偶看新闻台湾新北和台北:关于信访听证的几个问题
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/28 20:34:16
关于信访听证的几个问题
自治区法制办公室主任 林日华
听证作为一种集中听取意见的制度，起源于西方国家，是现代民主政治生活的产物。我国1996年出台的《行政处罚法》首次引入“听证制度”，
一、信访听证的特点和价值作用
（一）信访听证是公开办理信访事项的一种新方式
所谓信访听证，是指有权处理信访事项的行政机关在作出影响信访人和被反映人合法权益的决定之前，采取听证会的形式，由信访人、被反映人（即利害关系人）就特定信访事项向有权处理信访事项的行政机关表达意见、提供（出示）证据、陈述申辩、质证，以及行政机关听取意见、核实并接纳证据的活动。
信访听证可以从四个方面来界定：一是信访听证的目的在于弄清事实、分清责任，给予当事人就重要的事实、证据提供质证的机会，保护信访人的合法权益；二是信访听证的价值在于规范行政机关办理信访事项的程序和信访人的信访行为，最终实现依法处理信访事项；三是信访听证的本质在于是公民运用法定权利抵抗有关行政机关可能的不当公权行为，缩小“弱势群体”与行政机关之间因地位不平等所造成的巨大反差；四是信访听证的意义在于保证处理决定的合法性与公正性，确保当事人的合法权益不受侵犯，督促有关行政机关依法处理信访事项。信访听证应定位为信访事项处理的调查程序。依据《信访条例》规定，处理信访事项是行政机关的职能，对信访事项的处理决定，应当由处理该信访事项的行政机关作出，举办信访听证会，是为了广泛听取包括有信访人在内的各方面的意见，为行政机关对信访事项依法作出正确处理提供依据，而不是在行政机关现行体制之外去建立一个新的决策机制。
《信访条例》第31条第1款规定：“对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其它组织和人员调查。”该条第2款规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。”根据法律的规定精神，我们可以看出，办理信访事项的方式有：1、听取意见方式；2要求说明情况方式；3、调查核实方式；4、听证方式。前三种方式是传统的办理信访方式，或称封闭的办理方式，后一种是公开的办理方式。四种办理方式均是法律规定的方式，是否采取听证方式，主要是依据信访事项是否属于重大、复杂、疑难。只有属于重大、复杂、疑难的信访事项才采用听证方式办理，一般的信访事项则不用听证。
（二）信访听证的主要特点
信访听证与其它听证相比，有如下特点：
1、信访听证的举办者是有权处理信访事项的行政机关。信访听证不是居中裁判。这与法庭听证、仲裁听证不同，法庭听证由法官居中主持，仲裁听证也是由仲裁员居中听证。
2、信访听证的范围仅限于重大、复杂、疑难的信访事项。不是所有的信访事项都听证，而且属于重大、复杂、疑难的信访事项也不是一律要听证，哪些信访事项要听证由行政机关来决定，这与审判和仲裁案件必须要开庭听证不同。
3、信访听证参加人由法律规定。一般来说，信访听证的参加人是与该信访事项有关的人，而不是公众代表。这与立法听证、价格听证从公众选代表参加听证是不同的。
（三）信访听证的价值作用
信访听证的价值作用主要体现在如下几个方面：
1、信访听证给当事人提供了表达自己意见的机会。当事人有机会自由陈述意见、辩论、反驳、质证。信访人与被反映人就有关问题可以当面对信访事项进行对质，这对于澄清事实，防止信访办理机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保护当事人的合法权利起着极其重要的作用；有利于信访办理机关克服书面处理的局限性和背靠背调查取证的缺陷，可以及时查清事实，明确争议的焦点，及时、合法作出决定。
2、信访听证可以让群众亲历信访事项处理过程，看到了公开透明、依法处理信访事项的办事程序，体会党和政府以人为本和保护信访人合法权益的诚意，必然受到广大民众的理解和支持，有利于真正做到案结事了。
3、信访听证搭建公民与行政机关平等对话、多方参与的平台，可最终实现信访处理决定民主化、公开化、科学化、法制化。信访听证要求有关行政机关公开处理依据和理由，使听证会参与各方对相关法律、法规、政策认知更加清楚，理解更加准确，更加公允，公平、公正地评议信访事项，把问题摆在明处，把理由亮在桌面，还“参与各方”一个明白；信访听证使有关行政机关及其工作人员增强依法处理信访问题的法治观念；听证制度的设立，使有关当事人的合法权益免受侵犯,同时将行政机关及其工作人员处于被监督的范围内,可防止其专权和武断,最大限度地限制了公权力的滥用，在公权力与私权利之间找到了一个最佳平衡点。
4、从表面上看，信访听证在某种程度上增加行政成本，但实践证明，举行信访听证往往都是“收益”大于“成本”。收益具体有三点：一是利害关系人和公众参与使得有关国家机关在做出处理决定的过程中以尊重民意和追求民主的姿态出现，以“程序公正”来实现实体上处理决定的正当性。二是由于人们一旦参加了程序，那么就很难抗拒程序所能带来的后果，除非程序的进行明显不公；公正的程序在相当程度上强化了法律的内在化、社会化效果。三是它有利于维持民众与国家之间的信任以及良好关系，减少二者之间的矛盾与冲突，增加处理决定的社会可接受性，最大限度地提高办事效率。
5、信访听证使信访人知情权、申诉权得到充分尊重，满足了信访人感情宣泄的心理需求，使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障；同时，由于邀请了有关部门和社会人士参与听证，进行集体评议和现场监督，可以有力地促使信访人息访息诉，避免因信访人申诉而产生新的上访。
6、信访听证充分体现利害关系人和公众参与、发扬民主、广泛听取各方面意见的精神，公平、公开、公正地处理信访问题，有利于增强国家权威，提高国家机关的社会公信力，最终达到息诉息访的效果。
7、信访听证彰显制度创新的潜在价值。由于听证会的程序严谨、旁听人员较多、气势威严，上访人一般不敢在大庭广众之下胡搅蛮缠，往往可以收到较好的效果。另外，公开听证后及时予以公开报道，产生的效应将对那些无理上访者产生极大的心理压力，使其改变自己的无理要求，息访息诉。听证制度在很大程度上已经成为了联系党委、政府、社会和公民之间的良好纽带。
二、《广西壮族自治区信访听证暂行办法》规范的主要问题
国务院《信访条例》第31条第2款规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”
根据上位法的授权，自治区人民政府今年制定了《广西壮族自治区信访听证暂行办法》（以下简称《信访听证办法》），主要规范信访听证的定义和听证原则、听证范围、听证主持人、听证参加人及其权利义务、听证程序、听证笔录和听证报告书、相关责任等内容。《信访听证办法》于
（一）信访听证的适用范围
对信访听证的适用范围，《信访条例》只作了原则性规定，即“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证”，听证的范围由省级人民政府规定。如何理解重大、复杂、疑难的信访事项，各省的规定不尽相同。《辽宁省信访听证暂行办法》将信访听证范围重点放在政策性、群体性、边缘性和跨部门、跨区域的信访事项上。《上海市信访事项听证试行办法》除包括群体性、政策性强、社会影响大、可能引发集体访、越级访、进京访，跨部门的信访事项外，还包括行政机关内部对信访事实认识不一致、信访事实证据不足等。我们在审查立法草案时，也曾考虑过以人数众多来区分是否重大、复杂，外省也有这样的做法，政府常务会议讨论时领导提出，讲人数众多可以听证，可能会导致上访人集体上访，产生负面作用，后来我们作了修改，不提人数众多，只规定“信访事项具有代表性，备受群众关注，社会影响较大”。这样既有利于维护信访人的合法权益，又有利于行政机关处理信访事项，不产生负面影响。综合区直各部门提出的意见，最后在《信访听证办法》中将信访听证范围确定为：1、信访事项具有代表性，备受群众关注，社会影响较大；2、信访人与行政机关对信访事项涉及的事实和证据存在较大争议，需要质询、查明；3、信访事项经处理仍未息诉、息访；4、其他重大、复杂、疑难的信访事项。
（二）举行信访听证的机关
《信访条例》明确规定办理信访事项是有权处理的行政机关，如第13条规定：“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”第16条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。”第35条规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。”“复核机关可以按照本条例第31条第2款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。”由此可见，对信访事项有权处理的行政机关主要包括对信访事项有权处理的本级行政机关及其上一级行政机关、各级人民政府的信访工作机构以及信访复核机关。那种认为信访听证应由信访局主持的看法是不符合法律、行政法规规定的，认为由原来处理信访事项的行政机关举行听证会影响听证公正性的看法是没有根据的，行政机关应当承担起信访听证的职责。
（三）关于注重运用和解、调解方式化解信访矛盾
信访听证要不要引入调解机制，这是我们立法时考虑的一个重要问题。信访事项中大都涉及信访人的切身利益，相当一部份还是纠纷问题，简单地作答复处理，往往不能解决越级上访、集体上访的问题。《信访条例》规定要坚持“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”、要建立“有利于迅速解决纠纷的工作机制”，“运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法”。信访工作要息访宁人，化解矛盾，达到“人要回去、事要解决”的目的，就应在信访过程中及时做工作，化解矛盾纠纷。为此，有必要将调解引入信访听证程序，在听证过程中及时做和解、调解工作，及时化解矛盾和纠纷。《信访听证办法》对信访听证充分运用和解、调解等方式化解信访矛盾，注重疏导息访作出了专门规定。一是第四条在听证原则中规定“信访听证应当注重疏导息访，充分运用和解、调解等多种方式化解矛盾”；二是第19条在听证程序中规定了组织和解、调解的内容；三是第20条规定“听证参加人达成和解、调解协议的，应当制作和解、调解协议书。和解、调解协议书经各方签字后，各方参加人应当遵守”；四是第23条规定将疏导、息访情况作为听证报告书的内容。
（四）听证参加人和旁听人
《信访条例》对信访听证人没作规定，《信访听证办法》对此作了明确。第12条规定：“ 听证参加人包括信访人、与信访事项产生有关的行政机关、第三人和委托代理人。信访人人数众多的，应当选派代表参加听证，选派的代表不得超过5 人。与信访事项产生有关的行政机关应当派员参加听证。”第14条规定了听证第三人，“与信访事项有直接利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加听证，行政机关也可以通知其作为第三人参加听证。第三人不参加的，不影响听证进行”。第15条规定了听证代理人，“委托代理人参加听证，一方听证代理人不得超过2人。委托代理人应当出具授权委托书，载明代理事项与代理权限。”第16条规定了旁听人员，“ 组织听证的行政机关可以邀请下列人员旁听：（一）信访人亲属；（二）群众代表；（三）信访人所在乡镇政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会或者单位的代表；（四）人大代表、政协委员。
立法上对听证参加人、代理人、旁听人作规定，一是为了听证有序进行，信访人数众多的不能全部参加听证，只能选派代表参加，代表人数不超过5人，听证代理人不超过2人，这样规定对于处理一些群体上访，保证听证的顺利进行是必要的。二是为了体现信访听证的公开，更好地接受群众监督，便于群众了解事实，受到教育，并最终得到群众的理解和支持。三是邀请信访人亲属，群众代表，信访人所在乡镇政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会或者单位的代表，人大代表、政协委员等人员旁听，对于拉近行政机关与信访人的心理距离，改变信访人的看法，认同听证结论会大有帮助，也将有助于做好和解、调解工作，能有效及时化解矛盾和纠纷。
（五）关于听证会程序
听证会开始前，听证主持人应当告诉听证参加人享有的听证权利和义务并宣布听证会纪律。信访参加人的听证权利和义务在《信访听证办法》第13条作了规定。这里要说明的是回避问题，立法时我们考虑行政机关举行信访听证主要是集中听取意见，不是居中裁判，与法院开庭审案不同，没有必要实行回避，如果实行回避制度，行政机关难以组织听证，因此，没有回避的规定。《信访听证办法》对听证会纪律没有作具体规定，将由信访部门另行制定。
信访听证的步骤在《信访听证办法》第十九条作了规定，主要是：（一）信访人或者其委托代理人陈述信访事项并提供有关证据；（二）与信访事项产生有关的行政机关陈述查明的事实、认定的证据、适用的法律、政策依据及处理意见；（三）第三人陈述意见；（四）对信访事项有关问题进行询问；（五）组织质询、辩论；（六）组织和解、调解；（七）信访人、与信访事项产生有关的行政机关、第三人最后陈述；（八）听证主持人宣布听证结束。立法上规定这些程序，主要是为了便于我们实际操作。至于听证结论是否当场公开，立法不作规定，主要考虑到信访问题复杂，特别是一些群体性上访，人数众多，情绪不稳定，而且信访问题政策性强，如要求都有当场公开听证结论效果不一定好。
（六）听证笔录的效力
为了有效发挥信访听证的作用，听证效力是一个必须要解决的问题，这个问题在我国有关听证立法中有不同的做法，《行政处罚法》规定的听证笔录没有作为处罚的依据，后来的《行政许可法》规定了听证笔录作为行政许可的依据。《信访听证办法》第24条规定“听证笔录、听证报告书和相关证据，作为行政机关办理或者复核信访事项的依据”。这就明确了听证笔录的法律效力。作这样规定，主要是想增强信访听证的功能，举行了听证，如果听证结论不作为处理信访事项的依据，听证就会流于形式，起不到作用，尤其是信访事实的证据，经过听证后应采用。当然，也不要绝对化，信访事项内容很多，有的听证重在听取意见，做息访工作，这种听证结论主要作参考。
三、贯彻《信访听证办法》应注意的问题
（一）《信访听证办法》的适用范围问题
上面讲到过，信访听证是由有权处理信访事项的行政机关举行，主要是针对行政机关的信访。这是因为《信访条例》是行政法规，《信访听证办法》是政府规章，行政法规和规章只能规范行政机关的行为。但是，除了行政机关信访外，其它国家机关、社会团体、企业事业单位也有处理信访事项的职能。《信访条例》第49条规定，“社会团体、企业事业单位的信访工作参照本条例执行”，据此，信访听证也同样应是参照执行。
（二）信访听证的次数问题
根据《信访条例》的规定，信访事项的处理可分为办理、复查、复核三级。这三级是否都要举行听证呢，从法律规定看，《信访条例》第31条规定了信访办理时的听证，第35条规定了信访复核的听证，而第34条规定的信访复查没有听证，据此，听证一般是两次，即办理的听证和复核的听证，我们在制定《信访听证办法》时已考虑到这个问题，第2条规定信访听证主要是在信访办理和信访复核过程中，信访复查阶段没有规定听证。执行时，信访听证重点应放在信访办理阶段，力争把信访问题化解在基层、化解的萌芽状态，只要我们在办理阶段把该听证的搞好了，就可以大大减少越级上访、集体上访。当然，对一些重大、复杂、疑难信访事项，到了复核阶段听证也很重要，因为复核是最后一级了，不举行听证，问题就难以解决。
（三）正确处理好信访听证与化解矛盾纠纷关系
信访听证是处理信访事项的一种方式，行政机关举行信访听证只是一种手段，而不是目的，信访听证的最终目的是要化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。因此，我们要注意防止听证走形式，做表面文章的倾向。信访听证重在解决信访问题，一场听证会是否成功，不在听证规模大小，而在于能否化解矛盾纠纷。《信访听证办法》将疏导息访作为信访听证的一项原则，强调注重运用和解、调解手段化解矛盾纠纷，并在信访听证各个环节上规定了和解、调解。在举行信访听证时，要注重化解矛盾，不要激化矛盾；要注意把问题解决在基层，解决在当地，不要将矛盾层层上交；要注意拉近信访人与行政机关的距离，不要人为地扩大矛盾，增加处理信访事项的难度。信访听证应先易后难，选择好一些能通过听证解决问题的信访事项进行听证试点，然后加大宣传，使信访人乐于接受听证这一处理信访事项的方式，在总结经验基础上稳步推进。