冒险岛 摩天轮椅子:全面提高社会管理科学化水平

刘 春

胡锦涛总书记近日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班的讲话中要求，全面提高社会管理科学化水平。他指出，当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。解决社会管理领域存在的问题既要增强紧迫感、又要长期努力，加强实践探索和工作落实，深化认识，总结经验，把握规律，开拓创新，全面提高社会管理科学化水平。这就为社会管理的改革和创新提出了重要的方向，即必须通过提高社会管理的科学化水平，来不断增强党和政府社会管理的能力和绩效。全面提高社会管理科学化水平是新时期的实践提出的重大任务全面提高党委和政府社会管理的科学化水平是我国改革开放新时期的实践提出的重大任务。实际上，社会管理的科学化问题是几乎所有进行现代化建设特别是经历社会转型的国家面临的共同课题。这是因为，社会快速发展和变革的阶段，利益结构调整力度加大，往往也是社会矛盾和冲突频发的时期，因而就需要执政党和政府特别重视这一时期的社会问题，采取切实有效的政策应对和解决发展中的难题，以科学的制度和体制化解和疏导社会纠纷和矛盾，从而保障现代化建设和改革的顺利进行。早在上个世纪的六十年代，美国学者亨廷顿就专门提出过转型期国家的社会管理能力和治理绩效，是现代化建设能否顺利进行的突出的约束因素。他认为，发展中国家在快速的现代化和社会发展过程中，由于政治、经济和社会发展的不协调，特别是公共管理体制和法制的转型滞后时，很可能在经济与社会快速发展的同时，在政府机构的管理能力上呈退步或失效之势。他将这一现象称为“政治衰败”（Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｄｅｃａｙ），以形容政府的权威和公信力丧失以及公共管理失效等现象。为防范这种现象的消极后果，自然就向发展中国家提出了政府的管理机制和治理能力必须随着社会发展的需求而不断提高和增强的重大课题。从很多发展中国家的实践特别是我国现代化建设和改革开放的进程可以看出，社会变革的速度越快，对于政府和公共机构的管理能力就要求越高。但问题常常在于，经济社会快速发展的同时，政府部门和公共服务单位的体制、机制、公信力以及能力并不会自动地相应发生积极变化。如果不能主动地推进社会管理体制、机制和方式的创新，大力提高政府的管理和服务能力，就会发生社会管理与社会发展现实要求的严重脱节，甚至大范围出现亨廷顿所说的管理失效现象。特别是当传统的管理机制效力剧减，新的管理机制和方法未及成型时，更会显出社会管理的困境甚至危机，因而更加凸显出加强和创新社会管理体制的重要作用。当前我国社会管理存在的问题和不足就我国当前社会管理现状反映的问题看，突出的表现出机制体制落后、科学性不高的问题。一是一些地方和部门管理体制机制老化，机构运作迟钝和麻木，职能转变和职责内容更新迟缓，社会管理方法手段陈旧，负有执行法律和政令责任的机关单位治理能力退化。不仅对于社会矛盾和冲突不能有效疏导，甚至连正常的社会管理职能和协调职能都难以发挥。一些部门对社会违法现象不闻不问或出于地方或部门利益的动机，对违法现象保驾护航或助纣为孽，成为利益集团的工具，甚至黑恶势力的保护伞。从近年来披露的黑煤窑非法经营、黑砖窑奴工事件等，均不同程度地反映一些地方的社会管理危机及其严重程度。二是一些地方和部门的管理体系作为国家公权力的权威性和公信力急剧弱化。公共管理的权威被削弱后，社会管理领域出现权威空白，给一些社会势力乘势获利提供了机会，形成非正式的管理力量。这些势力违法乱纪，甚至以种种手段攫取一些社会群体维权的主导权，向法律公开挑战。而政府机构公信力弱化，更是对社会管理有效性的瓦解。公信力不足意味着社会公众对政府的信任度降低，不仅直接影响党和政府的号召力，更导致政府机构在社会管理过程中管理绩效的降低和解决社会问题困难的增大。三是体制转型中新旧体制过渡的磨合以及公共管理体制改革与法律推进的不完全同步，对社会管理产生负面影响。转型期的社会管理承担着推进自身变革与发挥保障社会秩序作用的双重任务，新旧体制机制的过渡交替，不可避免地产生一些社会管理上的空挡和摩擦，从而降低社会管理能力。在体制变革和法律变革的关系上，经常出现的是，一方面新的法律不断制定和通过，法律文件越来越多，表面上给人以法制不断健全的印象，但另一方面由于管理体制机制的改革通常滞后于法律文件的更新，特别是政府职能转变是一个极为复杂的过程，更多地受到既定体制、利益结构以及公务员素质的影响和支配，很难与法律变革保持完全同步，因而必然出现社会管理现实与新的法律理念的落差。进而更提出了加快社会管理体制机制创新的迫切性和必要性。四是某些社会管理单位利用体制改革不到位的漏洞成为利益实体，而利益实体必然追求部门和小团体的利益，部门利益往往最终演变为私人利益，将公权变私利，出现权力性质的蜕变。这种现象势必影响社会管理过程中社会公正的实现，成为影响社会管理的最大制约因素。现实中，一些部门利益本身就是社会问题产生和蔓延的病灶和源头。因而就更加突出了社会管理体制机制改革的重要性。加大社会管理改革和创新的力度针对社会管理体制和机制中存在的问题，必须加大社会管理改革和创新的力度。其中重要的思路就是全面提高社会管理的科学化水平。在科学发展观的指导下，努力实现社会管理体制和经济社会变革相适应。通过强化社会管理体制的科学内涵，提高党和政府以及其他公共单位的治理能力，从而加快新的社会治理模式的建设进程。根据不断提高社会管理科学化水平的要求，进一步把握改革开放新的时期社会管理发展的规律性，不断认识转型社会实现平稳有序发展的一般特点，丰富和总结社会管理的指导理论，从而增强党和政府社会管理的科学性、系统性和有效性。首先，不断探索和总结改革开放社会实现有序管理的规律和特点，是提高社会管理科学化的首要前提。应当看到，一些地方和部门的领导对改革开放新时期社会管理的规律和特点研究不够，特别是对于改革开放进入加速发展阶段后出现的新情况新特点疏于重视和把握，这是当前顺利推进社会管理的突出的约束因素。不少领导干部对于新阶段社会状况的新特点没有清醒认识，简单迷信过去适用的老经验老办法，不积极也不善于探索和把握改革开放新时期社会管理的新机制新方法。这种主观认识上的偏向显然不可能形成对于社会管理的系统性、前瞻性和全面性的认识，从而导致在实践中社会管理水平难以提高。从科学化的要求来看，不仅要探索和掌握社会管理的一般规律，同时必须认识和把握在中国现阶段推进社会管理的特殊规律。根据辩证法的原理，一般规律反映的是社会管理的一般性要求，是体现于不同阶段、不同环境的共同特点，而特殊规律反映的是社会管理在特定社会发展阶段、特定环境条件下的客观要求和客观特点。对于社会管理规律的全面认识和掌握是推进和提高社会管理建设科学化的重要保证。在此基础上，才能积极推动各级领导干部和广大党员群众研究和探讨改革开放新时期社会管理的科学机制和有效方法。其次，制度建设是社会管理全面科学化的重点工作。社会管理工作是一项复杂的系统工程，这就决定了制度建设在社会管理中的极端重要性，而且，制度体系得以发挥长期作用主要在于其科学化的程度。按照科学化的要求，必须重视和强调社会管理体制机制的可操作性和实践的可行性，从实际出发，采取务实有效的手段解决社会发展和社会稳定中急需解决的问题，为构建社会主义和谐社会，贯彻落实科学发展观创造有利的社会环境。例如，加强社会管理必须推进社会协调和公众参与，就需要不断创新相应的制度管道，以科学合理的制度设计保障社会力量和人民群众参与到社会管理进程中来。同时，还要着眼于社会管理建设的阶段性和长期性的客观特点，从发展的角度看待制度建设，不仅着眼于解决当前面临的问题，还应重视社会发展的前瞻性和预见性，在制度设计和建设上兼顾当前和未来，体现社会不断进步发展的特点。社会管理的实践特别是与社会转型相联的新形势和新挑战，对社会管理制度体系已经提出了进一步科学化的要求。通过不断提高社会管理制度的前瞻性和预见性，保障社会管理实践具备更丰富的科学内涵。根据社会发展需要，不断推进社会管理制度的丰富和发展，积极主动的调整丰富相关的制度和政策，推进制度创新与制度体系的可持续发展。第三，根据社会治理的一般规律，必须加强社会管理的系统性和协调性。在某种意义上说，社会管理的科学化程度是由社会管理能否实现系统性和协调性决定的。通常，社会管理运作的系统性是整个制度体系运作绩效的基础和保障。制度体系各组成部分之间的系统性和协调性差，出现摩擦、脱节和冲突，必然影响和阻碍整个社会管理体系的有效运行，使得各个部门、各个岗位的努力相互抵消。在实践中，影响社会管理制度有效性的一个突出制约因素，是相关制度机制协调性和配套性不足。这既体现于政府各部门的职能分工配套性不够，也发生于各项各类规章制度之间脱节或冲突，因而在社会管理的步骤、内容以及方式上出现不同步甚至摩擦。科学化程度不高必然降低社会管理的有效性。为此必须着力加强制度之间、机制之间的协调和配套，消除阻碍运作绩效的制度结构上的症结，要求各个组成部分相互之间保持协调和良性的互动，建立和完善结构合理、相互关联、良性互动的有机的社会管理制度建设体系。只有这样才能保障社会管理工作不断取得人民群众满意的成果。（作者为中央党校研究生院副院长、教授）