微光城市 豆瓣:用人单位未办理社会保险引发纠纷的司法救济途径 - 西安市中级人民法院网

社会保险纠纷，是指劳动者因用人单位违反法律、法规规定或者劳动合同的约定，不交、少交或迟交社会保险费，或者由此引起损失赔偿而与之发生的纠纷。从法律规定来看，社会保险一般包括养老、医疗、失业、工伤和生育险五种，其中，养老、医疗、失业三类社会保险是用人单位必须为劳动者办理的社会保险，其征收、缴纳均适用《社会保险费征缴暂行条例》的规定。随着经济的发展和劳动者自我保护意识的增强，劳动者和用人单位的劳动争议案件逐渐增多。其中，用人单位未为劳动者办理养老、医疗、失业三类社会保险引发纠纷的案件在这些劳动争议案件中占有很大的比例，但是此类案件是否应当由人民法院按照劳动争议案件受理，人民法院是否应当对其作出实体判决的问题，在理论和实践层面上一直存在争议。司法实践中，人民法院对此类案件有不同的处理方式，有些法院对此类案件作为劳动争议案件予以受理，并对其作出实体判决；有些法院以此类案件不属于劳动争议案件受案范围为由驳回起诉。本文从这一问题出发，分析司法实践中的不同做法及其原因，从我国现有的法律规定、行政救济途径与司法救济途径互补、实现法律效果与社会效果的统一等方面考虑，认为此类社会保险纠纷应当属于劳动争议案件受案范围，法院应当对其作出实体判决，以保护劳动者的合法权益。
一、问题的提出
近年来，随着劳动力资源的日益市场化、劳动关系方面的法律法规逐步完善和社会保障体系的逐步建立、健全，用人单位未为劳动者办理养老、医疗、失业三类社会保险引发的纠纷不断增多。由于国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》中规定社会保险实行社会统筹，由各地社会保险经办机构或税务机关负责社会保险费的征收或管理，因此，人民法院如将此类纠纷按劳动争议案件受理，在判决用人单位为劳动者补办社会保险时，必然涉及到社会保险经办机构或税务机关这一案外人，即通过判决用人单位向社会保险经办机构或税务机关履行缴纳社会保险费的义务以实现劳动者的诉讼请求。而社会保险的征收和管理是一项政策性很强的工作，各地社会保险经办机构或税务机关对法律规定的各种社会保险的起征时间、标准、覆盖面及参加人数等方面的掌握与人民法院判决不一致的现象非常普遍，导致人民法院的判决经常不能得到履行，引发了很多矛盾。因此，一些法院认为发生此类纠纷，劳动者只能向行政机关申诉，由行政机关依法处理，而不能依民事诉讼途径获得救济，不将此类纠纷作为劳动争议案件予以受理。
但是，劳动关系方面的法律法规总体上的性质属于社会法，即既有行政法的属性，也有私法属性。规定用人单位依法参加社会保险、为劳动者缴纳社会保险费是劳动法律法规作为社会法的典型表现，关乎社会公共利益，更关系到劳动者的个体利益。如果人民法院不受理此类社会保险纠纷，劳动者的合法权益就失去了一个全面有效的司法救济途径，不利于保护劳动者的合法权益，违背了劳动法的立法精神。因此，确定此类案件是否应当由人民法院按照劳动争议案件受理，人民法院是否应当对其作出实体判决的问题，成为司法实践中亟待解决的问题。
二、司法实践中人民法院的不同做法及原因分析
司法实践过程中，人民法院针对用人单位未为劳动者办理社会保险这一纠纷出现了不同的做法。中国审判法律应用支持系统同一个社会保险法律条文下列举的案例，事由相仿，但判决处理方式却不相同。这种不一致不仅发生在不同的省份，同一个地区不同的法院也存在认识和实践上的差别。人民法院的做法多为以下两种：
（一）不予受理此类纠纷，认为此类纠纷不属于劳动争议案件的受案范围，以驳回起诉的方式结案
这种做法认为，我国目前推行的社会保险主要包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险五类。这些社会保险是由《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《企业职工生育保险试行办法》等一系列行政法规、规章规定，养老、医疗、失业保险这三类社会保险费用的征缴既是用人单位的法定义务，也是行政法规赋予劳动行政部门、税务部门的行政职责，保险金的发放属于社会保险经办机构的法定义务。劳动者认为用人单位没有依法办理社会保险，缴纳社会保险费的，可以向劳动保障行政管理部门投诉，通过行政途径解决争议，认为社会保险经办机构没有依法发放社会保险金的，可以通过行政诉讼的渠道解决争议。以上两类纠纷均不属于劳动争议案件的受案范围，人民法院不予受理，原因有以下两点：
1、基于现行的法律法规规定，社会保险纠纷不属于人民法院审理劳动争议案件的受案范围。
《中华人民共和国劳动法》第一百条规定：“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳；逾期不缴的，可以加收滞纳金。”《社会保险费征缴暂行条例》第十三条规定：“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金并入社会保险基金。”第二十六条规定：“缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。”上述法律规定说明，缴纳社会保险费是国家行政法规规定的一种强制性行政义务，反映的是国家社会保险征缴部门与缴费义务主体（用人单位和劳动者）之间的一种行政管理关系，并非劳动争议双方当事人之间的民事关系。因此，社会保险纠纷不属于劳动争议纠纷，不属于人民法院审理的民事案件的范围。
2、如将此类纠纷纳入劳动争议案件的受案范围，人民法院的判决结果将难以明确具体地表述，判决有时将难以执行。
社会保险费的应缴数额是根据劳动者的月工资总额计算的，近年来由于企业工资分配自主权的加强和劳动者加班工资的不确定性，使得劳动者每月工资总额总是处于经常性的变动之中，导致劳动者和用人单位每月应缴纳的各种社会保险费用各不相同。且社会保险费缴纳数额的核定权应当属于社会保险经办机构或税务机关。当人民法院判决用人单位为劳动者补办社会保险时，判决主文难以对每月应补缴的社会保险险种及其数额、补缴时间逐一明确具体地表述。而且由于社会保险费性质的特殊性，人民法院不能将用人单位未缴或少交的社会保险费直接判给劳动者，只能判决用人单位向社会保险经办机构或税务机关履行缴费的义务，而社会保险经办机构或税务机关并非此类案件的当事人，没有直接履行判决的义务。在个案中如果最终判决由单位为该职工办理社会保险，缴纳社会保险费，而该单位一直没有为职工办理各项社会保险，没有在社会保险经办机构设立统一缴费帐户，在实际履行缴纳社会保险费时，社会保险经办机构经常是以用人单位全体职工作为参保对象，而不受理以个人为参保对象的社会保险，人民法院的判决将难以执行。
（二）受理此类纠纷，认为此类纠纷属于劳动争议案件的受案范围，以作出实体判决的方式结案
这种做法认为，劳动关系方面的法律法规总体上的性质属于社会法，即既有行政法的属性，也有私法属性。规定用人单位依法参加社会保险、为劳动者缴纳社会保险费是劳动法律法规作为社会法的典型表现，既是用人单位在公法上的义务，也是相对于劳动者在私法上的义务，关系到劳动者个体的切身利益。当劳动者和用人单位发生此类纠纷时，人民法院应当将其作为劳动争议案件予以受理，并作出实体判决，否则将不利于保护劳动者的合法权益，违背了劳动法的立法精神。这种做法主要基于以下两方面原因：
1、将用人单位与劳动者之间的社会保险纠纷纳入劳动争议的受案范围，符合劳动法的相关规定。
《中华人民共和国劳动法》第七十七条规定：“用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。”但这部法律并没有对劳动争议本身及劳动争议仲裁的受案范围做出具体的界定。因此劳动部《关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》第82条规定：“用人单位与劳动者发生劳动争议不论是否订立劳动合同，只要存在事实劳动关系，并符合劳动法的适用范围和《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》的受案范围，劳动争议仲裁委员会均应受理。”而1993年8月1日开始施行的现在仍然有效的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第二条第二款规定：“因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议属于劳动争议。”该规定明确地将社会保险争议纳入到劳动争议范围中。因此，将用人单位与劳动者之间的社会保险纠纷纳入劳动争议的受案范围，符合劳动法的相关规定。
2、将用人单位与劳动者之间的社会保险纠纷纳入劳动争议的受案范围，有利于更好地保护劳动者的合法权益。
目前，劳动保障行政监管机构的执法力量还比较薄弱，而且社会保险的参保覆盖面、参保时间和缴费数量还远远低于法律法规的规定，单纯地依靠行政力量难以保护劳动者的合法权益。用人单位不为劳动者办理社会保险，这种行为违反了正常的行政管理秩序，更侵害了劳动者的合法权益。违反了正常的行政管理秩序，由劳动保障行政主管部门对其进行督促和处罚，保护的是一种行政法律关系；侵害了劳动者的合法权益，将其纳入劳动争议的受案范围，支持劳动者寻求维护合法权益的法律途径，保护的是一种民事法律关系。不应该在肯定行政法律关系得到维护的同时，否定了对其中民事法律关系的保护。将此类纠纷纳入劳动争议的受案范围，可以更好地保护劳动者的合法权益，遵循了劳动法的立法精神。
三、问题的解决
通过对上述人民法院不同做法及原因的分析和比较，笔者从我国现有的法律规定、行政救济途径与司法救济途径互补、实现法律效果与社会效果的统一等方面考虑，认为为了保护劳动者这一弱势群体的合法权益，贯彻《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》的立法精神，应当认为用人单位未为劳动者办理社会保险纠纷属于劳动争议案件的受案范围，人民法院应当予以受理并作出实体判决，从而从源头上化解社会矛盾，解决社会纠纷。
（一）从我国现行法律规定看，此类纠纷属于劳动争议案件的受案范围。
1993年8月1日开始施行的现在仍然有效的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第二条第二款规定：“因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议属于劳动争议。”2001年4月16日颁布的最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一条规定：“劳动者与用人单位之间发生的下列纠纷，属于《劳动法》第二条规定的劳动争议，当事人不服劳动争议仲裁委员会作出的裁决，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理：（三）劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷；”而未参加社会保险统筹的未退休劳动者与已退休劳动者在追索社会保险费方面属同一性质，且在未退休时补缴比退休后补缴更便于处理，因此，劳动者未退休时与用人单位发生的此类社会保险纠纷应当属于人民法院受案范围。2006年10月1日开始施行的最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第七条明确规定了不属于劳动争议的事项，用人单位与劳动者因办理社会保险的纠纷不在此范围，其中第一项规定：“劳动者请求社会保险经办机构发放社会保险金的纠纷；”由此条文可以看出劳动者要求社会保险机构发放社会保险金的纠纷不属于劳动争议，但是劳动者要求用人单位缴纳社会保险费或赔偿因用人单位未缴纳保险费造成的损失应当属于劳动争议的范畴。2008年1月1日开始施行的《中华人民共和国劳动合同法》第十七条规定社会保险为劳动合同应当具备的条款，因此，用人单位和劳动者之间因社会保险发生的纠纷应当是双方在履行劳动合同过程中发生的争议，应当属于劳动争议。2008年5月1日开始施行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条规定：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；”该条已非常明确地将用人单位与劳动者之间发生的社会保险争议案件归结为劳动争议案件。上述法律、司法解释的相关规定明确表明用人单位与劳动者之间因社会保险发生的争议，是双方在劳动合同履行过程中发生的争议，属于劳动争议，此类纠纷应当属于人民法院劳动争议案件的受案范围。
（二）劳动者与用人单位发生社会保险纠纷时，劳动者选择行政救济与选择民事司法救济并不矛盾，两种途径并行互补。
某些观点认为劳动者只能选择行政救济途径，因为《中华人民共和国劳动法》第一百条规定“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳；逾期不缴的，可以加收滞纳金”，由此得出用人单位不为劳动者缴纳社会保险费的，应由劳动行政部门进行处理，而不是由劳动争议仲裁委员会进行仲裁，同时《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条也做了类似规定。但是笔者认为这些规定都没有禁止劳动者可以向劳动争议仲裁委员会申诉、向人民法院提起劳动争议之诉。劳动者向劳动行政部门申诉是一种救济方式，向劳动争议仲裁委员会申诉、向人民法院起诉是另一种救济方式，这两种救济方式并不相悖，不能因为法律规定了行政救济途径，就排斥了司法救济途径。如果用人单位没有依法为劳动者建立社保关系、缴纳社会保险费，劳动者既可以通过举报，由劳动保障行政管理部门强制征缴，也可以对用人单位提起仲裁和诉讼来维护自己的合法权益。这两种救济途径的并行体现了行政机关行政职能与司法机关司法职能的互补，对于处在社会弱势地位的劳动者是一种双重保护。用人单位参加社会保险、缴纳社会保险费，关系到劳动者的切身利益，而目前劳动保障监察机构的执法力量还比较薄弱，各部门的结构和职能分配还不够健全，执法力度不够，社会保险的参保覆盖面、参保时间和缴费数量还远远低于法律法规的规定，因此，单纯依靠行政力量难以保护劳动者的合法权益。如果人民法院将社会保险纠纷拒之门外，就会使劳动者丧失了一个全面有效的维权途径。因此，人民法院应当受理劳动者要求用人单位为自己参保，缴纳社会保险费的纠纷案件，从而有力地保护劳动者的合法权益。
（三）人民法院受理社会保险纠纷案件，并对其做出实体判决，才能实现法律效果与社会效果的统一，真正做到案结事了。
笔者在司法实践中发现，目前许多单位为追求利益最大化，拒不为劳动者办理社会保险，或仅以最低工资标准作为缴纳社会保险的基数，欺骗社保部门，侵害劳动者利益的情况时有发生，而劳动者处于弱势一方，为保住工作通常一味地忍让。当劳动者因此纠纷向人民法院起诉时，双方的矛盾往往已经深化，因此，人民法院受理此类社会保险纠纷案件，如认定劳动者与用人单位之间确实存在劳动关系，应当作出实体判决，判决用人单位为劳动者办理社会保险，补缴社会保险费。由于社会保险费缴纳数额的核定权属于社会保险经办机构或税务机关，因此人民法院在判决时，不宜提及应补缴的具体数额，可以“判决某单位为某人补交自何年何月至何年何月社会保险”为结论。在个案中，如果遇到用人单位从未为职工办理过社会保险，没有在社会保险经办机构设立统一账户的情况，人民法院仍然要作出用人单位为劳动者办理社会保险，补缴社会保险费的实体判决，不能以用人单位没有设立统一缴费帐户，不能为劳动者个人办理社会保险为由驳回劳动者的诉讼请求。同时，人民法院还可以向劳动保障行政主管部门提出司法建议，建议其依照《社会保险费征缴暂行条例》的相关规定，责令用人单位限期缴纳社会保险费，对一直没有为职工办理各项社会保险的用人单位进行处罚，从而督促用人单位尽快为劳动者办理社会保险。在实践中，这一做法取得了良好的社会效果，通过判决一个一直没有为职工办理各项社会保险的用人单位为一名职工办理社会保险，迫使该单位在社会保险经办部门开设统一的社会保险缴费帐户，为这名职工补缴了社会保险费，同时还给该单位的其他职工补缴了社会保险费，保护了全体职工的合法权益，避免了其他职工今后再行诉讼，真正地做到从源头上化解了社会矛盾，实现法律效果与社会效果的统一，做到案结事了。
四、总结
社会保险制度是我国劳动法律制度中一项非常重要的制度，关系到老百姓能否安居乐业，社会能否长治久安，充分体现了社会主义制度的优越性。完善这项制度是社会进步的必然趋势，要充分地保护劳动者的合法权益，特别是让劳动者在年老、患病、失业时得到充分的保障，使其老有所养、病有所医。因此，对于用人单位与劳动者之间因社会保险发生的纠纷争议，人民法院应当受理，并应作出实体判决，使劳动者享有一个有力有效的救济途径，维护自己的权益，从而化解社会矛盾，解决社会纠纷，实现法律效果与社会效果的统一。
参考文献及资料：
1、韩延斌：《从劳动法到劳动合同法—劳动合同法制定与实施背景》，载自《判解研究》2008年第1辑。
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5、林瑜胜：《论我国社会保障管理体制的改革与创新》，载自《山东社会科学》2007年第9期。
6、《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》
7、《中华人民共和国劳动法》
8、《中华人民共和国劳动合同法》
9、《社会保险费征缴暂行条例》
10、最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（一）（二）
11、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》
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