齐头并进的解释是什么:矿业权的流转过程中的法律问题

  　　我国在市场经济体制改革之前，矿业权是行政授权无偿取得，矿业权不得流转，这种不合理的规定致使矿产资源浪费严重。 随着 我国市场经济体制的逐步建立和完善，《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》等相关法规的出台，提出了矿业权的流转制度，在法律上明确了矿产资源应当由市场来进行合理配置，矿业权的流转有法可依。 　　一、矿业权流转的概念 　　矿业权流转： 指已经取得探矿权和采矿权的主体在符合一定条件后，将上述两种权利转让给其他矿业权人的行为。 　　矿业权流转包含的范围： 矿业权流转除了包括矿业权转让二级市场外，还包括矿业权出让的一级市场。 　　矿业权出让是矿业权进入矿业经济市场的第一步，应该说只有完成这一步，矿产资源才具有了商品或资产的属性，矿业权的出让是矿业权流转的一级市场。矿业权转让是矿业权流转的二级市场，当然也包括矿业权人依法将矿业权作为资产进行出租、抵押等。 　　二、矿业权流转的具体规范 　　根据我国《矿产资源法》的规定，基于出让取得矿业权的，应当采用申请 —— 审批 —— 登记的取得方式。基于转让取得矿业权的，必须经过有关部门的依法批准。 　　实际上，在矿业权流转过程中除了矿业权的出让和转让外，还应当包括矿业权的抵押、出租、承包和继承等，下面将进行详细论述。 　　（一）矿业权的出让 　　在矿业权出让的一级市场中，矿产资源主管部门扮演着双重角色，一重身份是，参与市场活动的民事法律关系的主体，该主体的主要任务是按照国家有关法律法规的规定，通过招标拍卖挂牌等方式，在平等自愿的基础上将矿业权出让给受让人；另一重身份是，规范市场行为的市场管理者，其主要任务是负责矿业权的登记，解决区块范围内的争议，主管矿业权的变更登记和注销登记等。通过对政府部门这双重身份的合理利用，实现矿业权一级市场的良性运作，以确保国家的矿产资源所有者权益的正常实现。 　　根据我国《矿产资源法》第 3条的规定： “ 勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。 ” 由此可见，探矿权和采矿权的取得必须遵循申请 —— 审批 —— 登记的取得方式。 　　另外， 2003年6月11日 ，国土资源部又出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》来规范矿业权的出让市场。依照该规定，探矿权和采矿权的有偿取得可以采用招标、拍卖和挂牌的办法。其中，招标，是指主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。拍卖，是指主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。挂牌，是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。 　　按照《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第 7条至第10条的规定，对矿业权的出让按照以下不同情形区别对待： 　　1. 以招标拍卖挂牌的方式授予探矿权和采矿权的情形。 　　（1）国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地及国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地； 　　（2）探矿权或采矿权灭失的矿产地； 　　（3）国家和省两级矿产资源勘查专项规划划定的勘查区块及主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产； 　　（4）国土资源部、省级主管部门规定的其他情形。 　　2.特别规定以招标的方式授予探矿权采矿权的情形。 　　（1）国家出资的勘查项目； 　　（2）矿产资源储量规模为大型的能源、金属矿产地； 　　（3）共伴生组分多、综合利用技术水平要求高的矿产地； 　　（4）对国民经济具有重要价值的矿区； 　　（5）法律法规、国家政策规定可以新设探矿权采矿权的环境敏感地区和未达到国家规定的环境质量标准的地区。 　　3.禁止以招标拍卖挂牌的方式授予探矿权和采矿权的情形。 　　（1）探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权； 　　（2）符合矿产资源规划或者矿区总体规划的矿山企业的接续矿区、已设采矿权的矿区范围上下部需要统一开采的区域； 　　（3）为国家重点基础设施建设项目提供建筑用矿产； 　　（4）探矿权采矿权权属有争议； 　　（5）法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情形不适于以招标拍卖挂牌方式授予的。 　　（二）矿业权的转让 　　按照我国《矿产资源法》第 6条和《探矿权采矿权转让管理办法》第3条、第5条、第6条的规定，探矿权和采矿权的转让必须符合以下规定： 　　1.探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。具体说来，探矿权的转让需要满足以下条件： 　　（1）自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源。法律法规之所以作出这种限制，主要是为了防止某些人借转让之名行炒作之实，将探矿权非法转让牟利，因而作出了时间上的限制。 　　（2）探矿权人已经完成了法律法规所规定的最低勘查投入。这一规定的目的也是为了防止炒作探矿权，权利人必须完成法定的最低勘查投入才能将其探矿权转让给其他主体，这对保障探矿权转让目的的实现有着非常重要的意义。 　　（3）探矿权属无争议。为了明晰双方当事人的权利义务以及避免解决争议的成本支出，法律法规规定，转让的探矿权必须有明确的产权归属。 　　（4）探矿权人按照国家有关规定已经缴纳了探矿权使用费、探矿权价款。这样规定的目的是为了保证国家矿产资源所有权的实现，防止国有资产流失。 　　（5）探矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人的条件。这是对受让人资格的规定，因为矿产资源的勘探是一项风险大、技术要求高的作业，因此对探矿权的受让人的资格也必须进行严格的限定。 　　（6）符合国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。 　　2.采矿权转让的基本条件，具体说来主要包括以下几项： 　　（1）矿山企业投入采矿生产满1年； 　　（2）采矿权属无争议； 　　（3）按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税； 　　（4）国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意； 　　（5）采矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关采矿权申请人的条件； 　　（6）符合国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。 　　在实践中，矿业权的转让还可能采取以下多种形式： 　　1.以招标或拍卖方式转让矿业权，以该种方式转让矿业权与矿业权出让的招、拍、挂重要区别是转让人已经取得矿业权前提下进行的。其中，招标是指矿业权人发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。拍卖，是指矿业权人发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。采用招标和拍卖这两种方式，可以最大限度的提升矿业权的市场价值，为转让人带来较高额的利润。 　　2.协议转让，即矿业权人通过签订转让协议，将某矿业权人的矿业权转让给另一个主体，并取得相应的转让收入。 　　3.合资经营，即两个或两个以上的企业以矿业权为主的资本联合方式组成新的法人实体进行经营。 　　4.联合经营，即两个或两个以上的企业进行地质勘查或开采项目的联合经营。 5.兼并经营，即一个或几个拥有矿业权的法人被另一个法人吸收合并成一个法人。原来几个享有矿业权的法人的债权、债务均由合并后的法人负责处理。 　　另外，值得一提的是，如果矿业权人将其矿区分成两个或两个以上的部分，并将其转让给其他主体勘探、开采或者已经分别登记的两个以上的矿区依法合并成为一个新登记矿区，则此时，并非矿业权的转让而是矿业权的变更。前者如，国有矿山企业将其矿区周围的零星矿产资源安排非国有矿山企业勘探或开采，在这种情况下，矿区就被分割了。后者如，相互毗连的国有矿山企业和集体矿山企业为了国计民生的需要，依法合并成为一个新的矿区。 　　在上述两种情况下，如果发生变化的是探矿权，则应适用《矿产资源勘查区块登记管理办法》第 22条第1款关于 “ 探矿权人应当在勘查许可证有效期内向登记管理机关申请变更登记 ” 的规定；如果发生变化的在采矿权场合，则属于变更矿区范围，应当适用《矿产资源开采登记管理办法》第 15条关于 “ 采矿权人应当在采矿许可证有效期内向登记机关申请变更登记 ” 的规定。 　　（三）矿业权的抵押 　　我国的《矿产资源法》没有明确规定矿业权能否抵押，但根据国土资源部 2000年10月31日 颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》第 6条的规定“ …… 矿业权人可以依照本办法的规定出租、抵押矿业权。” 　　矿业权的抵押是矿业权作为财产权市场化的必然产物，根据国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第 3条第1款“ …… 矿业权适用不动产法律法规的调整原则 ……” 的规定，矿业权的抵押是，矿业权人对其矿业权享有占有、使用、收益、处分权。 　　首先，矿业权的抵押人应当委托具有矿业权评估资质的评估机构评估矿业权；其次，抵押人以矿业权设定抵押时，矿业权人应持矿业权抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续；最后，债务人不履行到期债务时，债权人有权申请实现债权，新取得矿业权人应当符合国家规定的矿业权人资质条件，并应当办理矿业权转让变更手续。 　　（四）矿业权的出租 　　矿业权的出租是指矿业权人为出租人将矿业权租赁给承租人，并向承租人收取租金的行为。 　　我国 1996年8月新修订的《矿产资源法》第42条和《矿产资源法实施细则》第42条第3款的规定， “ 对于买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，买卖、出租采矿权的，对卖方、出租方、出让方处以违法所得一倍以下的罚款。 ” 国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第 3条、“探矿权、采矿权为财产权，统称矿业权，适用于不动产法律规定的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”第49条“……矿业权出租应当符合国务院规定的矿业权转让的条件。矿业权人在矿业权出租期间继续履行矿业权人的法定义务并承担法律责任。” 　　根据上述的规定，在矿产资源、矿业权出租问题上，在法律规定和部门规章规定还有不尽一致的地方。 　　学术界主张，将“矿产资源”概念与“矿业权”概念分离。 　　首先，矿产资源国家所有已形成共识，我国《宪法》第 9条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有……”《矿产资源管理法》第3条“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。…… ” 都明确规定了矿产资源的国家所有权制度。 　　其次， 1996年修订的《矿产资源法》取消了 “ 矿业权不得买卖、出租，不得用作抵押 ” 的禁止性规定，但保留了罚则，即 “ 买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款。 ” 这样，在法理上出现了 “ 矿业权 ” 与 “ 矿产资源 ” 分离的现象，即矿产资源不得转让，矿业权可以有偿转让。 　　其三、学术界认为，虽然从立法角度讲，法律的效力要高于规章的效力，但是，从矿产资源管理和利用现状、矿业经济发展的实际情况来讲，《矿业权出让转让管理暂行规定》关于矿业权出租的规定是对《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》的补充。 　　从目前中国 矿业经济发展的现状来看，我们认为， 国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》关于矿业权的出租的规定比较适应中国矿业经济的现状。但是， 对矿业权出租问题，有待于国家法律、法规的进一步完善和健全，依法促进矿业经济的健康良性发展，健全对矿业权出租的有效管理。　　（五）矿业权的承包 　　我国的矿产资源立法并没有明确规定矿业权能否承包，然而在实践中，矿业权承包的现象大量存在。但根据国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第 38条“采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营”。 　　由此可见，我国已经明确的否定了矿业权人对外承包矿业权，禁止权利人将其矿业权承包给他人。这种规定的立法目的是为了维护我国正常的矿产资源管理秩序，防止矿业权人将其享有的矿业权承包给不具备矿产资源开采资质的主体，从而避免出现对矿产资源乱采滥挖以及重大伤亡事故的发生，也有利于维护矿业经济的发展。　　（六）矿业权的继承 　　矿业权的继承是指在探矿权人或采矿权人（自然人）死亡时，将其享有的探矿权或采矿权让渡给其继承人的法律制度。对于矿业权人死亡后，享有的矿业权能否由其继承人继承，我国的矿产资源法律法规并没有做出明确的规定。但根据国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第 67条“以赠予、继承、交换等方式转让矿业权的，当事人应携带有关证明文件至登记管理机关办理变更登记手续。”但我们认为，矿业权继承的相关程序，还需要法律规定进一步明确、细化。 　　三、矿业权转让过程中还存在需要研究解决的具体问题： 　　1996年修改的《矿产资源法》确定了矿业权的财产权属性，并规定其可以依法流转。矿业权流转制度的建立是我国矿业体制改革的中心环节，也是改革中的一大难点。在矿业权的流转过程中，有以下问题，需要引起我们的注意： 　　1、矿产资源国家所有权属性和矿业权的财产权属性，是在法律、理论上解决了矿产资源和矿业权的性质问题，但在矿业权流转过程中，矿产资源所有权属性难以体现，而更多的表现为矿业权的财产属性。　　2、我国《矿产资源法》规定，探矿权和采矿权分别取得，但同时又规定了探矿权人有优先取得采矿权的权利，对此产生了两种不同认识：一是认为取得探矿权就应该同时获得采矿权，两权不能分离，优先权并不是确定的权，否则会影响投资者的决心，特别是影响吸引外资；另一种认为，现在已经出现申请矿业权人为规避采矿权价款而先申请探矿权，不赞成有倾向性规定。 　　3、矿业权流转的相关法律规定与其他法规的相互配套问题有可能日显突出，应该引起足够的关注。 　　4、近年来国企改革深入进行，部分国有矿山企业进入破产、改制程序，国家对此颁布了一系列法规政策，但对矿业权问题处置均未涉及，没有将矿业权资产列入清算和评估处置范畴，矿产资源没能以价值形式进入企业资产帐户是普遍现象，造成国有资产严重流失，同时造成工作的被动和直接的经济损失。 　　5、探矿权、采矿权价款收缴、使用缺乏强有力的管理和监督，没有具体统一明确的管理办法。如：探矿权、采矿权价款的收交、使用范围和方法、国家出资形成的矿业权价款如何具体管理、矿业权价款形成国家资本金如何实施监管等还需进一步完善和细化。 　　6、转让审批权只限于部省两级，大量的小矿山为实现规模化、集约化经营而进行联合重组、改造等矿业权转让，按规定必须报部确认价款，价款转增资本金还要经财政部门审批。一些小矿山为逃避复杂的程序、漫长的周期和交付较高的评估收费，以致不断发生一些事与愿违的不规范操作。相关省区建议，确认权不能不分情况的高度集中，应分级下放一些可以分散的权限，矿业权转让的审批权有望更为合理。 　　7、采矿权出让期限没有具体规定，有的省定为五年，依据并不明确和充分，如果限期短，就有可能出现掠夺性开采问题；对开采规模、开采年限、占有资源储量以及采矿权人的资质都没有具体规定等。 　　8、对出现的新问题还没有解决办法。如有的矿具有二次开采价值，理论上说已经注销了储量，但实际上确有开采利用价值，现既不能发采矿证，也不便发临时证。类似问题如何管理。 　　9、有的政府部门审查把关不严，在换证中相当部分矿业权未经评估，大部分仍是无偿使用，而新办矿业权出让转让须经评估上交价款，有失公平原则。