李纪敏 南京大学:学习时报应改变党政机关联合行文的习惯做法作者：方工

1949年10月30日中宣部与新华社曾发出《关于凡属政府范围内的事由政府颁布的通知》，指出：“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定，由政府明令颁布实施。其属于全国范围者应由中央政府颁布。不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。”今天在推进政治体制改革的背景下看来，60多年前的通知并未过时，参照通知精神，对当前各级党政机关联合行文这一长达数十年的习惯做法，进行反思十分必要。这一做法固然具有权威大、效率高、覆盖面广的优点，但是，也存在诸方面的弊端。
    首先，这一做法与政治体制改革的要求不符
    党对国家事务是实行政治领导，主要方式是，使党的主张经法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。为了加强党的领导，应该时时、处处、事事坚持这个原则，对与之不符的做法应该改革和完善。
    谁发布文件下达指示意味着谁对该项工作负有领导责任，那么党政机关联合行文，自然表示党和政府同时承担领导责任，就形成了党政职责重叠交叉。党与政府的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式等都不同。如果行文涉及的工作属于政府职能范围，则联合行文是党对具体工作表达意见，显然与党对国家事务实行政治领导的原则相悖；而如果行文涉及的工作属于党的职责范围，则政府参与其间，又违背了政府的职能定位与不能超越法定范围行使权力的原则。可见，联合行文，与党政分开的政治体制改革要求不符，正是应予改革的内容。
    其次，这一做法会干扰国家权力机关对政府的监督
    我国宪法规定，各级人民政府是本级国家权力机关即人民代表大会（简称“人大”）的执行机关，对人大（大会闭会期间对人大常务委员会）负责并报告工作，人大对政府行使监督的权力，有权撤销政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令等内容。
    宪法规定，人大监督的是政府行使行政权的活动，而不是党的执政活动，所以党政机关联合行文使人大的监督变得复杂、困难。理性地看，如人大认为联合行文涉及的工作要求，确定的政策、决定、措施等同宪法、法律相抵触，人大还能不能监督，如果行使监督权，又如何使监督对象仅限于政府，这些问题都因没有现行宪法和法律依据，而难以解决。
    再次，这一做法使政府出现超越职权的行为
    按照国家宪法规定，政府、法院和检察院三个国家机关，都是人民代表大会的执行机关，对人大负责并报告工作，同样承担着法律赋予的社会管理职能，虽然职责内容、工作领域、法律依据、工作方式等有所区别，但宪法地位相同，互相不存在领导与被领导的隶属关系。三机关都立足自己职能，正确行使职权，依法各负其责共同配合相互制约，才能完成好为党和国家工作大局服务的任务。
    联合行文的做法，客观上传递了扭曲的信号，即政府与党组织是一体，地位高于国家司法机关甚至高于国家权力机关。这是对社会的误导，不利于准确理解国家权力的宪政架构，明确不同国家机关的社会职责，树立国家机关的整体权威。现实中常有司法者表示：“在党和政府领导下”、“一定完成党和政府部署的任务”、“让党和政府满意”等观点。事实说明，联合行文会导致政府出现超越职权的行为，从而影响到坚持宪法原则，弘扬法治精神，正确认识政府职权及处理政府与其他国家机关的关系，以及执政能力的提高。
    此外，这一做法缺乏制度规范，难免存在随意性
    联合行文本质是党政不分，这种工作方式本就不符合法治要求，在此基础上很难加以合理的规范。在《中国共产党机关公文处理条例》中只原则规定了：“党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文”，在《国家行政机关公文处理办法》中也只笼统规定了“政府部门与相应的党组织可以联合行文”，两份文件都没有对什么是“可以”联合行文的“必要”情况，作出明确规定。
    没有严格规范，各级党政机关联合行文必然存在随意性。具体表现简而言之，一是对什么性质的工作联合行文不明确，例如，对具有长远意义的实施社会管理创新工程工作联合行文，而对时段性很强的表彰年度立功受奖人员工作也联合行文。二是对同样十分重要的工作，是否联合行文做法不一。三是对同一类性质的工作，是否联合行文做法不一。
    随意性的出现，就难免产生混乱的情况。例如媒体曾报道，湖南双牌县村民何吉上为举报村支书侵占退耕还林款，多次上访，被以涉嫌“冲击国家机关”罪立案侦查，但检察机关认定不构成犯罪。之后，县委书记郑柏顺向永州市公安局签发了《中共双牌县委、双牌县人民政府关于对违法上访人员何吉上依法予以劳动教养的函》。联合行文缺乏规范，以及因此造成上述无论文件主题、决定内容、法律依据、签发程序都没有章法现象，使党和政府执政效果和形象受到负面影响。
    综上，应改变党政机关联合行文的做法并予以革新，实施党政机关对相关工作，根据自身职责，分别行文，并通过这样的具体革新，推进政治体制改革。