城市基础设施的模式，主要是提供软贷款充当地方融资平台的资本金，为城市建设提供了比较多的贷款。

　　为应对百年不遇的全球金融危机，国务院于2008年底适时出台了4万亿元一揽子经济刺激计划。为了解决地方政府在落实四万亿计划过程中出现的资金缺口问题，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会在2009 年3 月联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出，鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度；支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。指导意见为地方融资平台的超常增长提供了政策支持，也使其成为金融危机中最为活跃的投融资主体之一。为实现与中央经济刺激计划的对接和配套，许多地方政府在财力有限的情况下，以政府资产作为抵押、财政收入作为还款来源，利用地方政府融资平台大量增加基础设施投资。这一做法，对实现“保增长、扩内需”的战略目标发挥了重要的作用，但也带来了融资规模扩张太快、潜在的财政和金融风险增加以及管理不尽规范等问题。中国银监会最新的权威数据显示：截至2009年末， 全国各级政府融资平台机构达3800多家，总资产8万亿元，贷款余额为7.38万亿元，占一般贷款余额20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款34.5%。2009年底主要上市银行地方政府融资平台贷款约占贷款总额的10%左右，国家开发银行和地方性金融机构占比相对较高。如果加上流向其他行业的银行贷款，地方政府融资平台的融资规模和发展速度确实惊人，而其中所隐含的风险和存在的问题也不容小觑。

　　二、地方政府融资平台贷款所面临的风险

　　当前，在政策导向和商业银行自身效益的推动下，政府投资项目成为各银行业金融机构争抢的对象。然而，随着信贷的激增，地方政府融资平台暗含的风险正逐渐显现，债务风险问题再次凸显出来。

　　1.地方政府融资平台存在偿付风险。由于地方政府融资平台主要的作用是为地方政府融资，公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中较多地依靠政府的财政进行担保，这则造成了地方融资平台的高负债率。假若依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅度下滑，则会直接威胁地方财政的偿付能力，从而导致地方政府融资平台难以履行其偿债的义务，这部分贷款最终将成为银行的不良资产。同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行的债务管理较为困难。

　　2.商业银行流动性风险加大。地方政府融资平台的项目资金需求量较大，资金使用周期相对较长。当前固定资产投资持续增长，相应地商业银行的中长期贷款也在快速膨胀，中长期贷款的占比过高加大了银行贷款结构的不平衡，而“长贷短存”导致我国商业银行资产负债期限错配的问题尤为突出。在我国商业银行逐步实行巴塞尔新资本协议的大背景下，商业银行潜在的信用风险和流动性风险加大。

　　3.地方政府融资平台面临信息不对称的风险。政府通常不向银行提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款额等情况，使银行很难全面掌握了解当地财政收支的一些重要信息。由于银行对政府融资平台的信用评价完全取决于本级政府的财力，而不是取决于公司本身的还款能力，从而银行更需要了解掌握政府财政收支、财政偿还能力的情况，而事实上，银行往往只能凭借一些不完整的资料来做评价。在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下，某一家银行要想对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控也是很难的。由于信息不对称，银行无法监控政府融资平台跨银行的资金流向，更难掌握融资平台的资本金是从何而来，有时甚至要跟踪了解本行贷款的真实用途都较难。每一家银行只能了解与其有借贷关系的那家公司的融资情况及在本行内的资金流向。从理论上讲，银行可以控制自身对地方政府融资的总量，可以通过设定一个总授信额度来把控政府融资平台的过度融资，但实际上却很难操作。一家银行控制了总量，而其他银行没有控制，那么这一家银行则无法控制风险。一家银行不再发放新贷款了，其他银行继续发放贷款，同样会出现政府融资平台过度融资的问题。过度融资的风险并不因哪家银行控制了总量而降低。相反，假如其他银行给予了更多的贷款，融资风险还会进一步扩大。

　　4.政府性融资面临着现实的法律风险。目前地方政府平台项目贷款的担保模式主要有两种：一是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式，“打捆贷款”最具代表性。从法律规定上来看，“打捆贷款”的财政承诺方式实质就是一种特殊的“保证担保”，而我国《担保法》规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，很显然，“打捆贷款”不属于国家机关可以成为保证人的范畴，其以财政承诺的方式还款有违反法律的强制性规定之嫌，银行很难拿着协议上法院打官司。二是权利抵押担保模式，“土地转让收益权质押”是其中的主要方式。平台公司拟质押的土地转让收益权，虽然可以认为是一种债权，具有财产性和可转让性，但并不具有确定性，也就是说该质押标的没有特定化，仅是一种未来的可能的债权，而且这种未来的可能的债权的形成也将是分批次的，不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定。一旦质押标的缺失，平台公司不能按期还款，银行贷款将出现担保“真空”，而且还不能申请法院强制执行来保障贷款的收回。

　　三、进一步规范地方政府投融资平台的策略

　　1. 调整优化存量结构、实行总量控制。银行当前既不能放任该类贷款继续增加，聚集信用风险，也不能操之过急，快速压缩贷款规模，使项目烂尾产生“多米诺骨牌”效应。目前的主要工作是管理好存量贷款，保证信贷资金的合规使用，同时调整优化贷款结构。对于问题贷款，首先得保证利息偿付顺畅，同时通过分期还款计划逐步压缩贷款规模。为防止集中度风险、流动性风险，建议对政府融资平台贷款实行总量控制，其贷款余额不应超过全部实质性贷款比重的10%，最高不超过15%。在接近上限临界点时，应优先选择综合风险较低或融资层级较高的客户。

　　2.深化地方政府投融资体系改革。从地方政府投融资的现状看，首要的任务是进一步改革投融资体制，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。其次是完善投融资政策，严格界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。第三，切实加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度。

　　3.银行要积极掌握平台公司财务信息有效监控信贷风险。银行既不能因为把贷款投向政府融资平台能提高银行的经营利润，而降低现有的严格的贷款审查标准，也不能因惧怕风险望而却步。要针对政府融资平台项目贷款模式的贷款主体、担保方式的多样性和特殊性，充分参与到项目评审当中去，在现有法律框架下对各种贷款方式予以深层次的理论剖析，有效地规避贷款风险。同时，要求平台公司将资金回笼账户或者收益账户为贷款设立质押担保，以确保对该账户项下的资金有优先受偿权。其次，要建立银行监管账户，确保贷款资金能做到“专款专用”，防止被挪作他用。第三，要尝试逐步建立一套完备的政府背景类贷款风险评估体系，加强对地方经济发展的分析和预测，对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估，对贷款使用实行全程跟踪和严密监控，对挪用贷款的平台公司采取必要的信贷制裁举措。

　　4.适当放宽地方政府及其“平台”发债权。目前存在的地方政府融资过多依靠吸引银行贷款的问题，本质上还是地方融资渠道不畅的问题。要打通地方政府及其“平台”直接融资的渠道，一是要适当放宽地方政府发债权，由各省、区级政府量力而行地制定地方政府发债计划，由中央财政统筹核准，由相关监管部门审批。特别在今后积极的财政政策逐步退出，中央政府债券发行减少的情况下，可适当放开地方政府发债权。二是要允许“平台”发债、发券，准于其进入资本市场融资。“平台”其实也是独立法人的企业，应当与其他企业一样具有在货币市场发行“融资券”和在资本市场上发行企业债券的融资权利。应尽快出台鼓励地方政府及其“平台”直接融资的政策措施，鼓励“平台”改变过分依赖银行贷款的融资结构，形成包括间接融资和直接融资在内的多元化融资结构。三是要积极探索尝试多种直接融资方式。推进市政公用事业产业化，将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，吸引各种社会资金直接投资建设和经营；推行项目融资，对一些大型基础设施项目，如桥梁、水厂、污水处理厂等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，筹措建设资金。

　　5.建立“平台”的风险防控制度。一是建立健全地方政府债务管理体制。应建立健全地方政府的债务管理体制，加强地方政府对“平台”债务的集中统一管理，从根本上改变地方“平台”债务多头管理、各自为政、地方政府缺乏全面把握的现状。二是建立地方债务偿债基金。地方政府应当建立与地方“平台”债务规模相适应的偿债基金，并制定地方“平台”债务偿还基金管理办法，规定相应的偿债程序。在地方“平台”无法偿还债务的情况下，由地方政府动用偿债基金兜底。三是提高“平台”的自偿能力。作为独立的企业法人，“平台”应当有完全的民事责任承担能力，有独立的偿债能力。地方政府在调拨资产注入做实“平台”资本金的同时，要把相应的收费权和收益权注入“平台”，使之具有独立偿还债务的能力。四是提高层级，制定法律规范。为治理和防范地方政府融资平台过多、过滥和过度负债的问题，要对现有“平台”进行整合，把“平台”建设层级限定在省级和地市级政府以上，对经济发达地区确有财力的一些县级政府要经过核准实行部分开放；对已经过多过滥、资不抵债的区(县)级及其以下的“平台”要坚决清理，并妥善解决其债权债务的清偿。同时要制定法规对“平台”的准入门槛、资本金比例、运作条件、负债率限额、风险管理、偿债责任等进行规范，使“平台”有法可依，依法合规运行。五是做实资本金，限制负债率。对“平台”的资本金状况要进行统一检查，在此基础上，对资本金不足或不实的“平台”应限期做实。同时，对地方“平台”的负债率作出限定，并与当地政府财政并表核算。

　　6.加强财政金融监管层之前的沟通协调。鉴于银行贷款目前是政府融资平台企业主要的融资渠道，商业银行应实施更为审慎的风险管理框架，加强贷前审查和贷后跟踪，包括项目资本投向使用效益以偿还能力的深入分析，密切跟踪不同地方政府的综合负债状况和偿债能力，以监控信贷风险和金融风险。金融监管部门要加强与财政部、地方财政部门的沟通协调，建立信息共享及跟踪机制，提高地方政府融资平台的运作透明度。另外，考虑到未来货币政策趋紧及信贷规模控制的情况下，地方政府融资平台对贷款的路径依赖将受到很大限制，无论从项目融资稳定性的角度还是从防范金融风险、财政风险的角度，地方政府的融资制度都亟待寻求阳光化、市场化的路径。

　　7.金融监管部门要加强对地方政府债务风险的监测和研究。人民银行和银监部门要牵头建立协调机制，认真开展地方政府债务的全面调查和涉及金融部门贷款的风险排查，尽可能摸清地方政府债务负担的现实情况，对当地政府债务链及债务规模的真实情况做到心中有数。要积极关注银行放贷冲动下的风险隐患集聚，及时提醒、指导金融机构坚守风险管理底线，加强市场风险预警，防止金融机构过度竞争和盲目参与，避免信贷资产过度集中而可能引发的系统性风险。要从维护金融系统安全的角度出发，运用联席会议、金融媒体言论等多种渠道和方式，加大为金融机构代言宣传力度，形成对政府投融资平台理性发展的良性制衡。