偶看新闻去晋中高铁站有几路车:“两型”社会试验区的区域管理体制机制创新
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/29 23:32:59
一、“两型”社会试验区区域管理的目标与内涵
“区域”源于地理学,是指地球表面上占有一定空间范畴的地理单元。根据不同的管理目标需要,可以将区域确定为具有特定边界的行政区、基于市场力量所形成的以相邻省区或城市为单元构成的经济区、为实现某种目标或功能的规划区或具有某种特定资源的自然分布区等。“两型”社会试验区建设是国家为实现未来经济社会向“资源节约型和环境友好型”战略转型而开辟的以省内经济发展水平相近、地理位置相邻的地级行政区为基本单元构成的综合配套改革先行先试实验规划区域。在这一试验区域内,要求从整体上全面推进“两型”社会建设的各项事业,具体包括规划编制、关键领域的重大项目建设和工程建设、专项体制机制的改革创新等目标。然而,这些“两型”社会建设事业目标的推进和实施需要试验区内各行政区主体的共同努力才能完成。因此,“两型”社会试验区区域管理的主要目标与内涵应该是通过建立一套完善的试验区区域管理体制机制,协调试验区内各行政区主体统一行动,共同为完成“两型”社会建设目标而努力奋斗。
二、“两型”社会试验区区域管理体制机制创新的原则与思路
1.遵循的原则
根据“两型”社会试验区区域管理的目标及内涵,体制机制创新应遵循以下四个方面的原则。
(1)省级主导与地方行政配合相结合原则。“两型”社会试验区建设是省级行政区内的建设,省级政府在体制和机制设计、管理资源的掌握方面处于主导地位,理应发挥主要的领导和引导作用。但与此同时,“两型”社会试验区建设又涉及到省域内多个地市级行政区,这些地市级行政区在省域内均为平行且独立的利益主体。因此,地方政府如果不加以积极地配合和参与，“两型”社会试验区建设将无法有效地实施和开展。
(2)全局统筹与重点安排相结合原则。“两型”社会试验区建设是一项综合配套改革建设,涉及方面多、领域广,需要根据区域发展的总体目标要求,做好顶层设计和全局统筹工作,以使“两型”社会试验区各项建设工作整体推进。但是,试验区各项建设工作千头万绪,必须理出重点,合理安排,并以此为工作突破口,全面带动试验区各项工作的开展。
(3)利益均衡与成本共担相结合原则。“两型”社会试验区建设涉及到多个平级的行政区主体,且每个行政区均有独立的利益要求,而“两型”社会试验区建设是一项宏观的工程,会在区域内进行各项事业的统筹安排,这将不可避免地会涉及到区域内的利益分配问题。因此,如果不把握好利益均衡和成本共担的分配原则,势必造成矛盾的激发,区域管理将难以协调。
(4)借鉴国内外经验与试验区具体实情相结合原则。我国在发展具有中国特色的社会主义建设过程中以及国外工业化和市场经济发展完善的国家在解决区域发展问题的体制机制方面积累了较为丰富的经验,特别是一些区域管理问题比较突出的国家和地区,在中央政府与地方政府(或超国家组织与成员国政府) 之间职能的划分、政策目标区域的界定、管理体制和机制的设计和完善方面,均取得了实际的成效,这对于“两型”社会试验区建设管理具有重要的启示和借鉴作用。但是，“两型”社会试验区建设管理具有不同的目标内涵、地理区位、资源环境和人情风俗,其管理具有特殊性。因此,不能盲目照搬国外或国内某些区域管理的经验,而是需要把国内外区域管理的相关理念、技术和方法与试验区的具体情况结合起来考虑本区域的实际建设问题。
2.遵循的思路
(1)以行政区为管理对象是试验区管理体制机制创新的核心。“两型”社会试验区建设初期,需要强有力的行政力量来主导和推动。因此,在试验区内需要理顺各级行政关系,减少工作摩擦。根据国家批复的湖南和湖北两个“两型”社会试验区实际情况来看,试验区的实施范围均分布在两个独立的省级行政区内,这无疑减少了协调难度,客观上为“两型”社会试验区建设提供了一个根本性的行政保障即行政总体上具有可调控性。但是,由于试验区内管理还涉及到多个省内行政主体的协调,因此还需要在体制安排上更加清晰地确定省级政府和地市政府的权威管理部门或协调机构,在机制设计上能够保证各项政策目标的顺利实现。
(2)以功能区为管理对象是试验区管理体制机制创新的基础。国家“十一五”规划提出了主体功能区划分的概念,将国土划分优化、重点、限制和禁止四类功能区,这在很大程度上突破了省级和地市级的行政界限,更多地考虑了地区资源环境的承载能力、发展基础和未来的发展潜力。“两型”社会建设的基本内涵决定了在试验区内必须考虑区域空间内的资源分布情况和环境承载能力,通过转变经济发展方式,合理布局产业结构,实现经济又好又快的增长。因此,试验区区域管理体制机制的创新必须树立主体功能区的思想,使主体功能区成为试验区调控空间开发格局相关政策的载体,发挥基础性的功能和作用。
(3)以经济区为管理对象是试验区管理体制机制创新的有益补充。经济区主要是由市场力量自发形成,区域内各成员自觉自愿在平等互利的基础上开展合作是其基本特征。从湖南和湖北两个试验区的经济结构来看,区内经济发展定位准确,分工明确,具有较强的合作互补优势。因此,在试验区区域管理体制机制创新过程中,有必要强调以经济区作为政府指导和推进本区域“两型”社会建设不断完善的对象,通过政策引导、合作模式推广和组织交流等手段,促进试验区内的合作与交流。
(4)以战略区为管理对象是试验区管理体制机制创新的深化要求。东部、中部、西部和东北四大区域是构成我国区域发展总体战略的区域划分方式,是国家实施非均衡发展战略到统筹协调区域发展战略,在不同历史阶段所确定的战略区域。湖南和湖北地处我国的中部地区,在新的历史时期,国家同时确定湖南和湖北为“两型”社会建设综合配套改革试验区,体现了国家未来经济社会发展方式转变的战略意图,力争通过长株潭城市群和武汉城市圈对“两型”社会建设的试验,摸索出经验,成为全国“两型”社会建设的示范区、中部崛起的重要增长极和充满活力的区域性经济中心。因此,试验区区域管理体制机制的创新,必须能够体现出战略区的意图,按照战略区的性质和功能,确定管理的基本职能和体制机制架构安排。
1.体制方面
(1)基本设想。分散协调管理向统一管理转变就是要把目前分散在省级政府层面的各项管理职能集中起来,由统一的部门或新设机构执行试验区的政策、资金的安排和事物的管理,实现实验区管理职能的相对统一与集中,以促进试验区各项建设事业的发展。
(2)实施依据。不同的国家或组织对于区域管理的体制和机制安排不尽相同,但一般而言会根据普遍规律和区域管理的实际情况来作抉择。“两型”社会试验区区域管理体制选择由分散协调管理向统一管理安排过渡也是基于以上考虑。从理论上看,加强试验区区域管理职能的统一与集中,一是有助于各种政策有机协调,形成合力,提高区域政策的实施效率;二是有利于各地方政府间的利益协调,减少交易成本。从实践上看,“两型”社会试验区建设是国家探索未来经济社会发展之路的一项重要战略部署,在一定程度上意味着只能成功,不许失败,这就要求在管理体制安排上必须作出强有力的改革,保障“两型”社会建设事业的成功。与此同时,这样的安排在实践中也符合我国政府主导改革的习惯逻辑,易于人们接受。(3)阶段安排。“两型”社会试验区区域管理体制改革大体可以分为三个阶段进行：一是起步期(2007- 2010年)。试验区处于创业开拓阶段,应加速形成建设“两型”社会的基本架构。这一阶段试验区管理体制最核心的变化应是成立类似“作战指挥中心”的政府协调管理机构,在不触动现有行政区既得利益的前提下,临时统筹试验区的各项建设任务,具有一定程度的探索性和过渡性。二是发展期(2011-2015)。试验区将处于快速成长阶段,在进一步深化“两型”社会建设各方面工作的同时,试验区管理体制的完善,可以采取“准政府模式”,进一步整合省、城市群(圈)、市三级行政关系,完善权责明晰、依法治理的分权管理格局。三是完善调整期(2016-)。试验区各项事业发展进入成熟阶段,管理体制进一步变格的条件已经成熟,试验区的管理可以升格为副省级行政区的“全政府模式”,由新的责职明确的副省级行政区全面负责管理试验区“两型”社会建设的各项事业。
2.机制方面
试验区的“两型”社会建设既需要强有力的体制安排做保障,同时也需要合理的机制设计以达到推进“两型”社会建设的目标。作为试验区区域管理的机制设计必然会涉及到多个方面,但笔者认为以下二种机制不可或缺。
(1)建立利益诱导与惩罚机制。利益诱导与惩罚机制是试验区区域管理最核心的机制安排。“两型”社会建设会涉及到政府、企业、社会团体和居民等多个参与主体,在现实条件下各种主体的“经济人”假设明显存在。因此,利益诱导成为调节各种主体行为的有效方式和途径,通过利益制度安排,将有效地达到试验区管理的初衷。当然除了利益诱导,适当的惩罚机制安排也是必要的。行为主体对于惩罚相对奖励更具有敏感性,合理的惩罚机制将能够克服部分行为主体的惰性,同时也更能体现出公平与公证,体现出试验区管理的权威性。
(2)建立政府单极主导向社会多极参与转变的共同治理机制。“两型”社会建设事业是全民参与的事业。在“两型”社会建设初期,强有力的政府主导和推进,对迅速引领各方面力量投入到这一场伟大的变革事业中会起到了关键作用,但是并不意味着政府在这一场变革中应自始至终承担着“家长”的角色。随着试验区“两型”社会建设的发展,各种矛盾和阻力会越来越多,这就需要社会多方力量的投入、参与和理解,形成社会多极治理的局面,合力推进“两型”社会建设。因此,试验区区域管理的一个重要内容就是要通过宣传、鼓励等多种手段形成大家参与“两型”社会建设的氛围,通过多种途径形成社会共同治理的机制安排。
四、推动“两型”社会试验区区域管理体制机制创新的配套措施
1.加强组织领导,健全组织机构
“两型”社会试验区的确立,是中部崛起的重大机遇,也是湘鄂两省重大的责任和使命。湖南、湖北两省省委、省政府要从战略高度重视试验区管理体制机制改革,努力创造良好的改革条件和环境,尽最大可能为改革提供政治和组织保障,建立健全组织领导机构,为改革创造强大动力。
2.完善区域规划,做好顶层设计
“凡事预则立,不预则废”,为确保试验区区域管理目标的成功,必须精心做好试验区的区域规划和改革方案的设计。“两型”社会建设试验区规划和改革方案是以跨行政区为对象编制的规划和方案,其目的是破除行政封锁,推动“行政区管理”走向真正的区域管理。
3.加强区域管理的法律法规建设
“两型”社会是试验区一个较为长期的建设任务,为保障试验区相关管理政策的有效性和连续性,保证相关规划和改革方案的有效实施,需要权威的法律法规做保障。各省应根据国家批准的总体方案,出台相关地方性法规,确保试验区管理主体的各项权力,依法行权,依法管理,为试验区长治久安地发展奠定坚实基础。
4.建立“两型”社会的管理考评体系
管理考评是检验“两型”社会试验区管理绩效的一种有效方式,考评体系的评判标准或指标将左右着试验区管理的模式和方法。在建设“两型”社会的新背景下,必须通过政绩考核体系的调整优化,校正地方各级政府利益导向,使试验区管理主体自觉的将施政重点转移到“两型”社会建设上来,转移到协同行动上来,这必将提高试验区区域管理的水平和效益。