横山美玲作品封面:把握规律性问题 推进社会管理创新

　　社会管理创新是政法战线重点工作之一，是需要认真探索和着力解决的问题。笔者根据调研，试从更新社会管理理念、创新社会管理机制和革新社会管理路径几方面对推进社会管理问题做一粗浅探讨。

　　一、更新社会管理的理念

　　社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法规，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。

　　社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，构建新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

　　社会管理创新是社会管理完善和发展的“主发动机”。社会管理创新是一个复杂的、综合的系统，要确保其始终发挥应有的重要作用，就必须建构相应的系统机制予以支撑。新知识、新方法、新技术和新理念等往往是引发启动该系统的机会或者契机，通过建立、组织和促进社会管理创新系统，形成、改进或者不断发展社会管理的机制或者制度，这又为下一轮社会管理创新系统的启动准备了条件。社会管理创新与社会管理是统一系统的两个侧面。社会管理创新依赖于既有社会管理，同时又是既有社会管理充实完善的动力;决策科学化和实效化有赖于社会管理创新，而社会管理创新有助于确保外部环境和内部条件的有机结合，助推社会管理决策科学化和实效化。

　　社会管理是复杂的系统工程，而社会管理创新过程更为复杂，其作用也往往是难以判定的，短期效益不明显，涉及管理范围和管理对象的利益调整，因而难免遭遇各类阻力，影响其发挥应有的重要作用。只有更新社会管理理念，切实以社会公共利益为核心，尊重各方各类利益诉求，贴近社会生活，注重和强调服务，密切政府与社会的关系，才能正确认识和把握社会管理创新的意义和作用，带动社会管理方法和手段创新，进而形成社会管理机制和制度创新。

　　二、创新社会管理的机制

　　社会管理机制的刷新，是社会管理创新的根本所在，是各类创新的支撑和保障。无论是社会建设、社会管理，还是社会管理创新，都必须有法规作支撑、制度作保障。因此，为了推进社会管理创新健康发展，确保社会管理创新的实效性和持续性，就必须切实致力于相关法规和制度的完善，解决好权、责、利的统一问题，用法规和制度来规范引导和促进保障社会管理及社会管理创新，切实做到有法可依，依法管理和服务，依良法善治，形成解决问题和创新发展的长效机制。

　　1、建立健全利益整合机制。利益关系是一切社会关系的基础。社会和谐，核心在于人们利益关系的和谐。抓住了利益关系，就抓住了事物的根本；统筹协调好了利益关系，就把握住了工作关键。从四方面完善：一是要建立利益协调机制。以解决基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，统筹兼顾各方面利益，协调好不同利益主体的利益差别，尤其是弱势群体的利益需求，使改革中利益受损的群体得到合理补偿，让发展带来的利益增量为多数群众所共享。二是要建立诉求表达机制。把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。充分发挥人大代表和政协委员作用，进一步完善人大和政协的代言机制；强化信访主渠道作用，继续完善信访责任制和领导下访、约访制度，进一步发挥“12345”热线作用，形成信访工作上下贯通的网络体系和切实有效的工作机制；继续发挥好村民自治委员会、社区、工会、妇联等群众组织的作用，完善其对自身所联系群体的诉求反应机制；大力发展行业协会、农民专业合作社等中介组织，形成新的社会群体代言机制；提高党校、社联、党委政府研究室、机关党委、统计局等机构的决策咨询和调研水平，创建对社情民意的调研反馈机制；加强新闻媒体对不同社会群体诉求的宣传报道，坚持、丰富和完善政府领导和民众的网上对话形式，形成独特的现代传媒反馈机制。三是要建立矛盾调处机制。贯彻“重在基层，重在基础”的方针，健全社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度。开拓社会信息收集渠道，建立全方位、多层次的情报信息网络，完善社会指标体系，研究制定社会管理的监测指标，坚持社会形势分析例会制度，评价和监测社会发展进程，加强对各种不稳定因素发展变化趋势的预测，及时预警，及时防范。坚持抓早抓小抓苗头，建立矛盾纠纷定期排查制度。对排查出来的矛盾纠纷，要按照属地管理、分级负责、谁主管谁负责的原则，努力把问题解决在初始阶段，解决在基层。充分发挥调解在化解矛盾纠纷中的重要作用，把人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等多种办法，统筹化解矛盾纠纷。四是要建立权益保障机制。要把守护公平和正义作为服务型政府的核心价值理念，建立健全权益保障机制。加快建立健全社会保险、社会救助、社会福利、慈善和残疾人事业相互衔接的社会保障体系。

　　2、建立健全公众参与机制。适应现代社会管理公共治理的基本趋势，在充分发挥各级政府作为社会管理核心组织的基础上，调动全社会的参与积极性，提高社会自治与自我服务能力。要建立健全公众广泛参与的决策机制，推进决策的科学化民主化。建立重大决策事项调查研究制度、重大事项集体决策制度、专家咨询和社会听证、公示制度。要健全社会组织机制，形成多元主体共同治理的社会管理网络。

　　3、建立健全公共财政机制。政府履行社会管理职能最实际的表现是加大对社会发展和社会事业的投入。必须首先致力于把“蛋糕”做大，而不是在如何分蛋糕上做文章。坚持加快发展，积极培植各类财源，以壮大经济实力来壮大财力。在此基础上，切实推动“吃饭财政”、“建设财政”向公共财政转变，建立各级财政对社会事业投入的稳定增长机制，逐步实现公共服务均等化。调整和优化财政支出结构，重点向“三农”、社会事业、公共安全、社会保障、生态环境、基础设施等领域和发展的薄弱环节倾斜。

　　4、建立健全安全保障机制。坚持安全发展，建设安全保障型社会，是以人为本的科学发展观的具体体现，也是构建和谐社会的必然要求。一是加强社会治安综合治理。二是全面落实安全生产责任制。三是完善应急管理机制。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制机制。

　　三、革新社会管理的路径

　　社会管理创新要促进社会活力而不是要限制社会活力，要对利益调整进行结构性改革，强调要尊重不同的价值观念，倡导不同的行为模式，倾听不同的利益诉求，重视沟通与协调，从这一意义上来讲，必须确立正确的方向，趟新社会管理的科学路径。笔者认为，可从“四以”上推进：

　　第一，以深化改革为前提。落实科学发展观，必须切实加强社会建设，做到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设统筹发展。目前，社会建设是整个建设的“短板”，社会管理又是社会建设的“短板”。对此，必须以改革创新精神，在调整中厘清思路，在完善中确立规则，努力实现社会管理的法制化、规范化和科学化，真正走出一条接轨国际惯例、符合中国国情、具有地方特色的社会管理新路子。

　　司法行政机关作为社会管理的重要职能部门，必须主动遵循社会发展规律，根据政治、经济和社会的发展态势，不断创新管理理念、管理体制、管理机制和管理手段，提高社会管理的能力和水平。当前，我国社会结构多元多变，社会管理环境从静态封闭走向动态开放，社会管理对象从“单位人”转为“社会人”，社会管理领域从现实社会延至虚拟社会，“人(流动人口)、屋(出租屋)、车(机动车)、场(重点场所)、网(互联网)、会(社会组织)”等社会管理要素纷繁复杂，新情况、新问题层出不穷。而社会管理和治安防控的机制、制度、措施和手段还跟不上，长效机制还不完善，一些“顽症”还没有从根本上找到解决问题的办法。从深层次分析，许多社会不和谐因素，都与社会管理缺失相关；要从根本上化解社会矛盾、改善治安秩序，增强群众安全感，很多情况下也必须从改善社会管理入手。因此，我们必须进一步解放思想，破除“畏难”、“过得去”、“怕担风险”等错误认识，牢固树立“与时俱进”、“迎难而上”意识，不断深化改革，赢取主动，破解社会管理难题。必须按照观念人性化、机制规范化、手段信息化的思路，创新管理理念，坚持以人为本，寓管理于服务，使社会管理工作更好地体现全心全意为人民服务的根本宗旨，更加贴近群众的期待和要求，探索服务型管理的新路子；创新管理体制，建立政府牵头、部门负责、专群结合、社会参与的服务管理队伍，明确职责，形成合力，探索社会化管理的新路子；创新管理手段，着力打造实有人口、实有房屋全覆盖管理信息平台，并逐步整合其它社会管理信息资源，探索信息化管理的新路子。

　　第二，以夯实基层基础为重点。基层基础建设是社会管理创新的重要组成部分，是提高政法机关执法司法能力的重要基础。首先，社会管理创新的难点在基层。如果没有坚固可靠的基层基础，社会管理创新就成为无源之水，无本之木。其次，社会管理创新的源泉在基层。基层有第一手的鲜活信息，有第一线的实践经验，只有尊重基层的首创精神，鼓励基层从实际出发，大胆探索，改革创新，才能为社会管理创新带来不竭动力。再次，社会管理创新的落脚点在基层。当前大量矛盾纠纷发生在基层，大量治安隐患滋生在基层，解决矛盾纠纷和治安隐患的重点也在基层。因此，我们必须面向基层、服务基层、建设基层，大力加强基层基础建设，切实发挥其推进社会管理创新、化解社会矛盾、维护和谐稳定的一线平台作用，改革基层体制机制，整合基层资源力量，夯实基层组织基础，在领导精力上倾注基层，在人财物上充实基层，在工作导向上激励基层，切实把基层基础做实做好，筑牢维护社会和谐稳定的第一道防线。

　　第三，以信息化管理为关键。当前，信息化浪潮正席卷全球，物联网、泛在网、富互联网、语义网、“智慧地球”等，令新一轮技术变革蓄势待发，必将推动生产力发生质的飞跃。信息化与工业化、市场化、城市化、全球化相互交织，在多重意义上影响、改变、塑造着世界，社会呈现日益复杂的形态，单靠传统手段已难以实施有效的社会管理。掌握信息化、应用信息化，通过信息化建设提高社会管理水平，成为推进社会管理创新至为关键的一环。

　　依托信息化推进社会管理创新，一是必须科学规划、高位布局，实现“集约化、少投入”司法行政机关构建信息化社会管理格局，必须从全局整体进行考虑，在规划布局上尽量做到全省乃至全国一盘棋，形成全警采集、全警应用、全警共享的信息化应用格局。二是必须立足实际、面向实战，做到“高效率、可持续”。三是必须实现信息的互联共享，发挥实战的最大效益。要着力推行“大情报”平台建设和“网上作战”，打破上下级之间、司法行政机关和政府相关职能部门之间的“信息壁垒”，推进社会管理信息数据的跨部门、跨行业、跨地区共享和综合利用，最大限度地发挥出信息资源的整体规模效益，真正实现信息主导司法行政的目标。

　　第四，以加强党的领导为保障。党的十七大报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。在这一社会管理格局中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础。党委领导主要体现在把握好社会管理的大方向，支持政府依法行政、管理社会事务，引导人民群众和社会组织积极有序参与社会管理，及时研究社会管理中的新情况、新问题和新经验，推动各项社会事业不断向前发展。由此可见，只有坚持党的领导，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能确保社会管理的正确方向，才能有效地整合各种社会管理资源，团结和凝聚社会各方面的力量，科学、有序、高效地进行社会管理创新。

　　加强党的领导，必须把社会管理创新作为深入贯彻落实科学发展观的重大措施，作为维护社会和谐稳定的源头治理工程，摆上更加突出位置。各级党委、政府主要领导要亲自抓，司法行政机关主要领导具体抓，深入研究解决推进中涉及的体制、机制、政策问题。司法行政部门之间、司法行政部门与其他社会管理职能部门之间既各司其职、充分发挥职能作用，又协作配合、形成攻坚克难合力，着力解决关键性问题。

　　总之，推进社会管理创新，是在新的历史时期面临的重大任务。我们一定要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，在理论上深入研究，在实践中勇于探索，努力建立适应经济和社会发展要求的新型社会管理体制，为推动科学发展、构建和谐社会提供有力保障。（作者单位：绛县司法局）

　　一、社会管理的主体是谁

　　《建议》重申“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设”。这一社会治理模式明确了党委、政府、社会和公众在社会治理体系中的角色和职能，是新一代领导集体对我国社会治理体制的创新，也明确了社会管理和创新的主体。

　　1、政府是社会管理的主导主体。在计划经济时代，我国逐渐建立起了一个全能政府的治理模式，政府的权力渗透到社会的各个领域和个人的诸多方面，政府管理成为实现社会经济发展的最为重要的途径，甚至是唯一的途径，与此相适应，政府以全能的姿态成为社会管理的唯一主体。政府自认为什么事情都应当管，包揽了过多的经济事务和社会事务，人们在观念上也养成了有事就去找政府的习惯。结果是，政府管了许多不该管、管不好、也管不了的事，而一些应该管的事却没有管或没管好，从而加剧了政府与社会关系的失衡，也降低了政府社会管理的效能，最终导致政府整合社会能力下降、行政组织运转低效、社会成员生产积极性受到抑制等问题。

　　然而，全能政府治理模式的问题，并不能成为政府退出社会治理主体的理由，不能因为政府“失灵”，就否定政府在社会管理中的主体地位。由于相较于其他非政府社会组织而言，政府作为对全体社会成员具有普遍性的社会组织拥有其他组织不具备的强大的经济实力，并拥有独一无二的强制力，这正是政府拥有的独特优势，所以政府依然是社会管理的最重要的主体。尤其是在我国市场经济发展和社会结构转型的进程中，积累了大量不易解决的社会问题，社会建设投入欠账较多，各种规则尚未全面建立，其他社会组织发展滞后、力量弱小且不规范的状况下，政府在社会管理中仍应处于主导地位。当然，主导是“掌舵”而不是独自“划桨”，政府负责不等于政府包办，政府主要作用是制定规划、建立健全相关的制度、政策、法规和标准。政府在社会治理中应扮演服务的角色，既要直接服务于民众，又要为其他社会治理主体发挥作用创造条件。在治理中体现服务，在服务中实现治理。

2、社会组织是社会管理的协同管理主体。非政府社会组织，有的西方学者称之为既不同于公营部门、政府，也不同于私营的赢利公司、企业的“第三部门”，它们是联系政府和人民的桥梁，也是政府职能转变的载体。它们为政府服务，协助政府办理具体事务，接受政府委托管理某种事务，沟通政府与企业、社会之间的联系，使政府从具体、繁杂而微观的社会管理活动中解放出来；它们为企业服务，为企业提供信息、法律、政策、经营方面的咨询。这样，既可避免政府对经济与社会干预过多、过细，又可弥补市场机制的不足。这是社会组织在社会治理中具有的独特优势。

　　同时，社会组织还是维护社会稳定的安全阀。社区、社团、行业组织、社会中介组织等各类社会组织是政府与民众之间的桥梁和纽带，既是政府了解民意、民情，集中民智的途径，也是民众表达意见和利益诉求的通道。一方面，通过社会组织这一桥梁和纽带，可以使政府的决策和管理更加符合民意，提高社会管理的针对性和有效性；另一方面，有利于社会不同群体的成员充分了解政府决策的理由和依据，使更多的社会成员认同、接受新的社会政策法规，从而可以协调不同层次、不同群体间的利益冲突，减少矛盾产生，增进社会稳定，推进社会发展。

　　应该承认，随着我国“政府—单位”制社会管理格局的逐渐解体，很多公民事实上处于一种一盘散沙的“原子化”社会人状态，社会组织可以增加公民的组织性，变“原子化”社会人状态为“组织化”社会人状态，使公民产生归属感和安全感，并提升公民对社会公共事务的参与热情。真正发挥社会组织在社会管理中的协同管理主体作用，推动“多中心主体”社会治理，整合社会力量，形成社会治理和社会服务的整体合力。

　　3、公众是社会管理的新生主体。公众利益是社会管理的出发点和落脚点。我们党历来就有“一切为了群众、一切依靠群众”的良好传统，“公众参与”是有效进行社会治理的基础和社会管理取得良好效果的前提，离开了公众的参与，社会管理很难施行。

　　目前一些政府对公众参与社会管理开始有所重视，注意关注公众对一些涉及公众切身利益的事项的反馈意见，吸纳公众参与社会事务管理的实例不断涌现，但总体而言，重视程度还是不够，还存在走过场、重形式的现象；而部分居民对于公共事务表现冷漠，对社会管理的参与程度远远不够是我们建立和完善社会管理体制面临的挑战之一。为此，我们一方面要重视社会管理理念的创新，切实把人民群众的利益作为社会管理的出发点和落脚点，建立健全民主参与制度，不断拓宽公众参与渠道，真心实意地听取人民群众的意见和建议；另一方面要通过开展公民教育，提高公民素质，大力培育公众的参与意识，提升公众参与社会管理的意愿和能力。

　　总之，社会管理要从传统的重政府作用、轻多方参与向政府主导型的社会共同治理转变。要破解“全能政府”的思维惯性和习惯做法，解决好政府在社会管理中的越位、错位和缺位问题。既要充分发挥政府的主导作用，又要培育、鼓励和支持各类社会组织发挥协同主体的作用，还应下大力气培育公众的参与热情和参与能力，发挥多元主体的作用，尽快从传统社会管理转向时代发展要求的社会“治理”。

　　二、社会管理弱在哪里

　　改革开放以来，与我国经济持续快速发展相比，社会管理相对滞后。加强和创新城市社会管理，必须保证措施的针对性，所以首先要对我国现有社会管理状况有一个正确的分析和判断：我们的社会管理到底弱在何处？

1、适应“社会人”要求的社会管理体制机制仍未建立。新中国成立后，城市几乎所有的组织都被纳入到政府管理系统，单位几乎成了国家与社会成员之间的唯一的中介，个人对单位全面依附，国家通过单位对其中的社会成员实行全面的社会管理，形成了“政府—单位”制为主、“政府—街居”制为辅的社会管理体制。改革开放以后，经济上，计划经济体制逐步向市场经济体制全面转型，个体私营经济等新经济组织不断涌现，国有、集体企业下岗失业人员增多；政治上，党和国家领导体制、行政管理体制改革，以及人民民主制度的逐步健全，人们获得了越来越多的独立和自由，越来越多的城市社会成员由“单位人”逐渐转变为“社会人”。同时，随着“政社分开”、“社企分开”的不断推进，原本由政府机关、事业单位、国有企业等“单位”承担的社会职能正处于不断的剥离中，传统的依托单位进行社会管理的体制正在解体，但对“社会人”进行社会管理的体制还未到位、机制仍未形成。再加上随着经济的发展，人民的社会需求日益增加，农村剩余劳动力向城市转移，人口向大城市集聚，大量的城市外来人口特别是农民工基本上游离于社区之外，成为“漂泊的社会人”，给社会管理带来了越来越大的管理和服务压力。与此同时，信息时代背景下形成的“网络虚拟社会”也对社会管理形成了新的挑战，使得原本就相对滞后的社会管理体制和运行机制难堪重负，急需改革。

　　2、基层社会管理组织基础薄弱。20世纪90年代以来，为了填补“单位”制逐渐解体形成的城市社会管理的空白，社区建设运动兴起。目前，我国城市社会管理体制已经过渡到以“政府—社区”制为主、“政府—社区”制和“政府—单位”制并存的社会管理体制。社区承担了大量的社会管理职能，逐渐成为城市社会管理的最主要的基层组织。

　　随着行政管理体制改革的深化，社区所承担的社会事务越来越多，而社区委员会作为城市居民的自治组织，存在着队伍不稳定、专业化程度不高、工作经费不足等诸多难题，与承担的社会管理职能和日益增加的社会管理事务严重不符，很难实施高效的社会管理和服务。同时，由于全能政府治理模式的惯性，在社区建设和改造中存在着事实上的行政化倾向，也使居民的社区归属感、认同度和参与感难以提升，这也制约了社区的社会管理功能的发挥。

　　作为社会管理主体的公共组织是一个庞大的组织系统，除了政府这一核心主体外，非政府公共组织与更大范围的公众参与一起构成社会管理中的不可或缺的主体。作为社会管理重要依托的非政府公共组织虽然近年来发展较快，但与日益快速增加的社会管理事务相比依然相对滞后。

　　三、“十二五”时期加强和创新社会管理的重点领域是什么

　　按照“十二五”规划建议的要求和目前社会管理存在的短板，“十二五”时期需要重点推进以下几个方面的改革与创新：

　　1、体制机制方面。着力改革和完善社会管理的有关体制机制，这是加强和创新社会管理的关键环节。重点应包括：健全和完善社区等社会管理的基层管理和服务体系、健全党和政府主导的维护群众权益机制、建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制、建立和完善公共服务体系等。

　　2、组织方面。加强和改进基层党组织工作，培育和规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体，合理调整和改革现行监管模式，发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力。其中尤其要大力推进和谐社区建设和管理。进一步深化社区管理体制改革，加大社区基础设施建设力度，增强社区建设的活力，建立和完善筹资机制，解决社区建设经费和人员不足不稳、素质较低等突出问题。

　　3、法律法规和政策方面。严格依法实施社会管理是社会管理的必由之路。（1）加强和完善社会管理领域的政策制定工作，并积极创造条件，把社会管理政策上升为法律法规。（2）加强有关社会组织的立法工作，严格依法行政，为各类社会组织依法登记成立、参与社会管理、表达利益诉求、扩展社会服务、强化自律管理营造良好的法制环境，为政府加强对各类社会组织的管理监督提供健全的法律依据。（3）在科学发展观的指导下，建立科学有效的社会管理绩效评价体系，引导社会管理工作科学高效进行。

　　4、公共安全方面。加大公共安全投入，加强安全生产，健全对事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件、社会安全事件的预防预警和应急处置体系。

　　5、社会管理薄弱环节方面。做好流动人口服务管理，加强特殊人群帮教管理和服务工作，加大社会管理薄弱环节整治力度。

　　6、社会治安方面。完善社会治安防控体系，加强城乡社区警务、群防群治等基层基础建设，加强政法队伍建设，严格公正廉洁执法，增强公共安全和社会治安保障能力，加强重点地区社会治安综合治理。严密防范、依法打击各种违法犯罪活动，切实保障人民生命财产安全。 （作者单位：中共山西省委党校公共管理教研部）