上官晓小真假:加强新形势下税务干部权力运行监督制约的思考

周  林
近年来，国税系统党风廉政建设不断深入推进，反腐败工作取得了明显成效。但是，在我国全方位开放的条件下，我们面临的形势、任务和环境正在发生深刻变化，社会经济成分、利益关系、分配方式等多样化，各种思想文化、价值观念相互渗透，交融、交锋日益加深，拜金主义、享乐主义、极端个人主义和一些腐朽生活方式，对税务干部的理想、信念和人生观都产生着强烈的冲击。我们在看到党风廉政建设和反腐败斗争健康发展的同时，必须清醒地认识到反腐倡廉面临的严峻形势，一些消极腐败现象仍在滋生蔓延，违法违纪案件，甚至大、要案在税务系统还时有发生。究其原因是多方面的，但对税务干部权力运行制约不够，监督乏力，日常管理不到位则是一个重要方面。因此，积极探索强化对税务干部权力运行的监督制约，提高反腐倡廉的针对性和有效性十分必要。
一、加强对税务干部权力运行监督制约的现实意义
党的十六届三中全会明确提出了建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的决定，并相继制定颁发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这是党中央为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策，是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的根本举措，是树立和落实科学发展观，实现经济社会全面、协调、可持续发展的必然要求。教育是基础，制度是保障，监督是关键。一方面，监督是检验、衡量教育和制度落实成效的重要尺度；另一方面，监督也是教育和制度作用发挥的重要保证，强化监督制约对做好反腐倡廉工作具有非常重要的现实意义。
1、强化监督制约是“依法治国、依法治税”的本质要求。
《宪法》修正案（1999年）确定了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，胡锦涛总书记在党的十七大报告中再次指出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。而“依法治税”则是“依法治国”在税收工作中的具体体现，保证“依法治税”要求在税收工作中正确、全面贯彻实施的根本措施就是不断深化和强化监督制约。新税制实施以来，税务部门组织机构日益健全，程序化、法制化、规范化建设取得了长足进展。但是，在一些少数税务干部身上还存在着有法不依、执法不严、徇私舞弊、以权谋私的现象。要解决这些问题，就必须加强对税收管理权和执法权的监督制约，逐步建立起完善、有效的税收监督制约体系，将工作业绩和廉洁情况与每个税务干部的切身利益挂起钩来，将执法权力与执法责任统一起来，使依法治税、依法行政成为每个税务干部的自觉行动，以保证税收工作能够沿着正确的方向发展。
2、强化监督制约是维护纳税人合法权益的根本保障。
税收是社会经济活动的一个组成部分，在性质上属于经济活动中的分配范畴，而纳税人及其所从事的生产经营活动则是社会经济活动的基础部分，可以说没有纳税人及其经济活动就没有税收工作的存在，税收工作就成了无源之水、无本之木。保护纳税人的合法权益、维护公平的经济秩序，就是保护税收工作本身，就是加强税收工作。在涉税事务过程中，税务部门与纳税人之间形成一种管理与被管理的法律关系。其中税务人员是行政管理者，处于主动地位，管理权、检查权的实现由国家强制力予以保证；纳税人是行政管理相对人，是税务管理和检查的具体对象，他们处于被动地位，即使其对税务部门的处理决定不服，也只能先执行税务部门的决定，然后按照法律规定的途径和程序获取法律救济。由此可见，税收执法权具有强制性和垄断性，如果对其不进行必要的监督制约就会导致权力滥用，从而侵犯在税收法律关系中处于弱势地位的、由宪法和法律赋予的纳税人的合法权益。
3、强化监督制约是保护税务干部的重要措施。
实践一再证明，权力失去监督必然产生腐败。“人之初，性本善”，贪腐不是与生俱来的，从根本上讲，主要是缘于私欲的膨胀、权力的滥用以及监督的不力。近年来发生在税务干部身上的渎职受贿案例无不如此。“一指之穴，能涸十里之河；一脔之味，能败十世之德”。关心和爱护干部就是要在加强教育、严格制度的基础上，不断强化监督制约，健全和完善确保权力正确行使的有效监督制约机制，切实做到税务干部的权力行使到哪里，监督制约就延伸到哪里，筑起干部“不能为”、“不敢为”的严密防线。只有这样，才能促使大家自觉摆正自己的位置，增强自我约束意识，倍加珍惜工作岗位，正确行使手中权力；才能确保每个同志不犯错误，不出问题，保证税务系统纯洁稳定，完成好“聚财为国，执法为民”的光荣使命。
二、当前税务干部权力运行监督制约存在的主要问题
多年来，各级国税机关按照上级的要求，普遍重视和加强了对税务干部的管理监督工作，并且取得了显著成绩。但从不断发生的税务干部违法违纪案件中，不难看出我们的工作中还存在着许多薄弱环节，尤其是一些重点岗位、重点部位的监督管理不够有力,甚至长期处在管理监督的“空档”。前车之覆，后车之鉴。分析这些人由小错到大错，最终走上违法犯罪道路的原因，除了个人主观上放松世界观改造，逐步蜕化变质外，也与对税务干部权力运行监督不到位、不经常、不全面有着密切关系。
1、重视监督制约的程度不够。加强对税务干部权力运行的监督，努力建设一支文明、高效、清廉的税务干部队伍，历来是总局、省局领导对我们的明确要求。但认真反思起来，上级的有关指示要求，有的并没有真正落实到基层、落实到行动，满足于学习学习、传达传达，讲讲形式，走走过场，思想上缺乏高度重视，行动上没有切实措施，还存在着 “上级监督下级太远，下级监督上级太难，同级监督同级太软，法纪监督制约太晚”无能为力的观念和不负责任的态度。从主观来看，我们有些干部不能时时处处做到自省、自警、自律，自觉接受监督的意识不强，认为实施监督是对自己的不信任，是“故意找茬”，不愿意主动接受监督，有的甚至弄虚作假逃避、反对监督,直至东窗事发，最终跌入犯罪深渊时才悔恨不已。
2、重点监督制约的力度不够。重点岗位和关键环节的监督是税务系统权力监督制约的主要方向。但是，剖析一些干部违法犯罪的演变过程，暴露出我们对要害部门、关键部位、重点人员的监督失之于软，失之于松；对权力滥用、权力寻租导致腐败产生的敏感性不强。虽然制定了看似门类齐全的各项规章制度，但缺乏针对性、实用性，致使监督制约行同虚设，苗头性问题未能及时发现纠正。即使对暴露出的“吃拿卡要报借占”等违纪问题的人和事，一是怕影响单位形象，极力“捂盖子”；二是怕影响干部前程，处理时舍不得下“狠着子”，大事化小，小事化了。造成一些干部“出了问题有组织抗着，捅了纰漏有领导兜着”的错觉，肆无忌惮，为所欲为，终至酿成苦果，一害自己，二害家庭，三毁事业。
3、全程监督制约的深度不够。上级领导一再强调反腐败关口一定要前移，但事中的监督制约更需要深入、持久，要全程跟踪。而我们的一些监督制约仍然有虎头蛇尾，先紧后松，时紧时松，顾此失彼等诸多问题。一是对执法过程监控不到位。对干部履行执法流程的每一个环节、自始至终的整个程序，缺乏扎实有效的约束，百密有一疏，致使过程监控的效用得不到应有的发挥。二是对全员管理不到位。一方面对身边的人员感到信任而放弃了管理，形成了“灯下黑”；另一方面对远离身边的人员感到“鞭长莫及”而放松了管理，留有死角。美国管理学家彼得创立的木桶理论表明：构成组织的各个部分往往是优劣不齐的，而劣势部分往往影响整个组织的水平。有道是“一只老鼠坏锅汤”，权力失去制约，监督出现空白，必然导致违法违纪案件的发生，问题虽然发生在个别人身上，单位的整体形象已然受损。三是对权力运行过程公开透明不到位。权力是一把双刃剑，既可以用来为纳税人服务，也可以用来为个人谋取私利，权力本身具有的内在矛盾性及其潜在的诱惑性，决定了对权力运行监督制约的十分必要性和极端重要性，而监督制约的最好办法就是让权力运行过程公开透明，在阳光下操作，让群众了然于心，防止暗箱操作权力被物化。从一些权力寻租的违法违纪案例的沉痛教训来看，我们的一些税务干部利用手中的权力卡压纳税人暗示“进点贡”的有之，故意刁难纳税人索要好处的有之，帮纳税人出谋划策偷逃税款捞取利益的有之，等等。其主要原因就是权利运作过程公开性不够，监督制约难以到位，助长和诱发了权力滥用，导致腐败问题的产生。
4、立体监督制约的广度不够。对税务干部权力运行的监督应当是多渠道、全方位的。目前各级国税机关把自上而下监督和自下而上的监督相结合，把系统内监督同系统外监督相结合，把人大、司法监督和群众、舆论监督相结合的监督体系正在逐步形成。但是，检查起来我们仍然有许多工作要做。一是监督的渠道需要进一步拓宽；二是群众监督需要进一步引导；三是纳税人维权意识、对税务干部公正廉洁执法的监督要进一步加强；四是系统聘请的特约监督员的作用应进一步发挥；五是多种监督的综合效应需要进一步放大；等等。目前，群众监督、舆论监督等社会监督机制尚不够完善，监督渠道还不够畅通，监督合力还未形成，对重点人员、重点岗位、重要职能、重要执法事项还未真正建立全方位、全过程的监督制约机制。
三、加强税务干部权力运行监督制约的主要对策
古人云：“慎终如始，则无败事”。加强对税务干部的监督制约，是一项长期的系统工程，不可能一蹴而就，要在强化思想教育和深化制度建设的基础上常抓不懈。新形势下，加强对税务干部的权力监督制约主要应做好以下几方面工作。
1、加强制度建设，以纪律约束权力。在行政管理权的监督方面，要认真贯彻落实《中国共产党党内监督条例（试行）》提出的十项制度，应因地制宜，结合本地区、本部门、本单位的实际，针对不同的监督对象，按照十项制度的总体要求，以针对性、有效性和可操作性为原则，制定贯彻落实十项制度的具体措施、办法等配套制度，保证各项制度落实到位。在税收执法权的监督方面，一是要建立和完善勤廉教育制度，使我们的税务干部时时处处正确运用国家赋予的征税权力，做到公正、谨慎用权；二是要建立权力点的监控制度，对认定权、核定权、管理权、审批权、选案权、审理权、处罚权、执行权等重要权力点认真梳理、分析，加强制约，让权力只能按法律规定的程序运行，从机制上、源头上解决执法随意性的问题；三是要推进和完善执法责任制，健全税收执法责任制的各项规定和税收执法岗责体系，做到有法必依，违法必究；四是要建立抓落实的工作制度、督查制度和考核制度，要保证各项监督制度落到实处，真正形成一个纵向到底、横向到边全方位的立体制度监督网络，保证征税的各种权力依法运行。
2、合理设置岗位，以分权限制权力。权力过分集中、权力绝对化是腐败产生的温床。因此，科学配置权力，通过适度分权来防止权力腐败尤为重要。首先，要通过优化权力结构，合理设置机构。从相互制约的角度科学划分职能，以岗定责，各工作岗位上、下流程，前、后环节相互制约，相互监督，实行决策权、执行权、监督权分离，构建相互制衡的权力机制。其次，适度分解权力。尤其是对权力过分集中的岗位，要适当分权，不能一个人说了算，使税收管理权、执法权各权力环节点、关键点相互协调、相互制约，人与人之间、部门与部门之间做到既分工负责、相互协作，又相互牵制、互相把关；既密切配合，又防止一团和气，杜绝窝案、串案等多人腐败现象的发生。再次，要建立和落实轮岗换岗、竞争上岗和干部定期交流等方面的制度。交流换岗是我党干部管理、使用的一项重要制度，尤其对于我们掌握税收征管权力的税务干部来讲显得更为重要。“常在一地走，最易失了足”，定期和及时交流换岗，既能使我们的干部身处新环境，面对新问题，接触新事物，学习新经验，掌握新知识，又能斩断关系网，杜绝人情税，防止拉拉扯扯、庸俗征纳关系的发生。当前，要结合征管改革，进一步合理分权，减化审批项目和程序，优化和深化税源专业化管理，充分发挥对税收权力制衡的作用，加大各部门、各岗位相互监督制约的力度。
3、规范运行程序，以公开制约权力。公开是一种最好的监督形式。分析税务人员权力腐败的重要原因，就是权力运行程序不规范，公开性不够，大都是在“暗箱”操作中发案的。要强化规范意识，积极推进政务公开，要赋予纳税人对税收征管的知情权、参与权、表达权、监督权，广大群众只有知晓情况，才能进行有效的监督。公开的对象不仅要面向系统外广大纳税人乃至全社会，也要面向系统内广大税务干部，“以铜为镜正衣冠”；公开的范围应包含纳税人普遍关心的税收执法权各项相关事宜，如办税流程、执法程序、权力运行情况、自由裁量权运用、各项税收减免权、保障纳税人合法利益的法律救济渠道等等，都要公开，要切实提高税收权力运行的透明度，以保证公平、公正运行；公开的内容要全面深入、真实准确，不能有所选择，该公开的、能公开的都要公开，防止“犹抱琵琶半遮面”，公开不到位；公开的方法要科学高效、灵活多样，通俗易懂，传播迅速，覆盖面广，方便群众和社会监督，以促使我们的税务干部都在阳光下依法运行权力，认真履行职责。
4、拓宽监督渠道，以民主监督权力。监督制约税收管理权、执法权的运行，防止腐败问题的产生，要靠综合治理，形成合力，集群众之智，举各方之力，才能发挥最大的效能。一是要强化宣传教育，提高自我监督、自我约束的能力。在税务系统要切实加强自我监督和主动接受监督的教育，增强税务干部自我约束、自觉接受群众和社会监督的意识。二是要深入发动纳税人监督，使广大纳税人和社会各界明确对税务部门和税务干部的监督是保证税收权力的公正行使，推进税收事业和社会经济发展的一件大事，营造一个人人敢于监督、善于监督、能够监督的良好氛围。三是要运用科技手段提高监督效能。在内部监督和外部监督、上级监督和下级监督、专门监督和群众监督相结合的基础上，加大科技防腐力度，要充分利用互联网方便、快捷、高效的特点，开辟廉政网站，组织网上论坛，设立电子举报信箱，方便群众网上举报、投诉，通过运用信息技术手段对税收执法的各权力点实行计算机“锁定”，减少和避免税务人员在执法环节的随意性，保证征管工作的公正、公平。四是要切实加强对税务干部工作时间以外行为的监督约束，将监督的触角延伸至干部“八小时以外”的社交圈、生活圈，做到小中见大，防微杜渐。
总之，加强对税务干部权力运行的监督制约是目前形势发展和税收事业发展的迫切需要，在坚持教育、提高认识，加强制度建设的同时，必须扎扎实实地抓好监督制约的真正落实，建立健全既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，把多种监督形式有机结合起来，使各种监督形式互相配合、互为补充、互相促进，形成一个系统严密、上下结合、内外交叉、多渠道、全方位的监督网络，只有这样，才能真正做到防患于未然，有效地遏制腐败，努力建设一支公正、清廉、为民的国税干部队伍。