大陆农地制度变革60年：基本经验与教训

 第一轮第二轮第三轮性质土地革命土地改革土地承包时期1946-19531954-19781978年至今目标立国建国富国推动者农民与国家国家农民变革路径自下而上与自上而下自上而行自下而上变革方式强制性制度变迁强制性制度变迁诱致性制度变迁变革成本高高低速度快快慢手段革命改革承包成效耕者有其田社员共有其田农者有其田制度结果农民个人所有制农村集体所有制家庭承包责任制农民与国家的政治结构农民——政府领导关系农民——国家控制关系农民——国家互动关系农民与农民的社会结构独立的个人关系利益攸关的社员关系利益相关的公民关系

 大陆农地制度变革模式受推动主体、推动力度与各主体改革意愿的制约。60年的大陆农地制度变革受两个主体：国家与农民，两种推动力度的影响：强和弱，所谓强也就是国家推动力强和农民意愿强，弱就是指国家推动力弱和农民意愿弱。两个主体和两种推动力度或者意愿形成了四种农地制度变革模式。第一种变革模式是强制激进变革模式，主要指第一轮农地制度变革；第二种变革模式是强制阻滞变革模式，第二轮农地制度变革就是这种模式的代表；第三种农地制度变革模式就是诱致渐进变革模式，第三轮农地制度变革符合这种模式的要求。另外还有一种模式，至今在60年的农地制度变革中还没有出现，就是推动力和变革意愿都比较弱的条件下制度弹性调整模式，或者制度的常规演进模式。如果说有这种模式，我们只能说是在大的框架下的小调整模式，2002年以来大陆的农地制度变化可能就属于这种方式。   国家  强弱农民强强制激进变革第一轮诱致渐进变革第三轮弱强制阻滞变革第二轮常规制度调整2002年以后                  农民——国家合作推动农地制度变迁模式图 （二）基本的线索土地是中国农村革命、建设和发展的核心。40年代末期为了争取战争的胜利，中共和政府将均分土地作为获取革命胜利的手段；50年代初期为了打碎旧的政治社会结构，中共和政府又将土改作为赢得农民的工具；六、七十年代中共和政府又将土地合作、土地公有、土地社会化生产作为建设现代农业、现代国家根本战略；1978年至2002年中共和政府再次将土地承包作为解决温饱问题基本政策；2003年以来中共和政府又将土地流转作为农民致富的重要措施。土地革命——土地改革——土地合作——土地公有——土地承包——土地流转，每一个时期土地制度的安排和创新都是当时国家政策的核心。农地制度变革与整个国家的革命、建设和改革联系在一起。60年来中共和政府有三个大任务：一是立国；二是建国；三是富国。三大任务都是依靠土地、三大任务都是通过土地制度变迁来完成阶段性的任务。四、五十年代为了建立新的国家，党和政府以“土地革命”来“建国”；六、七十年代为了建设新的国家，将国家建设成一个强大的工业国家，党和政府同样以“土地改革”来“立国”；七十年代末期以来，为了解决农民的温饱问题，为了发展农村经济，党和国家又以“土地承包”和“土地流转”来“富国”。三轮大的变革都是因应国家的重大任务和重大需求而实施，农地制度变革成了党和政府推动中国发展的重要动力和手段。（三）基本的经验在三轮农地制度变革中，第一轮、第三轮都取得了巨大的成功，但是第二轮却彻底失败，其基本经验有三条：第一，农地制度变革应该与经济社会政治形势相适应。第一轮农地制度大变革就是中国共产党适应了当时部队获取粮食、兵源和农民的拥护而采取的应对性措施，平分土地能够调动农民的积极性，能够获得农民的拥护。第三轮农地制度大变革也是中共和政府根据当时严峻的经济形势和社会政治条件做出的抉择。特别这二轮大变革，都没有一次到位，而是根据社会政治形势、经济条件的变化以及各方主体的心理承受能力而逐步推进、慢慢升级。制度安排的进度与经济社会政治形势的变化程度相适应、协调。第二轮制度变革失败，其主要原则就是当时的经济社会政治形势根本不适应推进合作化和集体化，当时的结构与集体化、公社化的土地制度不兼容。第二，农地制度的安排创新应该有内生的需求并获得农民的拥护。农地是农村中的核心资源，农地制度是农村的核心制度，其变革必须有内生的需求，而且也必须获取农民的拥护和支持，制度的安排要尊重农民的意愿，否则会适得其返，难以成功。第一轮农地制度变革就是因为大部分无地、少地的农民要求拥有生产资料、平分土地，需求是内生性的。第三轮农地制度变革成功也是因为农民要求以户为基础经营土地，需求也是内生性的。第二轮农制度变革失败就是对于合作化并不是所有人的需求、对于集体化需求只是少数人可能还是少数领导的理想，制度安排是外生的，没有农民的内生性的需求。第三，农地制度创新尽量采取诱致性制度变迁辅助以强制性制度变迁。三轮农制度改革主体不同，使用的变革模式也不同，第一轮制度变革主体是党和农民，采取的方式是强制性制度变迁，虽然取得了成功，但是也留下了不少后遗症，如对财产权的轻视、对个人生命和人权的不尊重等，而且变迁成本较高。第三轮制度变革的主体是农民，采取的是诱致性制度变迁，最后由党和政府予以默认和确认，变革的成本较低。第二轮制度变革主体是党和政府，采取的方式是强制性制度变迁，基本失败，而且成本极高，损失极大。我们认为，要一项制度改革要取得成功，最好先采用诱致性制度变迁，然后财辅以强制性制度变迁。（四）基本的教训反思三轮农地制度大变革也有不少教训：第一，核心的农地制度应有一个稳定的框架。农地是农村中最核心的资源，农地制度是一个国家最重要的制度。这样制度应有一个稳定的框架，大框架、大方向轻易不得变动，改革只是针对框架内的细节和具体内容进行调整，即使细节和内容的调整也不能超之过急，更不能过于频繁，而必须根据经济、政治、社会形势的变化而适时调整，不应超前，也不能太滞后。第二，农地制度安排创新要求立足于实践。农地制度的安排、创新应该根据农民的实践、根据历史事实、根据国外经验，并结合中国的具体国情，而不能将头脑中想象的模式、书本上的规划方法作为政策依据。制度安排离开了实践，就如“鱼儿离开了水一样”，将会成为无本之木、无源之水，难以生存。第二轮农地制度改革失败在一定程度上证明了以理想作为制度安排、创新的依据是行不通的。第三，不能将解决临时性问题的政策与着眼长期性问题的制度混同。反思60年的农地制度变革，还有一个沉重的教训，就是将解决临时性问题的政策长期化，而将立足于长期性问题的制度动态化。前者如五十年代中期为解决粮食短缺和粮价过高问题，采取计划收购和土地公有的政策，本来是为了解决临时性、短期性的问题而出台的政策，但是却不幸被当成根本制度而长期化。另外，为了解决工业化和城市化的资本问题，国家通过剪刀差、城乡差别制度获取农业、农村的剩余，这个政策本是阶段性的政策却长期化、制度化，此政策直到筹集资本的任务完成还在继续。后者，如农地所有权制度是核心问题，应由国家的根本大法——《宪法》予以规范和保障，不能轻易调整，但是在实践中往往为了临时性、应急性的问题而临时化，核心制度的变动将冲击整个农村经济政治体制，使社会产生巨大的震荡。这种“长变短、短变长”的政策与制度互动应该尽量避免。第四，农地制度安排应该兼顾农民与国家的利益。回首60年的大陆农村土地制度变迁，什么时候制度能够兼顾农民的利益，制度运行效果就比较好，制度设计目标就能够实现，如果完全忽视农民的利益，只顾国家、集体的利益，合作化与集体化就是没有考虑农民的利益，没有征求群众的意见，没有考虑农民的承受能力，所以遭受农民的抵制，被农民所抛弃。而第一、三轮改革是应农民的需要而出台的，考虑了大部分农民的利益，因此很受农民欢迎。所以，60年农地制度变迁的教训是：制度安排必须兼顾国家与农民的利益，制度必须能够保护农民的利益，甚至要将农民利益放在首位。 主要参考文献1．中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》，中央文献出版社，1996。2．毛泽东：《毛泽东文集》，人民出版社，1996。3．刘少奇：《刘少奇选集》，人民出版社，2004。4．薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中共党史出版社，2008。5．杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社，2005。6．吴象：《中国农村改革实录》，浙江人民出版社，2001。7．罗平汉：《土地改革运动史》，福建人民出版社，2005。8．罗平汉：《农业合作化运动史》，福建人民出版社，200410.。9．罗平汉：《农村人民公社史》，福建人民出版社，2006。10．罗平汉：《大锅饭——公共食堂始末》，广西人民出版社，2001。11．胡穗：《中国共产党农村土地政策的演进》，中国社会科学出版社，2007。12．中共中央党校党史教研室选编：《中共党史参考资料》，人民出版社，1980。13．中共中央党校史教研室资料组编：《中国共产党历次重要会议集》，上海人民出版社，1983。14．中共中央文献研究室选编：《三中全会以来重要文献选编》，人民出版社，1982。15．国家土地管理局政策法规司编：《土地管理政策法规汇编》，中国农业出版社，1988。