中国社会管理体制改革：现状、原因与方向 http://www.sxzzxh.com/portal.php?mod=view&aid=4448

2011-6-18 13:22| 发布者: admin| 查看: 94| 评论: 0|原作者: 周红云

作者:周红云  更新时间:2011-5-31 9:29:17  来源:甘肃行政学院学报 200805  点击率:148

【摘要】本文试图从总体上描述我国现行社会管理体制的现状，指出现行社会管理体制所面临的问题，分析产生这些问题的原因，并在此基础上，初步提出我国社会管理体制改革的原则和努力方向。

　　【关键词】社会管理体制改革 现状 问题 方向

　　近年来，社会管理和社会管理体制研究不仅首先受到党和政府的高度重视，而且也越来越受到学术界普遍关注。本文试图从总体上描述我国现行社会管理体制的现状，指出现行社会管理体制所面临的问题，分析产生这些问题的原因，并在此基础上，初步提出我国社会管理体制改革的原则和努力方向。

　　一、现行社会管理体制的现状

　　1998年的《国务院机构改革方案》就明确提出政府的基本职能是：宏观调控、社会管理和公共服务。党的十六大再次重申了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”是政府的基本职能。中共十六届四中全会的决定和六中全会的决定，都对改革和完善社会管理体制做出了专门的论述，一致强调要不断加强社会建设和社会管理，努力推进社会管理体制的改革创新。十六届四中全会和六中全会分别从提高党的执政能力和构建社会主义和谐社会的高度，向各级党和政府明确提出了“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求。

　　然而，从总体上看，我国对社会管理和社会管理体制的认识和研究还很不充分，现行社会管理体制还很不科学、很不健全，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局还远未形成。具体来说，主要表现在以下三个方面：

　　(1)作为社会管理主体和基础的公民社会很不发达，公民社会对社会管理的参与程度很低，这极大地限制了更多的社会公共事务管理在公民社会自我组织和自我管理的自我治理中实现。

　　虽然“中国公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，并且对中国的政治生活、经济生活和社会生活产生日益重大的影响” ，但是，公民社会的发展还存在许多问题，公民社会赖以发展的组织基础非常薄弱，公民社会组织的发展面临许多制度性困境，公民社会组织很不发达，公民的社会参与意识和程度还很低，公民社会领域自我管理所需要的组织载体和公民的志愿精神和公共精神都不同程度地不成熟或缺乏。我们知道，社会的自我管理和自治是社会管理的基本机制，成熟发达的公民社会是社会管理所需要的社会基础，而我国公民社会的现状不能为社会管理提供必要的社会基础，大大限制了在社会的自主、自治和自理的过程中实现社会的基本管理。

　　《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从加强党的执政能力建设和提高构建社会主义和谐社会的高度肯定了公民社会和公民社会组织的作用，突出了公民社会在社会管理中的协同和参与的定位，同时强调“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力” 。但是，由于没有强大的公民社会和公民社会组织的存在，所谓公民社会在社会管理中的协同和参与作用无法得到应有的体现和发挥，社会协同、公众参与的社会管理格局远没有形成。

　　(2)有限政府的理念尚未确立，市场经济制度有待健全，这些相配套的制度条件已成为政府充分履行社会管理职责的瓶颈和制约因素。

　　公民社会的自我管理和自治是社会管理的基础，但是，社会管理离不开国家和政府对公民社会和社会公共事务的能动治理。政府在社会管理中应扮演什么样的角色、起什么样的作用、管理哪些社会事务、怎样管理、如何与公民社会组织共同进行社会管理等是政府进行有效社会管理必须厘清的前提性问题。但是，在我国，受长期高度一元化传统社会体制的路径依赖，在旧的社会体制解构向新的体制转轨的同时，处于“传统依赖-解构-体制转轨”三重张力中的政府对自身的管理职能定位不清，有限政府的理念没有确立，对行政管理、市场管理和社会管理职能划分不清，常常造成政府社会管理职能的越位、缺位和错位等现象;再加上我国社会主义市场经济体制建立时间不长，市场经济制度仍有待健全，市场机制的作用得不到应有的发挥、公共产品和公共管理的泛市场化等都是市场机制不健全的表现。政府管理和社会管理职能定位错位、缺位和越位以及市场经济体制的不健全构成了我国社会管理和社会管理体制改革的重要制度环境，并成为制约政府充分履行社会管理职能的制度因素，成为我国社会管理和社会管理体制进一步完善的瓶颈所在。

　　(3)现行社会管理体制很不科学和很不健全。

　　从公民社会的本质要求和社会本位与共同治理理念的角度看，中国应当建立以社会自我管理和公民广泛参与为前提的政府主导的社会管理体制。现行社会管理体制的不科学与不健全是相伴共生的，没有科学的社会管理体制，就不可能有健全的社会管理体制。现行社会管理体制的不科学和不健全主要表现在：

　　从社会管理的制度和规则层面来说，我国对管理职权划分和职能配置的规定、管理对象和领域的设定以及作为管理基本依据的法律法规及政策的制定等方面都没有科学的认识和研究，例如，我国对社会管理的认识还不清晰，社会管理理念还远没有形成，政府对自身的社会管理职能认识不清，对社会管理应该管什么、怎么管和管到什么程度等这些前提性问题缺乏科学和成熟的理解;国家和政府在对社会管理的过程中，没有设立统筹社会领域管理工作的专门的统一组织，政府对社会的管理都是各自为政、互不相干，缺乏社会管理所需要的全面的社会政策等;政府对经济建设和社会发展的关系认识不足，对社会发展的公共财政投入不足、投入结构不合理等。

　　从社会管理的组织层面上来说，政府在社会管理体制中的一元主体地位使得政府长期垄断了所有社会公共事务，同时发挥着“掌舵”和“划桨”的双重功能，没有形成社会公共事务多元主体共同治理的网络。“强政府，弱社会”的大环境造就了传统的社会管理体制，作为社会管理唯一主体的全能政府，既是社会管理的第一负责人，又是社会风险的最后承担者，公民社会组织和公民参与社会管理的空间很小，自治能力差，社会力量和市场力量对政府的依赖性极强，这些都极大地限制了社会力量和市场力量在社会管理中发挥相应的作用，必然带来不健全的政府单边管控社会的管理体制。要想实现对社会的有效管理，就需要努力健全现行社会管理体制，充分发挥公民社会领域和市场机制的作用，形成政府、公民社会和市场力量等多元主体共同治理的局面。

　　从社会管理的机制层面上来说，没有形成社会管理的决策机制和政策影响评估机制，没有建构出顺畅的利益表达和沟通机制、多赢互利的利益综合机制、人民内部矛盾的化解机制和健全的社会稳定维护机制等。从根本上讲，社会管理的目标就是要调节利益关系，解决社会生活的利益矛盾和冲突，维护社会公正原则，维持社会公共秩序和稳定，然而，现行社会管理体制很难发挥相应的作用，各类社会主体的利益表达和诉求没有得到应有的满足，利益矛盾和冲突问题突出，社会公正原则没有得到应有的维护，社会出现一定程度的不稳定和失序状态。

　　二、现行社会管理体制面临的问题

　　现行社会管理体制的现状必然带来一系列问题。下面从社会管理体制的基本内容即管理主体和客体、管理制度和机制、管理方式和手段以及管理理念等几个方面加以叙述，具体来说，主要表现在以下方面：

　　(1)管理主体混乱和管理人才缺乏

　　在我国，社会管理主体包括两大类，一类是党政机关，一类是公民社会组织。如果我们对这两类管理主体进行细分，则大致可以包括这样几类：执政党即中国共产党的各级组织和领导机关;(狭义)政府即立法、司法和行政机关;公民社会组织即各类民间组织、非政府组织、中介组织和社区组织等;公民个体。

　　从社会管理的合法性角度来看，在这几类管理主体中，党和政府机关对社会的管理具有当然的法律意义上的合法性和一定程度的政治学意义上的合法性，但是，有些管理主体虽然在实践上参与社会管理，但是它们可能并不同时具有这两种合法性，例如，公民社会领域的一些民间组织由于这样那样的原因不能进行注册而无法得到法律认可和合法身份;又如，虽然有些组织得到法律意义上的合法性，但是，社会上对一些民间组织不认可、不支持，许多人习惯于认为民间就是非政府，就是非组织、无政府状态，就是政府的对立面等，它们在进行社会管理和开展相关活动中经常备受“关注”和经常遭遇到“敏感”，党政官员和普通公民普遍对民间组织抱有不信任、怀疑、防范和抵制的态度 ，民间组织所处的这种外在环境非常不利于民间组织获得政治学意义上的合法性，极大地影响了民间组织的发展和它们在社会管理中作用的发挥;还有，民间组织既是社会管理的主体也是社会管理的客体，由于民间组织难以获得法律身份，国家和政府对这些组织的管理和监管也就无从谈起，一些没有法律身份但仍在活动的民间组织处于法律和政府部门的监管视线之外，对部分民间组织的管理失范，管理成本增大，管理效率降低，没有法律法规制约的民间组织常常出现内部管理混乱甚至从事非法活动等。

　　另外，作为在社会管理中占主导地位的党政机关在进行社会管理的过程中出现党政职能划分不清、政出多门等问题而造成社会管理的乱象，这样的例子在现实生活中不胜枚举，例如，对于基层农村社区的管理，由于对农村社区都具有管理权限的农村党支部和村民自治组织村委会之间在法律上职权划分不清造成两委关系矛盾和紧张，这在很大程度上造成了农村社区管理的混乱，有些农村社区由于两委冲突而处于瘫痪状态，极大地影响了农村村民自治的健康发展;又如，有些政府管理部门为了自己的部门利益，不顾管理权限和管理效果而进行一些不应该的社会管理，造成同一社会事务的多头管理。

　　因此，如何整合各种社会管理主体的力量，将公民社会领域组织和公民个人真正纳入社会管理主体的范畴，促进公民社会组织和公民个人参与社会管理，合理区分和设置党政机关的社会管理职权，营造“党委领导、政府负责、社会协同和公民参与”的多元多中心主体的治理格局，避免各管理主体在社会管理中的混乱现象发生，仍然任重道远。

　　除了社会管理主体混乱以外，社会管理人才缺乏也是非常突出的问题。社会管理主体是一个笼统而庞杂的概念，有效和高效的社会管理必然落实到并依赖于管理人才。如何提高社会管理主体中各类管理人才的素质、结构和专业水平，是决定社会管理效率和效果的重要因素。尤其是随着社会转型，许多新的社会事务产生，但是，对这些新的社会事务的管理缺乏相应的专业化人才，许多社会领域的社会工作专业化、职业化以及制度化建设任务仍然非常艰巨。

　　(2)管理制度和机制不健全

　　健全的社会管理制度和机制是进行有效社会管理的基础。前面提到，我国社会管理制度不健全首先表现为社会管理职权划分和职能配置、管理对象和领域设定以及作为管理基本依据的法律法规及政策制定等方面都没有科学认识和研究，对于这些前提性问题不解决，社会管理很难走向完善。其次，社会管理机制也不完善。有学者提出，社会管理体制创新需要建设四个机制，即社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制 。这些机制的健全将有利于促进社会管理决策的科学化、减少社会问题的发生、促进社会公平和保障社会安全运行等。

　　(3)管理理念落后和传统

　　从政府、市场和社会三者关系来看，中国处于全能主义政府的转型过程中，有限政府的理念尚未确立，市场经济制度也很不健全，公民社会也只是刚刚起步，一直处在全能主义时代的政府要真正定位好政府所处的位置，处理好与市场和公民社会之间的关系，并非易事。因此，政府、市场和公民社会你中有我、我中有你的交集状态必然带来社会管理理念的落后和传统。

　　处于全能主义转型过程中的政府总是习惯于凌驾于全社会之上，很难形成治理理念，与市场和公民社会分享管理权限，并很好地整合市场和公民社会的力量共同完成社会的管理，维持社会秩序;总是习惯于对各种社会组织和社会成员进行全面而严格的控制和管制，很难形成公民社会理念，最大限度地满足公民的自由发展等权利，建立权利型社会，促进社会向自主、自立和自治的方向发展;总是习惯于从满足政府自身管理的便利和自上而下的内部控制需求出发，常常采用行政强制力，造成管制有余而服务不足，很难形成服务理念，从社会本位出发来满足社会和公民的多样需求;习惯于包揽一切社会事务的理念和做法，过多地承担社会管理的生产者角色，而弱化作为安排者和监管者的角色，很难形成有限政府的理念，定位好“掌舵”与“划桨”的职能，为社会提供最优质和最有效的公共物品和服务等。

　　(4)管理手段单一和管理方式传统

　　传统社会体制是以“单位制”为主要特征的高度一元化的集中体制。在这种传统社会体制下，以自我管理、自我服务和自我发展为特征的社会空间非常狭小，政府对社会管理以“单位”为依托，并以条块结合的方式对单位进行管理，主要依靠管制化的行政手段和简单地惩治处罚手段对全体社会成员进行全面的管理和控制。

　　随着社会主义市场经济体制的确立，市场领域首先从原来以计划经济为特征的总体性社会中分离出来，而逐渐向以市场经济为特征的多元化社会转变，在这种社会转型的过程中，公民社会领域也逐渐兴起和形成，并成为在国家(政府)和市场以外的独立领域。面对分化了的多元社会，以前以“单位社会”为依托的传统的行政管制手段便不再适用，而需要依赖市场的机制和手段，依靠完善社会管理的法律法规和社会政策等法治手段，促进公民社会的自我管理和自治，并在此基础上，联合市场和公民社会的力量共同完成社会的管理和治理。

　　三、现行社会管理体制出现问题的主要原因

　　现行社会管理体制出现上述问题，主要原因可以归纳如下:

　　第一，单位制和一元化传统社会体制逐步走向解体，重新进行社会整合难度很大。

　　市场化导向的经济改革和社会主义市场经济体制的确立导致了传统单位制的解体，长期高度集中的一元化传统社会体制也随之解体。单位制的解体导致社会成员对原有单位的依附性减弱，而转变成“社会人”，“社会人”的工作与生活分离开来，其职业和工作单位可能经常发生变化，工作单位与居住地分离;市场经济还将一部分人完全推向社会，他们要么下岗，要么游离于传统单位体制之外成为非公有经济从业人员;市场经济带来人员流动的加快，流动人口迅速增加，这些人既没有单位依靠也没有固定的居住地等。这样，原来单位制社会逐渐转向“非单位型”社会，这一转变彻底改变了国家管理的微观基础。“非单位型”社会中的社会成员有一个共同特点就是，他们不一定附着于某个单位，但都归属于所生活和居住的社区。这样，社区便取代原来的单位而成为国家与社会的连接点。

　　在这样的情况下，人们认识到，社会管理的载体和方式也需要从“单位”到“社区”的转变，但是，如何建设一种新的社会管理网络和社会生活的支持网络，并对社会力量进行重新整合仍有待探索。

　　第二，政府角色转换和职能转变不到位，政府在社会管理中越位和错位，同时，政府在推出某些社会领域的过程中出现管理的真空地带，形成缺位状态。

　　政府社会管理越位和错位主要表现为政府运用不恰当的手段管理了不该管和管不了的社会事务。例如，在全能型政府管理模式下，政府的社会管理部门权力高度集中，许多应由市场和社会承担的、应采用市场手段和机制运行的社会事务却由政府部门依靠行政权力来管理，这就是政府管了管不了也管不好的社会事务;又如，社会管理中的部门分割和多头管理则是由于传统的社会管理机构设置无法满足社会事务多元细分的趋势而使多个部门却管理同一社会事务或者本该由一个部门统一管理的社会事务却分管于不同部门之下，造成不同管理部门之间跨越管理权限而很难进行协调并造成管理的混乱，或者因为条块结合的传统管理体制造成对同一社会事务的低水平重复管理，并带来条块之间和矛盾冲突等管理问题，“八个部委管不了一头猪”现象就是政府内部在社会管理时越位和错位的典型表现。

　　政府社会管理缺位主要表现为政府该管却没有管而造成社会管理的真空。例如，对于那些市场可以发挥作用的领域，政府要少干预或者不干预，而在那些不能仅靠市场发挥作用的领域，或者在那些即使完善的市场制度下仍然会出现失灵问题的领域，则政府应该强化社会管理的职能以弥补其不足和失灵;但是，在我国，市场机制一度成为政府所崇拜和迷信的管理模式，认为经济的增长可以自然而然地解决一切问题，并且把市场化简单地引入社会管理和公共服务领域，造成泛市场化，结果应该由政府承担的责任政府没有承担起来，政府简单地将许多社会事务交给市场，是政府在社会管理方面的失职，并带来许多严重的社会问题;又如，随着社会主义市场经济的建立和改革的深入，一些新的社会问题和社会事务不断产生，传统政府社会管理体制和管理方式越来越不能适应新情况，许多本应由政府重点管理的领域却因管理不力而导致问题重重。农村环境保护、收入差距扩大、社会公平问题和公共安全问题等，包括一些地方黑社会的存在、许多行业无自律、农村村委会贿选等现象都是政府社会管理缺位的表现。

　　第三，社会结构的转型与变迁带来一系列社会管理问题。

　　我国社会结构的最明显特点就是由于身份制和户籍管理制度形成的城乡二元结构。随着市场经济改革的深入，基于身份制的二元社会结构逐渐解体，原有的户籍管理制度很难满足人户分离和流动人口不断增加的社会现实。与此同时，我国又没有合适的新制度对这些不断增加的流动人口进行规范和管理，尤其是随着城市化进程的加速，大批农民摆脱户籍和身份的束缚涌入城市，他们因无法纳入现有城市管理体制的范畴而造成一系列管理问题，如进城农民工问题、农民工子女教育问题和农民工权益保障问题等。政府对社会成员的基本保障中社会出现一系列问题，如社会治安问题、劳动就业问题、公共安全问题、社会公平问题、弱势群体问题、人口和环境保护问题等。

　　第四，刚刚兴起的公民社会还无法面对和克服政府失灵和市场失灵的双重困境。

　　公民社会的形成和崛起对我国经济、社会和政治生活带来了深刻的影响。但是，刚刚兴起的公民社会仍然无法克服政府失灵和市场失灵的双重困境。公民社会的自治能力差，参与社会管理的空间和作用都不大，本来应该在公民社会自治过程中通过自治得以解决和完成的社会管理仍然由政府在承担，政府过多承担了不应该承担的对社会事务的直接管理任务，不但效果和效率不好，政府管理成本提高，而且对于公民社会朝向自主、独立和自治的进一步发展也是由百害而无一利。

　　一方面，政府角色定位不清、职能转换不到位而造成公民社会的壮大困难重重;另一方面，公民社会的壮大又给政府的社会管理带来新的任务，在政府职能转换不到位的情况下，必然出现社会管理体制的多重问题。

　　四、社会管理体制改革的原则与努力方向

　　1.社会管理体制改革的原则

　　从社会管理的基本理念出发，根据现行社会管理体制的现状和面临的问题，我国社会管理体制改革应遵循以下原则：

　　第一，坚持公民社会理念，建设权利型社会。所谓权利型社会是指政府的根本责任在于保障公民权利，并使公民享有各种政治、经济、社会和文化权利，达到社群合作和社会互助的一种社会政治状态。公民社会理念和权利社会理念表现在社会管理领域则主要包括：(1)坚持社会公平正义，促进人民群众享有基本公共服务权利平等和机会均等，维护公民各项基本权利，切实保护社会弱势群体的利益;(2)培养公民的参与意识和参与能力，促进公共参与的发展，真正体现和维护公民参与国家各项管理的基本权利，促进社会的自我管理、自我服务和独立发展。

　　第二，坚持治理理念，促进政府主导与社会管理社会化相结合。社会管理体制改革要求强化市场经济条件下政府社会管理和公共服务的职能，要求确立政府在推进社会发展中的主导地位。同时，由于社会资源占有主体的多元化，社会管理和社会发展不再只是政府的事务，社会管理体制的改革也要求政府转变观念，坚持治理和善治理念，同时整合市场和社会组织的参与力量，发挥各种社会力量在社会管理中的主体地位，形成社会管理的社会化，而不再是过去政府对社会的单向度统治和管控。

　　第三，坚持有限政府和服务政府理念。政社分开是中国社会管理体制改革的方向之一，切实转变政府的社会职能，建立有限政府，进一步剥离政府包揽和直接从事的社会管理事务，同时又要积极培育和发展各类专业性的非政府组织和社会中介组织，以取代政府退出领域的管理。同时，政府必须坚持公共服务是社会管理的前提，没有社会服务，也就谈不上社会管理，建立服务政府的理念，改变原有的自上而下的控制式管理模式，而注重社会服务、社会发展和社会建设，建立公共性财政体系，从满足公民社会需求出发，大力进行社会发展和社会服务的投入。

　　第四，坚持市场手段与法治手段的结合。政府要把经济生活“总指挥”的角色让位给市场机制，通过市场机制的作用实现资源的最优配置，政府职能从以前重生产建设、重经济干预转变到社会发展和社会管理的职能上来，从全面控制经济领域的管理中腾出精力和空间来完成那些因市场失效而需要政府加强的社会管理职能，并且通过制定社会政策和法规，通过法治的手段管理和规范社会组织、社会事务，调节和平衡社会利益，化解社会矛盾和社会冲突， 维护社会公平和正义，促进公民的基本权利，达成社会秩序和稳定。

　　2.社会管理体制改革的努力方向

　　在上述改革方向和原则的指导下，目前社会管理体制改革应着重朝着以下几个方面进行努力：

　　第一，转变社会管理理念，推动政府体制改革。

　　前面提到，传统社会管理理念表现为政府凌驾于全社会之上，习惯于包揽一切社会事务，习惯于对社会成员的控制而非服务，习惯于替公民做主而非共同治理。因此，转变传统社会管理理念，树立社会本位、共同治理、有限政府和服务政府等社会管理理念，就必然要求加快政府体制改革，理清政府的职能定位，解决好管什么和怎样管的问题，强化政府规则制定和监管的“掌舵”功能，科学设置政府社会管理机构、划分政府社会管理部门的权限，避免出现政府在社会管理中走向“总揽一切”或“过渡退让”两个极端，避免政府对那些管不好也管不了的社会事务进行直接干预和管理，避免政府社会管理部门之间管理职权的交叉和重复而造成社会管理效率低下、成本提高等。

　　第二，转变政府职能，创新政府公共服务方式。

　　前面提到，有限政府尚未确立、市场机制尚未完善已经成为制约我国社会管理体制改革创新的重要制度瓶颈。因此，在确立有限政府理念、转变政府职能的基础上，政府提供公共服务的方式必须进行创新，以适应现代社会管理的需要。提供公共服务是政府社会管理的前提，而在公共服务中，健全和完善与社会保险、社会救助、社会福利等相衔接的社会保障体系尤为重要，它为社会管理体制改革的顺利进行奠定最基本的物质保障。

　　第三，实行政事分开，推动事业单位体制改革。

　　事业单位是我国社会管理体制中的特殊组成部分，许多由社会组织承担的社会功能实际上很多是由中国特有的“事业单位”来承担的，而“事业单位”又是作为附属于政府的管理部门而存在的，因此，职能和地位上的不对称带来了政府社会管理中的诸多问题。实行政事分开，推动事业单位体制改革成为社会管理体制创新的重要环节。

　　“中国事业单位改革的方向，是要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。” 一般认为，对事业单位的改革应当采取多样性的分类指导原则，把社会事业单位分为三种情况：一是纯粹公益部门;二是政府购买服务部门;三是准市场化部门。对于纯粹公益部门，在保证财政供给的同时，也要有“社会合算”制度和严格的预算约束;对于政府购买服务部门，要保证具有比政府办事业和完全市场运作更好的社会服务效果;对于准市场化部门，也要有规范和约束其经营行为、发展方向的界限和制度。

　　第四，培育各类公民社会组织，提高社会管理的公众参与，逐步使公民社会组织和公民转变为社会管理的真正主体之一。

　　我国社会正处于社会加速转型期，社会成员日渐从原来高度整合的单位中分化出来，形成多元的利益群体，多元化的社会需要多元化的组织来进行整合，同时，公民社会组织也是监督政府，保障社会公平、维护社会稳定的重要力量。然而，正如前面提到的，公民社会组织存在着相关法律法规制度不完善、功能结构不合理、内部管理混乱和作用范围有限等亟待解决的问题。因此，培育和发展各类公民社会组织，使各类公民社会组织成为政府进行社会管理的合作力量，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系;同时，通过培育各类社会组织，提高公民的参与能力和参与意识，保障公民的参与国家事务管理的公民权利，促进公民社会的自我管理和自治。

　　第五，以社区发展为依托，促进社区建设和社区管理。

　　政府管理重心日益下沉，政企、政事和企事分开等剥离出来的那些社会管理与社会服务职能由谁来承接，在各类公民社会组织还没有发育起来的情况下，最佳角色只能是社区，因此，依托社区发展，促进社区体制改革，是推动基层民主，也是加强社会管理的有效举措。

　　第六，培养社会工作专业人才，以社会工作制度为社会管理体制改革提供抓手和平台 。

　　随着政府职能转变，政府从一系列包揽的或者直接从事的社会服务职能和部分社会管理事务中退出来，积极培育和发展各类专业性社会组织和中介组织，而在这类专业性社会组织和中介组织发挥社会管理职能时，他们特别需要从事专业社会服务和社会管理的社会工作机构作为载体来完成相关的社会服务和社会事务。社会工作机构和社会工作人才在各类公民社会组织中发挥作用，既有利于推动政府职能转变，也有利于民间专业社会组织的培育和发展。然而，我国社会工作专业人才非常缺乏，社会工作制度还没有建立起来，社会工作教育制度和社会工作职业化、本土化等都有待进一步发展。

　　五、结语

　　在我国，社会管理体制改革已经提上了议事日程。然而，要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，最为重要的就是，政府需要转变社会管理的基本理念：以培养公民参与和志愿精神，保障和促进公民社会向独立、自主、自治的方向发展为落脚点;以公共服务为基础和前提条件，在服务中实现管理;明确政府与公民社会的关系定位，坚持“社会本位”和治理理念;树立政府在社会管理中占主导地位的思想，主动承担社会管理职责，强化政府的社会管理职能。

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