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方世荣 孙才华：体制改革中的执政与行政
中国网 | 时间： 2006-08-02 09:37:59 | 文章来源： 法治政府网
关于政策转化为行政法的思考
内容摘要
在实践中，我国长期存在着政策转化为行政法的现象。执政党有关国家行政事务的政策，只有在转化为行政法后才能作为政府行为的依据，政府应依法而不是依据政策行政。因此，在当前政治体制改革的背景下，研究政策转化为行政法是具有重大的理论与现实意义的。目前我国政策转化为行政法的现状中存在制度的非正式性、成文法律制度不健全和法理关系不清晰等问题。为解决上述问题，有必要构建完善的政策转化为行政法的制度。
关键词
政策 行政法 转化 制度
政策与法律是两种具有不同特点的政治上层建筑和知识体系,两者由不同的主体制定，在一国政治文明建设中肩负着各自的政治使命，发挥着各自的作用。执政党在国家和社会生活中制定并推行其政策以实现执政，这是政党政治的必然结果，而现代法治国家则要求依法治国，法具有最高的统治地位。因此，在政党政治和法治国家融合的背景下，执政政策的推行与依法行政不可避免地要形成二元运行结构，并产生一定的相互撞碰。如何在依法治国的要求下妥善处理和衔接政策与行政法的关系，十分值得认真研究。
中国共产党的十六大在健全社会主义民主政治、建设社会主义法治国家、实行社会主义市场经济体制和加入WTO等背景下提出了改革和完善党的领导方式和执政方式的重大问题，指出要 “规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系……经过法定程序，使党的主张成为国家意志”[1]。十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下简称《决定》）进一步指出，要“加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[2]党的主张即政策转化为法律[3]，是执政党在新的历史条件下，为正确处理党政关系，改革和完善领导方式和执政方式所提出的重要举措。它为执政与行政之间的体制衔接提供了改革方向。政策转化为法律，在行政法领域具体体现为：执政党有关国家行政事务的政策，只有在转化为行政法后才能作为政府行为的依据，政府应依法而不是依据政策行政。因此，在当前政治体制改革的背景下，研究政策转化为行政法是具有重大的理论与现实意义的。本文试就此提出初步探讨。
一、我国政策转化为行政法的基本现状与问题（一）我国政策转化为行政法的基本现状
在我国重大行政方面的法律的制定过程中，执政党通过各种方式影响立法。实践中执政党主要通过制定立法方针、审批立法规划与立法计划等方式对执政党关于行政方面的政策转化为行政法的全局进行了宏观指引，通过提出立法建议、审批行政法律草案以及参与重要行政法律的草案起草等方式对转化过程进行了微观介入。其中最为主要的方式是执政党参与行政法律草案起草、审批重要行政法草案和就行政法律规范的废、改、立提出立法建议等。在上述活动中，执政党有的依据党的某些政策文件，有的依据某些地方性法规和地方政府规章，而大多数则依据实践中形成的某些习惯。
1．执政党参与行政法草案起草、审批重要行政法草案
对于这种方式，较为典型的是我国公务员法的起草、制定。人事部长张柏林于2004年12月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上作出的《关于〈中华人民共和国公务员法（草案）〉的说明》中，大致勾勒了党的干部政策如何在党组织和国家机关的合力下转化为行政法的过程。第一步，发布政策。党管干部原则是中国共产党革命和建设时期的干部政策，规定在1955年中央制定的《关于干部分管后有关干部任免、调动应注意事项的通知》、《关于中央管理的干部的任免手续问题的通知》和1964年中央组织部制定的《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》，以及中共中央后来于2002年7月颁发的《党政领导干部选拔任用条例》等政策文件中。1993年8月，国务院制定了《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关建立了公务员制度。之后，中共中央以及中共中央办公厅先后发文规定党的机关、人大机关、政协机关以及民主党派、群团机关的工作人员参照暂行条例进行管理。第二步，参与立法调研。2000年8月，中组部、人事部在深入调查研究、总结暂行条例实施经验的基础上，着手研究起草公务员法。第三步，请示报告。2001年12月，中组部和人事部向中央报送了《关于制定公务员法有关问题的请示》，就制定公务员法的必要性、立法的指导思想、坚持党管干部的原则、将党的机关工作人员纳入公务员的范围等问题提出建议。2001年12月27日，中央政治局常委会讨论并原则同意了这个请示。第四步，制定法律草案与报批。2002年初至2004年初，中组部、人事部在征求中央和国家机关各部门以及各省、自治区、直辖市党委组织部和政府人事厅（局）及有关专家学者意见的基础上，经反复研究论证，形成了《中华人民共和国公务员法（草案送审稿）》，由人事部于2004年3月报送国务院审批。第五步，征求各方面意见。国务院法制办收到此件后，立即征求了中央办公厅、中央统战部等中央部门，全国人大内司委、法律委和全国人大常委会法工委，国务院各部委，高法院、高检院，全国总工会、共青团中央、全国妇联，中央党校、国家行政学院、社科院，各省、自治区、直辖市人民政府以及有关民主党派的意见。第六步，修改法律草案。在此基础上，法制办会同中组部、人事部对送审稿作了反复研究修改，形成了《中华人民共和国公务员法（草案）》。第七步，提交审议。在正式提请国务院常务会议讨论之前，专门向全国人大内司委、法律委和全国人大常委会法工委作了汇报，草案已经由国务院第71次常务会议讨论通过。经过全国人大法律委员会多次审议修改后，2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议讨论通过了公务员法。在党的干部政策转化为公务员法的过程中，除了党的组织的积极参与作用外，立法起草部门和立法机关主动在法律起草和法律草案审议工作中坚持党的领导，征求党组织的意见。在4月21日、4月25日，法律委员会召开的两次公务员法草案审议会议中，中组部都列席了会议。[4]
由此观之，在公务员法的形成过程中，执政党通过立法起草部门的党组织就重大行政方面的法律事项向上级党组织请示报告，由上级党组织作出指示的方式对立法的必要性、指导思想、基本原则、调整范围等问题行使立法审批权，同时党组织还实际参与了法律的起草、审议工作。在这个过程中，执政党既作为领导者的身份活动，又作为一般立法参与者的身份活动。同时，这些活动方式只是实践中逐渐形成的习惯做法而没有成文法律根据，依据的是1991年《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》关于“重大行政方面的法律，在审议前由全国人大常委会党组报党中央审定”的党中央政策规定。[5]在地方，地方党委就重大行政方面的法规在党内实行请示报告则依据地方党委执行这一文件作出的相关规定。[6]
2．执政党对行政法规范的废、改、立提出立法建议
在实践中，在行政法草案起草前实行党内请示报告后，党组织还有一个习惯做法就是对重大行政方面的法律法规的制定向立法机关提出立法建议。自中国共产党执政以来，中共中央除在1954年3月23日以宪法草案初稿的形式向宪法起草委员会提出过立宪建议外，还向全国人大或全国人大常委会提出去过多次修宪建议。[7] 如中共中央曾经提出了关于土地征收补偿等行政方面的修宪建议等。1998年，中共中央十五届三中全会制定了一个有关农业农村工作的决定，在分析了家庭承包经营与我国国情的关系以及和发展农村生产力的关系后，明确提出要赋予农民长期而有保障的土地使用权，并向全国人大提出了立法建议。[8]这是中共中央直接向全国人大提出制定法律立法建议的典型例子。地方党委在实践中的做法具体表现为：根据形势发展和地方建设的实际需要，对地方的一些经过实践检验被认为是正确的并且长期适用的政策，加以总结提高，逐步形成政策规范，向地方人大及其常委会提出关于地方性法规的立法建议。在提交主体上，立法建议的提出主要是地方党委或地方人大常委会党组以集体的名义提出的；在提交对象上，地方党委就地方性法规立法建议依法定程序向地方人大及其常委会提出。地方党委将政策转化为地方政府规章的实际做法具体表现为：（1）在形式上，党内领导人以会议讲话、对请示报告的批复与批示、会议决议、会议纪要等文件的形式，向政府提出含有立法建议内容的意图；（2）在提交主体上，以党委领导人个人提起的占多数，主要是党委书记和各分管副书记以批示的形式做出的，党委以集体名义向政府提出正式的立法建议并不多；（3）在内容上，有的是要求政府部门就某种政策内容进行立法的可行性、必要性提出意见，有的明确建议政府就某个政策事项进行立法；（4）在要求上，有的要求政府部门给予答复，有的则不要求答复；（5）在建议对象上，党委有时指定具体政府部门负责（包括牵头或单独负责），有的不指定具体部门，只是原则性的或抽象性的提出要求政府进行立法的建议；（6）在建议时间上，有的在政府规章制定前提出，有的在政府规章制定过程中提出；（7）在建议方式上，有的由党委提出，有的由党委与政府主管部门共同提出。在地方政府立法实践中，党委提出立法建议后，政府部门要对不同的立法建议分别做出不同的处理：对于不需要答复的，可以不作答复；对于要求答复的，政府部门要即时将办理情况报告党委。其中，经立法可行性调查研究认为不宜制定规章的，或经论证不必要制定规章的，要将不宜或不必要制定规章的意见和理由报告党委；认为应当制定规章或制定地方法规的，也要将意见和立法计划向党委报告。党委办公厅督办室负责明确任务性的批示办理事项的督办，政府办理部门要以书面形式向党委办公厅做出办理情况的报告，这是对党委集体做出的报告。[9]目前，我国成文法律并未明确规定中共中央可以就重大行政方面的事项提出立法建议，只是近年来党内若干重要政策文献陆续作出了相关规定，如前文中提到的党的十六大政治报告和十六届四中全会《决定》中作出的相关规定，中共中央就重大行政方面的政策提出立法建议的方式长期遵循的是实践中的习惯做法。
与中央现状有所区别的是：地方党委就重大行政方面的事项提出立法建议在某些地方则取得了成文法依据，我国有少量地方性法规和地方政府规章直接规定了政策转化为地方立法的内容。如上海市曾专门制定了《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的暂行规定》（1986年）和《上海市人民政府规章制定程序的暂行规定》（1987年），这是在国内较早规定政党的地方组织享有立法建议权的地方性法规和地方政府规章，是明确规定政党的地方组织享有立法建议权的成文法律性文件。其中，《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的暂行规定》第5条第1款规定：“本市各政党市级组织和市总工会、共产主义青年团市委员会、市妇女联合会等人民团体可以向市人民代表大会常务委员会提出制定有关地方性法规的建议。”另外，《上海市人民政府规章制定程序的暂行规定》第8条第2款规定：“本市各政党市级组织、市政协和市总工会、共青团市委、市妇联等人民团体，可以向市政府提出制定规章的建议。”第9条规定：“各单位提出制定规章的建议，应包括规章的名称、制定的目的和理由、负责起草的单位以及建议发布的日期等基本内容，并且应在上一年度的十一月底以前提出。”上述两个成文法律文件是上海关于政党的地方组织立法建议法律制度从无到有的开端。在上海市就政党地方组织提出立法建议的制度作出规定后，重庆、青海、江苏、湖北、河北、海南、广东等7个省、直辖市，以及珠海、徐州、厦门、无锡、唐山、苏州、石家庄、沈阳、深圳、汕头、昆明、邯郸、海口、抚顺、福州、鞍山等16个较大的市都陆续地以地方法规的形式，明确规定了政党或政党地方组织的立法建议权。[10]另外，哈尔滨市以地方政府规章的形式，也作出了此类规定。由此，政党地方组织提出地方法规或地方政府规章立法建议的做法，在全国部分地方已经法律制度化了。
从上可见，实践中执政党将其关于行政方面的政策转化为行政法的方式是多种多样的。从效果来看，无论方式如何其政策通常都被立法机关转化为了行政法。有学者曾指出：“全国人大常委会从未否决一项已经得到党中央授意的法案，也没有哪一部法律未得到党中央的事先批准却在全国人大或其常委会中通过了。”[11]
（二）政策转化为行政法中的问题
根据上述实践情况，可以发现执政党将政策转化为行政法的现状存在一些问题，还需要按照法治国家依法执政和依法行政的要求加以完善。这些问题具体表现为制度的非正式性、成文法律制度不健全和法理关系不清晰等几种情况。具体分析如下：
1．非正式性
在政策转化为行政法的现状中，执政党提出立法建议等方式的非成文制度化是较为明显的。中共中央以宪法修改建议的形式，使党的路线、方针、政策转化为宪法的方式和途径，形成的是不成文的习惯做法，也有学者称其为“宪法惯例”。[12]在中国宪法和法律的制定、修改实践中，已经形成其他很多类似的做法。如修宪草案或修宪建议应经中共中央政治局原则同意后，再交付有关部门讨论的做法、中共中央的立宪建议和历次修宪建议在形成和提交前采用党内民主、党外协商和全民讨论等的做法（除1975年宪法修改草案由于受到1971年“九一三”事件以及国内其他因素影响没有提交全民讨论外）、执政党参加行政法起草和审议行政法草案的做法、批准人大立法规划的做法等等，都可说是实践中的“惯例”。执政党政策转化为行政法的过程中立法建议程序的启动，长期是遵循惯例，没有成文法的依据。直到立法法生效后，各地开始陆续制定地方立法条例，这种局面才稍微有所改变。2001年以来，河北省、湖北省、广东省、山西省、和唐山市等地制定公布的地方立法条例，都规定了政党与国家机关、人民团体、企事业组织和公民享有地方法规的立法建议权，但是，就全国范围而言，我国成文法尚未规定中共中央向立法提案机关和立法机关提出立法建议的制度，中共中央并未制定可供具体运用的立法建议规则，全国大多数地方至今也未建立政党或其地方组织可以提出地方性法规和地方政府规章立法建议的成文法律制度。执政党政策以领导人讲话、批示的形式提出指导性、指示性立法建议，或地方党委在关于政策转化为行政法的地方立法制定之前以党委集体名义向地方立法机关提出立法建议，或执政党中央在没有成文法依据的情况下以中共中央的名义向全国人大常委会提出修改宪法的建议或其他立法建议的做法，始终没有法律加以明确规定，这些就是缺乏法律制度意义上的非正式性。从执政党的地位来讲，上述做法都是对国家和地方立法的领导方式，有其必要性。但长期以来仅仅依据这些“惯例”显然具有非正式性色彩，在实行依法治国、建设法治国家的新时期是不宜持续下去的。
宪法惯例被学术界认为是宪法渊源或者说宪法形式之一，具有宪法属性，是宪法结构中的外在形式要素。它是指国家在长期政治生活实践中形成的，涉及有关国家根本问题，调整相应基本社会关系，并为公民社会普遍承认的，有一定约束力的政治习惯和传统。[13]这在具有判例法传统的国家是法律制度的构成部分。而在我国，这只能是一种学理概念而不是法律概念，即我国宪法和法律均未明确规定它是宪法渊源或宪法形式。至于其他习惯做法，连学术界都没有将其定性为“立法惯例”或者“法律惯例”，就更谈不上是法的形式了。我国是一个成文法国家，法律规则要求是成文规定，如果对过去长期以来形成的做法都称为“惯例”而加以遵循和肯定，将出现非法定的立法主体随意造就惯例的非理性状态。在中国共产党提倡依法执政的时代背景下，我们有必要对上述被贯以“宪法惯例”称谓的政治习惯和传统进行重新认识与检讨。我们认为，凡是国家宪法和法律未明确规定的政治习惯和传统，都不应以“宪法惯例”的方式任其长期存在，而应当制定为正式法律制度。
转化的正式与非正式是就执政党关于行政方面的政策向行政法转化的程序和制度在一个成文法国家是否有明文法律规定而言的，是对权力配置体制和转化过程在实际运作中形成的规则的实证考察。对“正式性”的研究主要采取规范分析，而对“非正式性”的考察则偏重经验或实证研究。这里，我们主要是就执政党关于行政方面的政策转化为行政法的过程是否有明文法律规定而言的。有明文法律规定的转化过程就是正式的，反之，则是非正式的。转化的正式，意味着执政党关于行政方面的政策向行政法转化的过程具有明确的法律依据。这包括着两层含义：一是执政党行使立法建议权等有法律依据；二是执政党要遵循法定权限和法定程序，只能在法律制度范围内活动，而且，违法行使权利和权力时要承担法律责任。
2．成文法律制度不健全
与前述非正式性相联系的另外一个问题是成文法制度的不健全。从现实情况来看，我国有些地方已经有了相关法律制度。但是，对现行成文法律制度稍加分析就可以发现，关于政策向行政法转化的法律程序和制度的成文法规定，都存在不健全问题。这表现为两个方面：
第一，在成文法制度的制定方面普遍化程度不高。到目前为止，就全国而言，只有上海、广东等7个省级地方、珠海等17个较大的市等部分地方的地方性法规和地方政府规章规定有政党提出立法建议制度，而且其中还有些地方将已经规定的制度又予以废止。例如2001年施行的《上海市制定地方性法规条例》，就取消了1992年《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》第7条关于政党地方组织可以提出地方性法规立法建议的规定。哈尔滨的现行立法建议制度只赋予了政党关于地方政府规章的立法建议权，而没有规定政党关于地方性法规的建议权。
第二，在现行成文法制度的内容上还不完善。政策转化为行政法的制度体系不应该仅仅只是现有的执政党立法建议制度，它还应当包括对政策是否可以转化为行政法的审查制度、政策转化的正当程序制度等等。即使是立法建议制度，也不应只是仅仅简单地规定执政党组织的立法建议权，而不规定立法建议的具体操作方式等基本的制度构成要素。因此，无论是在中央还是在地方，无论是在全国范围内还是在某一地方，无论是形式还是内容，目前的制度规定都仍然是不完善的。
从以上依据及制度的不完善来看，其可操作性也是不够的。《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》虽然提出了党对国家立法工作主要实行政治领导的原则，并对政治领导的内容和方式以及需要中共中央讨论的重要法律的范围及程序作了明确规定，但是并未对政策向行政法转化的立法建议制度等作出具体规定，党的十六大报告只是原则性地提出了政策向法律转化的主要方式和基本要求，及转化对于改革和完善党的领导方式和执政方式，推进社会主义民主政治建设和实施依法执政所具有的重要意义，也未明确政策向包括行政法在内的法律转化的具体程序和制度，十六届四中全会《决定》提出了政策转换为法律的必要性、政策转换为法律所具有的根本基础问题以及政策转换为法律所应当具有的条件，也没有具体规定转化的程序和制度；目前我国地方党委关于领导地方立法工作的决定，对政策向行政法转化应遵循的原则、方式、范围和程序等也没有具体化的规定，至于我国的地方立法，大多没有规定政策向行政法转化的制度，部分地方的地方立法文本尽管规定了政党提出立法建议的制度，但也并不具体，可操作性不强。
我们对现有的相关法律规范文本作出了比较分析，目前《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》、《上海市人民政府规章制定程序规定》及广东等7个省级地方、珠海等17个较大的市规定有政党立法建议制度的地方性法规和规章共有26件。在这26件法律文本中，有15个文本明确规定了立法建议必须采用书面形式，其中要求采用立法建议书的有3个；对立法建议内容做出要求的有11个；规定政党可以成为立法建议主体的有12个，规定政党地方组织（或表述为本行政区域内的政党）可以成为立法建议主体的有14个；规定政党可以提出地方性法规草案建议稿的有3个；规定对地方性法规立法建议只能向地方人大常委会提出的有17个，规定可以向地方人民政府、人大常委会或人大专门委员会提出的有3个，规定可以向人大及其常委会提出的有2个，规定可以向地方人民政府、人大常委会提出的有2个，规定可以向“有地方性法规议案权的机关”提出的有1个（即海南省）。分析结果表明：即使在规定了政党立法建议制度的地方，各地在立法建议的形式、内容要求、建议主体、建议接收主体等制度的规定仍参差不齐，缺少基本统一的制度体系，对于建议程序中的建议形成、建议提交、建议说明等具体环节大多没有规定，另外，上述文本在法理逻辑、语言技术等层面还存在不足，从而导致制度的弱操作性，这都急待规范与完善。更重要的是，在我国中央立法层面，现行宪法和立法法都未规定政党可以提出宪法和法律立法建议的制度，显现了法律制度的缺失。
3．法理关系不清晰
政策转化为行政法的过程中，执政党与立法机关实际上要发生两种关系：一种是政治上的领导关系，一种立法程序上的法律关系。政治上的领导关系体现的是执政党对国家立法工作的领导地位，它主要应表现为：党确定立法方针或人大工作方针，审批立法规划、立法计划，在提交立法机关讨论前对重要行政法律法规草案进行审批等。党的领导权的行使通常通过立法机关中党组起作用，“立法权力机构和立法工作机构背后，起领导和协调作用的是全国人大常委会的中共党组。而党组则接受党中央的领导，重要的立法决策和立法，要由党组上报党中央审议，作出最高决策。”[14]之所以如此，是因为执政党必须把握和引领国家立法的社会主义性质和方向。立法程序上的法律关系体现的是执政党对国家立法的影响地位，它主要应表现为：党是宪法和重要行政法的立法建议者，草案起草参与者等。从法理上讲，在政策转化为行政法的过程中，立法机关是法定的立法决策主体，政党只能是立法影响主体，[15]这里所谓的影响主体是指执政党不能具有立法结果的最终决定权，只能对立法的过程从产生到形成一定程度的影响力。影响的方式可以是舆论宣传、提出建议并说明理由、参与立法。参与的方式又有参与行政法草案起草、参与审议、参与投票。建议是期待并争取某种结果的一种提议，而不是对结果的直接决定，否则建议就等同于要求对方必须服从的命令和指示。建议并不必然形成建议所能希望的结果，因此建议和指示、命令是不相同的，不是直接对结果的决定。因此，提出立法建议的身份只能是立法影响主体的身份。舆论宣传是指通过言论的力量，影响他人接受其观点，也不是对结果的直接决定，更不是以领导身份来进行的。执政党参与行政法律法规草案起草只是立法形成前的活动，也不直接决定行政法律案的最终通过，执政党参与立法表决投票、参与行政法律草案审议等活动，都只能通过立法机关中的党员代表依法定权限与程序进行，是一部分意见的表达，而不是合议后最终的结果。因此，从根本意义上讲，影响主体所起的作用不能单方直接决定最后的立法结果。显然，作为影响主体的身份与作为领导主体的身份是不一样的，从实践来看，执政党有时混淆了这两种身份，导致了执政党与立法机关之间的法理关系不清晰，因而形成在作为影响主体的身份时又运用了作为领导者身份的混同不分情况。如果执政党以决定、指示、批示的形式直接决定立法结果，那就会发生法理关系的错位。
解决这一问题显然要从制度上明确两种身份及其与立法机关的关系。党对立法工作的领导是大政、方针的领导，不是直接决定立法结果。党对立法的影响只能按立法程序，以宣传、说服、提出立法建议、参与立法草案起草活动、通过本党成员在立法机关中的代表投票等方式，争取所希望的立法结果，更不是直接决定立法结果。否则就未能保障立法机关依法行使立法权，未能尊重立法机关的法定地位，也没有尊重人民的选择。
当然，尽管目前我国政策向行政法转化的状况存在着非正式性、成文法律制度不健全以及法理关系不清晰等问题，但是，现行政治、法律体制及实践也为完善这一制度体系开创了现实起点。即执政党对政策转化为行政法提出了强有力的政治支持和政策依据，实践中许多非成文习惯做法也有许多可取之处，并为相关制度构建提供了可参考的内容，地方立法关于执政党向立法机关提出立法建议的制度则萌生了执政党政策转化为行政法的现实制度雏形和有益立法经验，这些都为构建符合我国国情的政策转化为行政法的制度提供了可能性。尤其是中国共产党对自己提出了提高执政能力和依法执政的要求，这一新的执政理念将会极大地推进相关法律制度建设的进程，一方面党要运用法律制度实现其执政的政策，另一方面在法治时代党也要自觉受法律制度的约束。这就是有学者所总结到的：“可以说，统治者们寻求通过法律制度系统地实施其政策，而其自身亦不得不受用以为治的法律制度的约束，乃是走近法治的一个政治过程。” [16]
二、政策转化为行政法的基础和条件以上研究表明，在实践中，我国长期存在着政策转化为行政法的现象。在理论上，学术界目前对政策转化为行政法也有较多的研究，但主要限于论证转化的重要性和必要性，至于转化的可能性论及并不多，更少有人涉及转化的有效性问题。这种有效可以从两个方面来考察：一是保障转化过程的顺利性，二是保障转化结果的优质性。政策转化为行政法的可能性要解决的是转化基础问题，即转化是否具备内在基础，如果具备内在基础转化才有可能性。保障转化的有效性要解决的是外在条件问题，如果具备外在条件则转化才能够顺利、达到应有的结果。鉴于此，我们试就此提出探讨。
（一）政策转化为行政法的基础
关于政策与法律的转化学术界已提出了一些思路，但尚无人认真研究这种转换的基础问题。政策为何能转换为法律？执政党关于行政方面的政策又如何能转化为行政法？从根本上讲，执政党关于行政方面的政策与行政法必须具有同质性，即具有基础上的一致性，政策才能转化为行政法。根据辩证唯物主义，内因具有根本性作用的原理，不同质的事物之间是不能转换的。关于行政方面的政策作为执政党的主张与行政法作为国家意志两者之间是否能够转换，这要分析政策与行政法各自的内在本质和内容是否一致。
1．人民意志：执政党关于行政方面的政策与行政法的共同本质基础
我们认为，法律的本质是上升为国家意志的统治阶级意志，政策的本质是政党代表本阶级意愿的政治主张。执政党的政策与法律的本质是一致的，这就是：人民的意志是它们的共同本质基础，它们都应当是人民意志的表现形式。[17]在中国，人民意志是执政党政策与国家法律的共同政治本质。执政党的政策和国家法律都来源于人民意志，统一于人民意志，它们分别是人民的先锋队和人民的代表机关集中和体现人民意志的两种不同形式。这种本质上的一致性，为政策到法律的形式变化提供了重要的内因基础。行政法作为重要的部门法，当然具有法律的本质特征。分析政策与法律的共同本质实际上也回答了执政党关于行政方面的政策与行政法的共同本质问题，即人民意志既是政策与法律的共同本质基础，也是执政党关于行政方面的政策与行政法的共同本质基础。
2．政务事项契合：执政党关于行政方面的政策与行政法的共同调控内容
根据政治学原理，政党与行政机关自身运行是有诸多不同的，因而党政各有分工，各有其运行规律。行政机关是国家公共权力，履行公共行政管理职能，处理的是国家行政事务；政党本是阶级的组织，是社会政治力量而不是国家公共权力，以提出并推行代表本阶级利益的政治主张和管理本党内部组织事务为职能。执政党与其他政党有所不同的是，她掌握了国家政权，因而必然要以管理国家和社会事务为已任，只是与国家政权管理国家和社会事务的方式不同。执政党应当并必然要利用自己掌控的国家政权力量包括行政机关来推行代表本阶级利益的政治主张，其他政党则很难具备这样的条件和能力。当然，执政党毕竟还是政党组织的一种，她仍有党自身内部大量事务的处理，如与国内外其他政党组织的交往、党自身的思想、组织建设等等，这些并都不属于国家行政机关所处理的事项范围。由此，执政党的职能及所处理事务的范围与国家行政机关的职能及所处理事务的范围，既有相当契合的一部分，也有不相同的一部分。党的政策也有涉及国家和社会事务的政策和涉及政党之间关系和政党自身建设、管理事务的政策。其中属于处理国家行政事务的事项，是政策与行政法相契合的共同调控内容，对此是可以用政策转化为行政法的形式来处理的。这就是说，从符合各自运行规律来讲，执政党的所有政策不可能都任意地转化为行政法，凡转化的政策事项，必须都是与国家行政机关所处理、且适合以行政法来调整相契合的事项，这部分就是政策与行政法所具有的共同内容基础。
另外，从国外的情况看，如在英国，如果某项政策特别重要，具有广泛的社会影响，或者这项政策的贯彻实施需要社会各方面的辅助和配合，执政党就会谋求将它制定成法律。立法的过程就是将执政党的政策和内阁的决策转化为法律的过程。[18]在我国，从执政党的领导方式和领导范围讲，邓小平同志早就指出：党委的领导“应该只管大事，不能管小事。”[19]一般而言，执政党就涉及国家和地方重大行政方面的政策通过提出立法建议等方式转化为行政法，其他不重要的行政方面的政策执政党则不作硬性要求。总之，执政党关于行政方面的政策与行政法除了上述本质上的一致之外，还有共同调控的政务事项：即两者所处理的事项有许多是契合的，这也为政策转化为法律提供了重要基础。
（二）政策转化为行政法的条件
执政党政策在政治基础、内容基础与法律具有一致性，并不等于政策就可以随意转化为法律，基础相同只表明两者具有可以转化的内因，而真正顺利实现转化并有效达到转化结果，仍是要具备一定的条件，只有相应条件具备才能够达成转化。通过对政策转化为行政法的主要过程的考察表明，政策转化为行政法在较长时期内很大程度上依据的是党内规则，而在某些地方法律关于立法建议的规定等为政策转化为法律提供了一定的成文法律制度条件。这里，提出了执政党关于行政方面的政策转化为行政法的条件问题。根据辩证唯物主义原理，“条件是指同某一事物相联系的，对它的存在和发展发生作用的诸要素的总和”，[20]正如阳光、空气、水分之于树木的生长一样。政策转化为行政法的条件可以概括为：在内容上应当适宜，在时机上应当成熟，在过程上应当制度化。
1．适宜性条件
适宜性条件是指政策转化为行政法的事项，应当适合于由行政法来调整。例如，具有前瞻性战略性的政策,在现实条件下有些可能还不适合于直接规定为行政法，因为行政法的规定要求细致具体明确，并要运用国家的强制力要求全社会必须遵守，这样有些政策的内容一时还不能细化，它有待于在实践中经反复实验证明它的成熟性和稳定性，有些在现阶段只适合用思想动员、宣传号召的手段要求人们响应，不能采取强制性的方法，这就是也不适合于由法律来规定的内容，为此，政策要转化为行政法的事项，必须是符合良法要求和行政法的一般特征、适合以行政法律规范来调整的事项。
（1）符合良法的标准
政策向行政法转化的目的，并不是为了转化而转化这样的形式结果，从根本目的上讲是要制定为具有优良品质的行政法，即保障转化结果的优质性。这就要求政策必须符合良法所追求的实质合法性。所谓实质合法性本质是说明人民的认同和支持程度。早在古希腊时期，亚里士多德就指出，一个政体要“达到长治久安的目的，必须使全邦各部分（各阶级）的人民都能够参加而且怀抱着让他存在和延续的愿望。”[21]迈可尔·罗斯金等人则认为，所谓政治合法性,“意指人们内心的一种态度，这种态度认为统治是合法的公正的。”[22]可以说，良法所体现的合法性，是指能够让所有或大部分的遵守者认为法的规定是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或者认同的能力与属性。我国宪法学者王人博也认为：“现代社会政治的合法性，形式上的根据是经过多数人的同意（即民主），实质上的根据是对人权的切实保障（价值）”。[23]执政党将其关于行政方面的政策转化为行政法，当然要解决所形成的法律得到社会广泛拥护的问题。因此，执政党将其关于行政方面的政策转化为行政法，其政治主张本身就应具有合法性：即政策得到人民的广泛拥护，其转化为行政法的目的也得到人民的支持和认同。如果执政党仅以掌控国家政权的特殊地位，凭借政治威信、政治影响力和组织控制力等来影响立法，而政策内容不具有实质的合法性，其转化为行政法后形成的将只是恶法，从形式上变成了法律，实质上却违背了党依法执政的本意和初衷。因此，为实现“良法之治”的法治理想，必须要求执政党关于行政方面的政策向行政法转化符合良法的标准，这既是对政策自身提出的要求，也是对转化过程提出的要求。
关于良法，古今中外的学者多有研究。早在古希腊时，亚里士多德就提出：“……相应于城邦政体的好坏，法律也有好坏，或者是合乎正义或者是不合乎正义。”[24]这里所谓的正义，就是从实质合法性而言的，一般讲，良法是为了全体人民的共同利益而不是为了某一阶级(或个人)的私利的法律；是体现并追求公平、效率、平等、正义、秩序等价值标准的法律。[25]此外，富勒等人还主张法律不仅要体现普遍意义上的道德目标，而且必须满足一些程序上的要求，即“法律的内在道德”和“程序自然法”，具体内容包括：第一，法律的一般性；第二，颁布；第三，不溯及既往；第四，法律的清晰性；第五，不矛盾；第六，法律不能要求人们去做不可能之事；第七，法律在时间之流中的连续性；第八，官方行动与法律之间的一致性。[26]其中，前七项是与立法相关的，即良法应该具备的七项程序或形式标准。霍布斯也认为：“良法就是为人民利益所需而又清晰明确的法律。”[27]这就是说，良法不仅仅有价值目标的实质正当的合法性要求，还有形式正当的合法性要求。我国有学者从内容、价值和形式三个方面探讨良法的标准，提出良法的标准是应全面地体现合规律性原则、符合正义和公众利益原则、形式科学性原则。[28]有学者则以法的“真”、“善”、“美”分别指称法的内容的合规律性、法的价值的合目的性和法的形式的合科学性。[29]还有学者主张良法的基本标准是：在指导思想上，应始终坚持以邓小平理论为指导；在价值建构上，应确立以正义为轴心、以秩序为外化、以平等为基础、以利益为归属的价值体系；在规范结构上，应进一步完善立法过程的民主化、立法表达的规范化、立法体系的科学化；在文化精神上，应建立公民权利主导型的立法模式。[30]良法的标准是一个永远值得讨论的主题，在此，我们只是想借用良法和其标准这种概念装置表达良法是实现法治的必要条件，只有符合良法标准的政策才能转化为行政法。结合良法在价值、形式方面的要求，我们认为执政党向行政法转化的政策必须做到：
第一，拟转化为行政法的政策在价值（目的价值）上应当具有正当性，即政策内容具有良善、道德正义、尊重和保障人权、公正、合理、符合自然法等价值标准。只有政策内容具备了这种价值上的正当性，才能为转化为良法的道德正当性提供条件。
第二，拟转化为行政法的政策符合良法的形式标准。学术界归纳的良法形式标准主要包括：公开性、稳定性、连续性、严谨性、实用性、明确性、权威性、普遍性、统一性和完备性等。[31]上述标准与富勒提出的程序自然法理论是得到普遍认同的。从符合良法的形式标准的要求讲，具体到执政党政策向行政法的转化中，就是拟转化为行政法的政策内容具备普遍适用性、不溯及既往、明确、遵守法制统一原则、具有可操作性、稳定强等等。
（2）符合法的一般特征和行政法的内容特征
法律是有自身规律的行为规范体系，必须遵循一定规律性，这就决定了执政党政策只有符合法律的规律性时才能顺利转化为包括行政法在内的法律。不符合法律规律的政策内容，由法律自身结构要求所决定，是难以转化为法律的。法律自身的规律性集中反映为法规范所具有的一般特征上，这种一般特征主要表现为：法以具体的权利义务为调整模式和机制，法对全社会具有普遍约束力，法是由国家强制力来保障实施的。一般而言，执政党政策是不具有这种特征的，为此，拟转化为法律的政策在内容上必须是可以具体为权利义务的事项，是要求由全社会来普遍遵守的事项，也是适合于动用国家强制力来保障实现的事项。只有符合法律的一般特征的政策内容，才适宜于通过立法程序将政策转化为法律。这就要准确地把握政策的内容，将有条件由法律法规规范的事项予以立法转化，对不能由法律法规加以规范的事项则不应立法转化。这也正如孟德斯鸠所言：“在不应该强制的时候，进行劝诱；在不应该命令的时候，使用引导；这是最高的智巧。” [32]
具体而言，政策符合法的一般特征的适宜性表现为：第一，法律是调整全社会成员行为的规则，具有普遍的规范性，这决定了执政党政策中只有涉及全局性范围的政策才能转化为法律。有学者已提出，政策与法律的有效衔接是政策法律化，又称为政策立法，转化为法律的政策，一般必须具备影响的全局性、内容的稳定性、转化的成熟性的条件。[33]所谓影响的全局性便指属于涉及全社会成员行为规则的问题；第二，法律具有国家强制性，这要求拟转化为法律的执政党政策有依托国家强制力在国家和社会贯彻实施的必要性和对事不对人的道德品格；第三，法律以权利义务为具体内容，这种利导性决定了执政党政策中符合权利义务调整模式和机制的部分才能转化为法律。上述这些要求，在政策转化为法律的准备阶段，需要执政党通过立法建议的形式加以说明和论证，即拟转化的政策内容符合良法的要求和法律的一般特征，具备转化为法律的可行性条件，将立法建议的指示、命令式变为说明理由式。
行政法是调整行政关系，规范行政组织及其职权、行政行为的条件与程序，以及对行政活动予以监督的法律规范的总称。拟转化为行政法的政策如果不具有行政法的上述内容特征，也不能转化行政法。其中，如果政策具备法的一般特征而在内容上不符合行政法的特征，则可以考虑转化为其他部门法。
2．成熟性条件
成熟性条件是指政策转化为行政法所具备的合适性时机条件。例如，针对现实政治、经济等社会变化所及时出台的政策，由于还处在摸索的过程中，尚处于不稳定的情况下，转化为行政法的时机不成熟；或者政策在一种特殊的、社会反映敏感的时候，尚不宜形成为行政法。包括行政法在内的法律只能对成熟的事项进行制度化的规定，因而不成熟的事项是不能由法律来规定的。为此，政策要转化为行政法的事项，必须是稳定的、可固定化的、并在现阶段能为全社会所普遍接受的事项。
相比较而言，政策更活跃，法律更稳定，这是两者不相配合的特点。政策要转化为行政法，就要把握时机成熟的条件，即要在恰当的时机才可将政策转化为法。正所谓“立能行之法，禁能革之事，而求治太速，疾恶太严，革弊太尽，亦有激而反之者矣”。[34]从我国20年来立法的基本经验来看，“立法成熟一个制定一个”的原则就是这一经验的高度总结。成熟性条件的具体要求是，政策在实践经验上要具有成熟性，在时机选择上也要具有成熟性。
（1）实践经验上成熟
实践经验上成熟的基本要求是，政策的内容已经稳定化，是经实践反复证明有效的，可以通过法律形式制度化而加以普遍推行。这一点对我国正处于体制改革时代的现状尤其重要。我们要求法律制度具有稳定性，不能朝令夕改；但我们又需要不断地通过改革创新机制和制度，探索建设社会主义现代化强国的最佳途径和模式。因此，需要根据成熟性条件来判断政策是否应转化为行政法，既要与时俱进，避免立法严重滞后于政策，又要谨慎从事，防止立法不顾条件地创制超前而不可行的规则。
（2）时机上的成熟
时机上的成熟的基本要求是，政策在转化为行政法时，已被广大公众所熟悉、理解，在现实情况下是可成为法律规则而被广泛接受、普遍遵守的。执政党的政策有时是符合人民群众根本利益和长远利益的，但有良好的愿望，在某个阶段上形成为法律，也不一定一下都能为社会公众所理解、接受，这意味着该政策转化为行政法的时机还没有成熟。对此，还需要应该通过各种方式进行宣传、教育和引导，在得到广大人民群众的充分理解和拥护后，才应进入转化为行政法的程序。总之，政策转化为法律应当根据政策的实际情况并选择恰当的时机。
3．制度化条件
制度化条件是指政策转化为行政法有既定的程序和制度作为依据，转化的结果是运行既定制度安排的必然结果，是理性的、可预测的。这就是说，政策转化为行政法必须严格按法定程序要求进行。
从法学的角度来讲，程序体现人们按照一定方式、顺序、步骤和时限来作出法律决定的过程，它是相对于实体而言的一个概念。在法治国家中，程序承载民主、自由、人权、正义等目的性价值，并追求限制恣意和防止权力滥用的价值功能，程序法与实体法共同构成法治理念中的“法律”，相对与实体法而言，程序既是手段又是目的。作为手段的程序是法律目的实现所必须依赖的过程，从这个意义上讲，程序具有为实体服务的功能，但不能因此认为这是其唯一的功能，因为程序也具有其自身独立的价值，同时具有目的属性，在一定程度上决定着实体决定的正确性。因此，我们在制度建设中不能单单重视设定权利义务的实体性的制度，更要重视有关程序性的制度设计。
程序的价值和重要性反映在政策转化为法律的过程上，就是对合法性的要求上。执政党政策向法律转化的过程实际上是个立法的过程。从立法建议的提交，到立法提案的提出，直致立法表决、通过、公布与生效的整个过程，是法律依法定程序形成的过程。即政党关于行政方面的政策转化为行政法的过程就是国家法律的形成过程，因此必须遵循立法程序的具体要求。就此而言，政策向行政法的转化应该具备程序合法的条件。转化程序应该具备合法性，这是法治的必然要求。
政策转化为行政法方式与程序的制度化，具有重大意义。首先，通过将政策转化为行政法的范围、内容等条件加以制度化，能够防范不该转化为法律的政策转换为法律，并保证转化结果的可预期性；通过将转化的程序加以制度化，可以使转化过程遵循一定的民主性、公开性等规范要求，保证转化过程的正当性和顺利性,使转化过程具有效率；通过符合程序正义的制度化条件，既使政策在转化前就具有优良的品德，又可以使执政党充分支持和保障立法机关依法行使立法权，把符合人民意愿和利益的政策转化为法律，从而保证政策转化为良法。如前所述，我国现行的政策转换为行政法的实践，目前尚无专门的制度规定，但已有了多次实践，这些实践为推动中国法治建设与社会进步起到了重要作用，因此，有必要将实践中形成的一些有益的习惯做法形成制度化的规定。
三、政策转化为行政法的制度构建如前所述，目前我国政策转化为行政法的现状中存在制度的非正式性、成文法律制度不健全和法理关系不清晰等问题。为解决上述问题，有必要构建完善的政策转化为行政法的制度。根据制度理论中的“SSP范式”分析框架[35]，政策转化为行政法的制度构建的目标应当是：解决现行的制度缺陷，建构制度结构合理、符合制度安排的道德要求并且制度绩效良好的制度结构。
1．建立以正式性制度安排为主导的结构形式。就全国范围而言，政策向行政法转化的现行制度结构是以非正式性安排为主导的制度结构。我国法制建设的经验表明：以意识形态、习惯、惯例等非正式性制度安排为主导的制度结构，在运行中极容易受到人格因素的影响而导致权力的失范。法理关系不清晰，就是制度运行过程中权力失范的典型形式。非正式性制度安排有时冲击正式性制度安排，违背法制统一原则和党政分工的执政规律，而正式性制度安排对于制度的技术理性要求比非正式性制度安排要高，至少可以从技术层面减少制度冲突的发生。
2．符合道德要求的制度安排。效率、公平、平等、正义、秩序、自由和民主等系列制度价值，是民主法治社会共同追求的理想价值目标。而最大限度地接近理想价值目标，是制度道德的首要含义。柏拉图和亚里士多德都认为法律是有道德的和文明的生活的一个不可缺少的条件，从本质上把法律问题视为人的道德问题，法律的功能就是促进“善”的发展。“一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业——所有人类的每一种作为，在他们自己看来，其本意总是在求取某一善果。”[36]“善”是以人的愿望出发的理想中的道德目标。罗尔斯强调了正义在制度道德中的地位，认为“正义是社会制度的首要价值”，[37]在某些制度中，“当规范使各种对社会生活利益的冲突要求之间有一恰当的平衡时，这些制度就是正义的。”[38]关于制度道德，我国领导人曾经用通俗的话语表达了其基本观念与标准。例如，鉴于建国以来我国制度建设的现状，邓小平同志指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法继续横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[39]邓小平同志用“制度好”与“制度不好”这两个通俗的概念表达了制度的道德问题，并对于制度好坏作了区分，即能否规范权力运行，特别是领导权力行使，能否对权力实施有效监督，是区分制度好坏的标准。我们认为，制度道德在具体的领域有不同的要求。具体到政策向行政法转化的制度，其制度道德要求是程序正当、制度正义与技术理性。程序正当对政策向行政法则转化过程中处理执政党与国家、社会的关系提出了要求，制度正义涉及制度追求的价值目标以及制度所代表和维护的利益倾向，而技术理性是对制度本身的结构、形式等提出的技术规范性要求。
3．优良的制度绩效。“十六大”报告指出：“人们公认，这十三年是我国综合国力大幅度跃升、人民得到实惠最多的时期，是我国社会长期保持安定团结、政通人和的时期，是我国国际影响显著扩大、民族凝聚力极大增强的时期。”这是关于优良制度绩效的一种典型、宏观的表述方式，包括经济增长、政治稳定和政治合法性三个方面。基于政策向行政法转化制度属于非经济领域，此处所谓制度绩效，暂不涉及经济绩效方面。在以政策、行政法则二元并存、正式性制度安排为主导的制度结构中，做出程序正当、制度正义与技术理性等符合道德要求的制度安排，目的是为了取得优良的制度绩效。政策向行政法转化制度要能够产生以下制度绩效：良好的政治秩序，执政党的执政地位、执政方式和执政能力获得社会的普遍认同，立法机关的权力与其法理地位相一致，公民的政治参与权得以充分行使。
从法治国家党依法执政和政府依法行政的要求来看，政策转化为行政法的制度构建应该处理好党内关系，以及执政党与人大、政府、社会各方面的关系，并要有利于使政策转化为良法，保障转化过程具备程序正义。具体而言，制度构建应该做到的要求是：保障人民主权、实现政治民主、贯彻法制统一、加强权力制约、体现党政分工和符合正当程序。
在具体的制度构建框架上则应当考虑以下下问题：
第一，政策转化为行政法，是执政党关于行政方面的政策与行政法这两种不同的规范形态之间发生转化的机制，其运行具有一定的逻辑，基于一定的条件，遵循一定的程序，体现两种不同规范形态的有效衔接。在此过程中，政策的内容是转化物，它只有符合一定条件才能转化为行政法。为了保证转化后的行政法的质量，防止不符合条件的政策内容，特别是违法的政策进入转化程序，就有必要建立对拟转化为行政法的政策品质的审查制度，这也可简称为转化前的“政策审查、评价制度”。政策审查、评价制度是以审查、评估政策的合法性、政策的成熟性等为主要内容，从而保证政策转化为行政法具备符合上位政策、上位法以及相关基础和条件的制度。拟转化为行政法的政策是否具有合法、正当等良好的品质及较好的实施效果等，需要通过制度化的方式予以判断和评价，这就是政策的审查制度。政策的审查制度是指对拟转化为行政法的政策内容，在转化提出之前，由党内专门的审查机关，根据政策与行政法的效力位阶，判断和认定其是否符合上位政策与上位法的制度体系。政策的审查制度主要包括以下几个方面的内容：审查的目的、审查的原则、审查的主体、审查的对象、审查的程序等。对拟转化为行政法的政策，除了审查其是否符合上位政策与上位法之外，还应对其试验、实施等运行的效果、转换为行政法的时机以及可行性等进行评价。政策评价制度包括评价主体、评价原则、评价内容、评价方法及结果等。
第二，政策转化为行政法以执政党的立法建议作为两者之间的桥梁，它是整个转化过程中的首要环节，由此之后便进入了正式的立法程序，为顺利衔接政策与行政法两种规范形态，必须设立完备的执政党“立法建议制度”。立法建议制度是执政党向立法机关提出建议性立法主张的制度化规定。执政党立法建议的形成涉及到党内外民主，立法建议的提交、说明和处理涉及国家立法程序，需要分别由党内规则和国家行政法来进行调整。由此，在党内应制定立法建议规则，国家应制定统一的立法建议行政法制度。这些立法建议制度的基本内容包括：立法建议主体、立法建议内容、立法建议形式、立法建议接收主体、立法建议范围和立法建议程序。立法建议程序具体分为立法建议的形成、立法建议的提交、立法建议的说明、立法建议的处理等过程。
第三，政策转化为行政法是一个复杂的程序过程，为了实现转化程序的正义并保障转化结果的理性，则应当建立体现正当程序要求的一系列程序制度，这也可称为“正当程序制度”。正当程序是民主与法治社会应当遵循的一项普遍法则，它承载着正义、民主、自由、人权、理性等价值。为了保证政策转化为行政法过程的正当性，实现政策转化为良法这一目标，政策转换为行政法应当遵循正当程序。应该建立我国政策转换为行政法的正当程序制度，其主要内容有：政策转换为行政法中的听取意见制度，具体包括立法方针与立法建议的论证和协商制度；政策转换为行政法中的公开与说明理由制度。
应当说，这三项制度应当是政策转化为行政法最基本、最主要的制度。
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*方世荣，湖北省行政学院副院长，中南财经政法大学教授、博士生导师；孙才华，中南财经政法大学硕士研究生。
[1]参见江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告（2002年11月8日）》，《人民日报》2002年11月18日，第1版。
[2]《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《人民日报》2004年9月27日，第1版。
[3]这里所称的“党的主张”，就是体现执政党意图、由执政党制定的路线、方针、政策及其作出的具体决定，理论界和实务界长期以来约定俗成地将其概称为“党的政策”，或简称为“政策”，本文一般将在执政党主张这个意义上使用“政策”一词。
[4]参见胡光宝：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国公务员法（草案）〉审议结果的报告——2005年4月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2005年第4期；杨景宇：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国公务员法（草案二次审议稿）〉修改意见的报告——2005年4月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2005年第4期。
[5]参见蔡定剑：《历史与变革──新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第165页。
[6]参见《中共浙江省委关于进一步做好地方立法工作的意见》（省委〔1996〕16号），1996年4月3日。
[7]参见全国人大常委会办公厅秘书二局编：《中国宪法文献通编》，中国民主法制出版社2004年版，第81页以下。
[8]参见杨良敏：《稳定家庭承包经营体制不能动摇——访〈农村土地承包法〉起草领导小组成员、国务院发展研究中心副主任陈锡文》，《中国经济时报》2003年3月4日，第7版。
[9]本部分关于地方党委将政策转化为地方政府规章实际做法的介绍，来源于笔者就相关事项在政府法制部门调研取得的信息。
[10]这是根据《北大法宝——中国法律检索系统》、《中国法院网——法律文库》和《中国法律法规库检索查询系统》等法律数据库提供的数据资料进行综合统计分析的结果。其中，厦门和苏州两地先后对政党提出立法建议的规定作出了修改，只规定机关、社会团体、企事业组织和个人都可以提出立法建议，而未明确规定政党的立法建议权，参见《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》和《苏州市制定地方性法规条例》。而青海省等地则在后来废止了关于立法建议制度的规定，参见《青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》。
[11]韩丽：《中国立法过程中的非正式规则》，《战略与管理》2001年第5期。
[12]参见徐秀义、韩大元主编：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社2001年版，第306—308页。
[13]参见刘茂林：《中国宪法导论》，北京大学出版社2005年版，第40页。
[14]郭道晖：《当代中国立法（上）》，中国民主法制出版社1998年版，第212页。
[15]参见于兆波：《立法决策论》，北京大学出版社2005年版，第95页。
[16]夏勇：《法治是什么——渊源、规诫与价值》，《中国社会科学》1999年第4期。
[17]参见方世荣、孙才华：《关于政策与法律关系的再思考——从集中和反映人民意志的视角》，《湖北社会科学》2006年第5期。
[18]参见林勋健主编：《西方政党是如何执政的》，中共中央党校出版社2001年版，第49页。
[19]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页。
[20]肖前等主编：《辩证唯物主义原理》，人民出版社1981年版，第140页。
[21] [古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第188页。
[22] [美]迈可尔·罗斯金等：《政治科学》，林震等译，华夏出版社2001年版，第15页。
[23]王人博：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第2页。
[24] [古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第148页。
[25]转引自王人博、程燎原：《法治论》，山东人民出版社1998年版，第11页。
[26]参见 [美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第55页以下。
[27] [英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆1985年版，第113页。
[28]参见李桂林：《论良法的标准》，《法学评论》2000年第2期。
[29]参见李步云、赵迅：《什么是良法》，《法学研究》2005年第6期。
[30]参见李龙、汪进元：《良法标准初探》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2001年第3期。
[31]参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社1999年版，第213—214页。
[32] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（下册），张雁深译，商务印书馆1963年版，第274页。
[33]参见陈庭忠：《论政策和法律的协调与衔接》，《理论探讨》2001年第1期。
[34] [清]魏源：《默觚下·治篇三》，载《魏源集》上册，中华书局1976年版。
[35]这是杨光斌教授提出的一套用于分析中国政治经济过程的制度范式，即制度结构（Structure）决定或直接影响制度安排(System)，制度安排决定或直接影响制度绩效(Performance)，简称为“SSP范式”。参见杨光斌：《中国经济转型中的国家权力》，当代世界出版社2003年版，第11-12页。
[36] [古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第3页。
[37] [美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第1页。
[38] [美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第3页。
[39]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。
中国网 | 时间： 2006-08-02 09:37:59 | 文章来源： 法治政府网
关于政策转化为行政法的思考
内容摘要
在实践中，我国长期存在着政策转化为行政法的现象。执政党有关国家行政事务的政策，只有在转化为行政法后才能作为政府行为的依据，政府应依法而不是依据政策行政。因此，在当前政治体制改革的背景下，研究政策转化为行政法是具有重大的理论与现实意义的。目前我国政策转化为行政法的现状中存在制度的非正式性、成文法律制度不健全和法理关系不清晰等问题。为解决上述问题，有必要构建完善的政策转化为行政法的制度。
关键词
政策 行政法 转化 制度
政策与法律是两种具有不同特点的政治上层建筑和知识体系,两者由不同的主体制定，在一国政治文明建设中肩负着各自的政治使命，发挥着各自的作用。执政党在国家和社会生活中制定并推行其政策以实现执政，这是政党政治的必然结果，而现代法治国家则要求依法治国，法具有最高的统治地位。因此，在政党政治和法治国家融合的背景下，执政政策的推行与依法行政不可避免地要形成二元运行结构，并产生一定的相互撞碰。如何在依法治国的要求下妥善处理和衔接政策与行政法的关系，十分值得认真研究。
中国共产党的十六大在健全社会主义民主政治、建设社会主义法治国家、实行社会主义市场经济体制和加入WTO等背景下提出了改革和完善党的领导方式和执政方式的重大问题，指出要 “规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系……经过法定程序，使党的主张成为国家意志”[1]。十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下简称《决定》）进一步指出，要“加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[2]党的主张即政策转化为法律[3]，是执政党在新的历史条件下，为正确处理党政关系，改革和完善领导方式和执政方式所提出的重要举措。它为执政与行政之间的体制衔接提供了改革方向。政策转化为法律，在行政法领域具体体现为：执政党有关国家行政事务的政策，只有在转化为行政法后才能作为政府行为的依据，政府应依法而不是依据政策行政。因此，在当前政治体制改革的背景下，研究政策转化为行政法是具有重大的理论与现实意义的。本文试就此提出初步探讨。
一、我国政策转化为行政法的基本现状与问题（一）我国政策转化为行政法的基本现状
在我国重大行政方面的法律的制定过程中，执政党通过各种方式影响立法。实践中执政党主要通过制定立法方针、审批立法规划与立法计划等方式对执政党关于行政方面的政策转化为行政法的全局进行了宏观指引，通过提出立法建议、审批行政法律草案以及参与重要行政法律的草案起草等方式对转化过程进行了微观介入。其中最为主要的方式是执政党参与行政法律草案起草、审批重要行政法草案和就行政法律规范的废、改、立提出立法建议等。在上述活动中，执政党有的依据党的某些政策文件，有的依据某些地方性法规和地方政府规章，而大多数则依据实践中形成的某些习惯。
1．执政党参与行政法草案起草、审批重要行政法草案
对于这种方式，较为典型的是我国公务员法的起草、制定。人事部长张柏林于2004年12月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上作出的《关于〈中华人民共和国公务员法（草案）〉的说明》中，大致勾勒了党的干部政策如何在党组织和国家机关的合力下转化为行政法的过程。第一步，发布政策。党管干部原则是中国共产党革命和建设时期的干部政策，规定在1955年中央制定的《关于干部分管后有关干部任免、调动应注意事项的通知》、《关于中央管理的干部的任免手续问题的通知》和1964年中央组织部制定的《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》，以及中共中央后来于2002年7月颁发的《党政领导干部选拔任用条例》等政策文件中。1993年8月，国务院制定了《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关建立了公务员制度。之后，中共中央以及中共中央办公厅先后发文规定党的机关、人大机关、政协机关以及民主党派、群团机关的工作人员参照暂行条例进行管理。第二步，参与立法调研。2000年8月，中组部、人事部在深入调查研究、总结暂行条例实施经验的基础上，着手研究起草公务员法。第三步，请示报告。2001年12月，中组部和人事部向中央报送了《关于制定公务员法有关问题的请示》，就制定公务员法的必要性、立法的指导思想、坚持党管干部的原则、将党的机关工作人员纳入公务员的范围等问题提出建议。2001年12月27日，中央政治局常委会讨论并原则同意了这个请示。第四步，制定法律草案与报批。2002年初至2004年初，中组部、人事部在征求中央和国家机关各部门以及各省、自治区、直辖市党委组织部和政府人事厅（局）及有关专家学者意见的基础上，经反复研究论证，形成了《中华人民共和国公务员法（草案送审稿）》，由人事部于2004年3月报送国务院审批。第五步，征求各方面意见。国务院法制办收到此件后，立即征求了中央办公厅、中央统战部等中央部门，全国人大内司委、法律委和全国人大常委会法工委，国务院各部委，高法院、高检院，全国总工会、共青团中央、全国妇联，中央党校、国家行政学院、社科院，各省、自治区、直辖市人民政府以及有关民主党派的意见。第六步，修改法律草案。在此基础上，法制办会同中组部、人事部对送审稿作了反复研究修改，形成了《中华人民共和国公务员法（草案）》。第七步，提交审议。在正式提请国务院常务会议讨论之前，专门向全国人大内司委、法律委和全国人大常委会法工委作了汇报，草案已经由国务院第71次常务会议讨论通过。经过全国人大法律委员会多次审议修改后，2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议讨论通过了公务员法。在党的干部政策转化为公务员法的过程中，除了党的组织的积极参与作用外，立法起草部门和立法机关主动在法律起草和法律草案审议工作中坚持党的领导，征求党组织的意见。在4月21日、4月25日，法律委员会召开的两次公务员法草案审议会议中，中组部都列席了会议。[4]
由此观之，在公务员法的形成过程中，执政党通过立法起草部门的党组织就重大行政方面的法律事项向上级党组织请示报告，由上级党组织作出指示的方式对立法的必要性、指导思想、基本原则、调整范围等问题行使立法审批权，同时党组织还实际参与了法律的起草、审议工作。在这个过程中，执政党既作为领导者的身份活动，又作为一般立法参与者的身份活动。同时，这些活动方式只是实践中逐渐形成的习惯做法而没有成文法律根据，依据的是1991年《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》关于“重大行政方面的法律，在审议前由全国人大常委会党组报党中央审定”的党中央政策规定。[5]在地方，地方党委就重大行政方面的法规在党内实行请示报告则依据地方党委执行这一文件作出的相关规定。[6]
2．执政党对行政法规范的废、改、立提出立法建议
在实践中，在行政法草案起草前实行党内请示报告后，党组织还有一个习惯做法就是对重大行政方面的法律法规的制定向立法机关提出立法建议。自中国共产党执政以来，中共中央除在1954年3月23日以宪法草案初稿的形式向宪法起草委员会提出过立宪建议外，还向全国人大或全国人大常委会提出去过多次修宪建议。[7] 如中共中央曾经提出了关于土地征收补偿等行政方面的修宪建议等。1998年，中共中央十五届三中全会制定了一个有关农业农村工作的决定，在分析了家庭承包经营与我国国情的关系以及和发展农村生产力的关系后，明确提出要赋予农民长期而有保障的土地使用权，并向全国人大提出了立法建议。[8]这是中共中央直接向全国人大提出制定法律立法建议的典型例子。地方党委在实践中的做法具体表现为：根据形势发展和地方建设的实际需要，对地方的一些经过实践检验被认为是正确的并且长期适用的政策，加以总结提高，逐步形成政策规范，向地方人大及其常委会提出关于地方性法规的立法建议。在提交主体上，立法建议的提出主要是地方党委或地方人大常委会党组以集体的名义提出的；在提交对象上，地方党委就地方性法规立法建议依法定程序向地方人大及其常委会提出。地方党委将政策转化为地方政府规章的实际做法具体表现为：（1）在形式上，党内领导人以会议讲话、对请示报告的批复与批示、会议决议、会议纪要等文件的形式，向政府提出含有立法建议内容的意图；（2）在提交主体上，以党委领导人个人提起的占多数，主要是党委书记和各分管副书记以批示的形式做出的，党委以集体名义向政府提出正式的立法建议并不多；（3）在内容上，有的是要求政府部门就某种政策内容进行立法的可行性、必要性提出意见，有的明确建议政府就某个政策事项进行立法；（4）在要求上，有的要求政府部门给予答复，有的则不要求答复；（5）在建议对象上，党委有时指定具体政府部门负责（包括牵头或单独负责），有的不指定具体部门，只是原则性的或抽象性的提出要求政府进行立法的建议；（6）在建议时间上，有的在政府规章制定前提出，有的在政府规章制定过程中提出；（7）在建议方式上，有的由党委提出，有的由党委与政府主管部门共同提出。在地方政府立法实践中，党委提出立法建议后，政府部门要对不同的立法建议分别做出不同的处理：对于不需要答复的，可以不作答复；对于要求答复的，政府部门要即时将办理情况报告党委。其中，经立法可行性调查研究认为不宜制定规章的，或经论证不必要制定规章的，要将不宜或不必要制定规章的意见和理由报告党委；认为应当制定规章或制定地方法规的，也要将意见和立法计划向党委报告。党委办公厅督办室负责明确任务性的批示办理事项的督办，政府办理部门要以书面形式向党委办公厅做出办理情况的报告，这是对党委集体做出的报告。[9]目前，我国成文法律并未明确规定中共中央可以就重大行政方面的事项提出立法建议，只是近年来党内若干重要政策文献陆续作出了相关规定，如前文中提到的党的十六大政治报告和十六届四中全会《决定》中作出的相关规定，中共中央就重大行政方面的政策提出立法建议的方式长期遵循的是实践中的习惯做法。
与中央现状有所区别的是：地方党委就重大行政方面的事项提出立法建议在某些地方则取得了成文法依据，我国有少量地方性法规和地方政府规章直接规定了政策转化为地方立法的内容。如上海市曾专门制定了《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的暂行规定》（1986年）和《上海市人民政府规章制定程序的暂行规定》（1987年），这是在国内较早规定政党的地方组织享有立法建议权的地方性法规和地方政府规章，是明确规定政党的地方组织享有立法建议权的成文法律性文件。其中，《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的暂行规定》第5条第1款规定：“本市各政党市级组织和市总工会、共产主义青年团市委员会、市妇女联合会等人民团体可以向市人民代表大会常务委员会提出制定有关地方性法规的建议。”另外，《上海市人民政府规章制定程序的暂行规定》第8条第2款规定：“本市各政党市级组织、市政协和市总工会、共青团市委、市妇联等人民团体，可以向市政府提出制定规章的建议。”第9条规定：“各单位提出制定规章的建议，应包括规章的名称、制定的目的和理由、负责起草的单位以及建议发布的日期等基本内容，并且应在上一年度的十一月底以前提出。”上述两个成文法律文件是上海关于政党的地方组织立法建议法律制度从无到有的开端。在上海市就政党地方组织提出立法建议的制度作出规定后，重庆、青海、江苏、湖北、河北、海南、广东等7个省、直辖市，以及珠海、徐州、厦门、无锡、唐山、苏州、石家庄、沈阳、深圳、汕头、昆明、邯郸、海口、抚顺、福州、鞍山等16个较大的市都陆续地以地方法规的形式，明确规定了政党或政党地方组织的立法建议权。[10]另外，哈尔滨市以地方政府规章的形式，也作出了此类规定。由此，政党地方组织提出地方法规或地方政府规章立法建议的做法，在全国部分地方已经法律制度化了。
从上可见，实践中执政党将其关于行政方面的政策转化为行政法的方式是多种多样的。从效果来看，无论方式如何其政策通常都被立法机关转化为了行政法。有学者曾指出：“全国人大常委会从未否决一项已经得到党中央授意的法案，也没有哪一部法律未得到党中央的事先批准却在全国人大或其常委会中通过了。”[11]
（二）政策转化为行政法中的问题
根据上述实践情况，可以发现执政党将政策转化为行政法的现状存在一些问题，还需要按照法治国家依法执政和依法行政的要求加以完善。这些问题具体表现为制度的非正式性、成文法律制度不健全和法理关系不清晰等几种情况。具体分析如下：
1．非正式性
在政策转化为行政法的现状中，执政党提出立法建议等方式的非成文制度化是较为明显的。中共中央以宪法修改建议的形式，使党的路线、方针、政策转化为宪法的方式和途径，形成的是不成文的习惯做法，也有学者称其为“宪法惯例”。[12]在中国宪法和法律的制定、修改实践中，已经形成其他很多类似的做法。如修宪草案或修宪建议应经中共中央政治局原则同意后，再交付有关部门讨论的做法、中共中央的立宪建议和历次修宪建议在形成和提交前采用党内民主、党外协商和全民讨论等的做法（除1975年宪法修改草案由于受到1971年“九一三”事件以及国内其他因素影响没有提交全民讨论外）、执政党参加行政法起草和审议行政法草案的做法、批准人大立法规划的做法等等，都可说是实践中的“惯例”。执政党政策转化为行政法的过程中立法建议程序的启动，长期是遵循惯例，没有成文法的依据。直到立法法生效后，各地开始陆续制定地方立法条例，这种局面才稍微有所改变。2001年以来，河北省、湖北省、广东省、山西省、和唐山市等地制定公布的地方立法条例，都规定了政党与国家机关、人民团体、企事业组织和公民享有地方法规的立法建议权，但是，就全国范围而言，我国成文法尚未规定中共中央向立法提案机关和立法机关提出立法建议的制度，中共中央并未制定可供具体运用的立法建议规则，全国大多数地方至今也未建立政党或其地方组织可以提出地方性法规和地方政府规章立法建议的成文法律制度。执政党政策以领导人讲话、批示的形式提出指导性、指示性立法建议，或地方党委在关于政策转化为行政法的地方立法制定之前以党委集体名义向地方立法机关提出立法建议，或执政党中央在没有成文法依据的情况下以中共中央的名义向全国人大常委会提出修改宪法的建议或其他立法建议的做法，始终没有法律加以明确规定，这些就是缺乏法律制度意义上的非正式性。从执政党的地位来讲，上述做法都是对国家和地方立法的领导方式，有其必要性。但长期以来仅仅依据这些“惯例”显然具有非正式性色彩，在实行依法治国、建设法治国家的新时期是不宜持续下去的。
宪法惯例被学术界认为是宪法渊源或者说宪法形式之一，具有宪法属性，是宪法结构中的外在形式要素。它是指国家在长期政治生活实践中形成的，涉及有关国家根本问题，调整相应基本社会关系，并为公民社会普遍承认的，有一定约束力的政治习惯和传统。[13]这在具有判例法传统的国家是法律制度的构成部分。而在我国，这只能是一种学理概念而不是法律概念，即我国宪法和法律均未明确规定它是宪法渊源或宪法形式。至于其他习惯做法，连学术界都没有将其定性为“立法惯例”或者“法律惯例”，就更谈不上是法的形式了。我国是一个成文法国家，法律规则要求是成文规定，如果对过去长期以来形成的做法都称为“惯例”而加以遵循和肯定，将出现非法定的立法主体随意造就惯例的非理性状态。在中国共产党提倡依法执政的时代背景下，我们有必要对上述被贯以“宪法惯例”称谓的政治习惯和传统进行重新认识与检讨。我们认为，凡是国家宪法和法律未明确规定的政治习惯和传统，都不应以“宪法惯例”的方式任其长期存在，而应当制定为正式法律制度。
转化的正式与非正式是就执政党关于行政方面的政策向行政法转化的程序和制度在一个成文法国家是否有明文法律规定而言的，是对权力配置体制和转化过程在实际运作中形成的规则的实证考察。对“正式性”的研究主要采取规范分析，而对“非正式性”的考察则偏重经验或实证研究。这里，我们主要是就执政党关于行政方面的政策转化为行政法的过程是否有明文法律规定而言的。有明文法律规定的转化过程就是正式的，反之，则是非正式的。转化的正式，意味着执政党关于行政方面的政策向行政法转化的过程具有明确的法律依据。这包括着两层含义：一是执政党行使立法建议权等有法律依据；二是执政党要遵循法定权限和法定程序，只能在法律制度范围内活动，而且，违法行使权利和权力时要承担法律责任。
2．成文法律制度不健全
与前述非正式性相联系的另外一个问题是成文法制度的不健全。从现实情况来看，我国有些地方已经有了相关法律制度。但是，对现行成文法律制度稍加分析就可以发现，关于政策向行政法转化的法律程序和制度的成文法规定，都存在不健全问题。这表现为两个方面：
第一，在成文法制度的制定方面普遍化程度不高。到目前为止，就全国而言，只有上海、广东等7个省级地方、珠海等17个较大的市等部分地方的地方性法规和地方政府规章规定有政党提出立法建议制度，而且其中还有些地方将已经规定的制度又予以废止。例如2001年施行的《上海市制定地方性法规条例》，就取消了1992年《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》第7条关于政党地方组织可以提出地方性法规立法建议的规定。哈尔滨的现行立法建议制度只赋予了政党关于地方政府规章的立法建议权，而没有规定政党关于地方性法规的建议权。
第二，在现行成文法制度的内容上还不完善。政策转化为行政法的制度体系不应该仅仅只是现有的执政党立法建议制度，它还应当包括对政策是否可以转化为行政法的审查制度、政策转化的正当程序制度等等。即使是立法建议制度，也不应只是仅仅简单地规定执政党组织的立法建议权，而不规定立法建议的具体操作方式等基本的制度构成要素。因此，无论是在中央还是在地方，无论是在全国范围内还是在某一地方，无论是形式还是内容，目前的制度规定都仍然是不完善的。
从以上依据及制度的不完善来看，其可操作性也是不够的。《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》虽然提出了党对国家立法工作主要实行政治领导的原则，并对政治领导的内容和方式以及需要中共中央讨论的重要法律的范围及程序作了明确规定，但是并未对政策向行政法转化的立法建议制度等作出具体规定，党的十六大报告只是原则性地提出了政策向法律转化的主要方式和基本要求，及转化对于改革和完善党的领导方式和执政方式，推进社会主义民主政治建设和实施依法执政所具有的重要意义，也未明确政策向包括行政法在内的法律转化的具体程序和制度，十六届四中全会《决定》提出了政策转换为法律的必要性、政策转换为法律所具有的根本基础问题以及政策转换为法律所应当具有的条件，也没有具体规定转化的程序和制度；目前我国地方党委关于领导地方立法工作的决定，对政策向行政法转化应遵循的原则、方式、范围和程序等也没有具体化的规定，至于我国的地方立法，大多没有规定政策向行政法转化的制度，部分地方的地方立法文本尽管规定了政党提出立法建议的制度，但也并不具体，可操作性不强。
我们对现有的相关法律规范文本作出了比较分析，目前《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》、《上海市人民政府规章制定程序规定》及广东等7个省级地方、珠海等17个较大的市规定有政党立法建议制度的地方性法规和规章共有26件。在这26件法律文本中，有15个文本明确规定了立法建议必须采用书面形式，其中要求采用立法建议书的有3个；对立法建议内容做出要求的有11个；规定政党可以成为立法建议主体的有12个，规定政党地方组织（或表述为本行政区域内的政党）可以成为立法建议主体的有14个；规定政党可以提出地方性法规草案建议稿的有3个；规定对地方性法规立法建议只能向地方人大常委会提出的有17个，规定可以向地方人民政府、人大常委会或人大专门委员会提出的有3个，规定可以向人大及其常委会提出的有2个，规定可以向地方人民政府、人大常委会提出的有2个，规定可以向“有地方性法规议案权的机关”提出的有1个（即海南省）。分析结果表明：即使在规定了政党立法建议制度的地方，各地在立法建议的形式、内容要求、建议主体、建议接收主体等制度的规定仍参差不齐，缺少基本统一的制度体系，对于建议程序中的建议形成、建议提交、建议说明等具体环节大多没有规定，另外，上述文本在法理逻辑、语言技术等层面还存在不足，从而导致制度的弱操作性，这都急待规范与完善。更重要的是，在我国中央立法层面，现行宪法和立法法都未规定政党可以提出宪法和法律立法建议的制度，显现了法律制度的缺失。
3．法理关系不清晰
政策转化为行政法的过程中，执政党与立法机关实际上要发生两种关系：一种是政治上的领导关系，一种立法程序上的法律关系。政治上的领导关系体现的是执政党对国家立法工作的领导地位，它主要应表现为：党确定立法方针或人大工作方针，审批立法规划、立法计划，在提交立法机关讨论前对重要行政法律法规草案进行审批等。党的领导权的行使通常通过立法机关中党组起作用，“立法权力机构和立法工作机构背后，起领导和协调作用的是全国人大常委会的中共党组。而党组则接受党中央的领导，重要的立法决策和立法，要由党组上报党中央审议，作出最高决策。”[14]之所以如此，是因为执政党必须把握和引领国家立法的社会主义性质和方向。立法程序上的法律关系体现的是执政党对国家立法的影响地位，它主要应表现为：党是宪法和重要行政法的立法建议者，草案起草参与者等。从法理上讲，在政策转化为行政法的过程中，立法机关是法定的立法决策主体，政党只能是立法影响主体，[15]这里所谓的影响主体是指执政党不能具有立法结果的最终决定权，只能对立法的过程从产生到形成一定程度的影响力。影响的方式可以是舆论宣传、提出建议并说明理由、参与立法。参与的方式又有参与行政法草案起草、参与审议、参与投票。建议是期待并争取某种结果的一种提议，而不是对结果的直接决定，否则建议就等同于要求对方必须服从的命令和指示。建议并不必然形成建议所能希望的结果，因此建议和指示、命令是不相同的，不是直接对结果的决定。因此，提出立法建议的身份只能是立法影响主体的身份。舆论宣传是指通过言论的力量，影响他人接受其观点，也不是对结果的直接决定，更不是以领导身份来进行的。执政党参与行政法律法规草案起草只是立法形成前的活动，也不直接决定行政法律案的最终通过，执政党参与立法表决投票、参与行政法律草案审议等活动，都只能通过立法机关中的党员代表依法定权限与程序进行，是一部分意见的表达，而不是合议后最终的结果。因此，从根本意义上讲，影响主体所起的作用不能单方直接决定最后的立法结果。显然，作为影响主体的身份与作为领导主体的身份是不一样的，从实践来看，执政党有时混淆了这两种身份，导致了执政党与立法机关之间的法理关系不清晰，因而形成在作为影响主体的身份时又运用了作为领导者身份的混同不分情况。如果执政党以决定、指示、批示的形式直接决定立法结果，那就会发生法理关系的错位。
解决这一问题显然要从制度上明确两种身份及其与立法机关的关系。党对立法工作的领导是大政、方针的领导，不是直接决定立法结果。党对立法的影响只能按立法程序，以宣传、说服、提出立法建议、参与立法草案起草活动、通过本党成员在立法机关中的代表投票等方式，争取所希望的立法结果，更不是直接决定立法结果。否则就未能保障立法机关依法行使立法权，未能尊重立法机关的法定地位，也没有尊重人民的选择。
当然，尽管目前我国政策向行政法转化的状况存在着非正式性、成文法律制度不健全以及法理关系不清晰等问题，但是，现行政治、法律体制及实践也为完善这一制度体系开创了现实起点。即执政党对政策转化为行政法提出了强有力的政治支持和政策依据，实践中许多非成文习惯做法也有许多可取之处，并为相关制度构建提供了可参考的内容，地方立法关于执政党向立法机关提出立法建议的制度则萌生了执政党政策转化为行政法的现实制度雏形和有益立法经验，这些都为构建符合我国国情的政策转化为行政法的制度提供了可能性。尤其是中国共产党对自己提出了提高执政能力和依法执政的要求，这一新的执政理念将会极大地推进相关法律制度建设的进程，一方面党要运用法律制度实现其执政的政策，另一方面在法治时代党也要自觉受法律制度的约束。这就是有学者所总结到的：“可以说，统治者们寻求通过法律制度系统地实施其政策，而其自身亦不得不受用以为治的法律制度的约束，乃是走近法治的一个政治过程。” [16]
二、政策转化为行政法的基础和条件以上研究表明，在实践中，我国长期存在着政策转化为行政法的现象。在理论上，学术界目前对政策转化为行政法也有较多的研究，但主要限于论证转化的重要性和必要性，至于转化的可能性论及并不多，更少有人涉及转化的有效性问题。这种有效可以从两个方面来考察：一是保障转化过程的顺利性，二是保障转化结果的优质性。政策转化为行政法的可能性要解决的是转化基础问题，即转化是否具备内在基础，如果具备内在基础转化才有可能性。保障转化的有效性要解决的是外在条件问题，如果具备外在条件则转化才能够顺利、达到应有的结果。鉴于此，我们试就此提出探讨。
（一）政策转化为行政法的基础
关于政策与法律的转化学术界已提出了一些思路，但尚无人认真研究这种转换的基础问题。政策为何能转换为法律？执政党关于行政方面的政策又如何能转化为行政法？从根本上讲，执政党关于行政方面的政策与行政法必须具有同质性，即具有基础上的一致性，政策才能转化为行政法。根据辩证唯物主义，内因具有根本性作用的原理，不同质的事物之间是不能转换的。关于行政方面的政策作为执政党的主张与行政法作为国家意志两者之间是否能够转换，这要分析政策与行政法各自的内在本质和内容是否一致。
1．人民意志：执政党关于行政方面的政策与行政法的共同本质基础
我们认为，法律的本质是上升为国家意志的统治阶级意志，政策的本质是政党代表本阶级意愿的政治主张。执政党的政策与法律的本质是一致的，这就是：人民的意志是它们的共同本质基础，它们都应当是人民意志的表现形式。[17]在中国，人民意志是执政党政策与国家法律的共同政治本质。执政党的政策和国家法律都来源于人民意志，统一于人民意志，它们分别是人民的先锋队和人民的代表机关集中和体现人民意志的两种不同形式。这种本质上的一致性，为政策到法律的形式变化提供了重要的内因基础。行政法作为重要的部门法，当然具有法律的本质特征。分析政策与法律的共同本质实际上也回答了执政党关于行政方面的政策与行政法的共同本质问题，即人民意志既是政策与法律的共同本质基础，也是执政党关于行政方面的政策与行政法的共同本质基础。
2．政务事项契合：执政党关于行政方面的政策与行政法的共同调控内容
根据政治学原理，政党与行政机关自身运行是有诸多不同的，因而党政各有分工，各有其运行规律。行政机关是国家公共权力，履行公共行政管理职能，处理的是国家行政事务；政党本是阶级的组织，是社会政治力量而不是国家公共权力，以提出并推行代表本阶级利益的政治主张和管理本党内部组织事务为职能。执政党与其他政党有所不同的是，她掌握了国家政权，因而必然要以管理国家和社会事务为已任，只是与国家政权管理国家和社会事务的方式不同。执政党应当并必然要利用自己掌控的国家政权力量包括行政机关来推行代表本阶级利益的政治主张，其他政党则很难具备这样的条件和能力。当然，执政党毕竟还是政党组织的一种，她仍有党自身内部大量事务的处理，如与国内外其他政党组织的交往、党自身的思想、组织建设等等，这些并都不属于国家行政机关所处理的事项范围。由此，执政党的职能及所处理事务的范围与国家行政机关的职能及所处理事务的范围，既有相当契合的一部分，也有不相同的一部分。党的政策也有涉及国家和社会事务的政策和涉及政党之间关系和政党自身建设、管理事务的政策。其中属于处理国家行政事务的事项，是政策与行政法相契合的共同调控内容，对此是可以用政策转化为行政法的形式来处理的。这就是说，从符合各自运行规律来讲，执政党的所有政策不可能都任意地转化为行政法，凡转化的政策事项，必须都是与国家行政机关所处理、且适合以行政法来调整相契合的事项，这部分就是政策与行政法所具有的共同内容基础。
另外，从国外的情况看，如在英国，如果某项政策特别重要，具有广泛的社会影响，或者这项政策的贯彻实施需要社会各方面的辅助和配合，执政党就会谋求将它制定成法律。立法的过程就是将执政党的政策和内阁的决策转化为法律的过程。[18]在我国，从执政党的领导方式和领导范围讲，邓小平同志早就指出：党委的领导“应该只管大事，不能管小事。”[19]一般而言，执政党就涉及国家和地方重大行政方面的政策通过提出立法建议等方式转化为行政法，其他不重要的行政方面的政策执政党则不作硬性要求。总之，执政党关于行政方面的政策与行政法除了上述本质上的一致之外，还有共同调控的政务事项：即两者所处理的事项有许多是契合的，这也为政策转化为法律提供了重要基础。
（二）政策转化为行政法的条件
执政党政策在政治基础、内容基础与法律具有一致性，并不等于政策就可以随意转化为法律，基础相同只表明两者具有可以转化的内因，而真正顺利实现转化并有效达到转化结果，仍是要具备一定的条件，只有相应条件具备才能够达成转化。通过对政策转化为行政法的主要过程的考察表明，政策转化为行政法在较长时期内很大程度上依据的是党内规则，而在某些地方法律关于立法建议的规定等为政策转化为法律提供了一定的成文法律制度条件。这里，提出了执政党关于行政方面的政策转化为行政法的条件问题。根据辩证唯物主义原理，“条件是指同某一事物相联系的，对它的存在和发展发生作用的诸要素的总和”，[20]正如阳光、空气、水分之于树木的生长一样。政策转化为行政法的条件可以概括为：在内容上应当适宜，在时机上应当成熟，在过程上应当制度化。
1．适宜性条件
适宜性条件是指政策转化为行政法的事项，应当适合于由行政法来调整。例如，具有前瞻性战略性的政策,在现实条件下有些可能还不适合于直接规定为行政法，因为行政法的规定要求细致具体明确，并要运用国家的强制力要求全社会必须遵守，这样有些政策的内容一时还不能细化，它有待于在实践中经反复实验证明它的成熟性和稳定性，有些在现阶段只适合用思想动员、宣传号召的手段要求人们响应，不能采取强制性的方法，这就是也不适合于由法律来规定的内容，为此，政策要转化为行政法的事项，必须是符合良法要求和行政法的一般特征、适合以行政法律规范来调整的事项。
（1）符合良法的标准
政策向行政法转化的目的，并不是为了转化而转化这样的形式结果，从根本目的上讲是要制定为具有优良品质的行政法，即保障转化结果的优质性。这就要求政策必须符合良法所追求的实质合法性。所谓实质合法性本质是说明人民的认同和支持程度。早在古希腊时期，亚里士多德就指出，一个政体要“达到长治久安的目的，必须使全邦各部分（各阶级）的人民都能够参加而且怀抱着让他存在和延续的愿望。”[21]迈可尔·罗斯金等人则认为，所谓政治合法性,“意指人们内心的一种态度，这种态度认为统治是合法的公正的。”[22]可以说，良法所体现的合法性，是指能够让所有或大部分的遵守者认为法的规定是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或者认同的能力与属性。我国宪法学者王人博也认为：“现代社会政治的合法性，形式上的根据是经过多数人的同意（即民主），实质上的根据是对人权的切实保障（价值）”。[23]执政党将其关于行政方面的政策转化为行政法，当然要解决所形成的法律得到社会广泛拥护的问题。因此，执政党将其关于行政方面的政策转化为行政法，其政治主张本身就应具有合法性：即政策得到人民的广泛拥护，其转化为行政法的目的也得到人民的支持和认同。如果执政党仅以掌控国家政权的特殊地位，凭借政治威信、政治影响力和组织控制力等来影响立法，而政策内容不具有实质的合法性，其转化为行政法后形成的将只是恶法，从形式上变成了法律，实质上却违背了党依法执政的本意和初衷。因此，为实现“良法之治”的法治理想，必须要求执政党关于行政方面的政策向行政法转化符合良法的标准，这既是对政策自身提出的要求，也是对转化过程提出的要求。
关于良法，古今中外的学者多有研究。早在古希腊时，亚里士多德就提出：“……相应于城邦政体的好坏，法律也有好坏，或者是合乎正义或者是不合乎正义。”[24]这里所谓的正义，就是从实质合法性而言的，一般讲，良法是为了全体人民的共同利益而不是为了某一阶级(或个人)的私利的法律；是体现并追求公平、效率、平等、正义、秩序等价值标准的法律。[25]此外，富勒等人还主张法律不仅要体现普遍意义上的道德目标，而且必须满足一些程序上的要求，即“法律的内在道德”和“程序自然法”，具体内容包括：第一，法律的一般性；第二，颁布；第三，不溯及既往；第四，法律的清晰性；第五，不矛盾；第六，法律不能要求人们去做不可能之事；第七，法律在时间之流中的连续性；第八，官方行动与法律之间的一致性。[26]其中，前七项是与立法相关的，即良法应该具备的七项程序或形式标准。霍布斯也认为：“良法就是为人民利益所需而又清晰明确的法律。”[27]这就是说，良法不仅仅有价值目标的实质正当的合法性要求，还有形式正当的合法性要求。我国有学者从内容、价值和形式三个方面探讨良法的标准，提出良法的标准是应全面地体现合规律性原则、符合正义和公众利益原则、形式科学性原则。[28]有学者则以法的“真”、“善”、“美”分别指称法的内容的合规律性、法的价值的合目的性和法的形式的合科学性。[29]还有学者主张良法的基本标准是：在指导思想上，应始终坚持以邓小平理论为指导；在价值建构上，应确立以正义为轴心、以秩序为外化、以平等为基础、以利益为归属的价值体系；在规范结构上，应进一步完善立法过程的民主化、立法表达的规范化、立法体系的科学化；在文化精神上，应建立公民权利主导型的立法模式。[30]良法的标准是一个永远值得讨论的主题，在此，我们只是想借用良法和其标准这种概念装置表达良法是实现法治的必要条件，只有符合良法标准的政策才能转化为行政法。结合良法在价值、形式方面的要求，我们认为执政党向行政法转化的政策必须做到：
第一，拟转化为行政法的政策在价值（目的价值）上应当具有正当性，即政策内容具有良善、道德正义、尊重和保障人权、公正、合理、符合自然法等价值标准。只有政策内容具备了这种价值上的正当性，才能为转化为良法的道德正当性提供条件。
第二，拟转化为行政法的政策符合良法的形式标准。学术界归纳的良法形式标准主要包括：公开性、稳定性、连续性、严谨性、实用性、明确性、权威性、普遍性、统一性和完备性等。[31]上述标准与富勒提出的程序自然法理论是得到普遍认同的。从符合良法的形式标准的要求讲，具体到执政党政策向行政法的转化中，就是拟转化为行政法的政策内容具备普遍适用性、不溯及既往、明确、遵守法制统一原则、具有可操作性、稳定强等等。
（2）符合法的一般特征和行政法的内容特征
法律是有自身规律的行为规范体系，必须遵循一定规律性，这就决定了执政党政策只有符合法律的规律性时才能顺利转化为包括行政法在内的法律。不符合法律规律的政策内容，由法律自身结构要求所决定，是难以转化为法律的。法律自身的规律性集中反映为法规范所具有的一般特征上，这种一般特征主要表现为：法以具体的权利义务为调整模式和机制，法对全社会具有普遍约束力，法是由国家强制力来保障实施的。一般而言，执政党政策是不具有这种特征的，为此，拟转化为法律的政策在内容上必须是可以具体为权利义务的事项，是要求由全社会来普遍遵守的事项，也是适合于动用国家强制力来保障实现的事项。只有符合法律的一般特征的政策内容，才适宜于通过立法程序将政策转化为法律。这就要准确地把握政策的内容，将有条件由法律法规规范的事项予以立法转化，对不能由法律法规加以规范的事项则不应立法转化。这也正如孟德斯鸠所言：“在不应该强制的时候，进行劝诱；在不应该命令的时候，使用引导；这是最高的智巧。” [32]
具体而言，政策符合法的一般特征的适宜性表现为：第一，法律是调整全社会成员行为的规则，具有普遍的规范性，这决定了执政党政策中只有涉及全局性范围的政策才能转化为法律。有学者已提出，政策与法律的有效衔接是政策法律化，又称为政策立法，转化为法律的政策，一般必须具备影响的全局性、内容的稳定性、转化的成熟性的条件。[33]所谓影响的全局性便指属于涉及全社会成员行为规则的问题；第二，法律具有国家强制性，这要求拟转化为法律的执政党政策有依托国家强制力在国家和社会贯彻实施的必要性和对事不对人的道德品格；第三，法律以权利义务为具体内容，这种利导性决定了执政党政策中符合权利义务调整模式和机制的部分才能转化为法律。上述这些要求，在政策转化为法律的准备阶段，需要执政党通过立法建议的形式加以说明和论证，即拟转化的政策内容符合良法的要求和法律的一般特征，具备转化为法律的可行性条件，将立法建议的指示、命令式变为说明理由式。
行政法是调整行政关系，规范行政组织及其职权、行政行为的条件与程序，以及对行政活动予以监督的法律规范的总称。拟转化为行政法的政策如果不具有行政法的上述内容特征，也不能转化行政法。其中，如果政策具备法的一般特征而在内容上不符合行政法的特征，则可以考虑转化为其他部门法。
2．成熟性条件
成熟性条件是指政策转化为行政法所具备的合适性时机条件。例如，针对现实政治、经济等社会变化所及时出台的政策，由于还处在摸索的过程中，尚处于不稳定的情况下，转化为行政法的时机不成熟；或者政策在一种特殊的、社会反映敏感的时候，尚不宜形成为行政法。包括行政法在内的法律只能对成熟的事项进行制度化的规定，因而不成熟的事项是不能由法律来规定的。为此，政策要转化为行政法的事项，必须是稳定的、可固定化的、并在现阶段能为全社会所普遍接受的事项。
相比较而言，政策更活跃，法律更稳定，这是两者不相配合的特点。政策要转化为行政法，就要把握时机成熟的条件，即要在恰当的时机才可将政策转化为法。正所谓“立能行之法，禁能革之事，而求治太速，疾恶太严，革弊太尽，亦有激而反之者矣”。[34]从我国20年来立法的基本经验来看，“立法成熟一个制定一个”的原则就是这一经验的高度总结。成熟性条件的具体要求是，政策在实践经验上要具有成熟性，在时机选择上也要具有成熟性。
（1）实践经验上成熟
实践经验上成熟的基本要求是，政策的内容已经稳定化，是经实践反复证明有效的，可以通过法律形式制度化而加以普遍推行。这一点对我国正处于体制改革时代的现状尤其重要。我们要求法律制度具有稳定性，不能朝令夕改；但我们又需要不断地通过改革创新机制和制度，探索建设社会主义现代化强国的最佳途径和模式。因此，需要根据成熟性条件来判断政策是否应转化为行政法，既要与时俱进，避免立法严重滞后于政策，又要谨慎从事，防止立法不顾条件地创制超前而不可行的规则。
（2）时机上的成熟
时机上的成熟的基本要求是，政策在转化为行政法时，已被广大公众所熟悉、理解，在现实情况下是可成为法律规则而被广泛接受、普遍遵守的。执政党的政策有时是符合人民群众根本利益和长远利益的，但有良好的愿望，在某个阶段上形成为法律，也不一定一下都能为社会公众所理解、接受，这意味着该政策转化为行政法的时机还没有成熟。对此，还需要应该通过各种方式进行宣传、教育和引导，在得到广大人民群众的充分理解和拥护后，才应进入转化为行政法的程序。总之，政策转化为法律应当根据政策的实际情况并选择恰当的时机。
3．制度化条件
制度化条件是指政策转化为行政法有既定的程序和制度作为依据，转化的结果是运行既定制度安排的必然结果，是理性的、可预测的。这就是说，政策转化为行政法必须严格按法定程序要求进行。
从法学的角度来讲，程序体现人们按照一定方式、顺序、步骤和时限来作出法律决定的过程，它是相对于实体而言的一个概念。在法治国家中，程序承载民主、自由、人权、正义等目的性价值，并追求限制恣意和防止权力滥用的价值功能，程序法与实体法共同构成法治理念中的“法律”，相对与实体法而言，程序既是手段又是目的。作为手段的程序是法律目的实现所必须依赖的过程，从这个意义上讲，程序具有为实体服务的功能，但不能因此认为这是其唯一的功能，因为程序也具有其自身独立的价值，同时具有目的属性，在一定程度上决定着实体决定的正确性。因此，我们在制度建设中不能单单重视设定权利义务的实体性的制度，更要重视有关程序性的制度设计。
程序的价值和重要性反映在政策转化为法律的过程上，就是对合法性的要求上。执政党政策向法律转化的过程实际上是个立法的过程。从立法建议的提交，到立法提案的提出，直致立法表决、通过、公布与生效的整个过程，是法律依法定程序形成的过程。即政党关于行政方面的政策转化为行政法的过程就是国家法律的形成过程，因此必须遵循立法程序的具体要求。就此而言，政策向行政法的转化应该具备程序合法的条件。转化程序应该具备合法性，这是法治的必然要求。
政策转化为行政法方式与程序的制度化，具有重大意义。首先，通过将政策转化为行政法的范围、内容等条件加以制度化，能够防范不该转化为法律的政策转换为法律，并保证转化结果的可预期性；通过将转化的程序加以制度化，可以使转化过程遵循一定的民主性、公开性等规范要求，保证转化过程的正当性和顺利性,使转化过程具有效率；通过符合程序正义的制度化条件，既使政策在转化前就具有优良的品德，又可以使执政党充分支持和保障立法机关依法行使立法权，把符合人民意愿和利益的政策转化为法律，从而保证政策转化为良法。如前所述，我国现行的政策转换为行政法的实践，目前尚无专门的制度规定，但已有了多次实践，这些实践为推动中国法治建设与社会进步起到了重要作用，因此，有必要将实践中形成的一些有益的习惯做法形成制度化的规定。
三、政策转化为行政法的制度构建如前所述，目前我国政策转化为行政法的现状中存在制度的非正式性、成文法律制度不健全和法理关系不清晰等问题。为解决上述问题，有必要构建完善的政策转化为行政法的制度。根据制度理论中的“SSP范式”分析框架[35]，政策转化为行政法的制度构建的目标应当是：解决现行的制度缺陷，建构制度结构合理、符合制度安排的道德要求并且制度绩效良好的制度结构。
1．建立以正式性制度安排为主导的结构形式。就全国范围而言，政策向行政法转化的现行制度结构是以非正式性安排为主导的制度结构。我国法制建设的经验表明：以意识形态、习惯、惯例等非正式性制度安排为主导的制度结构，在运行中极容易受到人格因素的影响而导致权力的失范。法理关系不清晰，就是制度运行过程中权力失范的典型形式。非正式性制度安排有时冲击正式性制度安排，违背法制统一原则和党政分工的执政规律，而正式性制度安排对于制度的技术理性要求比非正式性制度安排要高，至少可以从技术层面减少制度冲突的发生。
2．符合道德要求的制度安排。效率、公平、平等、正义、秩序、自由和民主等系列制度价值，是民主法治社会共同追求的理想价值目标。而最大限度地接近理想价值目标，是制度道德的首要含义。柏拉图和亚里士多德都认为法律是有道德的和文明的生活的一个不可缺少的条件，从本质上把法律问题视为人的道德问题，法律的功能就是促进“善”的发展。“一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业——所有人类的每一种作为，在他们自己看来，其本意总是在求取某一善果。”[36]“善”是以人的愿望出发的理想中的道德目标。罗尔斯强调了正义在制度道德中的地位，认为“正义是社会制度的首要价值”，[37]在某些制度中，“当规范使各种对社会生活利益的冲突要求之间有一恰当的平衡时，这些制度就是正义的。”[38]关于制度道德，我国领导人曾经用通俗的话语表达了其基本观念与标准。例如，鉴于建国以来我国制度建设的现状，邓小平同志指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法继续横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[39]邓小平同志用“制度好”与“制度不好”这两个通俗的概念表达了制度的道德问题，并对于制度好坏作了区分，即能否规范权力运行，特别是领导权力行使，能否对权力实施有效监督，是区分制度好坏的标准。我们认为，制度道德在具体的领域有不同的要求。具体到政策向行政法转化的制度，其制度道德要求是程序正当、制度正义与技术理性。程序正当对政策向行政法则转化过程中处理执政党与国家、社会的关系提出了要求，制度正义涉及制度追求的价值目标以及制度所代表和维护的利益倾向，而技术理性是对制度本身的结构、形式等提出的技术规范性要求。
3．优良的制度绩效。“十六大”报告指出：“人们公认，这十三年是我国综合国力大幅度跃升、人民得到实惠最多的时期，是我国社会长期保持安定团结、政通人和的时期，是我国国际影响显著扩大、民族凝聚力极大增强的时期。”这是关于优良制度绩效的一种典型、宏观的表述方式，包括经济增长、政治稳定和政治合法性三个方面。基于政策向行政法转化制度属于非经济领域，此处所谓制度绩效，暂不涉及经济绩效方面。在以政策、行政法则二元并存、正式性制度安排为主导的制度结构中，做出程序正当、制度正义与技术理性等符合道德要求的制度安排，目的是为了取得优良的制度绩效。政策向行政法转化制度要能够产生以下制度绩效：良好的政治秩序，执政党的执政地位、执政方式和执政能力获得社会的普遍认同，立法机关的权力与其法理地位相一致，公民的政治参与权得以充分行使。
从法治国家党依法执政和政府依法行政的要求来看，政策转化为行政法的制度构建应该处理好党内关系，以及执政党与人大、政府、社会各方面的关系，并要有利于使政策转化为良法，保障转化过程具备程序正义。具体而言，制度构建应该做到的要求是：保障人民主权、实现政治民主、贯彻法制统一、加强权力制约、体现党政分工和符合正当程序。
在具体的制度构建框架上则应当考虑以下下问题：
第一，政策转化为行政法，是执政党关于行政方面的政策与行政法这两种不同的规范形态之间发生转化的机制，其运行具有一定的逻辑，基于一定的条件，遵循一定的程序，体现两种不同规范形态的有效衔接。在此过程中，政策的内容是转化物，它只有符合一定条件才能转化为行政法。为了保证转化后的行政法的质量，防止不符合条件的政策内容，特别是违法的政策进入转化程序，就有必要建立对拟转化为行政法的政策品质的审查制度，这也可简称为转化前的“政策审查、评价制度”。政策审查、评价制度是以审查、评估政策的合法性、政策的成熟性等为主要内容，从而保证政策转化为行政法具备符合上位政策、上位法以及相关基础和条件的制度。拟转化为行政法的政策是否具有合法、正当等良好的品质及较好的实施效果等，需要通过制度化的方式予以判断和评价，这就是政策的审查制度。政策的审查制度是指对拟转化为行政法的政策内容，在转化提出之前，由党内专门的审查机关，根据政策与行政法的效力位阶，判断和认定其是否符合上位政策与上位法的制度体系。政策的审查制度主要包括以下几个方面的内容：审查的目的、审查的原则、审查的主体、审查的对象、审查的程序等。对拟转化为行政法的政策，除了审查其是否符合上位政策与上位法之外，还应对其试验、实施等运行的效果、转换为行政法的时机以及可行性等进行评价。政策评价制度包括评价主体、评价原则、评价内容、评价方法及结果等。
第二，政策转化为行政法以执政党的立法建议作为两者之间的桥梁，它是整个转化过程中的首要环节，由此之后便进入了正式的立法程序，为顺利衔接政策与行政法两种规范形态，必须设立完备的执政党“立法建议制度”。立法建议制度是执政党向立法机关提出建议性立法主张的制度化规定。执政党立法建议的形成涉及到党内外民主，立法建议的提交、说明和处理涉及国家立法程序，需要分别由党内规则和国家行政法来进行调整。由此，在党内应制定立法建议规则，国家应制定统一的立法建议行政法制度。这些立法建议制度的基本内容包括：立法建议主体、立法建议内容、立法建议形式、立法建议接收主体、立法建议范围和立法建议程序。立法建议程序具体分为立法建议的形成、立法建议的提交、立法建议的说明、立法建议的处理等过程。
第三，政策转化为行政法是一个复杂的程序过程，为了实现转化程序的正义并保障转化结果的理性，则应当建立体现正当程序要求的一系列程序制度，这也可称为“正当程序制度”。正当程序是民主与法治社会应当遵循的一项普遍法则，它承载着正义、民主、自由、人权、理性等价值。为了保证政策转化为行政法过程的正当性，实现政策转化为良法这一目标，政策转换为行政法应当遵循正当程序。应该建立我国政策转换为行政法的正当程序制度，其主要内容有：政策转换为行政法中的听取意见制度，具体包括立法方针与立法建议的论证和协商制度；政策转换为行政法中的公开与说明理由制度。
应当说，这三项制度应当是政策转化为行政法最基本、最主要的制度。
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*方世荣，湖北省行政学院副院长，中南财经政法大学教授、博士生导师；孙才华，中南财经政法大学硕士研究生。
[1]参见江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告（2002年11月8日）》，《人民日报》2002年11月18日，第1版。
[2]《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《人民日报》2004年9月27日，第1版。
[3]这里所称的“党的主张”，就是体现执政党意图、由执政党制定的路线、方针、政策及其作出的具体决定，理论界和实务界长期以来约定俗成地将其概称为“党的政策”，或简称为“政策”，本文一般将在执政党主张这个意义上使用“政策”一词。
[4]参见胡光宝：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国公务员法（草案）〉审议结果的报告——2005年4月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2005年第4期；杨景宇：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国公务员法（草案二次审议稿）〉修改意见的报告——2005年4月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2005年第4期。
[5]参见蔡定剑：《历史与变革──新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第165页。
[6]参见《中共浙江省委关于进一步做好地方立法工作的意见》（省委〔1996〕16号），1996年4月3日。
[7]参见全国人大常委会办公厅秘书二局编：《中国宪法文献通编》，中国民主法制出版社2004年版，第81页以下。
[8]参见杨良敏：《稳定家庭承包经营体制不能动摇——访〈农村土地承包法〉起草领导小组成员、国务院发展研究中心副主任陈锡文》，《中国经济时报》2003年3月4日，第7版。
[9]本部分关于地方党委将政策转化为地方政府规章实际做法的介绍，来源于笔者就相关事项在政府法制部门调研取得的信息。
[10]这是根据《北大法宝——中国法律检索系统》、《中国法院网——法律文库》和《中国法律法规库检索查询系统》等法律数据库提供的数据资料进行综合统计分析的结果。其中，厦门和苏州两地先后对政党提出立法建议的规定作出了修改，只规定机关、社会团体、企事业组织和个人都可以提出立法建议，而未明确规定政党的立法建议权，参见《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》和《苏州市制定地方性法规条例》。而青海省等地则在后来废止了关于立法建议制度的规定，参见《青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》。
[11]韩丽：《中国立法过程中的非正式规则》，《战略与管理》2001年第5期。
[12]参见徐秀义、韩大元主编：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社2001年版，第306—308页。
[13]参见刘茂林：《中国宪法导论》，北京大学出版社2005年版，第40页。
[14]郭道晖：《当代中国立法（上）》，中国民主法制出版社1998年版，第212页。
[15]参见于兆波：《立法决策论》，北京大学出版社2005年版，第95页。
[16]夏勇：《法治是什么——渊源、规诫与价值》，《中国社会科学》1999年第4期。
[17]参见方世荣、孙才华：《关于政策与法律关系的再思考——从集中和反映人民意志的视角》，《湖北社会科学》2006年第5期。
[18]参见林勋健主编：《西方政党是如何执政的》，中共中央党校出版社2001年版，第49页。
[19]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页。
[20]肖前等主编：《辩证唯物主义原理》，人民出版社1981年版，第140页。
[21] [古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第188页。
[22] [美]迈可尔·罗斯金等：《政治科学》，林震等译，华夏出版社2001年版，第15页。
[23]王人博：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第2页。
[24] [古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第148页。
[25]转引自王人博、程燎原：《法治论》，山东人民出版社1998年版，第11页。
[26]参见 [美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第55页以下。
[27] [英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆1985年版，第113页。
[28]参见李桂林：《论良法的标准》，《法学评论》2000年第2期。
[29]参见李步云、赵迅：《什么是良法》，《法学研究》2005年第6期。
[30]参见李龙、汪进元：《良法标准初探》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2001年第3期。
[31]参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社1999年版，第213—214页。
[32] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（下册），张雁深译，商务印书馆1963年版，第274页。
[33]参见陈庭忠：《论政策和法律的协调与衔接》，《理论探讨》2001年第1期。
[34] [清]魏源：《默觚下·治篇三》，载《魏源集》上册，中华书局1976年版。
[35]这是杨光斌教授提出的一套用于分析中国政治经济过程的制度范式，即制度结构（Structure）决定或直接影响制度安排(System)，制度安排决定或直接影响制度绩效(Performance)，简称为“SSP范式”。参见杨光斌：《中国经济转型中的国家权力》，当代世界出版社2003年版，第11-12页。
[36] [古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第3页。
[37] [美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第1页。
[38] [美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第3页。
[39]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。