福建养羊吧:当前我国行政机构存在的几个突出问题

作者孙学玉/陈开颜摘自未知发表2006-10-25 19:29:53人气584背景色        字号大 中 小
当前，“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系”。这是江泽民总书记在十五大报告中就我国行政机构存在的问题所作的概括性分析，那么这些问题在实践中有哪些具体表现呢？本文拟对此作一简要分析。
纵向层次过多，机构规模庞大
纵向分层是现代行政组织的共同规律，它同分部化共同构成现代行政组织体系，按照效率、效能原则，纵向层次不可过多，要尽可能地适中、适当，以缩短领导层与实施层的距离，便于上下沟通，降低信息失真失落率，提高工作效率。实践表明，每多出一级管理层次信息失真失落率就会成倍增高，我国目前现状是：在宏观上从中央到地方依次要经过省、市　（含行署）、县（市）、乡（镇）五个层次，部分省市县与乡镇之间还有区公所，虚实层次高达六级。这在世界上是绝无仅有的，目前世界约200个国家中，8个微型小国只设中央一级政府，有25个国家设立中央和地方两级，67个国家设立3级，如澳大利亚、荷兰、比利时、加拿大、日本和巴西等国均是三级制政府。当然这与国家幅员大小、人口多寡有着直接关系，但像美国这样的大国也是以三级制为主，在微观上，机构层次也是叠床架屋。由于政企不分，一个国有企业与政府之间一般要经过企业、公司、局、委（办）等若干层次，如此繁多的层次所带来的直接后果就是机构臃肿庞大，效率低下。
横向部门划分过细，推诿扯皮现象严重
现代行政组织理论告诉我们，横向职能部门宜粗分不宜细分，要尽可能地在总目标的统帅下归类、裁并专业管理部门。凡业务相近的要坚决合并，以避免出现职能交叉重复、扯皮掣肘的局面，各个部门就像不同的圆，只能相切不能相交，然而我们在这一点上做得很不够。由于长期政企、政事不分，各部门基本上是按照产品结构形式设置的，职能部门分设与职权划分普遍过细，虽然经过1988、1993年两次改革，但所存在的问题仍未能从根本上解决，以县级农口为例，各县普遍没有农业局、多管局、农垦局、畜牧局、水产局、林业局、农林局、水利局、乡镇企业管理局，农业资源开发局等十几个部门；涉工、涉商部门也大都如此。过细的分工必然带来职能交叉、职责不清、相互推诿、效率低下等问题。
管理幅度失当、比例失调
管理幅度是指一级行政组织所管辖的一级行政单位的数目。这是一般狭义上的理解，它还有广义上的解释，即一级组织所管辖的区域和人口，我们这里所说的主要是后者。如果机构设置幅度过大，易顾此失彼；如果过小，则层次过多，权力易上侵下揽，越俎代庖，挫伤下级的积极性。当前，我国行政机构幅度失当现象比较普遍。从中央来看，由于层次过多，导致基层一级管理幅度偏小，这同世界各国形成强烈反差。美国国土面积同中国差不多，但其州一级幅度达51个。其它国家比例更高，法国99个，日本47个，西班牙50个，波兰49个，即使是面积仅有三四十万平方公里的挪威、瑞典的州一级幅度也分别达到20、25个。随着简政放权的趋势和市场经济体制的推行，我国省一级建制少而面积大的管理模式，容易导致改革的“一刀切”，政策难以具有针对性和灵活性，从地方上来看，幅度也是严重失调，就人口来说，大省近一亿，小省不足300万；大县过100万，小县不足6000；大乡过5万，小乡不足300人，就面积来说，有3万多平方公里的省，10万平方公里的县，几万平方公里的乡（这里涉及的还有区划问题）。当然，各地的控制幅度不可能整体划一，但过大过小很不利于行政管理和经济发展，有必要尽快加以改革。
机构膨胀，自我服务现象严重
按照编制规定，省级党政机关厅（局）级机构的数额为50个左右，地区一级为30个左右，地级市为40个左右，县（市）为30个左右，而实际状况是：全国省级党政机关厅（局）机构平均每个省设置70多个。超过规定限额15个左右；地区、地级市、县和县级市平均分别达到50、65和45个，分别超出20、15和10个左右。以上这些机构只是传统编制规定的数量，如果严格按照市场经济体制的要求，政企分开、转变职能和管理方式，大批的直接或间接管理企业的专业经济部门，部分社会性、事务性的内设机构，“超编”的机构更多，在常设机构居高不下的同时，非常设机构一直泛滥不止。1982年以来，我国围绕精兵简政对政府机构采取下一系列改茧措施，一大批常设机构被裁并，但人员一直没有出路，基本上是在组织系统内部上下左右转移，并把事业单位当作“避难所”，同时，又成立一些名目繁多的临时机构作为“富余”人员的“蓄水池”，庞大的常设和临时机构大多数是为人而设的，它们普遍缺少明确的职能目标，经常人为地制造无效劳动，去干扰企业、事业单位，干扰基层和群众。由于职能目标不明确，它们的服务对象很模糊，不仅制造无用功，而且把大部分精力放在自我服务上，甚至通过一些权力让社会为他们提供方便和服务。
人员严重超编，财政负担沉重
管理层次过多带来机构的膨胀，机构的膨胀又必然导致人员的骤增。据不完全统计，1979年全国靠预算支付工资的人员为1500万人，到1993年已达3000多万，加上离退休人员总数超过4000万，等于30个人有一个是吃财政的，这在古今中外是绝无仅有的，据有关部门介绍，地方各级党政群机关共超编60多万人，其中地、市、县、乡一级更严重。虽然通过1993至1998年的改革，部分专业经济管理部门整编制地退出行政系列，但基本上还是行业协会的性质，且大多数继续保留原来的预算经费来源。而其它部门仍然是冗员充斥、人浮于事，由于人员队伍过于庞大，我国本来有限的财政更加紧张，“生之者寡，食之者众”的矛盾日益加剧，一些欠发工资的地区只好靠借款、贷款和向国家伸手来度日，有的甚至靠摊派和增加税款来缓解矛盾。中央和上级部门尽管三令五申加以制止，但仍不能从根本上解决问题。
正因为如此，江总书记严肃指出，机构存在的问题正待解决。必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推行，要根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高服务水平，这是非常必要、非常及时的重要举措。
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