怎么制作微博长图片:浅析农村信用社改革——省联社模式

摘 要：目前，以产权制度和管理体制改革为核心的农村信用社改革工作正在进行之中，大部分省份采取了省联a社的模式。但是，省联社模式并非十全十美，需要继续深化内部管理机制改革。 　　关 键 词：农村信用社；改革模式；信息披露；道德风险

　　一?农村信用社省联社的现状

　　2003年，中央政府颁布《深化农村信用社改革试点方案》，并选择吉林?重庆?陕西?山东?浙江?江西?江苏?贵州八省市为试点地区，对农村信用社进行了新一轮的改革。2004年，改革铺开到绝大部分省?市?自治区，并出台了《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》(国办发[2004]48号)?《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》(国办发[2004]66号)?《农村信用社省(自治区?直辖市)联合社管理暂行规定》(银监发[2003]14号)等一整套的文件?政策，以此对农村信用社改革进行指导。改革的内容之一就是把农村信用社的管理权交给省级政府，而大部分省市都采取了建立省联社并通过省联社来管理农村信用社的形式，即通常人们所说的省联社模式。

　　所谓省联社模式，是指将县联社和信用社原来的两级法人合并为一级法人，在县联社的基础上，出资建立省级联社。对农村信用社的改革进行指导的一整套文件一方面规定省联社是由省(自治区?直辖市)政府授权的行政管理机构，另一方面又规定省联社是具有独立法人资格的地方性金融机构。文件规定，“经省(自治区?直辖市)政府授权，省联社承担对辖内农村信用社(含农村合作银行，下同)的管理?指导?协调和服务职能”，“省联社不对公众办理存贷款金融业务”。也就是说，省联社所行使的管理?指导?协调和服务职能都必须经省政府的授权，没有省政府的授权，就不能行使。另外，根据文件规定，省政府还可以授权省联社行使其他管理职责。由此可以看出，省联社行使的是一种省政府授权的行政管理权。而对另一层面的作为地方金融机构而言，文件又规定，省联社“是由所在省(自治区?直辖市)内的农村信用合作社?市(地)联合社?县(市?区)联合社?县(市?区)农村信用合作联社?农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构”。省联社要依法自主经营?自负盈亏?自担风险?自我约束，从这个意义上说，省联社又是一个企业。

　　要设立省联社，必须有符合规定的章程?注册资本金，要办理营业执照和金融许可证，而且省联社的解散?被接管?被撤销和被宣告破产，适用《中华人民共和国公司法》及相关法律法规的规定。另外，根据规定，由社员代表组成的社员大会是省联社权力机构，行使制定和修改章程，选举理事，审议批准省联社年度财务预算方案?决算方案?利润分配方案和亏损弥补方案等职权；省联社设有理事会，对社员大会进行执行和监督，行使执行社员大会决议，聘任或解聘省联社主任，拟订省联社分立?合并?解散的方案等职权；主任和副主任构成了省联社高级管理层，行使组织实施理事会决议，拟订省联社规章管理制度等职权。

　　二?省联社模式运作过程中存在的问题

　　尽管省联社的成立对加强农村信用社内控建设?网络建设?降低经营风险等有积极的意义，而且在省联社模式下，农村信用社改革迅速推进，经营环境有了明显地改善。但经过实践，这种模式不可避免地出现了一些问题，妨碍了该模式的有效运行以及我国农村信用社改革的积极推进。

　　(一)省联社“政企合一”的模式不利于建立科学的信息披露制度

　　农村信用社从一成立就有“官办”色彩，经过多年的改革已有了很大的好转，但是根据目前对省联社角色的定位，赋予了省联社“运动员”和“裁判员”双重角色：省联社既是市场主体性质的地方金融机构，是企业；又是一个政府授权的行政机关性质的管理机构，是行政机关。在这种制度安排下，政府对省联社不可避免地会进行行政控制，而省政府不可能对基层社也去管理，这样它可能会借助地市?县?乡镇政府的力量来管理信用社，政府对信用社的行政干预就延伸到了各级农村信用社，从而导致“政企不分”。中国国有企业改革基于主体法律角色单一的原则，经过多年的探索，实行了政企分开，并通过实践证明是正确的。但是，现在省联社又恢复了“政企合一”状态，必然会影响到农村信用社的市场约束机制和法人治理结构的完善。

　　从上述分析可以看出，省联社处于市场主体兼行政机关的政企合一状态，而这种状态不利于信用社建立科学的信息披露制度。在需要对信息进行披露时，只能是对信息有选择的进行披露，即只披露那些对自己有利的信息。对于那些不利于自己的信息则进行掩盖，如把信用社之间的恶性竞争当作“家丑”来处理，而这可能会使一部分经营不善的信用社继续经营下去，不利于信用社的长远利益和信用社的可持续健康发展。

　　(二)省联社不具备真正意义上的独立法人地位

　　文件规定，现行省联社一方面由农村信用社等自愿入股，实行民主管理，具有独立企业法人资格，依法自主经营?自负盈亏?自担风险?自我约束，对辖内的农村信用社承担管理?指导?协调和服务职能；而另一方面对基层社的管理?指导?协调和服务职能必须经省政府授权，省政府负责省联社的管理，但省联社不吸收除信用社以外的其他法人和自然人入股。也就是说，省政府不能入股省联社，不能成为省联社的股东。从这个意义上说，省政府不能领导管理省联社。但是，按照规定，省政府又必须管理省联社，这样，省联社的独立法人地位就受到了管制。在这种领导与被领导的行政关系下，省政府很难不越位管理，而省联社的自主管理也很难实现。

　　另外，现行体制下社员大会是省联社的权力机构，并且设有理事会来对社员大会进行执行和监督，而省联社主任则由理事会聘任和解聘。但在实际中，高级管理人员往往由政府任命，政府对他们的考察提名?任职资格等有很大的发言权，而所谓的由信用社选出的代表选举产生高层管理人员难免走过场，最终这些高层管理人员的任命还是政府说了算。这些人员自然就不会对股东负责，而是对决定他们命运的上级负责，往往他们的决定体现了政府的意志，而省联社也就很难具备完全的独立法人地位。

　　(三)省联社模式会加剧道德风险

　　这次改革把农村信用社的管理交给地方政府负责，在这种情况下，政府对信用社进行干预的可能性会增加，例如：在地方政府财政紧张时，国有银行受它影响可能性较小，它就会重点对信用社进行干预，以扩大对本地信贷投入或支持其他一些能让政府出政绩的工程；由于商业银行等金融机构大规模从农村撤出，农村信用社在农村金融中就发挥了主力军作用，这基本上决定了农村金融体系必须存在，否则农村金融就出现了缺失，支持“三农”的重任将无人承担，而省联社由省内各信用社入股组成，它也不能倒，否则它的股东就会承担损失，甚至也会倒闭。因此，省联社即使经营不善，政府也会被迫为其“埋单”。有了政府的保底，省联社的危机意识就会很淡薄。生存危机没有了，就会失去发展的动力；股东关注的只是他能获得的收益，而不会去关注信用社是如何经营的，是不是存在风险以及能不能持续发展等等。只要股东能获得令他满意的收益，就不会给信用社增加压力。这样，信用社来自股东的压力就比较小；而省联社的高层管理人员往往是由政府任命，他们为保住自己的位置只会听命于政府而不是对股东负责。这种层层代理之间的道德风险也就不可避免了。

　　(四)省联社的决策行为可能影响基层社的正常经营活动

　　省联社做出的决策往往是面向全省每个信用社的，而不考虑其具体情况，如地理位置?规模大小?经营的好坏等等，这种“一刀切”的决策缺乏大量充分调研及意见征集，有的决策虽然发出了意见征集通知但往往只是很少的几天，基层社的考虑时间太短，根本不能形成一个成熟的意见。这更像是为了完成一项任务流程而不得不发，而不是真正想征集意见，在具体工作中意义不大。这种情况下做出的决策并不适用每个信用社，有的社对这些决策就会感到无所适从。而且，省联社决策做出后，往往基层社必须服从，基层法人社基本上失去了独立性。如一些省份撤销代办站，给基层社的经营活动带来很大不便，有的基层社并不想撤销，但还是不得不服从省联社的决定，从而导致存款减少?人力资源紧张?支农工作更加难以开展。

　　(五)省联社很难真正做到协调?服务基层工作

　　省联社工作人员一般有限，而且与基层社的人员之间大多相互不认识，对基层社的认识基本上是通过开会?听汇报?看报表等形式形成的，如果这些是有水分的，省联社的工作人员就很难真正了解掌握基层社的情况，就很难去具体指导基层社的工作。另外，省联社与基层社之间缺乏互动。现在省联社的角色之一是管理者，作为管理者面对基层社的时候，会认为自己在面对下级，下级对上级需要服从，而基层社也认为省联社是自己的上级，对省联社的决策即使有意见也不会提出，两者之间的沟通桥梁就这样断了。省联社对下面的情况不真正了解，只按自己认为正确的去指导基层社的工作；基层社不主动与省联社沟通，却在背后意见满腹，影响工作情绪。在这种互动不足的情况下，省联社要真正做好协调?服务基层工作，可以说是难上加难。

　　三?对完善省联社模式的建议

　　(一)减少行政干预

　　在目前的省联社模式下，省联社的管理权在政府手中，且要求不能把信用社的管理权下放到地市?县?乡镇政府，但农村信用社遍布各地，省政府势必会借助地市?县?乡镇政府的力量来管理，使得信用社不得不听政府指挥，而省联社高层管理人员首先是由政府推荐的，然后经法定程序认可，也就是通过社员大会选举产生，这难免有走过场之嫌，他们的任命的主要决定权还在政府手中，因此他们可能只听命于政府，而不是对社员负责。可见，虽然改革要求省政府坚持政企分开原则对信用社依法实施管理，不干预具体业务和经营活动，但是政府对信用社的干预无处不在。因此，要完善省联社模式，我们首先应该明确政府的定位。政府的职责应该从管理向监管转变，把信用社的管理权真正交给股东。政府可以在当前司法机制不完善的情况下，帮助信用社清收旧贷?打击逃废债，为信用社的发展创造良好信用环境；制定一些优惠政策，为信用社创造良好的经营环境等等，通过这些形式来促进信用社的健康稳定发展。省联社的高层管理人员不再由党委?政府提名，而是由全体入股的社员选举产生。在具体实行过程中，由于社员人数较多，且比较分散，可由基层社首先选出代表，再由代表选举产生省联社的高层管理人员。高层管理人员实行差额选举，并且候选人员要经过监管部门的资格审查。这样，这些管理人员的任命不再受制于政府，而取决于社员，他们就会转而对社员负责，以社员利益为第一位。

　　政府对省联社的行政干预减少后，信用社的管理人员拥有较大的自主权，在其任命取决于社员的情况下，会首先以社员的利益为重。这时，他们就会考虑如何实现信用社效益的最大化，其中的一方面就是建立科学的信息披露制度。并且在披露过程中，注意信息反馈，加强对相关责任人的监督检查，以确保信息披露制度落到实处。另外，社员作为信用社的主人，应主动了解和积极参与信用社的经营管理，从而有效地督促信用社主动披露信息，以切实维护自身权益。科学的信息披露制度建立后，把信用社之间的恶性竞争当作家丑来处理的事情就不会再发生。

　　(二)完善管理体制

　　首先，基层社的高层管理人员不再由省联社提名，而由基层社所辖范围的社员召开社员大会选举产生。省联社只负责基层社高层管理人员的资格审查和对他们进行业绩考核及评价，并且向股东或董事会?监事会成员披露，以真正发挥董事会?监事会和社员大会的作用，实现真正的民主，而不是流于形式。其次，督促基层社完善法人治理结构，加强内控建设，对基层社的发展规划?业务活动等进行指导，但不干预基层社的日常经营活动。最后，省联社应重点为信用社搭建业务平台，优化信用社经营环境，建立一套行之有效的风险管理体系，探索对经营管理层及其他员工的激励约束机制，使管理层真正把信用社的发展作为第一目标，把注意力集中到信用社的可持续发展上，而其他员工也积极为信用社的发展尽自己最大的努力，为信用社的发展献计献策，以实现信用社的稳健发展。

　　(三)注重调查研究，进行科学决策

　　各个信用社由于所处的地理环境?所在的经营环境的不同，都有自己的特点。在具体经营活动中需区别对待，“一刀切”式的决策不可能适用于所有的信用社。目前，省联社所做的决策往往是面对全省所有的信用社，而不管经营环境的好坏?所处地理环境的不同，基层社在执行时必然会遇到困难。因此，为了提高工作效率，合理分配利用资源，省联社应区别对待，分类指导，不搞“一刀切”。在做决策之前，首先搞清各社之间的差异，对症下药，使各社的功能得到最大的发挥。

　　由于缺乏与基层社的交流互动，省联社做出的决策往往会与基层社的实际操作存在一定的差距，不符合基层社的实际情况，而基层社尽管有意见，也不向省联社提出，导致上下沟通的不顺畅。为了避免这种情况的发生，省联社应多深入基层，多听基层的意见，多了解基层存在的困难，搭建与基层沟通的桥梁，并且多做调查研究。不做调查就没有发言权，省联社作为决策者，它的决策正确与否会对下面的信用社产生巨大的影响。因此，省联社的工作必须在深入调查研究的基础上开展。通过深入基层，听取基层的意见，了解农村信用社之间的差异，了解农村信用社发展的当务之急，了解农村信用社的经营状况等等。在此基础上，认真谋划农村信用社的发展思路，根据不同信用社的特点提出不同的指导意见。

　　(四)注重人才队伍的建设

　　现代社会已进入以人为本的时代，人才对一个企业的发展起着至关重要的作用，有了人才，企业就拥有了一笔巨大的财富。信用社要发展，就需要一批优秀的专业技术人才来为之服务。目前制约信用社发展的瓶颈之一就是人才的缺乏。因此，省联社人才队伍的建设已刻不容缓。首先，要注重专业技术人才的引进。要面向社会，面向市场，打破人才引进的条条框框，加大人才引进的力度，使真正德才兼备的人才加入到联社队伍中来。其次，还要注重提高本身已有员工的素质。对员工多进行培训，使他们在自己的岗位上更好地发挥作用。

　　参考文献：

　　[1]张雪春.政府定位与农村信用社改革[J].金融研究，2006，(6).

　　[2]祝晓平.论省联社模式下的农村信用社法人治理[J].金融研究，2005，(10).

　　[3]杨羽飞，梁山.深化农村信用社改革若干问题的探讨[J].金融研究，2005，(3).

　　[4]姚耀军.中国农村金融研究的进展[J].浙江社会科学，2005，(4).