赠李白 杜甫拼音翻译版:社会保险公共服务“外包”谨慎前行

“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”是当前我国社会保障事业发展的主要任务。随着社会保险参保规模的快速增大，社会保险经办管理服务能力不足的问题日渐突出。有鉴于此，有人主张借鉴、仿效国外公共服务“外包”的办法，将社会保险经办业务委托给商业保险、银行等金融机构。一些地方政府为尽快落实社会保障发展目标，在实际工作中也已经采用了“外包”新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险等经办业务的做法，甚至还赢得了“创新”赞誉。我国社会保险公共服务真的一“包”就灵？因为公共服务“外包”乃外来之物，我们不妨先看看国外的“经验”再作定论。

公共服务“外包”的来龙去脉

政府服务“外包”是将政府具有最终供给责任的公共服务、政府机构自身的后勤性服务、与行政工作相关的技术服务，以政府部门作为发包方，通过签订合同，承包给有关具有条件资质的市场主体或社会组织。在这种公共服务的提供方式中，政府部门主要承担购买者的角色，对服务生产质量和过程进行界定、监督、控制和评估。

公共服务“外包”方式开始大规模的现实应用是在撒切尔夫人执政时期的英国（20世纪80年代）。其背景是英国实行“福利国家”政策30多年后，由政府部门直接提供的公共服务非常广泛，政府雇员数量庞大，财政开支巨大，但有些服务项目的工作效率较低，引起社会不满。为提振遭受两次“石油危机”冲击的经济、降低不断攀升的财政赤字，在经济、社会政策等改革成效不大的情况下，撒切尔夫人政府将压缩政府部门开支、裁减政府雇员作为改革的突破口，推行包括公共服务“外包”在内的“新公共管理”改革。

公共服务“外包”以降低公共服务成本、提高公共服务效率为目标，将非政府的第三方引入到公共服务的供给和治理结构中，希望实现公共目的与私人企业的管理技术、社会组织专业化服务手段的优势互补。这种政策措施同时具有利用政府资源培育和激励相关行业、产业发展的意图和功效。美国、法国、德国、新西兰、澳大利亚、加拿大等发达国家出于与英国相似的原因，也推动一些公共服务领域使用“外包”方法。一些政府公共服务能力不足的发展中国家，为加快弥补公共服务供给缺口也在仿效上述国家的措施。

研究发现，公共服务“外包”最为显著的政治成效在于它可以将大量政府雇员快速转移到“半政府”或“非政府”组织，缩小政府部门规模，但是在提高效率、改善质量方面均没有获得足够的证据支持。“外包”后公共服务运营成本的节约往往来自于雇员收入的降低而不是来自工作效率的提高；运营成本降低也没有带来政府投入的降低或者消费价格的下降，而常常是转化为承包者的利润。

近10年，许多实行公共服务“外包”的国家已经出现“逆向外包”的倾向，原来“外包”出去的公共服务被收回重新由政府生产。例如，美国地方政府“外包”的公共服务占全部服务的比重1982年为34%，1992年和1997年分别是28%和33%，2002年仅为18%，不仅如此，后期“逆向外包”的比例还远大于“新外包”。加拿大出现了与美国相似的发展趋势。另外，澳大利亚与新西兰近年重新强调政府领导与指导能力，纠正以往广泛“外包”的倾向。2008年金融危机爆发后，许多国家更是采取“重新国有化”措施，加大政府干预、管理的范围和力度，转变了将“外包”视为解决政府服务问题首选方案的思路。

究其原因，一是公共服务“外包”几乎无法找到其理论假设的“理想”市场条件。相比一般商品市场，公共服务的供应市场严重缺乏竞争和活力，有资格和能力接受政府服务“外包”的市场主体或社会组织，往往屈指可数，难以形成真正的竞争。二是公共服务绩效难以监督和测量。公共服务的特性使“外包”合同的标的难以准确描述，经费计算往往单纯以主要服务项目的数量为依据，服务质量和辅助性服务项目无法甚至没有进行评估。三是“外包”过程中的一些问题造成不良社会影响甚至政治影响。合作者之间的不了解、不信任和竞相推卸责任，导致腐败和内部交易频发。意图学习西方实现公共管理现代化的发展中国家，除了上述原因之外，还存在过度的政治推动和匆忙进入的问题，使公共服务“外包”后出现问题的概率更高，负面后果也更为严重。一个个失败案例表明，无力胜任一个直接服务生产者角色的政府，也往往无法成功转化为有效的合同管理者。

社会保障服务抓大“包”小、抓主“包”辅

国外社会保障经办服务的体制机制多样，基本可以分为政府直接管理型、半官方的自治管理型和商业保险管理型三类。社会保障服务作为政府服务“外包”只可能发生在政府直接管理型体制下。研究表明，国外目前普遍的做法和发展趋势是，社会保障经办服务由专职社会保障经办管理机构提供，而不采用购买的方式。

英国、美国是公共服务“外包”的发起地和推广者，但两国社会保障经办管理机构的主要工作业务从未进行“外包”，从外部“购买”的服务只限于补充型基层服务和辅助性专业产品。

英国工作和养老金部“购买”的具体服务项目有：（1）“促进就业的福利”服务，包括政府实施的“新政”“就业地带”“就业途径”和支持残疾人就业的项目，可以招标。（2）信息系统和信息技术，包括信息技术产品和相关服务。（3）专业性劳务，包括业务、信息系统和信息技术与信息交流咨询、法律、财务、人力资源和培训开发等服务。（4）地产和设施管理。工作和养老金部大约有1150处房地产，大多数由私营部门进行管理。（5）一般商品和服务，包括文件处理、办公室服务、印刷、营销和宣传服务、业务差旅服务、职业健康服务、培训和技能开发等。

美国社会保障署在一线经办机构和电话服务中心方面，也没有“外包”过任何公共服务，能够使用“外包”的工作内容主要是出版物的印刷、计算机系统的开发和维护等不会涉及福利水平的审核或个人隐私的信息。一些州的机构“外包”了某些帮助解决就业的公共服务，如帮助人们填写简历、培训应聘技巧或帮助受助人找工作等。

该署原署长朱安·巴纳哈特曾解释这样做的原因：到社会保障经办机构办理业务的人通常需要提供一些重要的有关个人的隐私信息，例如残障保险的申请必须提供个人医疗记录，养老保险申请人需要提供工资和缴税信息，而社会保障号码是评判一个人是否触犯“骗保”的关键依据。社会保障经办机构承担着保护个人社会保障信息和其他个人信息的责任，一线经办机构的服务功能是不能“外包”出去的，而只能由政府工作人员提供。美国立法明确规定：政府保险计划下对申请人的资格审查不能“外包”给私营部门。此项规定对各州均具有法律效力。

新西兰、澳大利亚是英国和美国之外最为推崇“新公共管理”改革的国家，改革的进程迅速、措施系统、范围全面。特别是新西兰，它的改革深度、广度、持续时间和成效被许多西方国家奉为典范。然而，新西兰社会保障经办服务仍然保持着政府直接管理的方式，养老保障、医疗保障、失业保障和家庭津贴等计划的现金待遇都由社会发展部下属的工作收入管理局负责经办服务。该局下设11个地区局、141个服务中心、5个联络中心，管理各类社会保障计划现金待遇的申请、审核、批准、发放。

澳大利亚承担社会保障经办服务职责的不是社会保障主管部门或其设立的专业经办机构，而是由主管社会保障政策的家庭社区服务部以“合同管理”形式交给“中联机构”（CENTRELINK）。这被当作一个具有典型意义的公共服务“外包”模式。实质上，中联机构并不是一个政府之外的组织，恰恰相反，它是澳大利亚政府的法定机构，隶属于人民服务部，专门负责向社区派送多种公共服务项目。中联机构承包的社会保障服务，是政府部门之间职责和业务的合理整合，不应被视为“外包”。

日本始终非常重视民间组织参与实施各类社会保障经办服务事务，《国民保险法》明确规定了委托基层市町村协作社会保障经办事务，如社会保险费缴纳督励；促进账户转账，宣传、咨询养老金政策；提供户籍和收入信息等。但是，民间组织承担的始终是经办服务体系的基层服务部分。“养老金数据丢失”事件发生后，日本对参照政府层级设置的“三层结构”传统体制进行改革，自2010年起将原有经办机构转变为垂直管理的专业机构，却没有将更多的职责委托给民间组织。

法国、德国等一些欧洲国家的社会保障经办服务机构是非政府的自治组织。这一体制源于现代社会保障制度发展早期，国家政府社会管理能力薄弱，只能采用政府监督，根据行业或地区建立自治管理的社会保险组织承担经办服务的体制。目前，这些国家的社会保险机构虽然保持着“私法”组织性质，但是来自法律和政府的干预、规制都远远多于一般的私法组织，他们也自认为具有“半官方性”。

我国社会保险“外包”服务当慎行

社会保险经办服务直接关系受益人的基本生活需要，掌握服务对象大量个人隐私信息，承载着“安全网”“减压阀”和推进社会公平的政治社会作用。这种性质的服务由谁生产，如何进行生产，是否适用“外包”方式，应当有全面而严谨的评估和决策。

当前，我国一些地方的社会保险服务“外包”赢得正面效果的原因在于，在现有社会保险经办能力不足、无法满足当前需求的条件下，“外包”方式利用了现有服务渠道和力量，确实可以迅速打开局面、收到成效。但是，“外包”方式内在的缺陷和国外的现实经验，提醒我们需要结合我国现有条件审慎判断这种方式可能产生的效果。

竞争性的“外包”将威胁社会保险服务的稳定性和安全性。要利用竞争机制达到控制运营成本、提高服务质量的效果，必将造成社会保险服务在不同机构之间的转换，无法实现服务的稳定性。更为严重的是，受益人的社会保险待遇和个人信息很有可能被承包者利用，直接或间接服务于其他营利性项目，个人信息还有可能被多次“转手”，信息保护的负担和成本将剧增，即便如此仍然可能监管低效或无效。

非竞争性的“外包”将改变政府与承包者和市场的关系。如果政府与社会保险服务承包者建立稳定合作关系，一方面影响承包者在原有业务市场中的地位，干扰市场秩序；另一方面，政府与承包者之间如果保持“非选择性”，则失去了“外包”管理的实质，甚至成为不良现象滋生的新土壤。从长远看，任何企业组织、社会组织都无法既保持原有性质又长期承担社会保险经办服务。半官方自治管理型体制中的社会保障经办组织的发展历史已经证明了这一点。

“外包”无助于提高公共服务的公平性。对于政府服务薄弱的偏远地区和低收入群体，非政府性的组织往往也是无力到达的。对此，承包者的解决方案无外乎两种：或提高要价或是放弃服务对象。在这一领域，“外包”措施难以实现补充政府服务的作用。

从国外的经验和社会保障事业的长期发展来看，我国个别地区的现实效果尚不能证明“外包”是一种能够解决现有社会保险经办服务能力不足、满足社会保障事业健康发展需要的措施。随着我国社会保障制度的科学化、合理化，当前“外包”方式的正面效果将会逐渐退化，不可避免重复其他国家“逆向外包”之路。

为防止我国社会保险服务能力建设走弯路、错过机遇，应当尽快明确社会保险经办服务体系建设的思路，以尽早指导当前地方政府突破现实困境。在既要加快社会保障事业发展又没有相应的体制机制、人力财力，在解决问题的方向都无明确思路的情况下，个别地方的探索不能更多地发挥有益于改革的“试点”作用，而仅仅具有“试错”价值。■

作者单位：中国社会科学院政治学所