穿越水浒的完本小说:中部地区城市群整合及发展战略研究

 中国网 china.com.cn　　时间： 2009-09-16　　

童中贤、肖琳子、熊柏隆、佘纪国，分别来自湖南省社会科学院、中国城市研究院、华中师范大学。

区域整体竞争力替代单个城市竞争力，以城市群促进区域经济社会发展，是发达国家经济社会发展的一条重要经验。城市群可以优化整合区域内各城市间的生产要素，发挥更大的规模效应、集聚效应、辐射效应和联动效应，促进区域经济社会一体化发展。随着中部崛起战略的全面推展，驱导着各行政区间的社会经济资源要素不断向中部极核型城市与极域型地理空间流动和集聚，中部各省都在着力围绕省域中心城市构建相应的城市群，并把它作为实施国家中部崛起战略的重大举措。如何推动中部城市群又快又好发展，对加快促进中部崛起，实现区域经济协调发展具有十分重要的意义。

一中部城市群发展的现状观察〖1〗

(一)中部城市群的进展情况

1.中原城市群的进展情况

中原城市群在“郑汴一体化”的基础上，着力推进以交通建设为突破口的中原城市群一体化发展，中原城市群城际轨道交通网、郑州城市快速轨道交通线网纳入国家规划，郑州机场列入国家八大区域性枢纽机场。安排4亿元资金支持黄淮4市加快发展。引导豫北、豫西、豫西南地区竞相发展。深入推进城乡一体化试点。完善县域经济发展政策，对先进县市及产粮大县、生猪调出大县进行奖励，县域经济总体实力进一步增强。所有县市地方财政一般预算支出均超5亿元，其中48个超10亿元。

在核心区建设方面，制定了中原城市群城乡统筹改革发展试验区实施方案，积极谋划推动建设“郑汴新区”。统筹“郑汴新区”规划布局，推动“大郑东新区”和“汴西新区”加快发展，建设以航空运输、公路快运、铁路高速客运和集装箱转运为重点的现代化交通体系，大力推进管理体制创新，在区域内率先实现规划统筹、交通一体、产业链接、社会公共资源共享、生态和环境保护合作，逐步建设成为现代产业集聚区、城乡一体发展的现代复合型新城区、综合改革核心试验区、对外开放示范区、环境优美宜居区和为全省乃至中西部地区服务的区域服务中心。

在基础设施建设上，根据中原城市群规划，以“郑汴新区”为核心增长极，以郑州综合交通枢纽为中心，打造“半小时交通圈”和“一小时交通圈”；以“郑汴一体化”区域为核心层、“半小时交通圈”区域为紧密层、“一小时交通圈”内城市为辐射层，积极构建合理分工、功能互补、向心发展、协调推进、共同繁荣的“一极两圈三层”城乡统筹发展新格局。加强城镇基础设施建设，完善公共服务设施，增强综合承载能力。近期加快推进高速铁路、机场空港、城际快捷通道建设，搞好郑州至重庆铁路客运专线前期工作。2009年开工建设郑焦城际铁路，开通郑新、郑许等城际公交。

此外，郑州、开封在实行公交“一卡通”的基础上，还对医疗服务进行了沟通和研究，为了方便两地市民就医，郑州、开封两地居民就医将实现异地刷卡。电信同城业务也开通了。

2.武汉城市圈的进展情况

武汉城市圈为加强武汉与周边城市联系及开启“走出去”的重要通道，启动了6条一级公路的建设，即武汉东西湖至汉川公路20公里，江夏天子山公路32.87公里，江夏凤莲线18.41公里，汉南汉沙公路纱帽绕城段4.8公里，新洲平江公路至汉英高速公路连接线10公里，黄陂黄武线大潭至武湖段12公里。这6条一级公路和武汉稍前建设的8条快速出口公路全部建成后，武汉中心城区到外环、到省内周边城市100公里、到邻省周边城市500公里，将形成半小时、1小时和4小时的快速经济圈。

武汉城市圈于2007年被列为国家“两型社会”综合配套改革试验区之后，其生态环境重点工程在2008年又被国家列为扩大内需的重点支持项目，该项目重点内容是城市圈“碧水工程”建设、农村环境保护、环保科技示范工程、环境监管监测能力等。当前，湖北正在积极与环保部协商，力争将武汉城市圈“碧水工程”增补为国家水污染防治重点，并纳入国家“十一五”和“十二五”时期重点流域区域水污染防治规划。

此外，武汉城市圈“两型社会”建设还启动了立法工作，其工作进展情况已向湖北省人大常委会领导作了汇报，并得到肯定。湖北省人大常委会要求，武汉城市圈“两型社会”建设立法，要以科学发展观为指导，坚持解放思想，先行先试，在区域规划、行政协调、产业布局、资源节约、生态环境等方面，提供具有战略性、前瞻性的保障，为“改革”、“试验”营造良好的法制环境。

根据《武汉城市圈综合配套改革试验三年行动计划》，结合各市、各部门拟定的改革事项，武汉城市圈综改办制定了2009年改革试验工作计划，其中，省级管理的20个重点改革项目，主要涉及6大领域，包括资源环境领域7项，“两型”产业发展领域3项，土地领域2项，财税金融领域3项，城乡统筹领域3项，对外开放领域2项。对列入省级管理的重大项目建设纳入目标考核。

3.长株潭城市群的进展情况

自2007年长株潭城市群被批准为国家资源节约型、环境友好型社会综合配套改革试验区以来，湖南省委、省政府及有关机构在相关政策制定、经济样式规划、产业结构调整等方面开展了一系列工作。2008年，国家批准了长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验总体方案并给予众多政策支持，使其在节能减排与循环经济及新能源开发利用等领域取得了一定的实践经验，为全面进行“两型社会”建设奠定了坚实的基础。

基础设施、基础产业建设进一步加强。长株潭城市群内新开工京珠复线岳阳至湘潭、衡阳至临武，二广高速澧县至常德、常德至安化，杭瑞高速岳阳至常德，厦蓉高速、随岳高速湖南段，以及长沙至浏阳、衡阳至南岳（大源渡）、炎陵至睦村、益阳绕城高速、娄底至新化等高速公路，常吉、韶山高速建成通车，城市群内城市全部实现高速公路相连；洞庭湖区国、省道主要渡口改渡为桥；新开工湘桂复线改造、衡茶吉铁路等铁路项目；城市群内长沙机场改扩建顺利进行。

长株潭城市群“两型社会”综合配套改革试验区试点示范工作稳步推进。开展了基础设施建设、债券融资、排污权交易、集体建设用地流转等试点；大河西、云龙、昭山、天易、滨湖五大示范区全面启动。基础设施共建取得突破，芙蓉大道长潭段、红易大道顺利开工；长株潭通信一体化取得重大进展，三市实现通信同费。环境同治有力推进，启动实施湘江流域水污染综合整治三年行动计划，纳入整治项目1377家（个），湘江风光带建设深入推进。产业支撑能力增强，长株潭城市群获批为国家综合性高技术产业基地。

同时，还部署了发挥长株潭三市在湖南省的核心增长极作用，按照建设“两型社会”的要求，在“3+5”区域乃至全省积极探索建立一批省级改革试验区；尽快开工建设城际轻轨、长沙地铁和洞株、铜霞、天易、坪塘、九华等一批城际干道项目；推进湘江长沙综合枢纽建设，启动湘江风光带建设二期工程，统筹建设长株潭组合港和岳阳港；全面启动以“两型”为主导的产业支撑工程、综合交通为先导的基础设施工程、湘江治理为重点的生态修复工程、城镇为节点的城乡统筹工程、创新为核心的示范区建设工程等项目。

4.皖江城市带的进展情况

皖江城市带在进入国家发展战略后，相继又提出了打造江淮城市群的构想，这个城市群的范围包括合肥、马鞍山、芜湖、铜陵、安庆、巢湖、池州、宣城、滁州9市，国土面积约7.35万平方公里，占安徽省的52.7%左右，人口约2900万人，占全省43%左右。皖江城市带承接产业转移示范区正式获国务院批准，在国家各种示范区提法颇多的情况下，专门针对一个区域建设“后花园”式的产业转移示范区，皖江城市带承接产业转移示范区还是第一个。这将为安徽参与泛长三角区域合作提供重要平台。

2008年10月，安徽省发改委牵头起草了《关于设立皖江城市带承接产业转移示范区积极推进泛长三角区域合作的请示》，由省政府上报国务院批准，由此进入国家层面推进。2008年底，皖江城市带承接产业转移示范区编制前期工作启动。目前，示范区涉及的9市发改委、省发改委、专家等各方对规划编制初步达成共识，示范区编制的基本思路是要将承接产业转移与推进安徽工业化、城镇化、自主创新结合起来。既以现有开发区为主，又要在沿江、沿交通干线、沿大桥、沿港口等地方，规划一些新的承接产业转移区域。示范区规划将于2009年上半年编制完成，年内可望正式启动建设。

该示范区的规划建设将整合现有开发区，集中力量进行建设，同时支持开发区扩区，增加规划面积。届时将对开发区用地指标进行单列，并对开发区实行零收费制度。在吸引沿海企业方面，示范区将提供足够的政策支持，保证转移过来的沿海企业享受不低于原来的政策和服务。此外，还将建立产业转移奖励资金，用于基础设施、标准厂房、科技孵化器建设奖励。为了实现更有效率的管理，该示范区考虑吸引沿海开发区到安徽省开发区设立园中园，共同组建管理机构，实行税收和利润分成，也可能将安徽省工业园区委托沿海开发区进行经营管理。

安徽省政府也将加快皖江城市带承接产业转移示范区建设作为2009年40项重点工作之一。2009年的目标是启动皖江城市带承接产业转移示范区建设并力争取得实质性进展。制定相关配套政策，选择一批区位、交通和产业基础较好的开发区先行先试，培育一批功能明确、特色鲜明的承接产业转移园区。加快皖江两岸城镇和北岸交通设施建设，推进开发区和工业园区基础设施建设。加强与长三角地区产业园区的对接，建立合作发展的有效机制。

在皖江城市带一体化建设上，马鞍山与池州、芜湖、铜陵、宣城、安庆、黄山这皖江六市共同建立了区域性人才信息共享平台。随着该平台的建立，七市的人才及招聘信息将被整合成一个大数据库，今后求职者可以从各市人才网进行即时查询，只要在这七个城市的任意一个人才网站投递求职简历，就可以被其他城市的用人单位搜索到，求职者和用人单位足不出户进行人才网上在线交流便可竞聘招聘。

5.环鄱阳湖城市群的进展情况

江西以鄱阳湖为核心，以鄱阳湖城市圈为依托，保护生态、发展经济，统一规划、分步实施，以人为本、统筹兼顾，提出了把鄱阳湖生态经济区建设成为生态优良、经济发达、城乡协调、生活富裕，生态文明与经济文明高度统一，人与自然和谐相处的生态经济区。其主要目标如下。

——生态文明示范区。加强生态环境保护，使鄱阳湖永远成为“一湖清水”；科学保护和合理利用水资源，使江河湖水系得到优化；林业及湿地得到更好的保护和发展；防旱、防涝、防血吸虫病能力得到明显提高。

——新型产业集聚区。加速新型工业化进程，大力发展生态农业和现代服务业。优化区域布局和产业结构，转变发展方式，实施重大项目带动战略，推动项目集聚、产业集群。

——改革开放前沿区。在重点领域和关键环节率先改革，全面实施大开放主战略，提高对外开放水平，使环湖城市和重点开发区域成为外商投资最具吸引力的地区。

——城乡协调先行区。统筹城乡发展，逐步缩小城乡差距和地区差距，逐步实现区域内公共服务均等化。

——江西崛起带动区。区内经济总量、财政收入达到全省一半左右，争取达到全省2/3左右，率先实现全面建设小康社会的阶段性目标。

6.太原都市圈的进展情况

山西省委、省政府提出加快太原经济圈构建的战略决策以来，太原晋中同城化作为太原经济圈建设的核心内容，得到了省委、省政府的高度重视。2006年山西省十届人大四次会议上，将太原市与晋中市榆次区的“同城化”建设，写进了全省国民经济和社会发展规划的报告中。为加强规划的指导作用，还于当年启动了太原经济圈规划编制工作，并成立了以分管副省长为组长的太原经济圈规划编制工作领导组。

2007年山西省政府工作报告中提出了“太原晋中同城化”的思路，明确指出要“鼓励、支持相关城市之间协商协作机制的形成”。省政府在充分开展前期工作的基础上，6月正式与中国城市规划设计研究院和山西省城乡规划设计研究院签订编制合同。规划编制单位经过大量的调查研究并与省有关部门多次沟通，于2008年3月完成了11个专题研究报告和规划纲要草案，经审议、修改、完善之后，由省城市规划委员会（简称省规委）办公室发省规委成员单位征求了意见。目前，太原经济圈规划纲要正在准备报省规委全会审议。

2008年，席卷全球的金融危机，给山西煤炭产业造成重创。这一沉重的打击，似当头一棒，给过度依赖煤炭资源发展模式的山西敲响了警钟。山西省要加快转型的步伐，构建太原经济圈，为发展奠定坚实的基础。2008年12月21日，太原—晋城2673/4次和大同—运城N257/8两趟直通快车正式开行，石太铁路客运专线，太中银铁路也在近期内建成并投入运营。这标志着山西铁路客运进入了一个新的发展时期。这两趟列车的开行，以及新建铁路的完成，不仅有效地拉近了省会太原与全省各市之间的距离，也激活了太原经济圈。

由此，山西还将战略性构建“太原经济圈”定为2009年的工作重点。目前正在“做好研究准备工作，积极向国家申请‘转型发展综合配套改革试验区’，以争取更多的制度和政策创新空间。”

(二)中部城市群的发育特征

1.政策推动效应凸显

经济社会发展需要政策资源，城市群规划与发展更需要政策资源。促进中部地区崛起，是党和国家促进经济社会发展的政策要求，是东中西部协调发展的战略需要，是中部各省自身发展的美好愿景。促进中部崛起，城市应先行，实现中部跨越，关键在于构建城市群。在中部城市群形成与发展中，政策起了重要的推动作用。2002年，武汉城市圈建设由湖北省委、省政府正式提出并启动。2008年，武汉城市圈实现GDP.6972.11亿元，比上年增长14.8％，占全省GDP的61.5％，所占比重较上年提高0.6个百分点；城镇规模以上固定资产投资达3472.23亿元，增速达33.4％；完成地方一般预算财政收入385.83亿元，占全省地方一般预算财政收入的54.3％，比上年增长25.7％，增幅比全省高5.4个百分点；实现社会消费品零售总额3150.42亿元，占全省的63.4％，比上年增长23.2％。2003年，河南省委、省政府提出中原城市群战略构想，到2007年，中原城市群人均GDP高出全省近37个百分点，城镇化水平高出全省8.8个百分点。2007年12月，武汉城市圈、长株潭城市群获得了全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试点的政策契机，“两型社会”建设全面启动，推动着城市群全面快速发展。2007年，武汉城市圈“两型社会”建设总指数为83.34，比上年提高了3.41个百分点，比全省平均水平高1.27个百分点。

2.数量规模逐步扩大

实现中部崛起，城市群是主导力量。实践证明，经济发展水平的高低与城市数量、规模有较强的正相关关系。中部六省积极贯彻与践行党和国家促进中部地区崛起战略，启动与实施城市群发展规划，形成了一批具有中部特色的城市群。到2008年底，中部城市群无论是在数量上，还是在规模上都比以前有所扩大。如长株潭城市群，由原来的长沙、株洲、湘潭三市空间范围，发展到包括衡阳、岳阳、常德、益阳、娄底等城市在内的空间区域。环鄱阳湖城市群，是在“昌九工业走廊”基础上发展而成的，目前形成了包括鄱阳湖周边的南昌、九江、鹰潭、景德镇、上饶、抚州六个城市的空间区域。太原都市圈，原来是以山西省会太原为中心，以晋中市的榆次、平遥、太谷、祁县、介休，吕梁市的汾阳、文水、孝义、交城，阳泉市的郊区和盂县，忻州市的原平和定襄等县市区为空间范围，目前已经拓展到了太原、晋中、阳泉、忻州、吕梁的全部空间范围。皖江城市带，原来包括马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、巢湖、宣城、滁州8市及其所辖29县（市），现在形成了包括合肥在内的江淮城市群。

3.集聚效应与日俱增

城市群是一种区域城市集聚现象，其发展是一个具有动态特性的空间演进过程。城市群的集聚效应，主要表现在对区域人口、经济、信息、技术、金融等资源的高度汇聚上，并且这种集中程度随城市群经济实力的增强而提高。作为中部崛起战略的重要组成部分，中部城市群的集聚带动效应开始显现，有力地推动了中部六省区域协调发展，促进了中部地区的城市化进程。一是对人口的吸纳。长株潭城市群总人口由1996年的3507.73万人，增长到2007年的4080.35万人，年均增长1.38％。2004~2007年，总人口占湖南省的比例，分别是54.6％、59.4％、59.8％、60％。2006年，长株潭城市化水平为51％，比2000年增长30％以上。皖江城市带2007年末人口为2374.6万人，占安徽省总人口的35.57％。二是对经济的汇聚。到2007年，仅长株潭三市GDP就达到3462.05亿元，占湖南省GDP的37.86％。长株潭城市群的GDP，由1996年的1843.73亿元增长到2007年的6923.86亿元。长株潭城市群已是湖南经济实力最强的区域。2004年，武汉城市圈GDP为3295.8亿元，占湖北省GDP的60.1％。2007年，武汉城市圈GDP为5557.24亿元，占湖北省GDP的60.7％，比重提高了0.6个百分点。三是产业的集群发展。在长株潭城市群中，株洲形成亚洲最大的有色金属冶炼基地、硬质合金研发和制造基地，全国最大的电力机车研发与制造基地。长沙已成为中国内地第一个可完成最完整车系制造的城市。皖江城市带则集中了安徽的家电、建材、汽车等支柱产业，拥有亚洲最大的水泥企业，是我国第三大家电生产基地；皖江城市群已形成了各有优势的产业群，例如：芜湖的家用电器、汽车及零部件和新型建材，马鞍山的钢铁工业，铜陵的有色金属，池州的非金属矿深度加工业，安庆的石化工业。太原都市圈制造业也向集群方向发展，太原重型机械集团公司是目前我国最大的大型起重机生产基地、最大的大型挖掘设备制造基地和最大的采煤机制造基地，太原钢铁集团公司已经成为世界规模最大的不锈钢企业。

4.产业结构不断优化

结构优，则效益高。产业之间与产业内部都要协调发展。中部城市群在发展过程中，充分抓住政策机遇与发展契机，大力推动产业结构优化升级，淘汰落后产能。一些效益好、水平高、污染少、能耗低的产业被引进与扶持，污染大、效益差、能耗高的企业则被整改与关停。长株潭城市群清水塘循环经济工业区，为了优化产业结构，发展循环经济，2008年在核心区范围内搬迁、关停严重污染企业19家，其中搬迁8家，关停11家。2007年，武汉城市圈秉持环境友好与资源节约的发展理念，不断优化产业结构，节能减排，使单位生产总值能耗降低率达到3.99％，工业用水重复利用率达到74.78％，工业固体废物综合利用率达到74.14％，分别比上年提高0.74、7.23和4.53个百分点。2008年，武汉城市圈继续推进产业结构调整，经济发展方式转变，经济结构优化。三次产业增加值比重分别为10.9％、45.5％和43.6％。其中，第一产业比重低于全省平均水平4.8个百分点，第二产业比重高于全省平均水平1.7个百分点，第三产业比重高出3.1个百分点。2007年，皖江城市带第一、二、三产业产值，占全省比重分别为50.91％、53.12％、41.14％。三次产业比重为14.36∶50.19∶35.45，与上年相比，第二产业提高了2.45个百分点，第一产业下调了2.33个百分点，产业结构趋向优化。

5.创新能力日益增强

城市是新技术、新理念的创新基地与汇聚地，是带动区域发展的驱动器。城市群实力强弱、发展速度快慢，很大程度上取决于有无创新能力。在区域经济社会发展进程中，中部城市群展现了逐步增强的创新能力，表现在科技持续创新、文化与制度不断创新等方面。2007年，武汉城市圈反映科技进步成果的万名就业人员专利申请量比上年增加11.3％，科技经费支出占财政支出比重比上年提高1.4个百分点。与湖北省平均水平比，除高新技术产业增加值占工业增加值比重比全省平均水平低0.7个百分点外，反映科技投入情况的其余4项指标均高于全省平均水平。武汉城市圈9个市中，科技创新总体情况全部好于上年的有7个。在长株潭城市群中，2006年体现了科技创新的高新科技企业创造的产值就达902亿元，而湖南省当年生产总值为7493.17亿元，长株潭城市群高新产值就占全省的12％。2006年株洲市拥有高新技术企业166家，实现产值228.9亿元，比上年增长34.7％。目前武汉城市圈与长株潭城市群，紧紧抓住“两型社会”建设契机，进行行政体制、财税体制、国土管理体制等创新。积极培育资源节约型、环境友好型企业文化。株洲将“两型”文化搬进了小学生课堂，开展“两型”课堂文化宣传与教育，在全社会大力进行文化转型与创新。

(三)中部城市群面临的挑战

分析中部城市群发展形势，当前也面临着一些挑战。这些挑战既有来自国际的，也有来自国内的；既有主观的，也有客观的；既有历史的，也有现实的。具体来说，主要表现在全球金融危机的外向制约，区域经济发展的沿海集聚，经济增长模式的传统主导，城市基础功能的设施短缺等方面。

1.全球金融危机的外向制约

始于美国的金融危机，对虚拟经济冲击甚巨，并危及实体经济。目前，金融危机已扩散至全球，不仅冲击着我国外向经济发达的沿海省份，而且已在中西部内陆省份蔓延。中部城市群是各省经济相对发达的区域，也是各省经济外向度相对较高的区域。金融危机影响的显现，外部市场需求的萎缩，使中部城市群经济发展面临着外向制约的不利影响。从目前情况来看，金融危机造成了主要出口产品出口减缓，产品出口国际环境严峻，市场风险性进一步加大，涉外企业面临的形势不容乐观。同时，由于国际国内经济的关联性，国内市场需求也受到影响，工农企业面临的市场环境压力也在加大。

2008年10月份以来，中部省份部分经济指标的增速开始或连续放缓，工业增幅出现较大回落，主导行业和重点企业面临的形势尤为严峻。武汉城市圈经济总量占湖北省的60％，其主要经济指标增幅的下滑，也反映在全省经济指标变化上。2008年10月，湖北全省规模以上工业实现增加值315.86亿元，同比增长15.8％，增幅比上年同期回落11.7个百分点，比9月份增幅回落8.6个百分点，为最近20个月以来的最低月度增幅。2008年1~10月，湖北省规模以上工业实现增加值3242.74亿元，同比增长22.3％，增幅比上年同期高0.2个百分点，增幅比1~9月回落0.6个百分点。前10个月的运行情况显示，湖北省工业仍在快速增长区间运行，但下行压力增大。

湖北省的情况如此，其他省份也难出其右。到现在为止，金融危机还未见底，如何抓住政策契机，优化产业结构，扩大内部需求，最大限度地减轻金融危机的破坏力，是中部城市群当前迫切需要解决的问题。

2.区域经济发展的沿海集聚

国家优先发展东部战略的实施，东部沿海区位优势的发挥，使全国区域经济发展呈现出非均衡发展状态。沿海城市群强劲的经济集聚力与极化效应，使中部城市群成为经济社会发展的次区域。区域经济发展的沿海集聚，制约了中部城市群的拓展。

从对投资的吸纳可以看出，沿海地区有强大的经济集聚能力，也可以反映中部城市群面临的发展困境。2007年，长株潭城市群、武汉城市圈、皖江城市带全社会固定资产投资总额分别为1998.08亿元、1732.79亿元、2124.86亿元，而上海市为4458.61亿元，是长株潭城市群的2.23倍，是武汉城市圈的2.57倍，是皖江城市带的2.1倍。长株潭城市群实际利用外资直接投资为19.74亿美元，武汉城市圈为22.5亿美元，皖江城市带为14.2亿美元，上海和广州分别为79.2亿美元、32.86亿美元，上海是皖江城市带的5.58倍，是长株潭城市群的4倍，广州是长株潭城市群的1.66倍。

从消费极化可以看出，沿海地区有很强的拉动经济增长能力，也能对比出中部城市群的发展差距。2007年，武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带社会消费品零售总额分别为1518.30亿元、1437.83亿元、923.9亿元，上海市、广州市分别为3847.49亿元、2595亿元。上海市社会消费品零售总额是武汉城市圈的2.53倍，是皖江城市带的4.16倍。

如何正确面对要素集聚东部的客观现实，抓住承接东部梯度转移的机遇，结合中部城市群的区域特色，化制约因素为促进因素，做大做强中部城市群，是摆在中部城市群面前的重大课题。

3.传统增长模式的路径依赖

不同的经济增长模式反映不同的经济增长质量、效益，对环境的影响也不同。传统经济增长模式，是一种高投入、高消耗、高排放、难循环、低效益的粗放型增长方式。中部城市群许多城市是国家老工业基地，传统产业向外转移慢、升级难，经济增长模式转变更难。资源浪费、环境污染、效益低下，是中部城市群产业升级发展的制约因素。转变经济增长模式，摆脱传统路径依赖，是对中部城市群发展的新要求。

太原是国家老工业基地，国家“一五”时期投资的156项重点工程，有11项落户太原。经过多年发展，太原经济圈能源资源需要大力整合，煤炭产业需要规模化和深加工，传统产业需要现代高新技术装备和全面改造，环境污染与资源浪费现象需要改观。传统经济增长模式依然占据主导地位，严重制约了太原经济圈的发展。长株潭城市群的株洲在“一五”、“二五”时期，就被列为全国重点建设的8个工业城市之一，也面临着传统产业升级改造、环境污染治理等问题。株洲清水塘工业区是我国著名的重化工基地，聚集冶炼、化工、建材、能源四大产业。2007年，该工业区规模以上工业总产值达到236亿元，累计向国家上缴税金280多亿元。目前区域内企业年新增工业固体废弃物186万吨，占全市的80％；年排放工业废气425亿立方米，占全市的71.7％；年排放工业废水3486万吨，占全市的1/3。传统经济增长以环境破坏为代价，所以转变经济发展方式，大力发展循环经济成了该工业区的必然选择。

应对当前金融危机，实现更长时期、更大规模、更高水平的发展，都必须加快产业集聚区建设，构筑现代产业体系、自主创新体系，促进结构优化和环境保护，转变传统经济增长模式，增强可持续发展能力。挣脱传统经济模式的束缚，成了中部城市群的当务之急。比如，太原都市圈如何发挥现有能源、原材料等传统产业的优势，全面强化产业整体竞争力，通过产业转移，重新安排圈内的产业布局，形成有序的新型工业结构，探索出资源型城市群经济发展模式；武汉城市圈与长株潭城市群如何细化“两型社会”建设的专项措施，加强重点领域和关键环节的改革突破，推进循环经济建设和生态经济建设，提升传统产业的竞争力，实现传统产业新型化。

4.城市基础功能的设施短缺

基础设施是一个城市群，乃至一个区域发展的基础条件。实践表明，基础设施条件好的区域，经济发展态势就比较好。相对而言，中部城市群基础差、规划迟、发展慢，城市基础设施远未充裕，不足以推动城市群的规模发展。尤其是在交通、城市建成区面积等方面的差距表现明显。

中部城市群公路密度不大。除中原城市群外，中部其他城市群的公路密度都比较低，最低的为长株潭城市群和环鄱阳湖城市群，分别仅为0.45公里/平方公里和0.48公里/平方公里，武汉城市圈和皖江城市带水平相当，分别为0.74公里/平方公里和0.73公里/平方公里，太原都市圈为0.65公里/平方公里。而杭州都市圈公路密度为1.09公里/平方公里，珠三角城市群为0.97公里/平方公里。珠三角城市群的公路密度比长株潭城市群和环鄱阳湖城市群大了1倍多。

城市公共交通水平有待提高。公共交通水平可以反映城市基础设施状况。中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群和皖江城市带万人拥有公共汽车量分别为8.24、7.15、7.06和4.11辆，中原城市群居首位，皖江城市带与其他三个城市群差距较大，但四个城市群万人拥有公共汽车量均低于全国平均水平。

城市建成区面积有待扩大。中原城市群和武汉城市圈分别为862.30和812.40平方公里，长株潭城市群为630.23平方公里，皖江城市带规模最小，为392.19平方公里。2007年，珠三角城市群城市建成区面积仅广州市就有844平方公里，深圳市也有764平方公里。

加大基础设施建设力度，是中部城市群摆脱经济发展条件制约的局面，实现跨越式发展的现实选择。

二中部城市群发展的战略定位

理性审度中部城市集群化发展的战略态势，既有共存的历史机遇、政策环境与社会动力，也有成长竞争的内外挑战、困惑与障碍制约，只有在科学定位的基础上化域外压力为内生活力，由内生活力来激发并增强城市群的府际驱导协同力、市场主体创新力及社会民众回应力，才能切实营造集群行为联动的后发优势，实现中部城市群的跨越式发展，引领、促进中部乃至西部受惠地区的全面崛起。

（一）指导思想

坚持以科学发展观为指导，以社会经济结构跨越式演进升级为取向，大力推进中部基础优良、潜能卓越、实力较强的中心城市规模扩张与能量辐射，通过点、轴、圈的跨域资源互补、要素组配、城镇绵延以及一体化建设，科学规划并配置以人口、水体、能源、土地、产业、市场、技术、文化及其基础设施等空间综合承载负荷为主的城市职能结构，不懈营造城市群区域的极化优势，创造内陆腹地高融聚态、大辐射面、深和谐度、优宜居性、强竞争力的城市群科学发展模式。重点构造长（长株潭“3+5”）、武（武汉“1+8”）、郑（郑州“1+8”）三大城市群集，形成以强大巨型城市群绵延带为显著特征的中部崛起脊梁，同步促进皖江城市带、环鄱阳湖城市群与大太原都市圈分别向长三角、珠三角与京津冀三大城市群的邻近性对接与互补性联动，引领西部受辐射区域的文明繁荣，从而实现国内东中西部区域协同发展。

在中部城市集群化甚或一体化的发展进程中，主要应坚持如下基本原则。

1.核心极化原则

城市集群的驱导动力在于核心城市的强大引领作用和区域辐射功能，核心极化既是城市集群的起点与动源，也是区域极化的基础和先导。核心极化原则的第一要求是城市综合性承载功能的自域应力强大，其次是要求城市输出性或辐射带动性聚类张力的整合效应强大，其中在集群区域内外拥有的卓越创新竞争力、大空间资源融聚力与多风险化解救助力是极化追求的重要目标。瞩目并甄别中部各省诸多具有一定规模优势的区域级城市，核心区位与极化成长潜能卓越的省会城市无疑还是省域首位城市，尤其像综合竞争力较强的武汉市、郑州市、长株潭复合城市更是已跻身全国城市前列，既应保持并充分发挥省域首位作用，同时应成为未来省际跨域城镇集群化成长的动力核心。

2.梯度推展原则

城市化是人类社会先进文明繁衍过程中的空间占据行为、功能构造行为与财富集成行为，由极核城市的能量释放召唤并驱导集群区域联袂发展。处于发育缔造进程中的中部城市群，其成长态势也必将经历一个较长时间与较大空间跨度的梯度推展过程。必须抢抓良机，因时制宜、因域制宜、因群制宜地构建包括战略支点城市武汉市、郑州市、长株潭复合城市，中心城市南昌市、合肥市、太原市，各城市群区域节点城市，小城市以及中心城镇在内的中部城镇体系，以确保集群区域空间设施构建、产业分工协作及其区域治理的府际合作不断取得实效。

3.空间整合原则

在非均衡竞争条件下，经济区域的位势能量及其资源禀赋差异奠定着相当的发展优势或强势基础，通过大跨度的空间整合，则可趋利避害地创造稳定性的更高竞争平台或更多优越性成长机遇。中部城市群在对外开放的国际化区位优势上虽然明显弱于沿海沿边区域，但其社会经济资源的拥有量或富聚度则具有相对优势。只要突破非行政区经济边界的传统束缚，推进经济资源多空间的边际融聚，尤其是实现集群区域基础设施互补共享的公共服务一体化、市场运营一体化以及区域治理行为机制一体化，就能卓有成效地激发城市集群区域的规模连带效应，构造中部崛起的强大增长极与绵延带。

4.功能优化原则

城市集群结构的形成或定型取决于各内含单元要素的功能集成或潜能释放的功利效应，而城市群行政治理主体与市场经济主体的社会行为及其积极效果，对城市集群功能优化具有主导性变革或创新作用。宜通过对集群区域城镇参与角色的合理定位，构建特色性或经济性的区划功能，达到区域资源承载容量的适配性或产业共生的密切性，为中部城市群区域的极化成长形成高效率的功能支撑。

5.府际协治原则

为实现跨行政区域的城市集群化发展，府际协治是城市群成员城市政府公共行为的必然选择和高层通道。必须特别注重各行政主体间社会治理行为的边际创新，诸如行政体制边际、公共服务边际、治理机制边际、市场监管边际、产业整合边际、文化融通边际，以最清晰的愿景激励与最务实的创新作为，有序推进不同行业领域、不同社会层面、不同主体行为的合作共赢。

（二）战略目标

通过点、园（区）、带的基础设施延展及其产业扩张、功能辐射与组织构建，形成组团型为主体特征的省域城市群区域，在此基础上整合中原城市群、武汉城市圈和长株潭城市群，形成“一带三极六核六轴三十七节点”的空间结构体系，“一带”即以长株潭城市群、武汉城市圈、中原城市群以及信阳市、驻马店市组成的长武郑城市群绵延带，也可称中部“3+2”都市带（见图2、图3）。“三极”即皖江城市带、环鄱阳湖城市群与太原都市圈。“六核”即太原、郑州、合肥、武汉、南昌、长沙等6个省域中心城市。“六轴”即第一条轴线是京广铁路沿线城市带，北起新乡南至衡阳；第二条轴线是京九铁路沿线城市带，北起合肥南至樟树；第三条轴线是二广高速公路、洛湛铁路沿线城市带，北起忻州南至娄底；第四条轴线是浙赣湘黔铁路沿线城市带，东起上饶西至娄底；第五条轴线是长江沿岸城市带，东起马鞍山西至岳阳；第六条轴线是陇海铁路线城市带，东起开封西至洛阳。“三十七节点”即洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、信阳、驻马店、黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、株洲、湘潭、岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳、萍乡、安庆、池州、铜陵、巢湖、芜湖、宣城、马鞍山、滁州、九江、景德镇、上饶、鹰潭、忻州、阳泉、晋中等37个城市。促进由多城市群联结的中国内陆巨型城市群绵延带——中国第四大城市群——中国经济增长第四极的发育、成长、兴盛。

1.促进中部崛起的支撑点

在中部省域或省际城市群的集聚性发展进程中，作为极核城市的武汉市、长沙市、郑州市、合肥市、南昌市与太原市，承担着重要的发动机功能，尤其是被国家确定为“两型社会”综合改革试验示范区的武汉城市圈与长株潭城市群更是充满着强极核预期的城市群，不仅应在新型工业化与新型城市化的跨越中加速成长，而且还应在资源节约、环境保育等人居生态的重建中创造经验和引导示范，这些基础条件相对优越且初具极核型特征的省会城市圈，无疑将是中部崛起劲旅的领军者或引跑者，其组织力、带动力的大小、强弱、久暂，攸关城市集群化时代中部竞争力的高低与区域协调发展演进的速率与成就，既是必须依托的成长性现实支撑点，更是开创未来的坚实基点。

2.吸纳财富生长的集成区

城市集群化的过程在经济生活层面上，更多的是由产业协作密切化所导致的经济能量密集化，由此激发从核心极化向区域极化的财富吸纳效应与再生长效应。随着中部极核城市产业集群能量的加速成长，不仅将使受辐射区域经济结构的调整融聚进程日益加快，也将使城市集群体在形成过程中的社会财富——既包括诸如基础设施的公共共享财富、作为市场主体的社会组织集团财富与居民家庭或个人私有财富，也包括实体资产性财富、投资性资本财富、发展性福利财富等，其积聚速度、规模总量与创新时效会随着城市人口容量、流量与转化的叠加而扩张壮大。在一定广度的面域空间，基础设施条件的不断完善推进着创业、兴业、就业机会的不断增加，生活的便利性和营业成本的低价性同时吸纳并驱动着城市财富的自繁衍与共域欣荣，由此形成竞争力高地、资源流洼地与财富集成园地，这既是城市集群化发展的线性规律图景，也是中部城市群演进的财富生长积聚图景。

3.彰显“两型”生境的城市群

城市集群的规模化受制于自然生态承载力的强约束，在未来的中长期发展进程中，中部城市群担负着引领和驱导区域新型工业化、新型城市化和民生福利化的艰巨重任，面临着承接大量积淀性农业人口规模转移的基础设施建设与公共服务支持的巨大压力。产业结构的优化选择、城市发展方式的创新、宜居时代的呼唤与民生意愿的诉求，将从体制内外更多地规正集群行为的科学理性与发展模式，使其朝着具有国际品质的资源节约、环境友好、民生和优美等文明特征的城市群发展取向迈进。

4.复兴城市文明的策应地

中部地区作为中国资源禀赋丰厚与历史文化悠久的内陆腹地，曾诞生并创造过优异的城市文明，积淀并传承着灿烂的民族文化，是世界城市文明的发源圣地与繁盛基地。伴随当代城市文明自东向西、自沿海沿边向内陆腹地的推进蔓延，中部地区的承传地位日渐显要，错落分布在中部地区的大中小城市更是担当着极其重要的振兴与传导角色。既应在经济崛起与社会进步的加速跨越过程中复兴并扬弃中部古代发达的传统文明，又必须通过再开放、再缔造、再创新，实现传统文化与现代文化、沿海文化与内陆文化相结合，培育先进而多元多彩的，凸显新型工业化、新型城市化特征的现代城市文明。

5.制导经济增长的第四极

将中国的地理版图作象形图状解读，我们就会发现:中国的空间发展格局已呈现出弓箭分布现象（见图4）。如果东部沿海城市集群组成了一张弓，长江流域城市集群组成了一支箭的话，那么中部京广铁路沿线城市集群也可以说形成了一根弦。在这根弦上，从南到北分布有长株潭城市群、武汉城市圈、中原城市群，这三大城市群已经组成了一个扁担星座。目前，长株潭城市群与武汉城市圈的边界已经接壤，武汉城市圈与中原城市群虽然没有接壤，但两个城市群之间有两个重要城市连接，一个是信阳市，一个是驻马店市。整合这三大城市群，促进中国中部地区由南至北漫长而巨大的“3+2”城市群绵延带形成，从而最终成为实现中国区域协调发展的传动带和扛鼎中国经济繁荣的第四极。

（三）战略重点

1.构建统筹发展的资源开发体系

城市集群化是区域化行为过程的积极结果，但区域资源禀赋的差异性及其开发行为的非协同性对城市集群空间的极化成长具有强劲的硬约束力，统筹协调区域资源开发是中部城市集群化的首要任务和长期面临的艰难课题。在区域资源开发利用的绩效产出与功利回报中，如何最大化释放资源边际效应与均衡化择定福利普惠机制，将是城市集群体府际或城际极富挑战性的公共行为探索过程。只有资源功效或机遇福利在共域空间的增长趋向上实现贡献性权益公正与诉求性共享公平，才能在区域功能要素弹性内实现集群体的普惠与平衡。因此，协调城市群资源开发的策略行为，应健全五大统筹制衡机制。

（1）区域国土规划开发因应机制。

在中部地区城市群发展过程中，对省际、城际、边际三个层级的土地资源开发，包括山水、森林、湿地、矿藏等资源利用，必须统筹兼顾，扬长避短，科学防止因小失大或因大毁优的顾此失彼行为与域内同质恶性竞争。

（2）水体流域保育协作共治机制。

水源水体是城市生存的第一自然基础与发展要件。但工业化与城市化数量扩张的消极结果是水源水域的程度化污染甚至破坏性消亡。城市集群人口与产业膨胀的硬增长对水体质量的需求正挑战自然力的供给平衡，确保水源流域化极限承载力的科学出路在于流域性的保育共治与协作监控，而明定规章、严格标准、规范排放、协同监察是其关键环节。

（3）流动人口权益维护联动机制。

城市自从诞生之日起就具有聚富融弱的职能与特征。常住人口与流动人口的和谐共处是城市繁荣昌盛的重要基本条件。因各城市人口居留状况及其变化走势形态差异悬殊，注重结构素质、逐步提升区域联动性人权维护机制是蕴藏和激发区域活力的长期性政策要务，必须确保适量人口、产业配置、城市角色、区域功能、生态负荷等发展性要素间的良性联动。

（4）经济战略资源功能配置机制。

对清洁水源、地下矿藏、珍稀物种和大宗自然物产等重要经济性、发展性战略资源，必须与城市功能组合、产业链条布局乃至市场运营系统相结合进行审慎的周密安排，力求横向上从城际推展到省际区域合作，纵向上从支柱产业、主导企业扩散到底层产业、链条企业，使优势资源的配置激发出高效益、高效能，使资源开发利用具有优效性、持续性。

（5）珍稀资源开发监控机制。

个性化的特色资源是缔造和培育城市集群区域竞争力的优势禀赋与卓越潜能。必须建立本土珍稀资源开发的目录管制与跟踪监控体系，从地域、物产、种群、生境或采集、传承、运营等诸多环节上，实行资源地域监控、开发主体监控、运营质量监控、复制路径监控或传承秩序监控。规范市场行为，确保科学开发与永续利用，既大力全面保育域内珍稀动植物资源与自然物种，又积极传扬本土重大历史人文资源精粹。

2.构建“两型”特征的产业支撑体系

区域性或集群化的支柱产业与城市单元的主导产业既存在质量差异，但也保持着竞合关系。城市集群过程既是社会文明演化史，更是经济产业缔造史与文化生态成长史。城市群既可能永远停留于区域化状态，也可能较快集合成一体化状态，关键取决于支柱产业的凝聚力与竞争力。在以“两型”示范主导和网络信息等高科技全面渗透的发展时代，区域产业缔造、产业升级、产业集群行为既要求社会理性生活愿景的维护与实现，更要求自然安全性愉悦功能的留存与保障。结合自然资源禀赋、产业基础状况及其潜能激发特征，中部地区城市单元体、城市集群区域、城市群绵延带竞争力产业的培育和成就，宜遵循如下三大战略，实施八大重点。

（1）三大战略

第一，规模势能集成战略。对优势性、特色性、专有性、制高性地产资源或功能要素，宜在不断进行物种基因优选、产品性能优化、商品服务优惠的过程中，推进集成化发展，营建有利于市场竞争的成套性规模化园区。致力于健全区域性物产集团、物产协会等市场主体组织体系与中介功能体系，完善专业性、普惠性的科技跟踪、金融支持、司法援助、社会保障、产地安全等公共服务体系，形成强势性商品竞争力。

第二，装备升级带动战略。中部产业发展应强化制造装备升级，提高产业整体竞争力，促进新型工业化发展。同时，在新农村建设机遇期内，加快中部现代农业发展的第一路径是坚持不懈地促进农业装备升级，以新型、高效、实用、节能、环保的农业物产装备工业引领现代农业生产力的改造和提高，奠定新农村强大的产业发展技术和物质装备基础。

第三，功能网络链接战略。对区域间或城际的基础设施、服务产品、技术措施与管控机制，必须形成配套联动、互利互惠、责权明晰、多元响应的支持系统，如市场物流运转、产业链条对接、服务设施延展等支持载体与技术模式，探索深广性的纵横覆盖路径，保障产业发展的传导制控与反馈调节的有序性与高效性。

（2）八大重点。

在信息化的高科技时代与全球化的市场竞争态势下，城市集群的竞争更多地显现为由强势高端产业所张扬的业界地位主导权、行业规则制定权、规模资源优选权和城际区域优越权直至国际话语权等核心竞争力。中部城市群发展必须选择具有巨大后发优势或强劲竞争潜能的良好成长性产业，进行重点培育。

一是高新材料产业。中部矿藏储量丰厚，尤其有色金属、非金属与稀有金属矿产品以及大量多类别的农林原材料资源富足，拥有国内外先进的新材料科研实力，其工业装备材料、农业物产功能辅助材料、生活消费品材料等产业的发展应培育成为国内外业界的先锋。

二是先进装备制造产业。主要包括先进工程机械、轨道交通机械、轻型飞机、新型汽车、农用物产装备、内河航运船舶、航空航天设备部件、金属采选装备等重型制造业以及纺织、食品、医疗、环卫、安检、物流等专用数控设备制造业和通信光纤、集成元件、信息传导、卫星遥感等前卫科技制造业，宜通过倾斜性支持政策加快技术升级与优势扩张，不断发展壮大。

三是信息网络产业。主要包括多行业、宽领域的网络信息平台、信用征询系统、软件开发、工程设计、移动办公、电子商务、外包运营、国际教育、远程医疗与专业行为导向服务等新锐时尚产业，需凝聚合力，奋勇开拓境内外市场，加速创造国际化的城市品牌，激发区域朝阳产业的强大影响力。

四是物品期货产业。主要是发展大宗农业本土地产物品——包括谷物、禽蛋、淡水水产、珍稀果蔬以及有色金属、非金属矿产等地产品乃至旅游资源承游量或权益品期货，积极争取试验区政策，选择性申办大宗产品期货交易业务或创设交割库业务，加速高通量虚拟货币交易平台或衍生品市场的开发建设，促进中部区域特色性金融的创新及其资本与资金涌流的财富繁荣。

五是物流仓储产业。统筹规划，加速构建工业、农业物流枢纽、仓储交割库及其商流体系，配套相应的专业性运输物流集团及其信息网络服务系统、安全支持系统与应急处置系统，降低运营商成本，提高运营能量与效率。

六是创意传播产业。主要是全方位吸聚专业人才，大力鼓励发展新闻出版、创意策划、大众传媒、咨询服务、文化艺术、职业训导、经典节庆、健康娱乐等产业，形成具有持续竞争力的区域性独特魅力品牌。

七是专题旅游产业。多层面发展工业旅游、地产旅游、教育旅游、文化旅游、民俗旅游、体验旅游、科技旅游以及体育竞技、休憩保健等产业，不断延伸产业链条，促进活动性、关联性、品味性产品增值。

八是生物环保产业。包括生物工程、新兴能源及其相应的技术服务等方兴未艾的先锋产业，为中部城市群区域的可持续发展多作贡献。

3.构建共建共享的公共设施体系

城市群的区域化作用主要依赖大量高密度、高容量、高能态基础设施网络连接的支撑和传输，构建并完善广覆盖的城市集群基础设施体系是一项投入大、时间长、工程杂、负荷重的战略重任，既应统筹区域各类承载资源进行科学谋划，也应在各项建设工程的构筑中进行艺术设计，这是对中部城市集群体运营各种经济要素和监管各方资产权益的能力的考验与检验。以水运、公路、铁路、空港为主要标志的硬交通设施伸展和以网络信息平台为基本标志的软交通对接是当代城市扩张的重要条件，但受辐射空间的城镇基础功能容纳能力对集群体的协同行为具有非同步性。因此，构建以节点城镇为单元、以交通轴线为纽带的空间性多向度基础设施网络体系，梯度推进与优势成长将是城市集群区域化的主要特征和行为选择。为此，应坚持如下“四化”原则。

（1）一体化规划布局。

根据适宜性地质基础条件的满足状况和发展规模需要，科学编制中、长期区域发展规划、城市总体规划及各项专业体系规划，注重对空间功能、空间景观、空间安全和空间秩序的结构与效能优化，实行公共交通与共用地下设施的整体规划、系统设计与同步建设，特别应大力倡导编制以容纳各种地下管道、传输线路和隐蔽载体等为主的共同沟工程规划，严格预期建设的红线性超前管制与未来成本控制。

（2）区域化组团连接。

按南极核区——长株潭“3+5”城市群、中极核区——武汉“1+8”城市圈、北极核区——郑州“1+8”城市群三大板块组团，实施全方位、多层面的中短期的省际跨域对接，加速推进绵延带主体网络基础设施的配套完善，逐步形成交通、能源、信息、市场、物流、科技、教育等资源融通的枢纽体系与运行机制，构筑中部崛起的大城市群带状组团极核；同时，积极推进东沿区域皖江城市带、东南沿区域环鄱阳湖城市群和北沿区域太原都市圈三个次级组团的设施延展性与资源开发互补性功能对接，在辐射吸纳区域不断扩展的绵延带形成过程中，构筑引东、联南、呼北、带西的设施能量传导与反馈机制体系。

（3）阶梯化分期建设。

构筑中部城市群的基础设施功能体系无疑是浩繁而长期的艰巨性系统工程，绝不能一蹴而就，必须在趋利避害的甄别选择中分轻重缓急、按主次层级，稳步推进。首先是主骨架支撑体的建设；其次是支线节点脉络的完善；再次是对接网域的伸展。在硬件上，应以交通大动脉、信息大平台、物流大枢纽以及极核型城市间共同沟建设为先；在软件上，应以省际区域合作协同机制的创设为要，通过连带示范效应催生集群效应。

（4）集团化公正运营。

对广域性、基础性、共享性的公共设施，宜采取国有控（参）股性质的股份制集团化运营模式，组建能满足或适宜正当性市场竞争需要的专业性或行业性运营集团，实行法人治理，公平参与市场竞争和提供优质的公共服务。政府通过强化严明的层级性法规监管与参控性国有股权行为的行使，确保设施运营的社会普惠化公共利益与安全保障维护功能的实现。

4.构建规范一体的市场服务体系

区域化是产业与市场共同发育成长并不断繁盛的过程，市场既对产业发育具有催化作用，也对集群体的密切程度具有粘连作用。在以农业为主导的传统型经济结构模式特征明显的广大中部地区，大力繁荣新兴市场、严格监管市场行为与推进市场一体化是必然选择。

（1）做强产品市场。

中部地区是我国重要的农产品、能源原材料生产和现代装备制造业基地，也是我国重要的综合交通运输枢纽，物产丰富，贸易繁荣，具有得天独厚打造全国产品市场中心的条件。应依托中部发达的交通网络，以产品的商品化和增值性为取向，以省会等大都市和中心城市为核心，以现有一定规模的成型市场为载体，以发展多样性的流通组织、经营方式和一体化为手段，做大做强做深产品市场，形成多层次、开放性、网络化有强竞争力的产品市场空间体系。与此同时，以实体产品市场为基础，大力发展针对地产物品的虚拟产品市场。

（2）完善要素市场。

经济、社会资源只有科学配置才能激活并产生最大效益，在全开放的市场竞争条件下，承担配置资源要素职能的市场是超边界的社会能量空间，而互补或错位竞争则能使同空间的要素市场日臻完善。中部城市群在人力资源市场、金融市场、技术市场等要素市场的发展中，必须以地产物品的增值性溢出与产业需求性资源的低廉配给为指向，尤其应对名、特、优、新、珍的高增值性小批量农产品实行集团化的市场运营，对工业性需求旺盛的大批量境外资源、能源或技术实行同业协约性竞购采购，共同降低制造成本，谋求双赢多赢。

（3）培植功能市场。

中部经济低效的最大瓶颈约束在于具有区域助推功能的非物品性市场普遍发育滞缓或“营养”不良，如处于强势制高地位的创意咨询市场、产权交易市场、资讯信息市场等，均落后于国内东部沿海发达地区，致使许多本土优势、优质资源品的增值开发与价值实现受到压制或损失。因此，抢占市场竞争高地，创新经济作为，必须重点围绕产品市场的繁荣和要素市场的完善培植市场功能体系，勇于创新服务功能，充分发挥市场激励的兴业、创业、旺业、强业等催助作用。

强化服务监管。市场运营成本是否低廉、运营过程是否高效、运营秩序是否规范，除地理区位是否优越外，关键在于政府公共服务行为是否优良、监管措施是否到位。为构筑低营商成本、高竞争时效的市场环境，必须在公平竞争的基础上，促进集约经营。在市场基础制度建设上，应有效协调区间公平与主体公平；在市场运营模式上，应积极引导和激励域内主体规模集成与商品规模集成，以能量集聚促进品牌集约，壮大市场外向扩张力与地产竞争力。

5.构建跨域协作的生态建设体系

城市集群空间的区域化直接影响地理生境的完整性，不仅程度或轻或重地损伤自然生态与人文基础，而且还将长期固化甚至再恶化这种损伤状态，实行资源保育与功能修复是行之有效的积极举措，其中前者是前置性维护，后者只是后效性补救，但最终目的是宜人、宜居与宜城的和谐共处、持续发展。维持和保护中部城市群地理空间的优良生境，应当突破行政辖域的体制束缚，健全完善协联机制，注重构建跨域性生态环境监护系统。

（1）农业生态维护监察系统。

农业对人类生存的基础地位与作用主要体现在食物供应源的保障效应上，但农业生态环境与土壤、水体、气候等因素密切相关，受到现代工业化成就与城市化影响的破坏，尤其是工业污染物的大量涌现与城区空间割据的高速膨胀，农业的自然生产力正在严重萎缩或衰减，农产品生产的污染危害与生态威胁形势空前严峻，天然、安全、优良的农业生态环境与地理物产日渐珍稀！无不令人忧虑重重！强化农业主体生态功能区及其物产资源的维护性监察和保育，是应对城市群高速扩展的重要策略。以远距离空间的农业地理物产环境安全监察、名优特珍稀物种安全生产监察为重点，全面组建底层相关农作区或重要物产保育区的常年性监察网络与信息对称系统，确保监察严密、实效显著。

（2）城市污染治理监督系统。

对中部城市集群区域城镇积聚性危害物的处理，如生活污水排放、空气污染净化、毒性废弃品回收以及其他污染源、危害点的治理，应建立合作共治的预警告示机制、协同处置机制及其边际监督体系，防范污染危害的区域性扩散。应特别注重健全污染治理的技术监督体系，通过大型环保技术工艺的合作研究、开发、试验与应用，重点治理关联性的域内污染和跨域危害；通过新型成熟环保技术的联合引进、推广与普及，重点处置或控制面源污染与多发性危害，力避城市集群区域化拓展中既成污染的扩张或潜在危害的加重。

（3）区域生境安全监测系统。

组建以专项测报、专业诊治与专家评价为主体的区域生境监测网络系统与信息发布系统，定期或不定期地开展涉危、涉毒、涉害、涉废监测作业的定点排查、抽样检查与面源普查，特别注重集群空间水源洁净度、空气清新度、地产无害度、废物处理度、流域污染度、设施安全度、珍稀保护度、危害消弭度、承载修复度的监测评价，发布区域年度环境监测报告或重大专项治理与修复工程的阶段性信息公告，警示业界与社会公众对生境危害的不良行为，增强集群居留民维护优美生境和保持生态安全的自觉意识，培育全社会的生态文明观念和习性，在保持自然可持续支撑力的发展中，实现水源优良、物产安全、资源循环的目标。

（4）社会危难化解保障响应系统。

集群化的优势是强大的联动规模效应与互助互补效应。在应对自然灾害或突发事故的非安全期间，城市集群空间的城市行政主体及其相关责任主体必须共同化险为夷或防患未然，构筑起社会整体危难响应与化解的保障体系，只有高时效地联合反应或救助，才能避免由局部传导整体或由低害演变为高危，确保中部城市群又好又快的发展。

6.构建人本科学的文化先导体系

中部地区人文底蕴深厚，在黄河流域与长江流域两大中华主导文化体系的传承中源远流长、绵延繁盛。同时，中部文化设施与产业基础也较好。确立以城市集群体为支撑的区域化发展路径模式后，复兴城市文明，培育共识性的集群体核心价值观和张扬区域文化的兴盛体系，不仅贵在必需，而且势将必然。

树立中部城市集群化发展的人本、科学理念，坚持不懈地倡导并激扬人们奋勇创新、崇尚和美的精神价值追求。在推进和探索“两型社会”试验区建设的开拓性作为中，卓有成效地取得新业绩，创造新经验，塑树新品牌，放大新优势。区域基础设施共享的福利同城化、生活便利化，客观上要求区域福利相对均衡化直至逐步实现一体化。同城化是城市集群区域化的最高目标归宿，但也是区域资源统筹制导的出发点。主要应谋求基础设施效用福利、居留民权益福利（如受教育权、卫生医疗权等）、市场执业政策福利的区域城际均衡与普惠公平，促使城市群充满活力与魅力。

共同营造承前启后、融外化内的优良社会生态，坚持不懈地丰富并弘扬当代先锋文化。城市集群化是高度多元的文化集会与生活方式变革，尤其新锐理念、时尚潮流、先锋精神不仅引导着区域内民众行为习性的转变，还诱使超区域大空间的社会大众精神风貌与市场行为、消费行为等追随式跟进。没有先锋文化的城市或城市集群，是没有竞争魅力、活力和实力的。大力加速网络信息、文化创意、艺术创作、会展博物、报刊出版等新型传媒产业的发展，是实施先锋文化传扬战略的谋胜策略。

三中部城市群发展的对策措施〖1〗

（一）创建区域协调治理组织，确保城市群一体化有序推进

1.开创城市群府际协调通道

中部地区城市群的协调发展必须建立在中部六省协调发展的基础之上。虽然现在中部地区各城市群间没有专门的协调机构，但是各城市群内部大都已经建立协调城市群发展的管理机构。如中原城市群是在河南省城镇化领导小组的协调下，9个城市定期举行各城市相关负责人联席会议，同时邀请相关部门领导及专家、学者参加，搭建城市群协调发展平台。武汉城市圈已成立城市圈联席会议，不定期地举行相关负责人的会晤，协调城市群的发展。长株潭城市群的协调发展则是在湖南省长株潭一体化领导小组（现为湖南省长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区领导协调委员会）的领导下，制定城市群交通、经济、环境等一体化发展的规划，并与相关城市协调解决发展中出现的各种问题。

中部城市群发展的根本是为了推动中部地区的崛起，其发展必须从中部整体利益出发，研究决策六省联动发展中的有关重大问题，实现合作共赢。为此，中部城市群的协调发展也应在现有中部六省联席会议制度的基础上，建立中部城市群联席会议制度，由各省发展改革委员会及城市群相关城市的负责人组成，其运行机制可采取轮值方式进行，轮值方负责中部城市群发展的日常事务，根据城市群发展中出现的共性问题，定期或不定期地举行商讨会议，沟通信息，共同应对，对个别问题进行分类处理。

由于中部城市群的发展关系到各个城市群及所在省的利益，不同的利益诉求可能会出现工作目标的纠纷与差异，所以还应该成立高层次的城市群发展协调机构，在国务院中部崛起办公室的领导下开展工作。这个协调机构的主要职责应包括制定中部城市群发展总体规划并督促、检查各城市群的具体实施情况；协调各省及城市群废除不利于整体发展的地方保护法规；建立城市群协商机制，搭建城市群对话平台，促进城市群之间的交流与合作；推动城市群与区域之间的联动发展，在以国家利益为重的基础上协调解决城市群发展中出现的各项问题。

2.健全城市群区域共治机制

中部地区是一个面积广阔、地域差异显著的区域，不切实际的去争论谁是中部崛起的领头羊是完全没有必要的，也是极不明智的。六大城市群应从中部地区的整体利益出发，以促进中部地区崛起为目标，健全城市群区域共治机制，在合作中发挥出整体竞争优势。

中部地区要整合区域资源，促进各城市群协调发展，应该以整体实力整合区位优势、区域资源和经济要素，壮大优势产业，加速人口和产业集聚，促进各城市群及各省的协调发展，放大城市群整体优势，增强竞争力、辐射力和发展活力，将城市群建成对外开放的主要平台。中部地区六大城市群形成整体并推的合力，不仅能够提高自身的竞争力和综合实力，而且能在中部崛起中发挥重要作用。

中部城市群在基础设施建设时应相互协调，避免重复建设。尤其是在交通网络构建、水利设施建设、生态环境建设等方面应加强沟通与协调，相互配合、同步建设，以达到花费最少、共同受益的目的。鼓励创新融资机制，增强基础设施建设的资金保障。通过不断完善各个城市群之间的交通网络，逐步实现中部地区立体化与多元化的交通互通网络，提高区域交通通达度，降低区域内交通与通信成本，以更低廉的商务成本吸引更多产业向中部地区转移。

3.建立城市群功效评价体系

城市群作为区域经济发展的主要载体，它的崛起及其辐射和带动作用已经成为推动一个国家或地区经济发展的主要动力。城市群在区域经济发展中的作用有多大，可以通过城市群功效评价体系来衡量，构建城市群功效评价体系主要应该考虑两个方面的内容。

（1）总体规模指标。具体分三大子指标：总体经济指标、总体人口指标和土地利用价值指标。总体经济指标主要包括三个方面，一是城市群固定资产投资在区域中所占比例；二是城市群经济对区域经济的贡献率；三是对区域财政收入的贡献率。由于不同类型人口的数量及流动性可以反映城市群的“人气”集聚程度，因此人口规模主要包括四大类：居住人口、就业人口、旅游性人口和其他人口(主要是指来城市群办事、消费、娱乐等类型的流动性人口)。土地利用价值指标包括三个方面的内容：城市群公共建筑类性质土地总量；城市公共建筑类土地利用效率；土地价值峰值及与城市总体土地价值之比。

（2）辐射带动指标。从城市群功能来看，城市群主要有集聚和辐射两大功能。城市群功能的发挥，能促使商品流、物流、资金流、信息流、人才流在城市群交汇，并通过各种经济活动方式改变其形态，然后向外输出，以此辐射整个城市群和更广阔的地区，带动这些地区的发展。城市群功能的辐射带动作用具体表现在以下方面：与整个省一级其他地区经济活动的联系；与其他省、市经济活动的联系；与国际经济活动的联系。

（二）创新城市群规划模式，强化空间愿景的引导制控功能

区域规划要强调国家有关部门和地方的合作，同时提高规划区域企业和社会公众参与度。通过规划，明确区域发展目标、各城市的功能定位和分工、城市群的空间结构和开发方向，规划交通、信息、市场等基础设施，避免不必要的重复建设，使城市群结构更具科学性，提高空间的整体发展能力。

1.增进城市群规划共识，提高空间的整体协调效能

立足于现实的科学规划是区域发展的总体蓝图，也是区域实现可持续发展的基础，更是区域发展目标得以实现的保证。对中部城市群进行科学的规划包括三个方面的内容。

（1）中部地区城市群发展的总体规划。这一规划以促进区域与城市群的一体化发展为战略基础，对中部地区的城市群发展进行统一规划。从总体上定位中部地区城市群的功能分工和结构，明确城市群的发展方向，规划各城市群及城市的发展规模，促进中部地区整体实力的提升。

（2）中部地区城市群发展的专业规划。根据城市群发展的重点领域开展专业规划，构建合理的城市群梯度链，构筑城市群科学的城市发展体系、产业发展体系、技术扩散体系与市场组合体系，实现中部各城市群的协调合作与相互补充，以促进中部城市群又好又快发展。

（3）中部地区各个城市群的发展规划。各城市群的发展规划要以中部城市群总体规划为准则，立足于城市群的实际情况与发展的现实条件，培育城市群的竞争优势，促进城市群内部各城市之间的联系与协作，协调城市群内部的分工与合作，增强城市群对区域及周围地区经济与社会发展的带动作用。

2.构建科学的城市群区域规划编制体系

城市群规划作为一种“区域性的战略思考”，目的是提出城市群发展的总体设想，协调城市群的整体发展，提高整个城市群的综合实力和竞争能力。因此，必须注意构建科学的城市群区域规划编制体系，其内容主要包括以下几个方面。

第一，明确的目标。城市群规划由四重目标组成：强大的经济、高水准的生活质量、可持续发展的未来和为所有人提供机遇。

第二，城市群区域规划的主要内容。城市群规划不同于传统的城市规划，一个完整的城市群区域规划体系应该包括以下内容：①城市群经济社会整体发展策略，主要是避免区域内部的恶性竞争，有利于增强区域整体的竞争力；②城市群空间组织，如区域中心与外围地区之间的功能互补等问题；③产业发展与就业；④基础设施建设，综合考虑交通需求、交通设施自身的需要，从科学、经济等角度需要区域公共基础设施的统筹安排；⑤土地利用与区域空间管制，如城市群内部的各地区的住房和土地政策是相互影响的；⑥生态建设与环境保护，如公园和开敞空间布局，从区域整体共同解决空气质量问题；⑦区域协调措施与政策建议。

第三，城市群规划编制的主要步骤。城市群区域规划应遵循科学的编制程序，主要包括九个步骤：①收集规划区域的地图；②制订规划工作计划；③培训规划工作人员；④城市群发展的现状调查与资料收集；⑤城市群规划背景分析；⑥确定区域发展目标；⑦城市群发展的议题与对策研究；⑧规划方案设计；⑨规划方案评估。

3.建立城市群区域规划实施监察制度

在制定了科学的城市群区域规划之后，重点是对规划的实施。由于我国在规划领域的立法还不够完善，规划管理还没有真正从“人治”阶段转入“法治”阶段，而且因为监督力度不大，规划的实施往往难以达到预期的目标，因此，建立城市群区域规划实施监察制度是非常重要的。

（1）提高公众的规划意识，为公众参与提供便利渠道。充分发挥新闻媒体对规划的宣传和舆论监督作用。不定期利用宣传资料、宣传栏、橱窗、新闻媒体、电子网络、行政审批“听证会”等形式进行宣传，以增强规划执法的透明度和社会影响，实施建设行政执法“阳光工程”，保证既定城市规划的实施，为经济发展营造一个良好的载体。同时，可通过新闻媒体向社会各界广泛征求意见。

（2）建立全方位的监督机制，保证城市群区域规划的全面实施。作为城市群区域规划监督绝不应仅仅停留在国家对违法结果的检查和处罚，其监督检查的规范应是全方位、多层次的。一是公众监督，即群众和媒体的监督。二是各相关部门之间的监督，即内部职能科室与监察队之间的监督。三是主管领导的监督，即主管领导不时检查，及时指导。四是自我监督，要建立完善的监督机制，首先要做好自身监督。应对工作人员在执法过程中的具体行为进行规范，并要求执法人员做好自查自律和相互监督。只有这样，才能做到“依法办事、按章操作”，使规划监察走上良性循环的轨道。

（3）加强规划执法监察体系建设。构筑快速反应、快速出击、快速处理的规划管理机制，建立城市群区域规划执法监察联合动作和快速反应的长效机制。进一步规范城市群区域规划执法监察行为，提高城市群区域规划执法监察水平。城市群区域规划执法监察工作既要确保规划执法的严肃性和权威性，及时制止和遏制违法建设行为，又要做到公正执法、文明执法、廉洁执法、提高执法的公开性和透明度。积极发挥社会监督作用，让执法行为时刻处于监督之下，保证执法的文明、规范，以文明执法树立良好的执法形象，营造一个良好的经济发展环境。

（三）营建城际投融资平台，增强公共基础设施的建设能力

1.壮大政府投资项目融资平台

面对中部城市群发展的新情况、新问题、新任务，要最大限度地发挥政府投资项目融资平台在中部地区城市群建设中的作用。

一要结合自身特点，在充分盘活在手资源的基础上，继续挖掘平台内部可经营资源。这里，既要借鉴国内外的成功做法，也要积极探索，开拓创新，用独特的视角看待一些表面看不具备经营价值的资产，发挥其效益，如户外广告资源、地下空间资源等。

二要积极拓展市场网络。把不少与社会生活紧密相关的公用企业，如水、气、公交等，都纳入到融资平台中。城市范围总是伴随着城市化进程不断扩大，对于公用企业而言,意味着市场网络的拓展、客户资源的拓展和收入来源的拓展。这类资源对企业长远发展有利，融资平台应做好规划，统筹实施。对政府而言，应该出台一些政策和规章制度为壮大政府投资项目融资平台提供政策支持，并指导融资平台健康、可持续发展。

三要加快国企改革步伐，严格规范国企的融资行为。首先，资产重组，规范改制。必须处理好因资产重组形成的上市公司和集团公司的关系，集团公司要依法行使股东权利，保证上市公司独立性。其次，按现代企业制度要求建立起完善的法人治理结构。建立科学的决策机构、程序和责任制，强化董事会对重大事项的决策职能，董事会必须有自己的机构、工作班子，为科学决策提供必要的准备和资料。再次，确保公正性，引入有效的独立董事制，防止内部人控制。最后，增强经理层和董事层的相对独立性，董事和经理人员要减少交叉任职。

2.拓宽直接融资渠道

目前，我国中部城市群普遍存在直接融资渠道少、直接融资比重小的问题，给银行业的发展带来了很大的压力，给企业的发展带来了许多限制，严重导致投资效率低下，因此，拓宽直接融资渠道是中部城市群发展必须要解决的一个问题。第一，注重加快资本市场的发展，特别是要培育新型资本市场。新型资本市场是以信用为基础，通过融资工具创新，如股票、债券、基金以及票据，来引导和配置实体经济资源的。积极培育新型资本市场是城市群建设中的一个重要方面，新型资本市场的建立和完善能够真正使城市群成为推动新一轮财富聚集增长的战略平台。第二，以创新方式发展直接融资市场，发展机构性的直接融资方式。我国缺乏的主要是机构性的直接融资，要鼓励发展投资基金、投资机构、财务公司等，建立一个有政府、企业、银行和国内国际共同参与的多元化资本市场，特别是发展中小企业投资的投资基金类融资机构。第三，加快法制建设，加大资本市场监管力度，为资本市场的发展提供一个健康的发展环境。根据国外发展的经验，速成型金融市场的创建必须有特殊的政策支持，主要是放松管制，为金融交易主体创造一个自由发展的空间。同时，建立和完善多元化多层次的融资体制，才能满足不同融资主体的资金需求。

3.构建区域性金融中心

城市群的发展离不开金融的助推和支持。目前，全国各主要经济区都在打造自己的区域性金融中心。中部城市群如何汇聚金融资源，构建区域性金融中心，通过金融中心的集聚力、辐射力和带动力，增强区域金融业的自主创新能力和金融核心竞争力，进而更好地为城市群建设服务，成为中部城市群建设中亟待解决的重点课题。所以，中部一些有条件的中心城市，如武汉、郑州、长沙等要在国家现有政策基础上，根据国际速成型金融中心运作的功能型金融中心、名义型金融中心、基金型金融中心、收放型金融中心等模式，加快金融机构集聚速度，扩大区域金融总量，增强金融对经济的贡献率，着力解决中部区域金融业主体化程度不高，主体金融机构不够的问题。当前可以重点落实以下的工作，一是加快组建区域性股份制银行的步伐，并努力创造条件增资扩股，加快发展步伐，进一步发挥其在集聚地区以金融资源支持地区经济发展的龙头辐射作用。二是要不失时机地促进城市银行的发展，积极争取在城市群的主要城市设立更多的地方性银行。三是以农村信用社交由省级政府管理为契机，用足用活政策，使其发挥最大政策效应，把农村合作金融事业做大、做强。四是壮大资本市场参与主体，积极争取设立期货公司。五是整合地方金融资源，探索组建地方金融控股公司，推动银行业、证券业、保险业的业务合作与创新，做大做强地方性金融机构。六是制定较为宽松的，具有鼓励性质的政策措施，促进金融业对内对外开放，鼓励各种性质的社会资本参与金融机构的重组改造、投资入股金融企业，为地方性金融机构壮大发展创造条件。

4.建立“绿色信贷”畅通机制

绿色信贷是商业银行和政策性银行等金融机构依据国家的环境经济政策和产业政策，对研发和生产治污设施、从事生态保护与建设、开发和利用新能源、从事循环经济生产和绿色制造以及生态农业的企业或机构提供贷款扶持并实施优惠性低利率的同时，对污染生产和污染企业的新建项目投资贷款和流动资金进行额度限制并实施惩罚性高利率的金融政策手段。目的是引导资金和贷款流入促进国家环保事业的企业和机构，并从破坏、污染环境的企业和项目中适当抽离，从而实现资金的“绿色配置”。中部地区城市群在实施绿色信贷方面力度有待加强。如何推广绿色信贷，推动经济与自然的和谐发展，促进中部地区可持续发展，仍然面临着诸多需要解决的问题。从实际情况来看，中部地区城市群银行业建立“绿色信贷”畅通机制应当做好以下几方面的工作。第一，建立银行绿色信贷机制的基本框架；第二，完善银行绿色信贷激励与约束机制；第三，营造银行实施绿色信贷的良好环境。

（四）深化制度配套改革，打破城市群发育成长的体制瓶颈

1.深化户籍管理制度改革

城市群的发展离不开户籍管理制度的城乡一体化。户籍管理制度改革的价值要求是促进全体公民发展机会的平等化。农民和城镇居民可以在同一个制度平台上凭能力参与市场的公平竞争，这会对城市群的发展带来强劲的动力。城乡统一户籍管理制度的建立健全，很大程度上依赖于政府及其他有关部门相应的配套改革措施是否建立和完善，这些政策继续弱化直至最后消除城市户口的附加利益，使劳动就业、子女入学、住房分配、保险政策、社会福利等与户口完全脱钩，逐步使户籍管理恢复到其本来只承担民事登记的社会管理功能。为此，建议各级政府加强组织领导，协调发展和改革、劳动和社会保障、计划生育、教育、民政、财政、统计、工商、税务等有关部门，清理歧视性的地方保护主义政策。当前，最重要的是彻底取消就业歧视。在下岗职工再就业和农民进城的问题上，进一步培育平等竞争、城乡一体的劳动力市场。市场竞争会降低劳动力成本，提高效率，增强城镇的综合效益。城镇的综合效益增强了，自然会创造出更多的就业机会。

2.深化土地管理制度改革

目前，中部城市群大部分地区在土地利用结构、土地利用地域空间结构和土地利用效率结构等三个方面存在着严重的结构性紧缺现象。土地问题已成为中部地区城市群工业化和社会经济发展的制约因素和“瓶颈”，因此，如何有效地解决土地问题，深化土地管理制度改革，实现土地资源的可持续利用，成为中部城市群制度改革的重要内容。要加强对土地利用的控制。包括土地利用的时序控制和用地总量的平衡控制。政府对土地的控制、划拨应强化土地利用的时序性，弱化土地利用类型的限制性；改变现在“终期年限”划拨的普遍形式，实现政府重点对土地功能、类型的控制、审批，发展到对土地利用的年限、时序的控制掌握并重，让土地利用的性质随着城市的发展、需要发生变化，而不是一成不变。加强政府对土地使用过程的监控，对土地闲置浪费、用地性质改变、违规违章建设、环境污染严重的行为进行处罚，并要求限期整改，严重者收回其土地使用权。此外，还要建立土地使用指标的交易制度。

3.深化财税管理体制改革

科学合理的财税体制对于城市群建设具有重要的现实意义。从中部城市群的实际情况来看，新一轮的财税管理体制改革应将重点放在逐步建立城市群内各城市利益共享、风险共担、运转高效的机制，理顺分配关系，实现“效率”与“公平”的最佳平衡，推进城市群健康发展。具体可以从以下三方面着手:一是充分利用税收政策。对城市群内企业生产的大型环保产品、环保设备给予增值税优惠政策。如可以扩大增值税转型改革试点范围，对企业购进固定资产的进项税额从“增量抵扣”扩大到“全额抵扣”，从八大行业扩大到所有行业。二是适当提高城市群的地方税收分享比例。目前，企业所得税征收的72%上缴中央和省，地方仅留存28%，分享比例过低对地市的财政影响较大，特别是改革又急需资金投入和支持。因此，至少在实施中部崛起战略的前期阶段应从上缴资金中抽出部分资金留在地方或实行转移支付。三是逐步加大上级政府一般性转移支付的比重，减轻市县财政配套支出负担同时，要规范转移支付形式，解决资金分配中的人为因素，真正让县市的实际需要得到及时反映和有效解决。重点要整合支农资金，建立专项支农预算和国土与环境保护基金，重点支持农田、农村的水土保持和环境维护与治污，确保农村可持续发展的生态环境。

4.深化资源环境制度改革

当前我国经济发展在不同程度上被环境资源的稀缺性所困扰，中部城市群也同样面临严重的环境资源问题。因此，深化环境资源制度改革已经迫在眉睫。首先必须深化环境资源产权制度改革。产权具有排他性和可让渡性这两个基本属性。在环境资源产权的制度创新上，必须确保国家和集体对资源的所有权，并按照市场经济的要求，实行资源所有权和使用权分离制度，以及对资源的有偿使用和转让制度。在此基础上，深化环境资源价格制度改革。要确立生态环境资源价值论的理念，利用价格杠杆优化生态环境资源的配置。努力形成鼓励合理开发和节约使用环境资源的价格体系，制定出鼓励核电、风电、太阳能、垃圾焚烧发电及生物发电的价格政策，形成价格随环境资源量递增的机制，达到抑制多占、滥占和浪费环境资源，促进环境资源节约利用的目的。要建立并强化减少污染物排放的价格约束机制，建立生态环境恢复的经济补偿机制，进一步完善排污费征缴的政策措施，提高污染排放成本。要构建排污权交易价格制度，逐步试行污染物和二氧化硫排放总量的初始有偿分配使用机制，用经济手段鼓励企业主动治污，限制污染物的排放。要进一步促进环保设施建设和运营的市场化进程。实施环保型价格政策，建立排污者交费、治污者收益的机制，通过收费政策，推动环保设施建设和运营的产业化、市场化和投资主体的多元化。

5.深化社会保障制度改革

第一，制定实施社会保障基本公共服务标准。在经济社会发展规划中，制定实施包括社会保障在内的基本公共服务均等化标准。在实施社会事业发展专项规划中，将社会保障基本公共服务标准建设列为重点工程加以落实。

第二，强化政府职责，恢复社会基本保障的本来面目。重建国民基本养老和基本医疗保障制度，初步实现让城乡人民满意的“老有所养”、“病有所医”的目标。建立健全适度普惠型的国民基本养老、基本医疗和最低生活保障制度，逐步实现基本社会保障水平与中部地区现阶段的经济社会发展水平相适应。

第三，在满足人们基本保障需求的前提下，建立多层次的社会保险体系。通过设计出形式多样的保险模式，让各类人群可以根据自身的实际需要和经济实力，自行选择保险类型。建立起以政府基本社会保障为基础(基本养老、基本医疗保障、最低生活保障)，以社会保险为主体，社会福利和社会救助、商业保险为补充的多层次社会保障体系。

（五）推进行政区划调整，促进区域经济资源的空间贯通

1.按照城市群形态调整行政区划

长期以来，我国经济空间格局一直是以行政区划为基础。随着全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，我国市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进，依附于行政区划背后的行政壁垒和地方保护主义的负面影响日益显现。因此，打破行政区划局限，建立新型区域行政关系，按照城市群形态调整行政区划，完善区域协调互动机制，成为中部城市群又好又快发展的关键。从城市群的成长过程来看，城市群建设也是其内部不同规模、不同等级城市的产业特色形成的过程。在这一过程中，各城市将根据自身的基础和特色，承担不同的职能分工，从而使得城市群具有区域综合职能和产业协作优势。城市群的发展，必然要求打破行政区划的局限，然而，这恰恰又是中部城市群最大的“绊脚石”之一。由于各级行政区划层次较多、分割繁细，一个城市群可能分属不同的行政区，在发展目标、产业结构、产业布局、环境保护等方面，城市群区域与各行政区域之间、城市群内部各城市之间都有可能存在明显的冲突。这集中表现为区域行政壁垒对要素自由流动的限制，导致要素流动成本偏高，致使区域资源要素不能顺畅流向优势区位城市，从而影响和制约了城市群的发展。同时，由于区域内城市不根据区域经济一体化的大局来正确定位，导致城市之间缺乏整体规划与协调，在一定程度上造成资源浪费、重复建设、产业同构。因此，应该根据中部城市群形态来调整行政区划，从体制上消除限制区域之间要素自由流动的制度根源，取消阻碍要素合理流动的区域壁垒，加大中部城市群的开放程度。

2.加快乡、镇行政区划调整

我国乡镇这个管理层次的行政区划，在经过50多年的反复之后，仍然不能适应现代化发展和新农村建设的需要，加快中部城市群建设，必须进一步进行乡、镇行政区划调整改革。我国的乡镇是最基层的行政组织，处于行政权力的末端，对其行政区划的调整应根据不同情况区别对待，对于居住比较集中、人口比较多的乡镇，可以适当分乡，实行小乡制，同时取消村级行政管理层次。对于集镇距离较近的乡镇，可以实行并乡，发展中心镇。同时，随着城市化进程加快，大量农民涌入城市，对那些人口会越来越少的乡镇也要合并，实行大乡制管理。无论是分乡还是并乡，都应该根据中部城市群乡镇的具体情况来进行，在一般情况下，平原地区乡镇面积可在100~200平方公里，人口在5万以上；丘陵地区乡镇面积200~400平方公里，人口3万以上；偏远山区乡镇则以面积200~1000平方公里，人口1万以上为宜。总之要尽量综合考虑地理、面积、人口和每个县所能管辖的乡镇数量的多少等各种因素来对乡镇区划进行调整，不能单纯地强调某个方面搞“一刀切”。可允许中部各省根据本地区情况单独制定行政法规解决。即使在一个城市群内，也要综合考虑各方面因素，不搞“一刀切”。

3.减少区划层次，提高行政效率

行政管理层次和管理幅度是行政区划体系的基本要素。目前世界上191个国家和地区，行政区划层次为二、三级的，占67%，超过三级的只有21个国家，占11%。而我国现行的行政区划体制除四个直辖市和海南省外，其他省区管理层次一般设有省(区)—州(市)—县—乡镇四个层次，西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构——区公所，中部地区的一些乡镇与村之间设管理区或办事处，形成五级管理层。可见，我国管理层次之多，居世界前列。管理层次过多，管理幅度过小，不仅导致财政供养系数过大、行政成本过高，很多地方的财政都只能成为“吃饭财政”，而且导致相互扯皮、推诿，管、卡、压问题突出，行政效率低下的情况严重阻滞了中部城市群的成长和经济社会的快速发展。要想改变目前高耸式的行政模式为扁平式的行政模式，可以从三个方面考虑：第一，取消市管县体制。实现市县分设，把原来的地级市按照城市规模分成大、中、小城市，这样既有利于地级市集中精力进行城市的发展建设，提高城市质量，又有利于增强城市经济的活力。第二，实行省直管县体制。在市县分设的基础上，实行省直管县，减少县域之间的中间环节，为发展壮大县域经济创造条件。第三，撤销镇建街道办事处。由县政府直接负责县城的建设、管理和服务。这种改革从近年来部分地方试点情况看还是十分成功的，是县城适应城市化新形式的体制创新，有利于培养县域经济中心，吸引乡镇企业向县城集中，提高全县经济的规模效益，有利于提高城区市政建设、管理和服务水平，提高城市质量，有利于统筹城乡经济社会的发展，而且还适应了县域经济从农村经济向城市经济、农业经济向工业经济的重点转移，为农村型的县体制向城镇型的市体制转化奠定了基础。再在此基础上实行大部制，从而大大降低行政成本，提高信息传递的速度，提高行政效率和资源利用率。

数据来源：中部城市群各个城市的统计信息网。

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