屋塔房王世子离线:浅谈如何加强对非党村委会成员的教育管理监督

从第六届村民委员会开始，村民委会成员实行了“直选”制度。

　　村民委会成员“直选”打通了农村“草根”的上升通道，使得一大批非党村民、“农村精英”从此走上了村级政坛，为农村基层干部队伍增添了新的血液。

　　经过六届、七届长达六年多的民主选举实践，非党村委会干部的使用、监管方面出现了一些新的情况，有的问题甚至还很严重。如何教育使用，强化监督，进而逐步形成一套对非党村委员会干部的管理制度，成为摆在农村基层党组织，特别是各级纪检监察机关的一个崭新的课题。

　　一、 现状

　　2006年，第七届村民委员会成员依法选举产生。武安镇18个村中的店子、宋二庄、东竹昌村、高坡的村主任由非中共党员村民担任；2009年，第八届村委会换届。到目前为止，已经换届的15个街村中，东长远、白鹤观街、南小河杀出三匹黑马，东竹昌、高坡村上届非党村主任连任。除村委主任之外，副主任及其它村委会成员中非党干部占比也有所上升。

　　按照现有干部管理体制，非党村委干部不是党员，因此不能按党员干部进行管理；非党村委干部不是监察对象，因而也不能按照监察对象进行监督。对这部分人轻微的违规违纪行为，目前还没有切实可行的法律依据进行查办、监督。于是，出现了纪检监察机关无法监督，公安、检察机关又监督不了的局面。非党村委干部占比上升使村级干部管理工作出现了监管真空。

　　乡镇合并前，D村发生过一起涉及村委帐目的刑事案件。由于对该案的错误处理，原乡政府在D村失去了村民的信任，D村成为远近闻名人见人怕的上访村。为发泄对镇政府的不满，第六届村委会换届选举时，D村少数人合谋推出了一个劣迹斑斑、敢于向现有政权挑战，人们私下习惯称他为“痞子”的村民。出于对原支部班子个别成员的不满，村民L成为村民当然的“意见领袖”。在一些人的鼓躁下，原村主任落选，村民L当选为村主任。当选为村主任的村民L，不是想法设法带领群众致富，而是一门心思地放在了煽动村民上访，搞垮现任支部上。于是，一浪高过一浪的信访洪峰，搞得该镇鸡犬不宁。终于，有一天公安出面，抓了触犯法律的上访头目。D村这才找回了久违的稳定。而那位村主任，在挥霍集体几万元之后，在第七届村委会换届之时以得票数为一，结束了他的“政治生涯”。

　　无独有偶。Z村在第七届村委会换届之时，也选上了一位号称“半痞”的村委会主任。上任之时，这位的作派除了和D村那位已经下台的村委主任几乎师出同门之外，多出一手的就是以权谋私。依仗职权多占宅基地，搞得自已房子占地像宫殿一样。虽然事后进行了罚款处理。但由于其非党非团，纪律上未受任何处分。与D村的那位一样，第八届村委会换届之时，Z村的这位村主任以得票数12，结束了自已的主任“官瘾”。据粗略统计，由于监督机制不健全，基层党委对少数非党街村干部的监管出现“空档”，造成个别非党村委干部有恃无恐，屡屡违纪又受不了处分，群众意见很大。虽说民主是有代价的，古住今来概莫能外，但D村、Z村的民主代价在建设和谐社会的今天，似乎有点太过沉重。

　　二、 成因

　　1、 法律真空。

　　我国现行法律涉及调整、规范村委会行为的，目前只有一部《村民委员会组织法》。与之配套的是，各省人大出台了相应的《实施办法》；有关村委会民主选举的，各省人大出台有《村民委员选举办法》。上述法律规范规定了村委的职能，明确了村委会应该干什么，不应当干什么。《村组法》一个最大的缺点是：如果违反了该法，没有相应的惩罚条款。具体实行中，该法的权威性常常受到挑战。2004年，N村村委会计未经村委主任授权私自与他人签订了一份合同，造成集体上千万元的损失。此案件打到省高院。村委会的抗辨理由是：此事（合同）未经村民代表大会讨论。二审中，省高院对此理由根本不预理会。最终，村委会败诉，而村会计也未受任何处分。在司法实践中，《村民委员会组织法》尴尬的法律地位，使得非党村委干部的监管留下了真空。

　　2、制度漏洞。

　　近几年来，为规范村级干部的执政行为，中央和地方和各级党委、政府出台了大量的法律、法规。再加上已经成文的党内规章，如果再说制度不健全，恐怕难以服众。然而，对非党村委干部的监管，现行法律、制度显得苍白无力；党内规章如此，行政法规也存在着同样的尴尬。《行政监察法》第二条规定，监察对象指的是国家行政机关，国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。显然，非党村委会干部不是监察对象。立规滞后，造成制度漏洞。
　3、 监管盲区

　　由于非党村委干部人数较少，多数人在任职后要求进步，在任期内加入了党组织，使得这部分人的数量相对较少。因此，基层党委对其关注不足，重视不够。

　　由于重视不够，再加上前述的“法律空白”“制度漏洞”，造成非党村委干部事实上的监管盲区。

　　非党村委会干部只有在天怒人怨、激起民愤之时，才能启动罢免程序依法罢免其所任职务；只有在触犯法律之时，才能依法追究其刑事责任。在小于“刑”，依纪应当给予纪律处分时，基层党委对其束手无策。

　　三、 对策

　　1、从建设和谐社会保持农村稳定的高度，充分认识建立健全“教育制度”的重要性，必要性。

　　在农村不少地方，村干部的当选往往是不同利益群体之间、家族与家族之间、土著与外来力量之间，政治力量与宗教势力之间，年轻一代与年长者之间，多种力量此消彼长激烈博弈后的结果。进入乡村政坛的村干部，在展示自身能力（竞选能力----作者注）之后，内心里迫切需要得到基层党委、政府的认可。此刻，农村基层党组织政治上的必要关心，往往会转化成为他们工作上的强大动力。农村基层党组织对“不同成份”的村委会成员，在政治上一视同仁的同时，必须加强教育培训。特别是对哪些有着这样或那样毛病的村委会成员，更要满腔热忱地给予关心、教育、引导。帮助他们“改掉”自身的毛病，争取早日成为一名合格的村委干部；对哪些经教育依然不改者，要大胆进行谈话、告戒，并给其一定的改正时间；对哪些积极向党组织靠近，出色完成组织交给的各项工作任务的优秀分子，条件成熟时要及时吸收到党组织中来，扩大党组织的群众基础；对哪些不易吸收到党组织中来的天主教徒、民主人士等村委干部，要发挥他们联系各自群体群众的桥梁纽带作用，通过他们引导群众在党的领导下，守法、爱国爱村，努力成为农村和谐稳定的积极因素。农村基层党组织通过对非党村委干部的实施有效领导，团结了不同利益群体的广大群众，提高基层党组织自身“合法性”，极大地促进农村的和谐稳定。

　　2、从推动农村基层民主政治建设的高度，充分认识建立健全“管理制度”的重要性、必要性。

　　保持一定数量的非党村委会干部，在农村形成类似于“村级政协”这样的干部架构。通过制度化安排，让非党村委干部担任或兼任村民大会主席团、民主理财小组长、农村党风廉政建设监督员等相应职务，有利于推动村级协商民主，有利于干群间的理解与信任，有利于形成相互制约、相互监督的农村基层反腐倡廉工作长效机制。

　　3、从农村反腐倡廉的高度，充分认识建立健全“监管制度”建设的重要性，必要性。

　　任何一部法律，不管立法者当时的水平有多高，总会存在一个立法滞后的问题。一部《村民委员会组织法》，不可能解决村民自治方面的所有问题。一方面，我们应当正视《中华人民共和国村民委员会组织法》本身的立法滞后问题，并为将要修改的《中华人民共和国村民委员会组织法》提供鲜活的“修改素材”；另一方面，要针对不断出现的新情况新问题，在充分尊重《村民委员会组织法》的基础上，本着“法不禁止即允许”的原则，进行大胆创新，力争探索出一套农村非党村委干部的教育、管理、监督制度。就监督制度而言，可作如下探索，具体作法是：（1）、召开村民大会换届选举之时，提请村民大会讨论并依法作出授权村民代表大会对村委干部进行民主监督的决议；（2）、村委干部要自觉接受监督，要按照省《村级民主管理条例》的要求，认真搞好半年工作小结和年度“勤廉双述”工作；（3）、对不称职的村委干部要启动相应的程序进行管理：是党员的，要按党纪进行处理。非党村委干部参照中国共产党纪律处分条例、行政处罚办法等，可设立：警告、严重警告、记过、记大过、停职检查、启动罢免程序依法罢免其职务六个罚项。（4）、对非党村委干部的行政处罚在村党支部的领导下，由村民代表大会负责实施。上级党委、纪检监察部门对村级党组织实施情况进行指导、监督。