赵子曰小说:如何加强对政府网站的有效组织与管理

如何加强对政府网站的有效组织与管理

作者：黄澜

自1999年启动政府上网工程以来，各级政府都高度重视政府网站的建设，目前国家政府部门、省级政府和地市、县级政府的政府网站拥有率均达到80%以上，这标志着政府上网工程取得了阶段性的成果。随着政府网站建设的纵深推进，政府网站的有效组织与管理问题引起人们的关注，下面就建立和完善政府网站管理机制的问题谈谈自己的拙见。

　　一、管理机制对政府网站的影响

　　近几年，政府网站建设发展速度很快，发展速度快是好事，但需要解决好政府网站可持续发展的问题。目前，在政府网站的组织与管理方面存在一些问题和弊端，比较突出的问题：一是组织体系问题。政府网站应该有谁来管的问题至今还没有明确的定论，据笔者了解，政府网站的隶属关系比较复杂，如地方政府级的网站有的归党委口的某个部门管理，有的归政府口的办公厅（室）或发改委，或信息办，或政府所辖的信息中心管理；政府部门网站有的归办公室或内部所辖的秘书部门，或法制部门，或政工部门，或技术部门，或信息中心管理，还有的外包给专业公司管理。中国的管理体制是强权机制，事权归谁就谁说了算，这种多口和上下不对口的组织管理机制，对政府网站体系有序健康的发展是不利的。二是发展方式问题。前几年，政府网站的建设处于启动阶段，建设者的自发性比较强，但网站建设起来以后，如何维持网站的生存和发展成了问题，例如曾一度出现了政府网站“沉睡”现象，引起公众的不满和媒体的呼吁。然而“唤醒”网站又的确给建设者增加了压力和难题，如信息资源供给问题、共享问题、互动服务的响应问题、在线办事服务的协调问题、运行经费的落实问题以及人力资源的调配问题等等，于是在政府网站的建设方式上又出现了“市场化是个筐，有了问题往里装”的倾向，由此也引发了政府网站是否外包的争议。这种管理的无序现象并不奇怪，其实质是“机制”缺失或缺陷的反应。因此说，没有科学的管理机制很难保障政府网站的正常运行。三是建设绩效问题。最近，有家机构的研究报告在调查分析了我国不同地区政府网站绩效的现状后，得出了政府网站绩效与地区经济发展基础没有直接关系的结论，并指出政府的重视程度对网站的绩效有直接影响。在这里不去讨论这个观点的立论问题，但可以借助这个结论说明我国各级政府对政府网站的绩效是高度重视的。政府网站的绩效是指其功能目标实现的程度，从系统管理的角度分析，系统功能目标的实现是“机制”作用的结果，较为理想的状态是其管理机制能为系统功能的实现做出贡献。从目前我国政府网站整体的绩效水平来看，距离功能服务目标的实现还有不小的差距，不论是经济发达地区还是欠发达地区都应当把提升政府网站的绩效水平作为建设和发展的目标。因此，各级政府和政府网站的建设者应当高度重视“机制”的作用，把建立和完善政府网站的管理机制作为工作重点抓实抓好。

　　二、对建立政府网站管理机制的认识 

　　政府网站是电子政务建设的主重抓手，作为政府的公共服务平台，其基本功能的定位包括政务公开、公众参与和在线办事等三大服务，政府网站的建设是系统工程，需要建立一套适应这一系统的管理机制来保障功能目标的实现。

　　建立政府网站管理机制必须从实际出发，首先是确定政府网站的组织化状态。所谓组织化状态是指结构和运行两个层次的组织和活动形态，结构主要是指组织机构及职能，包括管理体制、机构组成、岗位设置、职责范围、责任分工等组织结构的要素。运行主要指组织机构的具体活动内容，包括网络通讯、信息资源开发利用、应用系统开发和设计、政策法规和制度实施以及人力资源开发等多方面活动内容。只有确定了政府网站的组织化状态，才能研究和设计与组织化状态相关联的机制问题。因为组织化状态是“实体”的有形概念，机制则是无形的，是组织化状态表现出来的特征，是对组织化状态的活动内容与方式的反应能力。我们发现有些建设单位缺乏管理意识，只管投资建网站，但对网站的组织化状态缺乏研究和了解，这种状况是不正常的。缺乏组织化的活动是无序的活动，组织化状态是机制的支撑，所以确定组织化状态是建立管理机制的前提。二是设计政府网站管理机制体系。根据系统的功能原理，一个系统中同时存在多种机制，这些机制共同构成机制体系。政府网站的管理机制要依据系统功能设计为前提，对应该有的机制进行选择与确定，形成多个机制构成的机制体系。机制体系的确定要有的放矢的进行选择，包括对管理机制类别的选择和对相互排斥的机制进行权衡，从而做出抉择。要注意防止不好的“机制”的产生，对已确定建立的“机制”要从有利于系统功能实现的角度，把握好其产生作用的程度与范围。三是要打破常规创新机制。政府网站是在我国政治体制改革过程中产生来的新生事物，它的生长特点既有体制改革新机制的特征，又存在传统体制旧机制的影响，这就决定了对政府网站管理机制的设计，一方面要积极的顺应政府体制改革的发展趋势，另一方面还要积极有效地去消除传统体制的影响。因此，建立政府网站的管理机制要树立创新意识，创新机制要不断接受环境的信息，并且在不断的建设中创新。

    三、对政府网站管理机制建设内容的见解

　　建立政府网站管理机制的目的是为了保障三大服务功能的实现。根据政府网站的建设实践和活动规律，建立管理机制体系的基本内容应包括：管理体制、组织机构、推进协调机制、业务外包机制、运行维护机制和绩效激励机制等方面的构成要素。下面仅对各要素的建设内容谈谈自己的见解：

　　（一）管理体制。目前，各地政府网站的隶属关系复杂，没有实现归口管理，由于组织体制关系不统一，管理政府网站的事权关系比较混乱，这种现状很不利于管理机制的建立。建立统一的政府网站管理体制关系是建立管理机制的基础，政府是政府网站建设的主体，是政府在互联网上建立的公共服务平台，它的形态和作用可以类同近几年出现的政府行政审批服务中心、行政经费结算中心、人事管理服务中心等新的机构，都是政府为履行职能业务，转变服务方式所采取的一种创新的组织形式，其活动内容都属于政府行为。因此，政府网站的管理体制关系应统一纳入政府行政管理序列。

　　（二）组织机构。政府网站具有电子政务专业性的特点和相对独立的结构形态及功能特征，对政府网站的组织与活动，需要建立专门的组织机构对其进行管理。根据网站的活动规律，其机构内部需设立策划设计、网络通讯、数据维护、信息采编、应用协调和外协采购等业务岗位和职能，其构成人员应选用具有技术和政务双重知识的复合型人才。鉴于政府网站的建设体系由主站和子站组成，主网站与子网站之间需要建立内部联系，可由此构成政府网站业务系统的组织体系。

　　（三）推进协调机制。我国政府网站建设起步比较早，但是，由于缺乏电子政务基础的支撑，功能服务受到环境和条件的限制，需要建立推进协调机制。建立推进协调机制的核心内容是统一规划、统一部署，并保障网站建设与电子政务进程的同步。政府网站是电子政务的组成部分，作为电子政务建设的主要抓手，其建设方向和建设内容必须服从电子政务建设和发展的总体规划。因此，政府网站的建设和发展应该列为电子政务建设和发展规划的重要内容，必须在整体规划的指导下制定政府网站的建设目标和实施方案。实现政府网站三大服务功能的关键在于政府职能部门的支持和响应程度，因此，网站的建设活动要与对政府部门的发动做统一部署，并将其建设计划和任务纳入政务督查范围，同时赋予政府网站管理机构调度和协调职能。

　　（四）业务外包机制。当前，对政府网站建设外包的问题颇有争议，有人认为外国能把网站外包，我们为什么不能外包？但这种推理过于简单，每个国家都有自己的国情和地情，政府网站的建设和管理方式不能生搬硬套。本人认为：政府网站是科学技术与政务活动结合的一个载体，其服务功能的实现离不开技术的支持和政务的参与，政府作为行政管理机构不可能包揽政府网站的全部建设内容，需要建立业务外包机制，对其建设内容进行科学合理的分工。根据本人的工作实践和认识，原则上以技术项目为主导的建设内容，如网络基础设施、系统安全设施、应用系统软件开发等可采取外包的方式；以政务内容为主导的建设内容，如网站资源目录和页面策划设计、信息内容的采集与编辑、公众参与和在线办事服务项目的组织与实施、网站的日常管理与对外业务协调等不易外包，应由政府网站管理机构自身承担。综上所述，建立业务外包机制的关键问题是分清业务外包的范围和内容。

　　（五）运行维护机制。政府网站的运行维护是网站建设的重要组成部分，一般情况下，政府网站的一次性建设投资比较容易解决，而日常运行维护经费则难于落实，因为运行维护费要占用政府行政包干经费，这种情况在我国地市级和县级所辖的政府网站比较普遍。因此，有人主张将政府网站的运行维护工作交给市场进行外包。本人认为：网站的运行维护不是一般的物理维修的概念，网站的运行维护内容由网络设施装备的运行和功能服务业务的活动两大部分构成，后者的实质内容是实现网站服务功能的工作机制（包括信息采集、编辑和发布以及公众参与、在线办事的服务保障），它与电子政务活动和应用有着紧密的联系，是电子政务活动工作链的组成部分，所以网站业务活动的运行维护不易采取外包的方式。为了保障政府网站与电子政务活动的有机联系，其运行维护工作应当由政府网站管理机构负责管理。政府网站的运行维护费应纳入政府经费预算，降低运行维护成本的有效途径是对信息资源进行整合，遏止重复建设，同时强化内部管理，减少不必要的机构、人员和开支。

　　（六）绩效激励机制。近几年，对政府网站的评估活动和评估标准门类繁多，而且都是企业进行操作，此类评估对政府网站建设有一定的促进作用。但是，由于评估结果与网站建设者的利益没有挂钩，其激励作用不明显。随着电子政务的纵深推进，政府网站的绩效水平已成为政府现代服务能力的标志，也是政府竞争能力的体现。因此，对政府网站的绩效水平进行评估，可以激励政府和政府部门转变服务职能和服务方式，提高行政能力，此项工作应纳入政府工作的考评体系。