哈同公路封没封道:现行公路收费政策的思考

　　2011年1月12日，媒体报道了这样一起案件：河南省禹州市一农民购买两辆大货车，假造两套军车牌照营运，8个月里，免费通行高速公路2361次，偷逃过路费368万余元。1月10日，平顶山市中级人民法院一审以诈骗罪判处该农民无期徒刑。此案一经披露，舆论一片哗然。

　　问题不在该案的判决是对是错，而是该案所披露的这样一个让人咋舌的事实：

　　两辆大货车8个月的营运，竟会产生368万余元如此惊世骇俗的过路费！而更让人吃惊的是，即使偷逃了如此让人震惊的过路费，该农民所获得“暴利”才20万元，一时之间，我国收费公路被推上了风口浪尖。

　　被误读的收费

　　据有关统计资料，目前，我国收费公路总里程接近30万公里，收费站点几千个，年收费额上千亿元。依托公路收费政策，利用各种融资方式，1984年至20 0 0年，我国共筹集公路建设资金6 7 0 0亿元，占同期公路建设总投资的60％，目前已建成的高速公路的90％，一级公路的80％，二级公路的44％都是依靠公路收费得以实施的。正是依靠这项政策筹得的巨额建设资金，使我国高等级公路迅猛发展，路网结构迅速改善，公路行业总体竞争力极大提高，公路交通的各方面都发生了质的飞跃。应该说，公路收费政策对我国的公路建设是做出了巨大的贡献。

　　但是，越来越多的针对收费公路的一些负面的信息宣传导致公众对目前的公路收费政策持越来越怀疑甚至是否定的态度。特别是近期，国家C P I指数直线升高，货运物流成本过高，社会各界普遍对公路收费还贷政策提出质疑。并且，相对全世界的4万公路收费公路，我国的收费公路比例显然过高。

　　由于对公路建设的财政投入严重不足，各地的公路建设大多以银行贷款为主，导致的一个后果就是整个交通行业负债过重，仅山东省2005年的负债就高达340亿元，每年的利息负担沉重。而前几年江苏省公路收费员月收入近万元等报道让过高的公路收费站运营成本成为公众诟病的社会问题。且不论这些报道是不是准确，是不是个别地方的个别现象，但畸高的收费站运营成本、收费人员的工资福利待遇对交通行业本身也已经成为一种沉重的负担，所以，毋庸置疑的是目前的公路收费还贷政策确实有其弊端的。

　　并非所有的收费公路都赚钱

　　实行公路收费政策的目的是为了偿还公路建设贷款和保障公路事业的继续发展,因此公路收费最大的目标就是获得尽可能高的收入。但收费公路需要增加了大量的收费设施和收费人员,其建设成本和运营成本肯定要比免费公路高很多，并且由于我国采用的大都为人工或半自动的收费方式，收费员及管理人员队伍庞大，人员的薪金支出和用于收费业务本身的投资及运营费用就占了通行费收入相当大的比重，再加上公路建设贷款的利息支出，收费公路赢利微薄甚至是入不敷出也就不奇怪了。

　　客观地说，造成公路收费站赢利微薄的根本原因是国有资本运营效率太低，而唯一有效的解决途径就是通过收费公路的权益转让，盘活公路行业存量资产，这样做的优点有三。一是盘活存量资产，吸纳民间资金，回笼资金还清贷款，减轻利息负担。二是盘活公路资金，把资产变成资金，再把资金投向新的建设项目，形成良性循环。三是降低人员负担，甩脱包袱，轻装上阵，也能为国家的事业单位改革打好基础。

　　对现有收费公路权益转让的主要形式为将由国家（或交通事业单位）投资的，并已建成运营的收费公路，在运营期间将国家所享有的权益转让给国内外经济组织、法人等。20 04年11月1日开始实施的《收费公路管理条例》第三章第二十条对收费公路权益作了如下定义：

　　收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。其中，公路收费权的转让是收费公路权益转让的核心内容。

　　公路收费权是依附在公路有形资产上的一种无形资产。根据《公路法》第六十五条的精神，公路的有形资产，不论由谁投资，均属国家所有。而作为无形资产的公路收费权，它是投资者经政府特许、有偿取得并具有时效性的一种权利。

　　因此收费权的转让，是在双方约定在一定时期内的权利转让，而不是其所依附的公路有形资产的转让。决定收费权转让价格的依据，是在拥有这种权利的一定时期内所形成的收益，而不是这种权利所依附的公路有形资产本身的价值。

　　因此，公路收费权的转让，与公路有形资产的价值是没有关系的，也就是说，一定时期的公路收费权的转让，与公路资产流失是没有关系的。这里，我们做一个大胆的假象，根据目前公路养护部门普遍的资金短缺，合法合规地有偿转让某条收费公路一年或数年的收费权，以盘活资金流量，这有何不可呢？

　　公路收费权转让的一个重点就是如何正确评估和确定公路收费权的转让价格问题。对此最早作出规定的是一九九六年交通部颁布的九号令《公路经营权有偿转让管理办法》，明确“采用收益现值法与重置成本法相结合的方法进行”评估。经过多年的实践，及参照国际上对权利评估的通常做法，目前普遍认为采用收益现值法评估公路收费权能够客观公正地评估公路收费权的价值，同时也得到了国有资产管理部门在核准或报备时的认可。

　　采用收益现值法评估收费权利的价值，其重要的参数是：基年交通流量及以后的发展趋势、转让的年限、收费的标准、折现率的水平及营运成本等等。

　　在这几个参数中，基年交通流量转让年限、转让的年限、收费的标准，是可以根据资料计算，相对容易约定的，但对于交通流量发展的趋势、折现率水平的确定和可能发生的营运成本，则由于缺乏现成的经验借鉴，未来预测时间过长且在预测过程中存在很多难以确定的因素，很难做到公正、客观、经济，而这些需要通过预测而假设的参数，恰恰在转让价格上具有决定性的作用。

　　这也是由公路收费权转让的特殊性、复杂性所决定的。公路资产的基本属性，即公共性和公益性决定了公路收费权具有双重性和特殊性。而对公路收费权转让的评估又涉及到时间跨度长、不确定因素多等现实问题，因此难以简单地套用对一般权利的评估方法评估公路收费权。

　　另外收益现值法这种评估方法本身带有很大的主观性，采用这种方法对收费公路的权益进行评估，对出、受让双方来说，都潜在着一定的风险。

　　政府和交通主管部门不仅要慎重对待收费公路权益转让的事前审核和查备，更要加强事后的监管，保证公路的公共性和公益性不受危害，但对企业经营过度的干预，势必增加了收费公路成本和社会负担，扰乱了收费公路管理秩序，这也是需要把握好的一把双刃剑。

　　《条例》之过？

　　从全国范围看，由于缺乏相应的收费公路权益转让条例，已经产生一系列不良的后果，不仅给进一步贯彻落实《收费条例》留下了很多后遗症，也不断引起经济纠纷。一般来说此类案件会涉及到权益转让法人主体的合法性及转让程序的合规性，还牵涉到由于权益转让程序的混乱造成国有资产流失等重大问题。

　　虽然《收费公路管理条例》在第三章第二十一条、二十二条中，对收费权益中的收费权转让作出了一系列前置性的规定，如“转让政府还贷公路权益中的收费权，可以申请延长收费期限，但延长的期限不得超过5年”、“转让经营性公路权益中的收费权，不得延长收费期限”，但并不能满足目前收费公路权益转让的形势需要，制定规范收费权益转让程序的《收费公路权益转让办法》的问题已迫在眉睫，不容耽搁。这不仅要参考《公司法》《拍卖法》等使收费公路经营主体符合市场化要求，其经营活动能够在市场运作下做到有序进行，还要遵循《公路法》《收费公路管理条例》及《国有资产管理条例》等一系列的法律法规，对公路收费权益的转让程序，必须报经各级人民政府交通主管部门“审批，或审核，或核准，或报备”等必要环节，确保转让程序合法、规范、有序。

　　对于各种收费公路权益转让是活跃市场经济，盘活公路行业资产的必然要求，也是规范资本市场，提高国有资金利用效率的有效手段，政府部门理应予以支持，创造环境，搭建平台，但重要的是尽快制定游戏规则，建立健全相关的法规、规章，使这一类经济活动走上规范、有序的轨道。