五洲女子医院流产手术:应急能力评估理论体系的几个问题

中思网www.sinoth.com    发表日期：2009-5-11
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摘要：本文从应急管理的一般原理和我国应急体系的现实特点出发，澄清了应急能力评估在功能设定、层次确定、内容选择、方法运用等四个层面的理论问题。
《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》和《国务院关于全面加强应急工作的意见》等重要政策文件都明确提出要“加强应对突发事件能力建设”，并将其作为进一步完善我国应急管理体系的重要举措。然而，关于这一主题的理论探索和经验尝试在国内尚有许多空白，相关的基础性研究亟待开展，应急能力评估（Capability Assessment for Emergency Management）就是其中之一，它是应急能力建设的前提。那么，如何建构一套切实可行的应急能力评估体系，使其既符合应急管理的一般原理，又适用于当前中国应急体系的现实特点？这首先至少要在理论上澄清为什么要评估、对谁评估、评估什么、如何评估等四个基本问题。　　　 一、功能设定　　　　如果从建国开始算到现在，我国的应急管理体系大致可以分为种防灾减灾和综合应急管理体系两代。相比于第一代，当前应急管理体系的主要特征就是“一般化”，具体表现在四个方面：　　第一，应急体制同构化。我国应急组织机构的设置从中央到地方高度同构，由国务院到省、市、县逐级复制，各级政府均成立了应急管理的综合协调机构——应急办，且多由政府值班室演变而来。　　第二，应急机制标准化。在各个行政层级，应急程序均被形式化为四大制度：预防与准备、预警与监测、救援与处置、恢复与重建。突发事件的分类、分级均由国务院及其授权部委制定，全国适用。　　第三，应急法制原则化。《突发事件应对法》作为一般法，明确了应急管理的一般原则，并未如美国的《斯坦福法案》那样对应急管理中的一些特定问题进行详细规第四，应急预案普遍化。应急预案作为应急管理的操作手册，被要求“横向到边、纵向到底”、“进社区、进企业、进农村、进学校”。截止到2006年底，全国已编制各类应急预案135万件。［1］　　准确地讲，第二代应急管理体系只是确立了一个初步的制度框架，有待于进一步优化。优化的最佳方法不是改变目标设定，而是提升应急能力，这就必须对各级政府现有应急能力有所了解，并以此为基础有针对性地投入与建设。因此，第二代应急管理体系下一阶段的建设重点需要从“一般化”到“差别化”，只有这样，应急能力建设才能有的放矢，增强实效。这包括三个层面：　　第一，风险识别。不同地区面临的特定风险并不完全相同，例如，东部沿海地区和西部内陆地区不同，城市与农村不同，工业城市与商业城市不同等等。　　第二，脆弱性分析。不同地区的薄弱环节也各有差异，人口集中度、产业集中度、城市生命线的可靠性和各系统之间的相互依存度都不一样。　　第三，能力评估。各级、各地政府的应急能力还存在高下之分，财政实力、资源投入、制度建设、组织培育、应对经验、行政文化都有所区别。　　这三个层面相互关联，逐层递进，应急能力评估需要以风险识别和脆弱性分析为基础，风险识别和脆弱性分析必须服务于应急能力评估。从这种意义上来看，可将“一般化”作为“差别化”的必要过程，因为只有建立了“一般化”的应急管理体系，才有可能在一个总体目标下推行以风险识别、脆弱性分析和能力评估为基础的“差别化”应急能力建设。具体而言，应急能力评估应实现如下功能：　　第一，差别化投入的依据。在财政资源有限、同时又存在其它竞争需求的情况下，为保证收益最大化，应急能力相对较弱的地区、部门应该获得更多的财政投入。　　第二，针对性建设的依据。应急能力是一项综合能力，由多个权重不同的维度组成，那些在评估中发现的重要、能力相对不足的维度应该优先得到重视和建设。　　第三，应急文化形成的动力。应急能力评估应被纳入政府能力建设与绩效考核的总体框架之中，推动形成一种重视风险的行政文化。　　　　二、评估层次　　　　政府能力通常被界定为“获取并维持竞争优势的关键”［2］。但在应急管理中，政府“能力”差异不是体现在政府之间，而是体现为应对各种不同严重程度的突发事件的效率。在西方社会科学界长达50余年的灾害研究中，各类灾害依据严重程度通常被分为三种类型：日常紧急事件（everyday emergency）、社区灾难（community disaster）、巨灾（catastrophe）。［3］灾害的严重程度不同，对应急能力的要求也就不同。我国实行分级响应，对于某一特定层级的应急主体而言，应急能力并非越高越好，只需达到与之相应的水平区间即可。因此，应急能力首先是一个相对于应急主体而言的概念。这就需要考虑评估层次的问题：层次不同，应急能力的要求也不同，相应的评估模型也就不同。例如，适用于社区的应急能力评估模型并一定适用于大城市，或是相反。　　在美国的应急体制中，州或地方政府之间的应急互助协议非常普遍且得到法律认可，只有当这种互助应对都无法满足需要时，联邦或州政府才会提供帮助。例如，在2005年“卡特里娜飓风”的应对中，与路易斯安娜州毗邻的密西西比州和佛罗里达州都主动提供帮助。［4］日本的情况也大致如此，在“中央—都（道、府、县）—市（町、村）”三级应急体制中，地方政府之间的互助协议也非常普遍，其中东京都就与附近的7个都市县签订了相互援助合作协定。［5］因此，西方国家通常至少存在三种应急管理模型：“国家模型”（也可称为系统模型）、“都市区域模型”、“社区模型”。与之相应，政府应急能力及其评估也相应有三个层次：国家应急能力及其评估；都市区域应急能力及其评估；社区应急能力及其评估。　　我国的情况有所不同。首先，就目前而言，多数情况下地方政府横向之间的竞争多于合作，由于应急管理需要消耗大量的资源，在资源补偿机制尚未建立起来的情况下，非直接受灾地区很少会主动愿意援助直接受灾地区，至少还没有形成这样的正式或非正式制度，地方政府之间的合作协议也极为少见。按照我国的四级应急响应程序，一旦突发事件超过了事发地县人民政府的能力范围，就由当地市人民政府接管，而不是与相邻的县合作应对，往上也是如此。因此，就我国现行应急管理体系而言，政府应急能力评估理论上至少存在县、市、省和国家四个层次。其次，我国至少已经形成了“长三角”、“珠三角”、“京津唐”三个都市圈，武汉都市圈和“长株潭”城市带也在发展之中，虽然这些都市圈内城市之间的合作目前主要集中在经济领域，但行政管理体制改革也已经提上议事日程且开始试点，这就为都市区域在应急管理上的合作提供了充分条件。同时，应急合作也是必要的，突发事件并不会按照行政区划的人为划分来扩散、传播，它本身更可能造成区域性影响，如2005年的“吉化爆炸事件”。都市区域的应急合作至少有两点好处：第一，就近援助加快了响应速度；第二，资源共享降低了应急成本。因此，如果考虑到效率和成本，都市区域合作应急可能比现行“县—市—省—国家”体制更为高效和经济。当然，这种合作应该基于地方政府之间的正式合作协议而非上级政府的命令或指示，才能在最大程度上缩短响应时间。第三，中国特有的城乡二元结构也对应急管理有所影响。2006年发布的《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》和2007年发布的《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》都要求提高乡村应急能力，2008年党的十七届三中全会再一次重申了“加强农村防灾减灾能力建设”的目标，可见农村应急能力也是我国政府应急能力的重要维度。第四，与农村一样，城市社区也属于自治组织，上述文件对城市社区应急能力建设也提出了相应要求。因此，综合来看，我国政府应急能力评估至少有四个层次，相应形成四种模型。初步设想如下：　　模型一：村镇和城市社区模型。根据应急管理的一般原理和国家对农村和城市社区应急能力建设的要求，村镇和城市社区应急能力主要体现在隐患排查、信息报告与预警、先期处置、基层应急队伍建设、风险意识教育等方面。　　模型二：城市模型。包括应急组织设置同构的县、市、省三个层级，应急能力主要表现为应急指挥协调能力、资源配置能力、信息沟通能力和专业应急队伍建设等方面。　　模型三：都市区域模型。除城市模型要求的上述能力外，都市区域模型还需要考虑信息、资源共享程度和吸收外部资源的能力等方面。　　模型四：国家模型。除都市区域模型要求的上述能力外，国家模型还需要考虑应急立法能力、应急物资战略储备与生产能力、国家动员能力等方面。　　很显然，每个层次对应急能力的要求都不一样，应急能力评估只有差别化地区分层次，应急能力建设才能在最大程度上做到既能整体优化，又避免重复建设。　　　　三、评估内容　　　　应急能力的含义仍然有待于进一步澄清。一般而言，政府能力通常有两种解读视角：一是绝对视角——政府将自己的目标转化为现实的能力［6］；二是相对视角——政府适应环境的能力。这两个视角并不矛盾，它们通常是合二为一的，一方面表现为政府实现自主目标的潜能，另一方面体现了政府向社会提供服务的供给状况。［7］政府应急能力也是如此：既表现为国家政府推行的应急管理体系的实现程度，如是否编制了应急预案；又表现为属地政府应对特定风险的能力，如易受洪水冲击的地区是否储备了足够的防洪物资。相对能力尤为重要，对于地方政府而言，应急能力都是针对当地特定的风险状况和脆弱性程度而言的。　　政府应急能力还应被视为新形势下政府能力的一个特别维度，需要政府一般能力的支撑，这使得应急能力又表现为现实能力与潜在能力，前者指那些与应急管理直接有关的能力，后者指那些与应急管理间接有关的能力。突发事件的规模越大，潜在应急能力就越为重要，例如，“5.12汶川大地震”抗震救灾的伟大胜利就与我国日渐增强的经济实力和中央政府的权威决断等潜在应急能力是分不开的。通常情况下，潜在应急能力的使用效率要低于现实应急能力，应急成本却要高于现实应急能力，因此，合理的顺序是优先使用现实应急能力，只有当现实应急能力无法满足需要时，才动用潜在应急能力。从这种意义上来讲，第二代应急管理体系的优化就是要加强潜在应急能力向现实应急能力的转化。目前对潜在应急能力的关注极少，但弄清潜在应急能力并将其尽可能转化为现实应急能力，可以在很大程度上提高应急效率，降低应急成本，是我国政府应急能力建设的应有之义。　　上述两个完全不同的维度将政府应急能力划分为四种基本“理想类型”（ideal type），见表1：　　　　　表1　政府应急能力的四种“理想类型”
“绝对—现实”能力 “相对—现实”能力
“绝对—潜在”能力 “相对—潜在”能力
类型一：“绝对—现实”能力。“一案三制”是我国现行应急管理体系的核心，由中央政府提出，在各级政府推行，各级政府“一案三制”的建立健全程度就成为“绝对—现实”能力的表征。　　类型二：“相对—现实”能力。各地所面临的特定风险不完全相同，脆弱性程度也千差万别，针对特定风险类型和脆弱性水平的应急功能设置的数量与质量就成为“相对—现实”能力的表征。　　类型三：“绝对—潜在”能力。必要情况下，政府的总体财政实力和应急物资的生产能力都是“绝对—潜在”能力的表征。　　类型四：“相对—潜在”能力。例如，政府转变经济增长方式的努力和在环境治理、节能减排上的财政投入都是“相对—潜在”能力的表征。　　除上述静态的视角外，应急管理还被看作一个动态的过程。例如，美国的应急管理就被分解为减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）和恢复（Recovery）四个过程。我国《突发事件应对法》将应急管理的程序界定为预防与准备、监测与预警、救援与处置、恢复与重建四种机制。这两种方法在本质上十分相似，只不过与预防与准备相比，减缓更强调主动降低风险发展为危机的概率。因此，应急能力是减缓、准备、响应和恢复四种能力的复合。当然，这种复合并非简单加总，因为应急减缓、准备、响应和恢复四个过程是环状（cyclic）而非线性（linear）结构［8］，应急管理需要形成一种学习与反馈机制，使得恢复不仅只是简单的重建，而应该推动风险的减缓。　　应急管理的不同阶段对应急能力的要求也不相同：预防与准备阶段主要强调针对特定风险的人员与物资储备，对“相对—潜在”应急能力的要求更高；监测与预警阶段主要强调应急系统的信息收集、传递能力，对“相对—现实”应急能力要求更高；处置与救援阶段主要强调应急响应速度和应急协调能力，对“绝对—现实”应急能力的要求更高；恢复与重建阶段主要强调政府投入的力度和可持续性，对“绝对—潜在”应急能力的要求更高，例如，在“5.12 汶川大地震”的恢复重建中，分别由GDP排名第一、第二、第三的广东、山东、江苏对口支援受灾最为严重的汶川、北川和绵竹地区，这就对上述三省政府的“绝对—潜在”应急能力提出了要求。　　评估层次不同，应急能力的具体所指也不同：村镇和社区层次的应急管理重在隐患排查与信息报送，应急能力主要指“相对—现实”能力；城市和都市区域层次的应急管理重在应急协调，主要指“绝对—现实”能力；国家层次的应急管理重在法制建设和国家实力，主要指“绝对—潜在”能力和“相对—潜在”能力。　　政府应急能力应该注重整体性［9］，它既是绝对能力与相对能力的整合，也是现实能力与潜在能力的整合，还是减缓能力、准备能力、响应能力与恢复能力的整合，这是我国第二代应急管理体系的本质特征。之前关注的重点多为自然灾害或事故灾难的应急能力，很少关注政府的综合应急能力。　　根据现行的分类管理原则，政府应急能力也可以被看成是应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的各单项能力的总和。当然，总和并不是简单相加，突发事件越来越呈现“连锁反应”（Ripple Effect），很难将某一突发事件划为单一类型。这或许不是评价应急能力的最佳方式，但也为政府应急能力评估提供了另一种思路，它可以帮助识别应急管理的弱项，然后有针对性地加以提高。　　上述关于应急能力的讨论都有一个共同的前提：应急绩效与我们的预设完全一致。但事实并非如此，预设的应急能力与应急绩效之间通常有一定的差距。例如，地震应急管理的绩效主要体现为人员伤亡、经济损失的数量和震后恢复时间［10］，而非应急管理体系完善与否。预设的应急能力在本质上其实就是应急准备能力，美国联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）意识到了这一点，它与美国国家紧急管理协会（National Emergency Management Association,简称NEMA）在1997年共同制定的用于州与地方政府的应急能力评估体系就被命名为“应急管理准备能力评估系统”（Capability Assessment for Readiness，简称CAR）。　　　　四、评估方法　　　　首先看如何获得数据？量表是最常用的工具，可以分为自陈式量表和投射式量表两种。自陈式量表由被评估对象自己判断得分，有两种方式：一是给出每一等级的参照标准，由被评者根据标准判断所属等级，例如，3—“完全有能力”，2—“有一定能力”，1—“有一点能力”，0—“不适用”； ［11］二是不设参照标准，由被评者判断所属等级。自陈式量表对被评估者的要求较高，被评估者一方面要具备判断优劣的能力，另一方面也要客观公正地评价自我，这在现实中很难做到，尤其难以在我国的行政文化中有效推行。投射式量表是对自陈式量表的改进，采用客观指标来反映应急能力的差异，以克服被评价者的主观倾向。然而，投射式量表也有不足之处：一是许多客观指标难以量化，不得不以由专家或培训过的观察者来打分的方式主观量化，二是一旦采用主观量化的方式，还会面临由此带来的量表的信度问题——多位专家或培训过的观察者打分的一致性程度。　　其次看如何分析数据？单一指标的测量比较简单，通常取算术平均值作为得分。综合评价相对复杂，涉及多个指标，如何确定每个指标的权重就成为一个关键问题，这通常有两种途径：一是主观赋权法，由专家根据经验主观判断得到权数，如层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）、模糊综合评价法（Fuzzy Comprehensive Evaluation，简称FCE）；二是客观赋权法，根据指标之间的相关关系或各指标之间的变异系数来确定权数，如灰色关联度法、TOPSIS方法、主成分分析法（Principal Component Analysis，简称PCA）。［12］主观赋权法中，层次分析法最为常见，其基本原理是将各个指标通过划分相互之间的关系使其分解为若干个有序层次，通过两两比较的方式确定每个层次中元素的相对重要性，进而建立判断矩阵，然后计算每个层次的判断矩阵中各指标的相对重要性权数，再和各层次相对重要性权数进行组合，得到全部指标相对于目标的重要程度权数，最后通过各评价指标的加权求和计算综合应急能力的评价值。模糊综合评价法也是一种常用的方法，例如，我国城市减灾综合管理评价指标体系就分别对城市的灾害危险性评价指标子集和易损性评价指标子集进行了分析，求出城市从属于各个等级的隶属分布，然后按照隶属度最大的原则，确定城市的灾害危险性等级和易损性等级。［13］层次分析法与模糊综合评价法还可以综合运用，以发现政府应急能力的薄弱环节，为提升政府综合应急水平提供途径。［14］客观赋权法中，主成分分析法最为常用，但所需样本量较大。结构方程模型也是一种尝试，它可以将突发事件与机构挂钩，对应急机构的能力进行评价和诊断。［15］　　最后看如何分析结果？评估者对应急能力的理解不同，数据分析结果的呈现形式也不一样。如果从绝对能力的视角出发，应急能力计算模型通常为：P=ni=1(CiWi)，其中Ci为指标i的定量分值，Wi为指标i的权重。如果从相对能力的视角出发，应急能力应被界定为：Pj=PcjC1 C2，其中Pcj为城市j的承灾能力评价指数，C1、C2分别为城市危险性等级和脆弱性等级的修正系数。［16］　　　 五、总结　　　　总体来看，政府应急能力评估目前在理论和实践上都比较薄弱，需要根据我国的现实国情，围绕政府应急能力建设的目标规划，在已有研究的基础上进行更加深入的探索：　　第一，多层次评估模型。应急能力评估没有单一模型，要分别开发适用于农村和城市社区、城市、都市区域、国家等不同层次的评估模型，形成模型体系。美国联邦紧急事务管理署的“CAR”体系于2000年进行了修正，最为重要的改变就是将原来统一适用于州和地方政府的应急能力评价体系分开，其中适用于州的体系由13个要素、104个属性、453个特征组成，适用于地方政府的体系由13个要素、98个属性、520个特征组成。［17］我国已经在城市社区和城市的层面进行了一些探索，但还远远不够，村镇、都市区域和国家应急能力的评估更是一片空白。　　第二，应急能力评估的整体性。此前的应急能力评估多关注自然灾害、事故灾难，但在“差别化”战略下，不仅不同评估层次对应急能力的要求不同，不同风险水平和脆弱性程度对应急能力的要求也不相同，应急能力不仅是一个绝对的概念，也是一个相对的概念，尤其是在村镇、城市社区、城市等层次，针对当地特定风险水平和脆弱性程度的应急能力评估模型亟待发展。此外，除了描述性研究，也有必要通过因果性研究来探寻预设应急能力与应急绩效之间的差异及其影响变量，以便于有针对性地提高应急绩效。　　第三，理论模型与经验研究相结合。应急能力评估一方面要从中国应急管理的独特经验出发，建构符合“中国特色”的理论模型，才能使零散分布的经验研究形成一般性理论和知识积累，从而指导应急能力建设的实践；另一方面急需推动各地、各级政府应急能力评估的经验探索，以经验研究来修正理论模型，加强理论模型的适用性。　　第四，评估结果的有效反馈。应急能力评估最终要服务于应急能力建设，因此，一方面评估结果应尽可能多地提供信息，不仅要包括对应急能力的总体评价，还要包括对不同部门、不同阶段、不同类型应急能力的评价，为应急能力建设提供有针对性的依据；另一方面还要将评估结果纳入政府绩效考核框架，使评估结果能够反映应急管理投入的差异，并在此基础上建立奖惩机制，应急能力评估才不至于流于形式，且能促使形成重视风险的行政文化。　　　　［参考文献］　　［References］　　［1］国务院应急管理办公室.2006年我国突发公共事件应对情况［J］.中国应急管理，2007（7）.　　［1］Emergency Management Office of the State Council. 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(作者：张海波、童星；来源：中国行政管理)