石家庄性用品批发市场:中国教育存在的问题及发展与改革的政策取向

中国教育存在的问题及发展与改革的政策取向
 
——中国发展高层论坛2006年会背景报告之三
 
张力 

　　中国教育存在的显著问题和困难
　　1．教育体制和制度存在很多不适应的地方

　　人类社会正在发生着两大根本性转变，一是工业化社会向知识经济社会的转变，二是人们一次性学历教育向终身学习的转变。正是由于社会生产力的发展与人力资源开发水平、国民创新能力密切相关，这两大转变是一个整体，既是制度的变迁，更是文化的演进。因此，贯穿人一生的、可持续发展的教育，正在成为许多国家争相谋求的政策方向，而信息网络技术形成的新载体新平台，也为学习方式转变注入了前所未有的动力和活力。与较完善市场机制下传达出来的信息相关，教育正在全面适应社会岗位群和人的终身发展的多样化需要，这可以从联合国教科文组织1997年修订的国际教育标准分类中看出一个趋势，从零级的学前教育逐级到六级的研究生教育，中等教育阶段开始分为职业、普通和综合不同类型；高等教育阶段则把高职高专和本科并列为两类高等教育，而不是有高低优劣之分。
　　在世界上任何国家，能够沿着普通学校一直升到学术性学位的，都是少数人，在整个劳动力市场上、职前职业教育、在岗培训、转岗培训、继续教育，从高职高专到专业性研究生学位，其实都是专业和职业教育培训的越来越强的优势，这是经济全球化背景下人力资源分工的大潮流，也是知识社会就业与雇佣结构“网格化”“扁平化”的大趋势。但是，由于传统教育模式的影响，在中国家长、学校和社会用人部门中尚未形成这样的共识，也没有足够的前瞻意识，仍旧把学术性学历学位教育当成“修成正果”的唯一途径，仍以全日制正规学历教育为中心，人才培养模式缺少多样性和灵活性，致使一些职业学校和高等学校在办学方针、教学宗旨、学科专业设置以及师资配备等方面，盲目趋同或墨守成规，缺乏主动适应社会需求的动力和活力，有些地区产业吸纳能力有限，加上用人部门的非理性化，已出现所谓“知识性失业”或“过度教育”的问题。

　　2．学校和社会片面追求升学的价值偏向

　　近年来，中国教育界实施素质教育在许多方面取得了新的进展，如课程改革、教师队伍建设、教育信息化、农村办学条件等等。但是，也面临着重重困难，在相当一部分地区，偏好知识灌输和传授，忽视个性发展和能力培养；偏重选拔性考试，忽视评价多样性；过分强调正规学习作用，忽视非正规学习价值等现象还比较严重，在社会、学校和家庭甚至地方政府形成了片面追求升学率的问题。这既有教育思想、内容和方法方面存在的问题，也有教育结构，体系和制度方面存在的缺陷，还有就业竞争压力巨大的因素，以及社会用人制度过度学历化倾向等外部体制性障碍，多方面因素交织在一起。

　　素质教育成为国家政策乃至法律的文本并不难，难的是成为政府、学校和社会自觉拥戴的制度安排和自愿履行的行动规则。

　　3．财政投入不足，教育系统内外之间资源缺乏共享

　　多年来，尽管中国财政性教育经费确在逐年较快增长，而且平均年增幅比80年代末90年代初还要大，占GDP比例从1996年的2．5％一度提升到2002年的3．32％，达到了自1989年对此项指标进行监测以来的最高水平。但原来预计2000年后来拖延至2005年的4％目标未能如期实现。特别是2005年经济普查使GDP存量多出2．3万亿元，财政性教育经费占GDP比例2004年更下降为2．79％，处于低收入国家水平，远低于同期世界4．4％的平均水平。这在一定程度表明，政府宏观调控教育能力有所弱化，很不利于促进教育公平。

　　表2显示，1990－2004年间，中国财政性教育经费占总投入的比重从85．6％下降到61．7％，年均增幅一直低于同期的社会教育投入增幅，事实上，中央本级财政对教育支出的增长基本能够保证，问题是地方财政没有完全到位。在过去15年的财政性教育经费增长之中，有7年比上年增长16％以上，其中最高的是1994年，当时为落实1993年的《中国教育改革和发展纲要》，刚刚开过改革开放以来的第二次全国教育工作会议，结果一下子比上年增长了35．38％；还有5年增长率处于10－15％之间，有3年低于10％。政府换届之年的教育经费容易出现较低增长状况，如1998年和2003年，分别在9－10％上下，但是1993年是个例外，估计是由于上述《纲要》的推动。这在一定程度上反映了中国财政性教育投入具有很大弹性。其深层次的体制原因是，中国的财政预算内外两笔账、决算必高于预算，经常有超预算收入。由于缺乏财政超收收入等比例追加教育的机制，决算时差距很大。

　　同时，中国区域之间、城乡之间的公办教育资源配置很不平衡，即使在中央财政逐年加大对于中西部地区教育经费支持的情况下，由于地方财政支持能力强弱不一，2004年，全国31个省、自治区、直辖市的生均预算内教育事业费状况继续呈现很大的差异，财政拨款最高的地区比最低者而言，小学、初中、普通高中、职业中学和普通高校分别为10．2倍、8．9倍、7．8倍、5．6倍和8．1倍。预计这一状况在短期内不会有大的改变。

　　中国的学校教育体系与社会教育体系之间、教育与培训活动之间的关系尚待理顺，受市场经济利益的影响，教育的公益性有所减弱，政府、学校和各类教育机构之间出现了错位和缺位现象。学校教育体系与社会教育体系之间、正规教育体系内部之间自成系统、自我封闭，教育资源共享程度不高。目前，绝大多数公办学校在法定公共假日和学校寒暑假期间，很难向社会学习者开放，图书、实验设备、实习场所均各自配置。特别是职业学校学历教育仍由不同政府部门主管、规划，长期存在着管理分散、政出多门等问题，劳动部门在执行职业资格准入制度和职业资格证书考核方面，采取不同的尺度，在教育内部同样存在着对职业教育规划和管理分离的现象。教育行政部门的日常管理工作多集中在公办学校方面，许多地方政府的教育规划，还缺乏对民办教育发展的全局性的统筹考虑。

　　中国教育发展与改革的政策方向

　　从现在起到2020年前的重要战略机遇期，对中国教育发展也蕴涵着很大的机遇。按照中国政府的规划， 预计在这一阶段，中国将全面巩固九年义务教育普及成果，重在提高质量，促进教育公平，实现城乡、区域和学校之间的均衡发展；确定基本普及高中阶段教育的时间表，促使普通高中与中等职业教育协调发展，整体提高国民素质；职业教育培训将面向就业和市场需求，办出特色，为可持续发展提供保证；进一步提高高等教育质量，改进发展途径和人才培养模式；因地制宜地推进学习型社会的建设，有条件的地区可在推进教育信息化和现代化方面走得更快一些。

　　与此相关，政府还要确认发展公共教育的权责，继续加大财政投入，进一步转变管理职能，深化教育体制改革和制度创新，动员全社会和教育系统共同努力，使中国尽快完成从人口大国向人力资源强国的根本性转变。为此，中国教育发展与改革的政策方向主要有以下几个方面：

　　1．重新确认正规教育、非正规和非正式学习的功能

　　目前，国际上对终身学习的宽泛解释是：人们在一生中所受到的各种培养的总和，包括各个年龄阶段的各种方式的教育，如正规、非正规和非正式的各种教育，还有学校教育、家庭教育和社会（社区）教育等。欧盟、澳大利亚等采用的主要是广义定义。终身学习的狭义解释是：按照学习环境的变化，主要指学校教育以后不断扩展的学习环境和学习内容，具体指学校教育以后的非正规、非正式的教育。韩国采用的主要是狭义概念。尽管各国对终身学习的理解存在着差异，但并没有影响终身学习从概念到现实政策的转变。

　　从中国的基本国情出发，正规学校教育特别是公办学校教育，仍将是学习型社会的支柱。为了实现全民终身学习的宏伟目标，中国首先要促进各种正规学校系统与社会文化教育机构的相互沟通，开发和建设覆盖面广的、灵活开放并且多样化的学习平台或网络，提供各种学习场所和机会，更大限度地方便全民学习；另一方面是以终身学习的理念，改革传统教育制度和学习模式，形成有利于终身学习的法规、政策和制度环境。通过试行“学分银行”等方式，记录公民一生中参与学校教育、非正规教育与非正式学习的经历与成果，并建立“学分银行”，对各种非正规教育和非正式成果进行学分认证和积累，并争取社会用人单位的认可与支持，逐渐使学习成为每一公民生存和发展的基本权利和需要。

　　2．强化政府统筹公共教育、促进教育公平的责任

　　中国在计划经济体制下曾把教育作为纯“公共物品”和由政府包办的消费性公益事业，事实上也只能惠及城镇人口以及在农村地区维持很低水平，显然，这一模式无法适应中国现代化的客观需要。近20多年来，中国的社会主义市场经济体制逐步建立，原有相对单一的公办教育，也逐渐演变成为“公共物品”、“准公共物品”及“私人物品”的系列，特别是经过管理体制、办学体制和投入体制的改革，已经分化为基本由财政支持的教育、财政拨款与多渠道筹资相结合的教育、非财政性资金提供的教育等等。当中国签订WTO教育服务贸易减让表后，带有商业性质的教育服务贸易，还可以通过中外合作办学来提供。况且，除了高福利的发达国家外，公民参与终身学习的成本，很难完全由政府支付。因此，准确定位政府在教育属性发生新变化后应担负的责任，已成为十分迫切的问题。

　　从当前社会主义市场经济体制改革的需求看，按照中央政府的要求，切实转变政府职能，在全面建设小康社会和社会主义和谐社会的进程中，发挥好″经济调节、市场监管、社会管理、公共服务″的功能， 将是一个极其重要的政策方向。由于从竞争性经济领域中撤退，政府从原来的既当“运动员”又当“裁判员”，转变成为只当合格的“裁判员”，当前中国的各级政府，应该有条件、有能力，在公共教育事业领域负起越来越大的责任。

　　在健全的市场经济体制和公共财政制度框架内，政府的教育责任体现出一个特点，就是向促进教育公平倾斜。但是，在中国的一些地区，有意、无意地误读或曲解政府教育责任的现象时有发生，主要体现在，简单比照经济领域体制改革的做法，借口所谓“教育产业化”、“教育市场化”，而推卸公共财政支持教育公平的义务，放弃对于公办教育特别是义务教育事业的法定责任。结果，在许多财政原本拮据的地区，由所谓公共教育转制后放大的教育资源，并未惠及中低收入阶层人群，这与“公共服务型”政府新的建设方向是背道而驰的。今后中国任何公共教育改革的实验，如果不能有效地增加处境不利地区群体的利益，也至少做到不应使他们原有的利益受损，一旦受损也有相应的修复补偿机制，政府必须为此负起足够的责任。

　　今后，中国教育发展面临的一个关键性问题，就是政府职能转变的方向与力度，也就是在社会管理和公共服务领域中的政府责任合理定位问题。政府可以根据不同的教育领域选取不同的作为方式，一是“主动作为”，重点在于全力支付免费的九年义务教育，促进区域内基础教育均衡发展，确保国防建设和重大工程人才需求，保障弱势群体基本学习和发展的权利，以教育公平体现社会公平；二是“有所作为”，选择基础学科、边远艰苦行业、事关公共利益而市场又不好调节的部分教育领域，予以稳定的、有效的扶持；三是“委托作为”，选择政府该作为但力不从心的教育领域，或为了提高效率，明确委托授权给第三部门或民营机构来做；四是“不须作为”，引入社会参与和必要的竞争机制，政府仅制定规则和进行监管就可以了。而且，政府促进教育公平，也须包括规则和监管公平在内。

　　3．加强非义务教育投入效益监管与教育质量评估

　　目前，在教育规模不断扩展，财政支持能力滞后的形势下，中国某些地区甚至以收学杂费冲抵财政拨款，提留挪用教育正常收费，随时设置专项，教育经费拨款与使用的种种随意性很大。从部分地区公办学校行为看，财务管理制度不健全，向商业银行贷款，向施工单位欠债，巧立名目乱收费，不向社会实事求是公开收支状况等。政府财政拨款“缺位”而导致学校收费“越位”，则是一些地区公办教育乱收费屡禁不止的原因之一。

　　同时，非义务教育的质量问题也引起人们的广泛关注。特别是中国高等教育在大规模扩招以后，虽然在学人数总规模居于世界第一，但由于学龄人口基数庞大，毛入学率仍排在全世界70多位，高等学校的布局结构、校均规模、学生层次、经费收支结构均发生了程度不同的变化。其中一个不良的信号是，全国普通高校生均预算内事业费在逐年下降：2000年7310元，2001年6816元，2002年6178元，2003年5773元，2004年5553元。同时，学费水平却未大幅上涨，结果是培养费用总额有所减少，由此引发公众对于教学质量疑问是可以想象的。教育质量问题将是今后的一个关键问题，并不是由政府指令学校如何定位和提高质量，而是学校未来生存、可持续发展的必然选择。预计到2020年，当中国的高中阶段毛入学率接近90％，高等教育毛入学率接近40％时，数量与质量之间的矛盾还会显得更加突出，可能迫使部分故步自封的公办或民办学校“重新洗牌”。

　　公办学校是提供公共服务的事业单位，政府是公共服务的管理者，今后，中国必须明确公办学校和教育行政部门的财政经费分配使用的权责，完善并严格执行财务制度，完善财务公开和校务公开制度，对教育行政部门和学校的审计结论要向政府和人大报告，向社会公众公开，将公共教育经费的投入、分配和使用置于公众监督之下。同时，随着现代学校制度的探索和实验，中国将明确区分公共教育领域中的政府、学校和社会的行为边界，政府依据国家行政与教育的法律法规，进行管理、拨款、指导和服务；学校具有法人地位，依法自主规范办学。而且，还要引入更多的社会监督元素，建立政府委托评价、学校自我评价、社会中介评价、公众参与评价等多种途径相互结合的机制，健全教育质量评估和监测的体系。

　　4．立足中国基本国情推进学习型社会建设

　　OECD报告显示，大多数OECD国家的富裕程度和财政教育经费的水平远高于中国，但是其公民参与终身学习仍然以谋生和就业为主要导向，尤其是具有较高个人回报的活动，而由闲暇、兴趣、爱好所驱动的学习只能是支流。通常的终身学习活动大都在正规学校、企业培训部门和工作岗位中进行。所以，建设一个学习型社会，学习者的年龄、身份等差别将逐渐淡化。中国要想建设学习型社会，就一定要找到符合基本国情的恰当切入点。中国公民参与终身学习和学习型社会建设，必然越来越体现出以谋生为最主要动力的特点。

　　中国现阶段社会有两大阶级，即“包括知识分子在内的工人阶级、广大农民”，还有六个社会阶层，是指“在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层”， 然而，中国的高校已经迈进了“大众化”的门槛，许多理念却还停留在“精英化”阶段，培养的主要是知识分子，对于个体户、私营企业主、中介组织、从业人员和自由职业者不屑一顾，殊不知，这部分人是在激烈的市场经济竞争中拼搏而出的，他们对大学能够提供的继续教育需求很大，而且有着足够的成本支付能力，忽略其需求将是很大损失。同时，中国既然有信心来建设世界一流研究性大学，也应有信心来创办世界一流的职业学校和培训中心。中国的职业教育要办出特色，不仅要面对普通学校应届毕业生的需要，而且要把视野拓展到社会上其他人群，包括为工人转岗培训、农民致富、向城镇或非农产业转移服务，实现更大面积的覆盖，这样的活力才会更强。

　　目前，中国城乡居民的生活水平还不高，在一些地区的职业教育在校生中，中低收入家庭比例较高，职业教育仍然处于弱势境地，还有进城务工农村劳动力的职业技术培训，也是相对薄弱的环节。从世界银行的模式看，若让公共教育服务惠及经济贫寒学习者，不能完全交由市场自行调节，可能有三种方式：一是提供基本知识、技能训练的基础学校或者职业学校，政府需要尽可能提供贫穷学习者的基本资助和财政补贴；二是有一定市场回报率的教育，政府应通过贴息贷款或奖学金等予以资助；三是有很高市场回报率的，政府应对成绩较为优异的贫穷学习者提供全额资助。随着社会主义市场经济体制和公共财政制度的完善，中国政府一定会在资助处境不利群体接受终身学习包括职业教育培训方面承担起更多的责任。　（作者为教育部国家教育发展研究中心主任、教授）