哺乳期艾灸会回奶吗:民国时期中国行政区划变迁述略(1912 —1949)

民国时期中国行政区划变迁述略(1912 —1949)

郑宝恒

(复旦大学历史地理研究所,上海200434)

[摘　要] 1912 年至1949 年民国时期的行政区划,其前期(1927 年前) 是省、道、县三级制,中后期为省、县二级制。辛亥革命后沿袭清末22 省,1913 年起置绥远、热河、察哈尔、川边(西康) 特别区,后遂改为省。顺天府改置京兆地方,旋并入直隶省。阿尔泰区域由外蒙直隶中央,继又划属新疆省,并新设宁夏、青海省,另置过东省特别区和威海卫行政区。抗战胜利台湾省回归,东北地区划建新9 省。1946 年初承认外蒙古独立。该时期还创设直辖市和普通市,增添不少设治局。1947 年6 月全国共35 省,1 地方,12 院辖市,57 省辖市,2016 县,40 设治局,3 管理局,131 旗。

 [作者简介] 郑宝恒(1941 —　) ,男,福建福州人,复旦大学历史地理研究所教授,主要从事历史人文地理方面的研究工作。

辛亥革命(1911 年) 武昌首义,各省响应,推翻清朝统治,结束了两千多年封建君主专制制度,建立了资产阶级的中华民国政权。从1912 年至1949 年新中国成立前夕为民国时期。1912 年1 月1 日,孙中山在南京宣誓就任临时大总统,成立中华民国中央政府,改江宁府为南京府。2 月12 日,清宣统皇帝退位。4 月1 日,孙中山正式辞职,由袁世凯任临时大总统。5 日,临时政府迁往北京。1915 年12 月12 日,袁世凯窃国称帝,次年6 月初病死。此后进入军阀纷争和割据的北洋军阀政府时期,直至1927 年南京政府建立。这一时期又称为北京政府时期。1923 年3 月,在广州成立陆海军大元帅大本营,孙中山任大元帅。1925 年7 月,改组大元帅大本营为(广州) 国民政府。1926 年10 月,北伐军攻克武昌,12 月,广州国民政府北迁武汉,是为(武汉) 国民政府。1927 年4 月,蒋介石等在南京另立“国民政府”,并发表《建都南京宣言》,与武汉国民政府相对立。7 月,武汉政府的汪精卫发动反动政变,宁汉合流。9 月,蒋介石的国民党中央特别委

员会在南京成立,统一了武汉、南京两个国民政府。1928 年6 月,国民党部队进驻北京,完全取代北洋军阀政府,南京政府宣布“统一告成”。1927年至1949 年9 月,是为南京政府时期,其中1937年7 月至1945 年9 月为八年抗日战争时期。

民国承袭了清朝的领土疆域,在南京临时政府时期,由孙中山签署颁布的《中华民国临时宪法》第3 条规定: 中华民国领土为22 省、内外蒙古、西藏、青海。当时台湾省处在日本占领之下。由于时间较短,临时政府来不及对地方行政区划有所建置。

民国时期的行政区划大体可分为两大阶段:

一、民国前期(北京政府时期) 的省(特别区域、地方) 、道、县(设治局、旗、宗) 三级制清朝的行政区划实行省、府(直隶州、直隶厅) 、县(散州、散厅) 三级制。北京政府前期沿袭22 省,即:直隶(治天津) 、奉天(治沈阳) 、吉林(治吉林) 、黑龙江(治龙江) 、山东(治历城) 、河南(治开封) 、山西(治阳曲) 、江苏(治江宁) 、浙江(治杭县) 、安徽(治怀宁) 、江西(治南昌) 、福建(治闽侯) 、湖北(治武昌) 、湖南(治长沙) 、广东(治番禺) 、广西(治邕宁) 、云南(治昆明) 、贵州(治贵阳) 、四川(治成都) 、陕西(治长安) 、甘肃(治皋兰) 、新疆(治迪化) 。另有顺天府亦沿清旧制。内外蒙古、青海、西藏等地方均维持现状。台湾省仍被日占。

1912 年辛亥革命后即开始撤道,废府、州、厅,存县并县工作。1913 年1 月,中华民国临时大总统颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》、《划一现行各道地方行政官厅组织令》和《划一现行各

县地方行政官厅组织令》,此后全国普遍废府州,实行省、道、县三级制。这是我国近代首次全国整理政区的命令, 令中规定省行政长官称民政长(1914 年5 月改称巡按使,1916 年7 月易名省长)；省军政长官称都督(1914 年6 月改置将军,1916 年7 月更名督军,1924 年易名督办) ;道行政长官称观察使(1914 年5 月改称道尹) ;县行政长官称县知事。随后于1913 年底开始又进行了一系列行政区划的调整,省级区划方面,1914 年4 月,以四川省原边东、边西两道辖区析出,设置相当于省一级的川边特别区域(治康定) ,1925 年2 月改名西康特别区域。1914 年5 月,顺天府属宁河、大城、新镇、文安4 县划归直隶省,其余所属20 县皆明确归顺天府管辖,原受制于直隶长官者,一切罢去。1914 年10 月,顺天府改制,原辖区域设置京兆地方。清末原拟建省的绥远、热河、察哈尔三地区,分别于1913 年11 月、1914 年1 月和6 月设置相当于省一级的绥远特别区域(辖原山西省绥远

道及内蒙古地区的乌兰察布盟和伊克昭盟,治归绥) 、热河特别区域(辖原直隶省热河道及内蒙古地区的卓索图盟和昭乌达盟,治承德) 、察哈尔特别区域(辖原直隶省口北道所属的张北、独石、多伦3 县和原绥远都统所属的丰镇、凉城、兴和、陶林4 县,及内蒙古地区的锡林郭勒盟、察哈尔部的左右翼8 旗和牧厂等处,治张北,张北侨治万全) 。

1914 年8 月,外蒙古阿尔泰办事长官辖区改设阿尔泰区域(治承化寺) ,直隶中央。1919 年6 月裁撤,将其划入新疆省,改置阿山道。1924 年,前苏联归还原沙俄占中东铁路(以哈尔滨为中心,东起绥芬河,西迄满洲里) 沿线地方行政权(铁路两侧各30 华里范围) ,设置相当省级的“东省特别行政区”(主管机关驻滨江, 即今哈尔滨市) 。此外,1925 年7 月划广东省会城区及附近地正式成立广州市政府,隶广东省,为当时国民政府所在地,此系我国置市之始。1930 年1 月改设广州特别市,直隶中央。1926 年秋,国民政府在北伐中还设置汉口特别市。

外蒙古,民国初年设库伦办事大员,统辖外蒙古全境,直隶大总统,并在科布多、乌里雅苏台、恰克图等地置参赞(佐理员) ;阿尔泰办事大臣也改为办事长官,1914 年直隶中央,1919 年6 月改属新疆省; 唐努乌梁海1918 年亦置佐理员(参赞) 。

1920 年9 月,改库伦办事大员为库乌科唐镇抚使。外蒙古的地方行政组织采用盟旗制度,盟设盟长,旗设“扎萨克”(蒙语为管理者) 。旗的基本组成单位称“佐领”,通常每150 丁组成一佐领。

辛亥革命之际,外蒙古封建主在沙俄政府策划支持下,于1911 年12 月宣布“独立”。1913 年11 月、1915 年6 月袁世凯政府时先后签订了中俄《声明文件》和《中俄蒙条约》。这些文件虽称外蒙古是中国领土的一部分,但又承认外蒙古“自治”和俄国在该地区的侵略势力。1924 年11 月,外蒙古废除君主立宪制,成立蒙古人民共和国。1914年6 月,俄国还公然出兵霸占了中国唐努乌梁海地区,宣布将其置于俄国的保护之下。

西藏清时设驻藏办事大臣,直隶中央理藩院。1912 年7 月改为西藏办事长官(驻藏办事长官) ,直隶中央蒙藏事务局(院) ,并设左、右参赞各一员,分驻拉萨与札萨伦布。办事长官通过达赖喇嘛和班禅额尔德尼的地方政权管辖西藏全境。达赖的噶厦和班禅的堪布会议厅构成了西藏地方政教合一的政权。1923 年7 月,班禅离开西藏后,达赖系统控制全藏。西藏全境分前藏、后藏和阿里3部,其地方政权的基本行政单位为宗(相当于内地的县,有大、中、小、边宗之分) 和奚谷(宗以下或相当于宗) 。在军事、政治重地还设有总管和督办。南京政府时在拉萨设有蒙藏委员会驻藏办事处,并派员分驻札什伦布、江孜、昌都等地。当时中央政府与西藏间日常事务分别由中央驻藏办事处与西藏驻(南) 京办事处(始设于1930 年) 商洽办理,呈请中央核准。1951 年5 月,西藏和平解放。

辛亥革命后,西藏地方某些上层亲英分子在英国的策动下, 迫使中央驻藏军队撤离西藏。1913 年10 月,英国逼迫袁世凯政府同意在印度的西姆拉(Simla) 召开所谓“中英藏会议”,英国提出了实际由英国统治西藏的条约草案。1914 年7月,英藏代表签署了所谓《西姆拉条约》,中国政府代表拒绝签字,并声明不承认英藏片面所签的文

件,使英国企图将西藏分裂出中国的阴谋破产。

青海地方在清末原为西宁办事大臣辖区。民国初改称青海办事长官,仍借驻甘肃西宁。1915年10 月裁撤,改称宁海区,置甘边宁海镇守使管辖全境,并由西宁道尹兼任镇守使。

清末原由理藩院管辖的内蒙古西套二旗,1914 年改归甘肃省节制,置宁夏护军使,1921 年改称宁夏镇守使。此外,清末由德国侵占的胶州湾租借地,1914 年以第一次世界大战为由,为日本侵占,1922 年据中日《解决山东悬案条约》交还中国,改称胶澳商埠。

“道”在元、明、清时期都有,但不是一级地方行政区划,而是省的派出机构。1913 年1 月公布《划一现行各道地方行政官厅组织令》后,“道”成为介于省、县之间的二级政区。1914 年5 月颁布的《道官制》,行政长官由观察使改名道尹。同年6月《, 政府公报》发布大总统申令,各省所属道区名单,虽基本沿袭清末道的区域,但道名有较多更改,据《申令》,该时全国共设93 道。嗣后1916 年川边特别区域增置川边道;新疆省新设塔城道;湖南省裁撤武陵道。1919 年新疆省阿尔泰区域改置阿山道。1920 年新疆省增置焉耆、和阗两道;黑龙江省新设呼伦道。

1914 年10 月,安徽省安庆道的三滁、全椒、来安3 县与淮泗道的六安、英山、霍山3 县互划。1916 年山西省河东道由安邑县运城徙治安邑;江西省庐陵道由宜春迁往吉安;湖南省辰沅道由凤凰改治芷江。1917 年浙江省金华道由兰溪徙治衢县;奉天省洮昌道由洮南迁往辽源。1920 年陕西省榆林道由榆林移驻肤施。1926 年云南省普洱道由思茅移驻宁洱。1924 年6 月,北京政府内务部曾通令各省,自7 月1 日起依据宪法(贿选宪法)裁撤道尹,后因故未执行。随着北伐军的向北挺进,所至地方道尹也都鸟兽散。按《建国大纲》省、县二级制的精神,绝大多数省区于1927～1929 年间陆续废道,直至1930 年2 月,国民党中央第207次政治会议始正式通过废除道尹的决定。      1925 年10 月,山东督办兼省长张宗昌曾擅自下令将济南等4 道,改建为济南、东昌、泰安、武定、德清、淄青、莱胶、兖济、琅邪、曹濮11 道,但未获当时北京政府的同意与批准。

县级区划方面,辛亥革命前夕,已有部分省开始进行裁府州厅留县或并县工作,辛亥革命后全国普遍推开(湘、桂、黔等省另有裁去各府之附廓县,仍留府州厅之制,并且有的州厅还升为府,后再废府改县) 。在留县、并县过程中,各省各自为政,全国产生严重的县名重复现象,多达94 组,涉及221 县。其中两县重名者74 组,148 县;3 县重名者12 组,36 县;4 县重名者4 组,16 县;5 县重名者3 组,15 县;6 县重名者1 组,6 县。1914 年1 月又施行各省同名之县存一而改其余各县的决定,明确更名原则,凡两县同名者存其先,新定者或通商大埠还其旧,共改127 县。这又是行政史上一次重大的整理,经此我国大多数县名基本稳定下来。1914 年10 月,凡同城治之县一律改设一县,如吴、元和、长洲3 县同治一城,即裁去元和、长洲,存吴县。1921 年2 月,广州成立市政厅,并划定市区范围。1925 年7 月,划省会城区及附近地正式置市。

该时期在一些边远新开发地区,准备设县而条件尚不成熟者,则置有设治局,作为设县前的一种过渡机构,其性质犹如分县,此为民国时期行政区划的一个重要组成部分。北京政府时期所置设治局大都在东北各省和蒙旗地区。若干县份区域辽阔,治理难周,1914 年8 月公布《县佐官制》。嗣后一些省份(非普遍设立) 于县境要津地方设置县

佐,作了县政之佐理,其驻地以不与县知事同城为原则。所管辖区域名曰分县,仍为县之一部分,非别成一级。除少数外,大多数县佐于1930 年2 月与道一起废除。

截至1926 年底止,全国共辖地方一级行政单位33 个。包括23 省(含日占台湾省) ,5 特别区域,4 地方,1 特别市。以下共有98 道,1800 余县。

二、民国中、后期(南京政府时期) 的省(行政区、特别市[ 院辖市] 、地方) 、县(设治局、管理局、旗、宗) 二级制

1927 年至1949 年10 月1 日新中国诞生之前的南京政府时期一直是省、县二级制(其中1937年7 月至1945 年9 月是八年抗战时期。1939 年南京政府迁往重庆,并定为陪都,至1946 年返都南京) 。本期有关省级行政区划方面变动情况,主要有:1928 年6 月,将含有帝制意义的直隶省更名河北省,京兆地方(辖20 县) 并入该省。同年9 月,以特别区域于法无据,裁撤绥远、热河、察哈尔3个特别区域,分别设置绥远省(省会归绥) 、热河省(省会承德) 、察哈尔省(省会万全) 。同月南京政府还通过西康建省议案,改西康特别区域为西康省,但未实行,暂由西康特别政务委员会治理,至1935 年7 月,始设西康建省委员会于雅安。1938年9 月,又重新划入四川省的宁属8 县1 局和雅属6 县1 局归西康管辖。1939 年1 月1 日正式成立西康省(省会康定) 。1928 年9 月,原察哈尔特别区域所辖的兴和道5 县2 局划属绥远省;原直隶省辖口北道10 县改隶察哈尔省。同年11 月,划甘肃省宁夏道以及宁夏镇守使辖地设置宁夏省(省会宁夏) ;该月又以甘肃省西宁道及青海地方辖区设置青海省(省会西宁) 。1929 年2 月,因“奉天”二字含有浓厚的君主色彩,乃取“辽水流域永久安宁”,改奉天省为辽宁省。同年9 月,吉林省会吉林改名永吉。1930 年9 月,收回被英国“租借”的威海卫地方,10 月置直隶于中央的威海卫行政区,抗战胜利后改置山东省属威海卫市。  1933 年4～5月间,在皖、鄂、豫3 省新置的立煌、礼山、经扶3县间调整了省界。1934 年6～7 月间,福建省光泽县和安徽省婺源县划属江西省,1947 年6 月两县复归原省。1936 年2 月,安徽省英山县改属湖北省。1942 年10 月,湖北省利川县与四川省奉节县间有局部的省界更动。1945 年9 月,抗日战争胜利,根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》,被日本侵占的台湾省(含台湾本岛、澎湖列岛及钓鱼、黄尾、赤尾等岛屿) 归还我国,当时设9 市8 县,省会台北。

1945 年9 月伪“满州帝国”崩溃后,战前东北3 省地区改设辽宁、安东、辽北、吉林、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安9 省(这些省份的大部分地区抗战胜利后已获解放,国民党政府虽任免官吏,只是虚名,无实际意义) 。抗战前设置的“东省特别行政区”亦相应取消。1946 年1 月,南京政府承认外蒙古独立,唯详确疆界尚待勘定。抗战期间被日本侵占的我国南海诸岛(含东沙、西沙、中沙和南沙

诸群岛) ,胜利后一并收回,1946 年底我国派人员及军舰前往接收,并鸣炮升旗,勒石树碑为志。

1929 年10 月, 河北省会由天津迁驻北平,1930 年10 月复迁回天津,1935 年徙往清苑。1929年江苏省会由江宁迁驻镇江。1936 年10 月,广西省会由邕宁迁驻桂林;同年11 月,西康建省委员会驻地由雅安迁往康定。1945 年11 月,安徽省会由怀宁迁驻合肥。

1927 年国民党政府定都南京后即有特别市之设置。1928 年7 月正式公布《特别市组织法》和《普通市组织法》,规定特别市直属中央政府;普通市隶于省政府。1930 年5 月,又颁布《市组织法》,废除特别市与普通市,将市分为院辖市与省辖市,前者直属行政院(即直辖市) ,后者隶于省政府。此种情况一直延至1949 年9 月底。1927 年5 月设立南京特别市,1929 年1 月易名首都特别市,1930年6 月改称南京特别市。1945 年12 月扩大市郊区,由江苏省江宁县划入汤水、麒麟、东流、大泉4乡镇。1927 年7 月设上海特别市,1930 年7 月改名上海院辖市。1946 年扩大市郊区,将江苏省上海、宝山、南汇、青浦、松江5 县各一部分划入。

1928 年6 月改北京为北平,并设北平特别市,1930年11 月改为北平院辖市(1930 年6 月～11 月一度降为河北省辖市) 。1928 年6 月设天津特别市(该年11 月降为河北省辖市,1935 年6 月复升为院辖市) 。1929 年4 月设武汉特别市(含武汉三镇) ,6月更名汉口特别市(不含武昌) ,7 月降为湖北省辖市,1932 年升为院辖市(不含武昌、汉阳) ,1936 年5 月又降为湖北省辖市。1929 年7 月,以收回日本交还的胶澳商埠设青岛特别市,1930 年9 月改为青岛院辖市。1935 年5 月扩大市郊区,将山东省即墨县崂山主脉全部划入管辖。1930 年1 月设广州特别市(同年8 月降为广东省辖市) 。1932 年1月,决定以陕西长安为陪都,定名西京,直属行政院,但仅设筹备委员会, 并未正式成立省政府。1943 年3 月呈准设立西安市,隶于陕西省。1939年5 月设重庆院辖市,并扩大市郊区,将巴县的沙坪坝、磁器口、小龙坎、歌乐山、石桥场、九龙铺、黄葛垭、唐家沱、寸滩、香国寺等地区划入。抗日战争胜利后,1905 年由沙俄转为日占的旅顺口、大连湾地区收回,改置大连院辖市(该时苏军解放大连,国民党政府未能行使管辖权) 。同时另设有哈尔滨院辖市(该市苏军解放,继为东北抗日联军进驻,国民党政府亦未能行使管辖权) 。1947 年6月,增置汉口、广州、西安、沈阳4 院辖市。

从1927 年5 月起至1947 年6 月底止,先后有宁波、杭州、安庆、苏州、重庆、济南、沈阳、成都、汕头、包头、长沙、厦门、昆明、武昌、南昌、连云、开封、桂林、贵阳、兰州、自贡、西安、衡阳、陕坝、湛江、迪化、归绥、银川、台北、基隆、新竹、台中、彰

化、台南、嘉义、高雄、屏东、徐州、威海卫、西宁、福州、柳州、梧州、南宁、烟台、张家口、蚌埠、太原、唐山、石门、锦州、营口、鞍山、旅顺、本溪、抚顺、通化、安东、四平、吉林、长春、牡丹江、延吉、佳木斯、北安、齐齐哈尔、海拉尔等等60 余座城市设置过普通市(省辖市) 。

在县级行政区划方面,南京政府成立后设治局向云南等改土归流地区和一些内地省份扩展。抗日战争期间,国民党政权中心向西北、西南转移,该两地区局所又有所添设,仅青海省抗战时期就新置过海晏、兴海、祁连、通海、香德、和顺、和兴、西乐、白玉、河曲、南屏、哈姜等设治局。局数量在本期内有较大的增长,20 年代末以后新置局约占所设总数的80 % ,不少设治局升格为县。据1947 年6 月统计,当时尚有40 个局,一直沿至解放初期才全部撤销。

1932 年10 月,在广东茂名、关川两县接壤的梅　地方曾置梅　管理局,1947 年底改设梅茂县。1934 年由连阳化瑶局改置安化管理局,1946 年6月升县改名连南;同年在潮汕地区另增设南山管理局,1947 年底升县。此外,广东省政府还置有围洲、斜阳2 管理局(未经中央批准) 。1941 年9 月,四川嘉陵江三峡实验区改置北碚管理局,解放后1950 年2 月更名北碚行政管理处,划属重庆市。

截止1947 年6 月底,全国共辖省级行政单位48 个。其中包括35 省,1 地方(西藏) ,12 院辖市。以下设57 省辖市,2016 县,40 设治局,1 管理局,131 旗。1948～1949 年9 月底除增置梅茂、南山两

县及添设嵊泗设治局外,其他无重大政区变化。

废道后于1932 年起在全国大多数省区实行“行政督察区”。将一省分为若干行政督察区,设行政督察专员公署,作为省的派出机构,管理一部分县。督察区初非普遍划设,抗战期间至胜利后时有扩展,据1948 年4 月统计,除台湾、热河、宁夏、东北新9 省及西藏外,其余各省皆已推行这一制度。1936 年10 月后行政督察专员还兼任保安司令,权力有所加强,而省的派出机构的性质仍未改变。这种督察区在实际行政上是介于省、县之间,但在法制上不是一级地方政府。

第二次国内革命战争、抗日战争和第三次国内革命战争各时期,在中国共产党领导下所建立的革命政权,也是民国时期行政区划不可缺少的内容。1931 年11 月,在江西苏区成立了中央工农民主政府,同时存在有中央、鄂豫皖、湘鄂西、左右江、川陕、陕甘宁、东江等区革命根据地。抗日战争时期所建立的陕甘宁边区政府,同时存在的陕甘宁、晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥边区,山东、苏北、苏南、苏中、淮北、淮南、皖中、皖南、浙东、鄂豫皖、东江和琼崖诸区,以及东北抗日联军等革命根据地。

解放战争前期,全国解放区划分为陕甘宁、晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥、东北和华北等大区。1947 年5 月1 日正式成立了内蒙古自治区。解放战争后期又将全国划分为华北、东北、华东、中南、西北、

西南6 大解放区。1949 年4 月,建立了东北人民政府,并将东北地区划分为辽东、辽西、吉林、松江、黑龙江及热河6 省,沈阳、抚顺、鞍山、本溪诸直辖市。该年4～5 月间江苏、安徽两省各划分为两个省一级的苏北(驻泰州) 、苏南(驻无锡) 和皖北(驻合肥) 、皖南(驻芜湖) 行署区。1949 年8 月,在华北还新建平原省;同月察哈尔省改辖今河北省西北部及山西省北部地区。

1931 年“九·一八”事变后,日军大举入侵我国,并在其占领区内先后扶植一小撮汉奸建立傀儡政权。其主要有:1932 年3 月在长春成立的“满洲国”(1934 年3 月改为“满州帝国”) ;1935 年11月在河北通县(后改驻唐山) 成立的“冀东反共自治政府”(1938 年2 月并入伪“中华民国临时政府”) ;1937 年12 月在北平成立的“中华民国临时政府”及其后的“华北政务委员会”;1938 年3 月在南京成立的“中华民国维新政府”(1940 年3 月并入汪伪政权) ;1939 年9 月在张家口成立的“蒙疆联合自治政府”和1940 年3 月在南京成立的汪伪“中华民国国民政府”(名义上为全国性伪政权,实际管辖地为淮河以南南中国日占区) 。1945 年9月抗日战争胜利,汉奸政权覆灭,他们所建立的伪政权也随之崩溃。