南昌万达游乐园多大:论民主党派的民主监督

王小鸿*

[内容提要] 民主党派的民主监督是民主党派的基本职能之一，民主党派的民主监督职能发挥得如何，直接关系到民主党派作用的发挥。近年来，民主党派的民主监督工作在实践中不断完善，丰富了新内容，并在实践中创造了许多新的形式。但同时也还存在着一些亟待解决的问题，我们必须正确认识和看待民主党派的民主监督，进一步发挥民主党派的民主监督职能。

[关 键 词] 民主党派；民主监督

一

民主监督，是我国社会主义国家中人民民主权利的组成部分，即人民作为国家主人，通过提意见、建议的方式，对国家机关和国家工作人员实行的一种监督。作为民主党派基本职能的民主监督特指民主党派的监督，它属于民主监督的范畴，但又不能等同于一般的民主监督。民主党派的民主监督是在四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。民主党派的民主监督是在我国社会主义政党体制内，在团结合作的政党关系基础上，通过民主的方式对共产党实行的一种政治监督，是在接受共产党领导的前提下，为支持和帮助共产党更好地执政和加强党的建设而实行的监督。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称2005年《意见》）将民主监督的内容归纳为：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；中共党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。

民主监督的形式主要有：在政治协商中提出意见；在深入调查研究的基础上，向中共党委及其职能部门提出书面意见；人大及其常委和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，邀请民主党派成员和无党派人士参加；通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议；参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动；应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。此外，近年来，民主党派民主监督的渠道不断拓宽，如；中共党委主要负责人定期召开会议，听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见；每年就党风廉政建设和反腐败工作向民主党派通报情况，听取意见；进一步完善了特约人员工作制度，拓宽了政府部门和司法机关聘任特约人员的领域，明确了特约人员的职责和权利；如特约人员工作，在特约监察员、检察员、审计员、教育督导员的基础上，国土资源、税务、物价、公安、人事等部门也纷纷聘请党外特约人员，工作领域不断拓宽，特约人员队伍不断扩大；邀请民主党派负责人参加中共党委和政府开展的就贯彻执行中央重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查、其他专项检查和执法监督工作等。

二

民主党派履行民主监督职能过程中面临的主要问题：

一是监督的内容和层次达不到现代政党制度的审视标准，事务监督多，党务监督和政务监督少。有些地方在出台一些重要决策、决定时，对民主协商抱着完成民主程序的态度，停留在开开会，走走过场的层面。

二是知情渠道有限，政治信息流动不畅。如一些民主党派的地方领导人常被邀请参加某些问题的协商讨论，但事先不知情，缺乏调研，影响民主监督的作用和效果。

三是民主监督成效难以保障，缺乏约束力。对于民主党派的民主监督存在较大的随意性，缺乏有效的约束制度保障。在一些地方，民主监督的成效甚至取决于当地中共党委或政府“一把手”的“开明”程度和态度。

四是监督意识不强。有的被监督者对民主监督心存芥蒂，不能正确处理监督与被监督的关系，对民主监督采取不作为态度，挫伤了监督者的积极性。有的监督者在行使监督职责时存在患得患失的心理，主动性不够，积极性不高，因而在很大程度上影响民主监督职能的履行。

三

如何正确认识和看待民主党派的民主监督、如何进一步发挥民主党派的民主监督职能。

首先必须明确，加强民主党派的监督，并不是要使民主党派的民主监督向国家权力监督的方向倾斜和延伸，也不是说把民主党派的监督变成法律监督才是有效的监督。民主党派的民主监督，是在政党层次上开展的监督，它虽然不具有法律的强制性，但有层次高、范围广泛、形式灵活的特点，它与共产党的党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督等相辅相成，具有重要的、不可替代的作用。

当前，有些同志在对民主党派监督作用即监督的有效性方面，存在一些不同认识。如何认识和看待民主党派的民主监督？应该看到，民主党派的民主监督虽然是非国家权力性质的监督，但仍然有着特殊的监督效用，它既是国家政治体制内的一种修错机制，也是一种社会反馈机制。民主党派在党和国家重大决策的制定和实施过程中履行监督职责，就国家政治、经济、生活中的重大问题提出意见和批评，对决策和权力运行过程施加影响，本身就体现了这一监督的价值和重要作用；民主党派的民主监督，能够使社会保持一种张力和弹性，使执政党更广泛地吸纳各方面的意见、建议，使社会舆论广泛、及时、充分地得以表达，有利于执政党及时了解情况、完善决策和处理问题，避免问题过于淤积，在得不到正常宣泄和释放的情况下引起社会震荡。民主监督的存在，是我国政治制度的一个优势，是其他性质的监督所不能取代的。

当前，针对社会上和党内存在的腐败问题，特别是一些大案要案的出现，一些同志认为，民主党派应在对腐败的“个案监督”中发挥强有力的作用，并以此作为民主党派监督有无作用的标准。对这一问题，应有一个全面地认识。一方面，应该看到，民主党派的民主监督对于反腐败有着积极的作用。由于民主党派民主监督的性质和特点决定，这一作用更多地体现在宏观方面。如：对腐败问题提出警示，使共产党以及全社会高度重视反腐败问题；提出反腐败的意见、建议，供有关方面参考采纳；就反腐败的有关法律、法规及政策的制定提出意见和建议，推动有关反腐败法律、制度的建立健全和完善；就所了解的腐败问题向有关方面及时反映，并督促问题的解决等等。另一方面，由于腐败的生成有着极其复杂而深刻的原因，遏制腐败是一项艰巨而复杂的系统工程。在反腐败中，民主党派的监督是重要的，但不是唯一的，认为单靠民主党派的监督就能达到遏制腐败的目的是不现实的。要实现反腐败的任务，从根本上来说，是要在政治体制改革的过程中，进一步健全社会主义监督体系，在实行民主监督的同时，大力加强共产党内的监督、法律监督、行政监督以及各种经济领域内的监督，由此产生综合效应，才能达到反腐败的目的。

谈到进一步发挥民主党派的民主监督作用问题，一些同志提出“民主监督法律化”，认为民主监督要成为“硬约束”，所提意见、建议和批评要具有法律的强制性，民主监督才有效力。这种观点是不正确的。第一，民主监督是人民民主权利的一部分，其方式是提意见、做批评。如果其具有法律约束力，那就不是民主监督，而是法律监督了。第二，广大统一战线成员所提的意见、建议和批评，不少是正确和合理的，但也有不够全面的或不正确的，需要择善而从。有些意见虽然是好的，但囿于条件，一时还难以实行。如果凡是意见、建议都要通过法律约束强制执行，不仅是有害的，而且是不可行的。第三，把民主监督搞成具有法律的强制性，必将危害共产党和民主党派“肝胆相照、荣辱与共”的政党关系。我国实行的是共产党领导的多党合作的政党制度，共产党和各民主党派坚持社会主义的一致性和团结合作的政党关系，决定着政党之间的监督必然是建立在民主基础上的政治监督。如果把这种监督搞成具有法律的强制性，就等于从法律上规定，民主监督所提出的意见必须采纳，如果不采纳，就是违反了法律。这样，就破坏了团结合作的政党关系的基础。第四，把民主监督搞成具有法律的强制性，是与我国政体不相符合的。如果这样做，将导致形成“两院制”。我国是人民当家作主的国家，体现在政体上就是实行人民代表大会制度。人民政协是我国的统一战线组织，人民政协的不可替代性正是表现在它的统一战线性质上。民主监督既是民主党派的一项基本职能，也是人民政协的一项基本职能。如果把民主监督搞成具有法律的强制性，就等于赋予政协法律监督的权利。这样，政协就不是统一战线组织，而是权力机关了，这就违背了宪法，将导致形成多中心和权力多元化。当然，我们这样说，并不是说民主监督可以没有法律依据。实际上，在我国，民主党派的民主监督是有着充分的法律依据的。第一，国家宪法对此已做出明确规定。第二，宪法规定，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，而民主监督是多党合作中的一项政治传统，自然具有宪法依据。

加强民主党派民主监督的基本思路，就是遵循我国政治体系和政党制度的规定，在准确把握民主党派监督性质的前提下，进一步发挥民主党派的民主监督作用。

第二，加强民主监督的制度化、规范化建设。政治制度是指人们在政治理念指导下规范政治行为的组织体制、政治运行机制和运作程序。所谓制度化，指的是一种做法或组织方式被明确下来并被广泛认识的过程，即使它还未被普遍接受，行为者可以根据这个做法或组织，预期未来结果并建立自己的预期目标，进而调整自己的取向以及行动。在政治学中，制度化意味着政治行为者对于自身和其他行为者的行为有明确而稳定的预期。对我国社会主义政党制度――中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一领域来讲，这一基本制度的制度化体现出的是对一种基本的、稳定的价值观的肯定，是实现这一基本制度的根本性的保证。对于参政党履行职能的制度化和规范化来说，更主要的内涵表现为对参政党履行职能的内容、方式和途径的制度规定。

规范是标准，是约定俗成或明文规定的范式。规范化是使合于一定的标准。参政党履行职能的规范化就是使参政议政，民主监督职能的行为和活动合于这些活动的标准。程序主要包括作出某种行为的方法、步骤、方式、顺序和时限等。程序的价值主要表现在：程序通过时限要求体现效率；程序要求循序渐进，依规则行事，因而能杜绝任意；程序保障公开，通过一系列规范的操作规程确保权力规范运行；通过程序的公开广泛参与，体现了多方成员以平等的身份进行对话的过程。如何巩固多党合作中党的领导地位，如何发挥党派的参政议政作用，要靠一系列程序和规则来具体落实。运作程序化可有效地提高参政、协商和监督的质量和效益。因此，程序的设计要规范，要有共同遵守的模式、方法和标准。同时要科学，就是要符合我国的基本国情和各党派的实际，符合不同地方的不同情况要求。要完善操作环节，就必须做到运行的程序化。

制度是组织起来的程序，是社会活动的一种规范化系统。这就说明了制度、规范、程序之间的联系。制度化、规范化、程序化之间是紧密相关的。在推进多党合作制度化、规范化、程序化这个具体的语境下，可以说它们是层层递进、不断细化的过程；规范化、程序化是为了更好地制度化，是为实现制度的功能提出的更加具体的要求。所以，规范化、程序化本身也是制度化的表现，是制度化的进一步强调。规范化的主要目的是为了保障实际工作中的落实，而程序化体现出的是一种公开、公正和公平。

但是同时我们也要看到再好的制度，也要通过实际的操作来实现自己的价值，履行职能的体制和运行机制是否健全、完善，直接关系到政党职能能否真正实现。各民主党派要通过参政议政、民主监督的实践来实现自己的价值，扩大自己的影响，增强人们对多党合作和民主党派的认识。在一些地区和领域民主党派的作用之所以发挥不够，影响很小，遇到一些问题和困难，既有认识上的原因，也有制度规定不具体、不落实的原因。比如政治协商方面在事后通报情况多，决策前协商、征求意见少，没有把协商纳入科学决策程序，有的是临时通知参加协商座谈会，由于没有时间准备，而提不出有建设性的意见和建议，有的地方以政协的协商代替中共党委与民主党派的协商等，这些需要通过进一步的规范和程序形成工作中的惯例，养成各级部门的多党合作意识，不断促进民主党派履行职能走上良性循环的道路。

正如2005年《意见》指出的：要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，及时通报重要情况和重大问题，畅通民主监督的渠道。完善民主监督的机制，丰富民主监督的形式，保障民主党派履行监督的权利，创造有利于民主监督的社会政治环境。

第三，提高党政领导干部接受监督的自觉性。2005年《意见》要求：中共党委及其领导干部要真诚接受民主党派的监督，对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈。各级中共党委和领导干部要把广纳群言、以收众益作为座右铭，切实克服对民主党派的民主监督视而不见，听而不闻，闻而不办，办而不实的现象。

* 王小鸿，中央社会主义学院统战理论教研部政党制度教研室教授。