qq群动态头像在线制作:都江堰市基层领导干部应急能力状况的调查与思考

都江堰市基层领导干部应急能力状况的调查与思考 2008-9-24 来源：都江堰党史（地志）办   杨晓萍   　　“5.12”汶川大地震，给极重区都江堰带来了深深的伤痛：3000多人遇难，2/3的房屋不同程度的损坏，43.5万人失去家园。在这场前所未有的特大自然灾害中，都江堰市广大基层领导干部表现出了强烈的责任感、使命感，冷静沉着地应对突如其来的灾难，为群众撑起了一片有主心骨、有安全感的天。在这场“血与火”的考验中，都江堰市基层领导干部应急能力整体得到锻炼与提高，为今后突发公共事件的应对、处理、化解做了很好的案例范本。虽然特大地震不是常态，但改革开放三十多年，社会进入转型的重要关口，各种公共危机已由非常态变为常态、由偶发变为多发，及时有效地处理危机事件，已成为基层领导干部不可回避的重大问题。为此，都江堰市委党校会同成都市委党校、四川大学联合对部分村（社区）、乡镇、部门一把手就基层领导干部如何提高公共突发事件中应急能力与水平进行了跟踪调查与面对面交流。现报告如下： 一、都江堰市基层领导干部应急力的新实践 （一）调查样本基本情况 联合调研组对都江堰市27个村（社区）书记、14个乡镇党委书记、10个部门一把手、3个市级干部进行了访谈，对其所管辖的区域与部门进行了随机实地考察。 接受访谈的领导干部中男性占96%，45岁以下占78%；本人住房不同程度受损的占55.25%、直系亲属住房不同程度受损的占86%，家里人受伤或者遇难的占18.5%。 受访干部自评应急能力在60分以上的100%，80分以上的占85%，随机调查所在区域、单位，干部群众认同度最高的在90%以上，最低的在60以上。 （二）应对突发事件的新实践  “5、12”大地震对都江堰市基层领导干部是一场大考，大考以后应有大悟。惊心动魄的7天，演变为艰难与机遇的三年，大悟将为我们漫长的灾后重建提供理论与实践的借鉴。 1、定心—定向—定位。特大地震灾害，是都江堰市绝大多数干部从未经历过，在第一瞬间感到惊恐的约占70%，但很快镇定下来，履行职责的占97.5%。崇义镇党委书记韩成刚认为领导者特别是一把手在公共突发事件面前要做的第一件事情是定心，因为突发事件是没有心里准备的。市应急办主任宋志平说：我们这个岗位要求的就是在非常状态下，头脑、思维必须清晰，做好领导的参谋助手。“冷静下来，绝对不能慌”，一方面可以正确决策，另一方面是给周围的干部群众一个榜样的力量，形成一个有主心骨、有向心力的强大磁场，起到一个稳定的作用。心定后，才知道主要抓什么，形成决策后就是怎样做。具备冷静、沉着、从容的心理素质是基层领导干部特别是一把手快捷的应急响应能力的基础。事实表明，快捷有效的反应虽然不能避免事件发生，但可以有效地控制事件的影响范围和避免事件升级。 2、思想艰苦比行动艰苦更重要。“5.12”地震,几乎所有的领导干部都在第一现场直接参与抢险,但民政局长赵登强认为:作为一把手思想艰苦比行动艰苦更重要,不在于局长搬了多少遇难遗体,而在于处在局长位置,是如何对救灾大局进行思考与决策的，你在第一个回合中，就必须想到第二个回合，第三个、四个……。蒲阳镇党委书记扬得伟说：在去柳街开会的返回途中，对整个蒲阳镇如何救灾就已经在全盘思考中了。“总之，你与其他干部不同的是，你必须不断的想，不断的思考，心累”。赵登强说。灌口镇党委书记张果认为领导应急力的核心是统揽全局的决策力。不谋全局者，不足以谋一域。基层领导干部特别是一把手需要牢固树立大局观念，跳出本位局限，以宽广的眼界审时度势，以“战略家”的眼光对事件进行战略定位，控制事件发展的方向和基本态势，不仅能看到事件本身可能造成的直接后果，而且还能估计到事件可能产生的政治、社会影响，考虑到事件的可能后续效应。按照抓住战略枢纽部署战役的要求，抓要害，谋根本，控大局。
    3、集体智慧是成功决策的保证。决策的正确与否是建立在对事件发生的了解、走向的判断、结果的预测等方面上，在特大突发自然灾害中，个人的感知和认知都有一定局限，需要有集体的智慧。聚源镇党委书记张斌认为，针对影响面大的突发公共事件，在第一时间的决策应尽量周全，不留后遗症，个人考虑的宽度与长度空间有限制，可能不会太周到，要充分听取大家特别是班子成员的意见。蒲阳镇党委书记扬得伟说：我很愿意听取不同意见，补充自己的不足，一般不急于表态，使自己的决策更全面、准确。基层领导干部在危机时期，做出关乎全局决策时，应有一个群策群力，寻求最佳方案的环节——集思广益，博采众长，在集聚各方智慧和意见的基础上择善而从，迅速做出科学决断，并使之立即付诸实施。 4、让每个干部都有事做。在回答课题组提出的“你最成功的决策是什么？”的问题时，82%的领导认为是用人。在蒲阳镇党委书记扬得伟看来，危机情况下，需要政府出面的事情很多，如果有限的人员安排不好，力量分布不均，就可能出现混乱。中兴镇党委书记冯林说：迅速进行分工，实行责任制落实，就能把抗震救灾各项方针政策贯彻下去，取得实效。因此，他认为实干就是能力，落实就是政绩。石羊镇党委书记赵志军说：对干部的分工是基于平时对他们工作的了解，通过分工，发挥各自特长。基层领导干部特别是一把手应具备这种严密组织、周密协调的能力。突发事件和危机事态事起仓促，而要有效应对又必须在短时间内聚合各种力量要素，同时协调好与有关方面的关系。包括在最短时间内，以最有效的方式整合好不同类型的力量和手段，并将其投送和部署到最适当的位置；让每个干部都有事做，就能有条不紊地开展工作，使各个方面高效运作，各个环节丝丝相扣，各种措施落到实处，做到紧张而不失序，形成最大应对突发事件的合力。
     5、非常时期要有非常手段。不同职能的部门、不同地域环境的乡镇在大地震后采取的措施各不相同，各有自己的亮点，但“殊同路归”的是在非常时期都采取了一些非常手段来达到救灾的目的。遇难者的遗体火化需要家属签字，许多家属却不在殡仪馆。遗体迟迟不能处理，会带来许多问题，当常规方法不行时，应有超常规的思维，民政局赵登强局长决定将签字程序前移到救援现场，挖出遗体，马上请在场的家属签字。这种方法使２３００多具遗体在５天时间全部处理完，创造了民政工作奇迹。在市安监局刘林军局长看来，要求高危企业在震后第一时间全部停产，排查危险的决策是非常恰当的，虽然有些武断，但保证次生灾害不发生，保证全城安全就是胜利。用《突发事件应急法》征用加油站私人老板现存的汽油、机油；对山区遇难者，就地土葬等都彰显决策者的果断，现场的处置能力和敢于承担责任的良好素质。突发公共事件具有不可重复性，在现场所面临的问题也都是新问题，领导干部对突发公共事件的现场处置主要依靠的是智慧，这就需要他们一方面要有强硬手段，另一方面应具备综合处置技巧，沉着应对和化解各种问题的能力。 6、“将在外，军命可不受”。村（社区）书记、主任们在介绍自己的抗震救灾经历时都有一个共同点：就是在第一时间组织安排辖区老百姓自救，没有一个是等待上级指示后再行动的。这表明我们最基层的政权组织应急构架体系已初步形成。向峨乡石瓮村党支部书记周国凤“5.12”当天，二次往返成都，私人拿出2万多元为本村256户，900余人购买灾后生活必须品，第三天又拿出3千元慰问该村在向峨中学遇难的15个学生家长，稳定了村民情绪、安抚了死难家属。大观镇茶坪村党支部书记王正良在地震后二个小时就分派4个党员为148户村民家庭受灾情况进行了实地拍照，为灾后秩序化重建奠定了难得的资料基层。石羊镇凤乐村支部书记周龙水在迅速处理完本村灾情后，组织民兵到附近殡仪馆抢修出一条新的通道，保证了5月12日以后大量运送遇难者遗体的车流、人流畅通。在回答为什么不先请示乡镇后再做时，石羊镇广益村支部书记王廷荣说：根本没时间，你必须当机立断，在村民中起到一个“定心丸”的作用。突发性事件的处置时机，往往稍纵即失，这就要求在一线的基层干部面对突如其来的情况，在决策的方式方法上敢于破常规，全面把握，冷静分析，果断处置。具备独立的思考能力和独立的应变能力是基层领导干部应急力的走向成熟的标志。 二、基层领导干部应急能力需要完善和研究的新问题 “5.12”大地震对都江堰市基层领导干部应急力是一种空前的锻炼与检验，一方面需要大量弘扬我们的精神和成效，同时，也要总结与研究存在的问题。使领导干部应急力不断提高与完善。 1、经验积累与科学知识协调整合的问题。在回答你的应急力主要来源什么？有88%的领导干部认为是工作经验。在突发事件应对中，相应的经验确是可以提高敏锐性，但完全跟着经验走，也容易误入歧途。经验如果不同科学结合，就可能错误地运用经验。不同的突发事件，要有不同的处理方案，这就需要领导干部不断用科学知识武装自己，培养协调整合的本领，依靠科学和相关专家，选择一个正确科学的应对方案。实际上领导干部预防和处置突发事件，就是考验将工作经验与运用规律、科学来解决实际问题能力的过程。 2、应急预案制定与可操作性的问题。我们目前的应急预案基本都属于“复合式的应急预案”，预案不分层次，复杂，看起来头痛，特别是对基层的部门与乡镇，可直接运用的不多。不管什么样的事件来临，都使用一套方案，一种解决方法，缺乏针对性和实用性。而目前突发事件已经复杂化，并非以单一的形式出现，还会引发出次生灾害，如特大地震后可能出现大疫，可能是泥石流、水灾等，还会出现衍生灾害，如社会不安定、人心动摇等。而我们的预案看似齐全，可能缺乏针对性和整合能力，当事件暴发时往往不能在短时间内提出行之有效的对策。我们应建立既有总的，又有分的各层面预案，比如省、成都市的预案应是指导性的，基层预案应是操作性的，面对突发事件才会处乱不惊。 3、通讯防灾能力与救灾基础设施建设的问题 这次地震对于各级基层领导干部在第一时间指挥抢险面临两大问题：一是常规通讯大面积中断，使信息传递不畅，整合乏力，无论是龙池派人冲过生死隧道报信，还是虹口开辟三十年未走的路，送出“鸡毛信”，各级干部了解灾情基本靠人工，它对领导层迅速形成决策有时间制约。表明面对特大自然灾害，应急通讯设施准备不足，信息共享机制还未形成。二是救灾物资、救灾工具、救灾设备的开发、储备与使用不够，影响应急救援特别是重灾区域和点位的速度和效果。 4、现场处置与善后处置能力协调的问题。领导应急力包括事前、事中、事后，是一个系统软工程。它往往是各种矛盾激化的结果，总是呈现出一果多因、相互关联、牵一发而动全身的复杂状态，它所具有的蔓延性和传导性，可使一个突发事件导致另一个突发事件的发生，形成突发事件延伸链。处于下游新的突发事件，往往表现隐蔽，一方面可能造成应对者麻痹、松懈；另一方面在群体感染效应的作用下，当事人的情绪和行为具有明显的偏激性，当被少数别有用心的人利用会造成比上链更为严重的后果。这就要求领导干部既有对公共突发事件现场控制处置能力又有对公共突发事件可能出现的反复或者可能引发的连锁反应的苗头有敏锐的洞察能力，善于摸透把握其酝酿、发生、发展变化的规律，增强防止产生突发事件链的预见性。从抽查样本来看，基层领导者现场应急力更为成熟与完善一些，需要提高事后敏锐的鉴别力，较好地把后续问题化解在基层、在内部、在始发状态，从而主动有效地防范和避免事态的扩大。 5、领导者个人应急能力与应急体制建立的问题。课题组在调查中发现领导干部主要是一把手个人性格气质对这次抗震救灾影响较大。果断、刚毅、雷历风性，心理素质较稳定的，在应急第一时间中考虑问题全面一些、决策快一些、抗震救灾能力强一些、取得的成效大一些。这是一个喜忧参半的问题，喜的是通过多年干部选拔制度的改革与完善，造就了一批优秀的基层领导者，他们以自己独特的个人魅力形成工作磁场，凝聚周边的人，共同完成任务；忧的是在大的公共突发事件中完全依靠领导者个人的性格魅力是不可靠的，需要一个包括个人与政府应急管理能力在内的完整的应急体制构架建设，通过制度建设，将应对突发公共事件纳入法制化、有序化的轨道。 6、政府救援与社会救助的问题。领导干部应急力包括动员、协调、联络社会力量参与重大灾害应急救助和灾后恢复重建的能力，充分发挥非政府组织在公共突发事件中的作用等。“5.12”大地震，从中央到地方政府快捷的应急响应能力，强势的救援能力早已是有目共睹，不争的事实。但如何在短时间内聚合各种力量包括非政府组织、企业、个人在内的社会各界的人力、物力、财力等资源，充分整合民间的大型救援设备、发挥民间专业救援职能作用，形成最早的地方性自救与他救黄金时间救援团队是大灾之后需要研究的问题。 三、提高基层领导干部应急处置能力的新探索 综上所述，“5.12”大地震带给我们的启示是:基层是人民群众的生产生活所在地，也是各类矛盾和突发性事件的高发地。有效、快速地处理非常状态下的社会秩序，将矛盾解决在基层，是贯彻科学发展观，确保人民生命财产安全和社会稳定的政治大局。需要从多方面、多渠道、多角度、多方位不断提高基层领导干部的应急力。 1、统一思想，树立基层领导干部应急能力建设认同度。“5.12”大地震，使我们深切感受到：面临和需要应对的各种公共突发事件逐步增多，作为基层领导干部，要适应这种形势的变化，就必须在思想上有提高应对各种复杂局面能力的认识。一是提高基层领导干部的应急处置能力是实践科学发展观的需要。科学发展观的本质和核心是坚持以人为本，也就是要努力解决好关系人民群众切身利益的突出问题。当前，我们面对的突发事件，形态各异，情况复杂，稍微处理得不好，就可能会影响到人们的正常生产生活与社会大局的稳定。二是提高基层领导干部的应急处置能力是为政一方的客观需要。基层领导干部担负着发展一方经济，确保一方平安，维护一方稳定的重任。能否成功驾驭复杂突变的局势，快速有效地处理突发事件，维护好一方稳定，是对基层领导干部的领导能力、决策水平和工作智慧的重要考验，也是领导干部政治态度、思想觉悟和工作能力的综合体现。三是基层领导干部应对突发事件，最重要的是要具有强烈的危机意识。危机意识是突发事件预警的基点，有形的突发事件预警机制，最终依赖无形的危机防范意识，需要高度自觉的思想认知。  2、完善体制，强化基层领导干部的应急管理职责。加强基层领导干部应急管理能力建设，基本要求是建立健全包括应急管理和保障，预警和协调，奖励和处罚等机制在内的制度建设。一是在机构设置中，应充分整合现有资源，发挥相关专业机构的作用，加强协调配合，理顺相互关系，逐步形成分级响应、属地管理的纵向机构体系和信息共享、分工协作的横向协作体系。二是应提高地方政府“属地管理、就地消化”的应急处置能力。把一部分决策权下放到基层政府手中，工作重点应放在辐射范围比较广的县市级政府上，帮助和推动其建立必要的应急管理体系。三是进一步完善基层政府的应急管理责任制和责任追究制度，把应急能力评价纳入政府和部门工作绩效考核体系，强化基层领导干部的应急管理职责。 3、加强学习，提高基层领导干部综合能力素质。预防和处置突发公共事件能力可分为应对突发公共事件的认知能力和实践能力两个层次，具有综合性和复杂性特点，是由多种能力要素构成的综合能力系统。因此应对突发公共事件，是在特殊情况下肩负特殊任务，需要有特殊的精神和能力。一是勤于学习，善于积累。学习是提高能力的基本途径。要认真学习党的创新理论，培育科学的战略思维和灵活应变思维；认真学习法律、科技、文化、历史等方面的知识，为提高危机处理能力提供多方面的知识支撑，特别是通过 “5.12”汶川大地震案例，总结应对突发事件和危机事态的基本规律，借鉴有益的谋略艺术。二是躬身实践，做好预案。能力的提高以知识积累为基础，以实践探索为转化途径。在平常条件下，制定和完善应急预案可以作为一种特别的“预实践”方式，通过总结规律、设想情况、发现问题、提出对策和实际演练，培育领导者的能力。三是专题培训，保持常态。应把应急能力作为领导干部培训的必备内容，通过授课启发、实地演练、电教指导等教育方式，使基层领导干部应急能力培训处于常态。 4、收集信息，锻炼基层领导干部超前预见力。突发性事件的预见能力，来自对基层的了解，对民情的体察，对各种信息的抽查和分析，这就要求基层领导干部要大力弘扬为民、务实、清廉的工作作风。一是深入基层了解民情。要深入乡村、机关、企事业单位了解情况，特别是在新的政策出台之前更要深入基层广泛听取意见，对可能带来的一些后果要有充分的预料，做到心中有数。二是关注民生体恤民情。作为基层领导者，要认真听取群众的呼声，关心群众的疾苦，帮助群众解决工作和生活中的实际困难。三是排查隐患掌握实情。对可能引发突发性事件的问题和隐患，要定期或不定期进行认真细致的排查，摸清情况，掌握实情，进行疏导，力争把问题解决在萌芽状态。
     5、驾御方向，培育基层领导干部的洞察力。基层领导干部要具备辩证的思维方式，善于透过现象看本质，只有从群众中来，到群众中去，才能洞察事态发展的每一步进程及参与事件者的心理变化，做到“三个把握”。一是通过了解参与者的心态，把握事件的性质。事件在发生和发展的过程中其性质也会发生变化，参与者因其在突发事件中所起的作用不同，心态也各不相同，要洞察参与者心态的不同变化，适时调整处置方法。二是通过了解事件的起因，把握事件的目的。事件的起因是多方面的，目的也不尽相同，掌握了参与者的目的，运用多种手段劝解疏导就相对容易，就能够做到有的放矢，增强针对性。三是通过预测可能产生的后果，把握事件的趋势。事件每发展一步，都昭示着可能有某种结果产生，要根据事件的发展进行分析研究，掌握事件处置的主动权。
    6、主动应对，发挥基层领导干部与群众零距离优势。无论什么性质的突发公共事件，最后都会涉及到人的工作，基层领导干部应发挥了解基层、了解群众的特长优势，做到“四个到位”。一是领导干部要到位。突发事件发生的第一时间，主要领导要亲临现场，靠前指挥，直面矛盾，面对面地做解释、说服和宣传教育工作，消除对抗心理，稳定情绪。二是思想工作要到位。要善于做和风细雨的思想工作，耐心、细致，避免简单粗暴。三是工作方法要到位。要本着宜散不宜聚、宜解不宜结、宜顺不可激的原则，及时疏散群众，防止事态扩大。四是政策宣讲要到位。对群众提出的各种要求要认真倾听，合理的要打收条，不合理的要做好宣传解释工作，要让群众弄懂弄透，心服口服。 7、完善干部管理制度，培养优秀基层领导干部产生的土壤。在样本调查中，有96%的领导干部有2个以上工作岗位经验，有78%的领导干部有5个以上工作岗位经验。在回答“你的应急能力是如何获得的？”有69%的认为是不同工作岗位经验积累，有95%的认为是其承担的社会角色赋予的基本使命和责任，有48%认为是自身的个性决定。这表明在突发事件面前，领导干部的应急能力是一种综合素质的体现，需要有良好的干部选拔、管理体制，造就一大批优秀的基层领导干部。一是干部选拔。在坚持符合选拔原则前提下，可考虑在特殊岗位工作选拔，比如应急、安全、信访等岗位；在最基层工作的干部，比如住村干部等。二是干部考察。从某种程度上说，领导干部的危机意识比一般的思想觉悟更加重要，处理危机的能力水平比平时一般领导工作能力更加重要。除了需要勇于面对、勇于负责和身先士卒、率先垂范外，还要具有强烈的危机意识和高超的危机应对能力。因此，在干部考察元素中，除传统的政治素养、工作能力、生活作风外，还以关注个人良好的心理素质、见微知著的敏锐性和果断、刚毅以及周密的协调能力。三是干部轮岗。干部长期在一个岗位工作，面较窄，可能有“久闻花香不知香”的感觉。在不同岗位任不同职务，见识广、眼见宽，积淀深厚、经验丰富。面对突发公共事件，应急方式多、能力强。建议组织部们多给领导干部特别是基层领导提供多岗位锻炼机会，为干部成长奠定实际基础。 8、健全奖惩机制，激发基层领导干部应急内动力。建立健全奖惩机制是预防和处置突发事件的重要条件，对调动广大基层领导干部防灾抗灾救灾的主观能动性有着积极地推动作用。在激励方面，应当健全物质奖励制度、精神奖励制度、提拔使用制度、晋职晋级制度等，只要奖励合理，就能有力激发基层领导干部自觉把精力用在灾情的预防和抗救上。在处罚方面，应当健全行政处罚、党纪处分、降职降级等责任追究制度，只要处罚得当就能有效防止和杜绝消极怠工等不良现象。所以，基层党委和政府要始终坚持用奖励来激励，用处罚来约束，以确保基层领导干部始终把防灾抗灾作为一项大事、要事抓紧抓实，抓出成效。