食品安全监管体制完善路径探析

    【摘要】近年来频发的食品安全事件，使得我们开始反思我国的食品安全法律制度。由于立法理念等问题，目前我国食品安全法律在监管体制、食品安全标准、检测机构、法律责任等方面都存在亟待改进的地方，应当通过加强高位阶的立法来逐步解决。

    【关键词】食品安全  法律规制  信用制度

    引言

    从学理上讲，食品安全（food safety）指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。根据世界卫生组织的定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全也是一门专门探讨在食品加工、存储、销售等过程中确保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的一个跨学科领域。

    近年来我国食品安全形势呈日趋恶化的发展趋势，无论是阜阳“大头娃娃事件”、“苏丹红事件”以及“三聚氰胺事件”，还是加上最近的“双汇火腿肠事件”，都强烈地刺激着民众脆弱而敏感的神经，严重危害国人的健康，同时也为以维护公平正义为主题的法学提出了一系列严肃的命题。全国人大常委会第十九次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》表明，我国将加大对食品安全犯罪的打击力度，食品安全犯罪最高可判死刑，表明了中国政府对食品安全的高度重视。本课题组认为，食品安全形势严峻的根源在于法律制度的缺失。在倡导法治的今天，法律人更应该理性地思考如何重构食品安全法律制度，尝试以制度来限制人性丑恶的一面。限于篇幅本文将着力点放在完善食品安全监管体制上。

    现行食品安全监管体制存在的主要问题

    虽然我国已经出台了诸如《食品安全法》、《产品质量安全法》等法律法规，但由于立法体制等多方面的原因，法律之间存在着不相协调、甚至相互抵触和矛盾的现象。在一系列食品安全事故催生下的《食品安全法》仍然过于原则和抽象，缺乏可操作性，对于许多重要问题只作了原则性规定。如各方关注的食品安全监管体制仍然延续以前的分段监管，不客气地讲，和以前的《食品卫生法》相比无任何改善。新近制定的《食品安全法》过于迁就现有的权力分配体制，缺乏法律应有的前瞻性和指导性，被现有的部门之间、中央地方之间的权力分配格局束缚住了手脚，未能做出应有的积极反应。实际上这种立法态度应尽快改变，立法是利益表达、利益分配和调整的重要方式。

    从某种意义上讲，立法本身即是对利益进行的一种重新分配，而且是最为重要也最有力度的分配。以本文着重探讨的食品安全监管体制为例，《食品安全法》规定了卫生部门综合协调，各部门分段监管的体制，但是本课题组对其实际执行效果表示怀疑。原因其实非常简单：分段监管无法做到无缝对接，原体制导致的监管漏洞仍然存在，甚至抑或更为严重，极易被别有用心的个人或者组织利用，从而出现监管者与市场参与者为共同利益而相互勾结，即“监管俘获”的现象，进而降低法律的执行效果，而法学大师庞德早就告诫我们：法律的生命在于执行。一部法律如果不能得到很好执行，则无异于一张废纸。

    虽然《食品安全法》对此以“附则”的形式授权“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”，但是效果仍不容乐观。其实这也从另一个方面折射出我国最高立法机关，即全国人大及其常委会面对强悍的行政权力时的无奈与尴尬。既然在立法草案中就强调以后可以调整，说明全国人大及其常委会也认为该体制有问题。大概因为体制即分权问题历来为敏感问题，在立法者缺乏应有权威的情况下，立法者万般无奈，只好对此采取了回避的态度。历史总是惊人的相似，所有这一切恰如《邮政法》的制订过程一样，立法者把皮球踢给了国务院。如此监管体制可能产生两种后果：出现食品安全问题，各部门互相推诿，逃避责任；若有利可图，则又会争着管理，造成监管资源的浪费。

    《食品安全法》规定了对食品安全分段监管的模式，不但为上述争权夺利与逃避责任提供了现实可能性，而且极易成为腐败高发的温床。其结局只能是多头管理但效果差，监管效果差强人意。人们常讲的“八个部门管不住一头猪”，为其提供了生动的注释。一味回避矛盾是徒劳的，是对人民利益的漠视，食品安全更是人命关天的大事，问题必须得到妥善的解决。但是，究竟应该如何重构我国的食品安全监管体制？

    重构我国食品安全监管体制的法律对策

    解决食品安全问题，必须立法先行。我们应该对现有法律法规进行清理，该修改的修改，该废止的废止，尽最大可能减少立法层面的冲突。可以考虑以《食品安全法》为龙头法，以《产品质量法》、《农产品质量安全法》等相关法律为专项法，形成龙头法统帅专项法的基本法律格局。具体到本文的主旨，即完善食品安全监管体制，本课题组现提出如下法律对策：

    完善集中统一、各负其责的监管体制。从国际上看，建立一个强有力的、集中统一的监管体制和加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全监管体制发展的趋势。他山之石，可以攻玉。发达国家在食品安全监管方面的做法，可以为我国建立健全食品安全监管体制提供可借鉴的经验。但是发达国家的监管体制也是在实践中不断摸索中逐步完善的，虽然我国食品安全形势严峻，但是我们借鉴先进经验必须考虑国情，不能急于求成，只有在实践中不断完善立法。考虑到我国各地发展差异大和现行工商、质监等部门实行省级以下垂直领导等特点，实际上食品安全分段监管也是立法者多方权衡后的无奈选择。但立法必须要解决追逐利益和推诿责任问题。因为“法律的生命在于执行”，科学的监管体制和厉行法治才能从根本上解决食品安全问题。

    完善食品安全监管体制的立法建议。针对以上情况，综合考虑我国国情，同时积极借鉴先进经验，本课题组提出以下立法建议：把已经依法组建的国家食品安全委员会改名为食品安全监管委员会，简称食监会，更重要的不仅是名称，更要对现行食药局、工商、质检等机构权力进行整合，县级以上政府设立均食监局作为食监会的派出机构，由食监会对食监局统一垂直领导。垂直管理可能避免食品监管职能与经济增长的冲突，防止地方政府的GDP冲动影响食品安全执法。

    有学者主张对刚刚通过的法律作重大修改似乎多有不便，认为仅由国务院根据授权修订行政法规，在现有框架内修修补补仍沿用分段监管体制即可。本课题组认为，食品安全事关人民身心健康，关系到人民的基本人权，我国自古即有“民以食为天”的古训，最近的双汇火腿肠事件更是为我们敲响了警钟，食品安全无小事！因此要大力修订现行《食品安全法》，重构食品安全监管体制，大胆打破现行权力分配格局，适当剥离分散在不同部门的食品安全监管权力，整合到食品安全监管委员会中去，减少监管部门和环节。因为事实已反复证明过细的分段监管是失败的，必须改进。本课题组建议进一步严格职权法定原则，建立食品安全监管责任制度，加大问责力度，确保食品安全。

    理顺食品安全监管执法机制

    出台严密、完善的法律只是第一步，此外还必须经由各级政府部门的正确执行，才能真正发挥其保障食品安全的规范作用。由于食品安全涉及方方面面，即使建立了食品安全监管委员会，食品安全监管部门也不可能只有一家。因此，在重构我国的食品安全法律体系的同时，还要理顺食品安全的执法机制，建立监管部门之间、地方与中央之间的协调机制，出台确保执法公正、公开、科学、高效的相关配套措施，建立责任追究制，确保各项法律落到实处。

    健全食品安全执法协调机制。本课题组认为，应进一步健全食品安全执法协调工作机制，以确保监管的整体效果。国务院及其有关部门要及时针对实际工作不可避免的比较集中的监管空白和交叉问题，抓紧制定规则细化监管部门的责任；在符合国家法律原则的基础上，国务院要适时出台行政法规，对各部门进行统一部署，减少监管环节、延长监管链条，适当整合，提倡资源信息共用共享，提高监管资源利用效率。在食品的生产加工、流通和消费环节逐步实现以一个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的监管模式，彻底解决导致重复监管及监管缺位的职责交叉、责任不清等深层次、瓶颈性问题。在政府的统一领导下，建立起沟通渠道和工作机制。

    健全食品安全信用体系。一个没有信用的国家是危险的，一个没有信用的民族是没有前途的。我国之所以食品安全危机如此严重，很重要的一个原因是没有建立起食品安全信用体系。应当立法在全社会进一步建立褒奖守信、惩戒失信的食品安全信用体系，统一确定信用标准、建立信用平台等，切实发挥食品安全信用体系对于食品安全的保障功能。

    综上所述，经过本课题的研究，我们认为从长远的角度考虑，做好我国食品安全工作，必须探索改革现有的食品安全监管体制，采用权威立法先行的办法将各个环节的监管权集中到少数几个部门。即通过全国人大及其常委会的立法切实增强食品监管委员会的职权，将食品安全监管委员会建成一个级别高、拥有实权、协调权威的常设机构，以彻底解决目前多头监管的问题，进而做到切实保障我国人民的生命健康。

    （作者单位：河北联合大学文法学院；本文系河北省唐山市科技局2009年软科学课题《唐山市食品安全现状调查与相关法律法规对策研究》的阶段性成果，课题编号：09140203b）