奇异的琥珀是什么文:环境影响评价制度

编辑本段概述
环境影响评价制度是指在进行建设活动之前，对建设项目的选址、设计和建成投产使用后可能对周围环境产生的不良影响进行调查、预测和评定，提出防治措施，并按照法定程序进行报批的法律制度。
环境影响评价制度，是实现经济建设、城乡建设和环境建设同步发展的主要法律手段。建设项目不但要进行经济评价，而且要进行环境影响评价，科学地分析开发建设活动可能产生的环境问题，并提出防治措施。通过环境影响评价，可以为建设项目合理选址提供依据，防止由于布局不合理给环境带来难以消除的损害；通过环境影响评价，可以调查清楚周围环境的现状，预测建设项目对环境影响的范围、程度和趋势，提出有针对性的环境保护措施；环境影响评价还可以为建设项目的环境管理提供科学依据。
编辑本段应用范围
环境影响评价的范围，一般是限于对环境质量有较大影响的各种规划、开发计划、建设工程等。美国《国家环境政策法》规定，对人类环境质量有重大影响的每一项建议或立法建议或联邦的重大行动，都要进行环境影响评价。在法国，除城市规划必须作环境影响评价外,其他项目根据规模和性质的不同分为三类:必须作正式影响评价的大型项目，如以建设城市、工业、开发资源为目的的造地项目，占地面积3000平方米以上或投资超过600万法郎的有关项目等;须作简单影响说明的中型项目，如已批准的矿山调查项目,500千瓦以下的水利发电设备等；可以免除影响评价的项目，即对环境无影响或影响极小的建设项目。法国政府在1977年公布的1141号政令附则中，详细列举了三类不同项目的名单。在立法上这比使用“对环境有重大影响”这样笼统的概念明确得多。
有些国家或地方政府对适用环境影响评价的范围规定得较为广泛。瑞典的《环境保护法》规定，凡是产生污染的任何项目都须事先得到批准，对其中使用较大不动产（土地、建筑物和设备）的项目，则要进行环境影响评价。美国加利福尼亚州1970年《环境质量法》规定，对所有建设项目都要作环境影响评价。
根据美国有关法律规定，应该进行影响评价的项目，在两种特殊情况下可不进行，一种是法律另有专门规定的；另一种是为处理某种紧急事态而采取的措施或依法进行的特殊行为，如环境保护局为保护环境采取的行动，国防和外交方面某些秘密事项等。
编辑本段评价内容
环境影响评价的内容，各国规定虽不一致，但一般都包括下述基本内容：①建设方案的具体内容；②建设地点的环境本底状况；③方案实施后对自然环境（包括自然资源）和社会环境将产生哪些不可避免的影响；④防治环境污染和破坏的措施和经济技术可行性论证意见。美国《国家环境政策法》对评价内容还规定了各种选择方案，以便进行比较和筛选。在实行计划管理的国家，如德意志民主共和国要求环境影响评价制度与国民经济计划相结合。该国1972年《投资分配法》规定，各种投资计划必须包括环境影响报告。报告的内容要有：①工程对环境的影响；②计划中消除或减轻有关环境污染的措施；③与废物相联系的潜在污染以及消除和综合利用废物的措施。
编辑本段评价程序
环境影响评价的程序，一般是：①由开发者首先进行环境调查和综合预测（有的委托专门顾问机构或大学、科研单位进行），提出环境影响报告书。②公布报告书，广泛听取公众和专家的意见。对于不同意见，有的国家规定要举行“公众意见听证会”。③根据专家和公众意见，对方案进行必要的修改。④主管当局最后审批。
编辑本段环境影响评价制度意义和问题
环境影响评价制度的实施，无疑可以防止一些建设项目对环境产生严重的不良影响，也可以通过对可行性方案的比较和筛选，把某些建设项目的环境影响减少到最小程度。因此环境影响评价制度同国土利用规划一起被视为贯彻预见性环境政策的重要支柱和卓有成效的法律制度，在国际上越来越引起广泛的重视。但是，各国在执行此项制度中也遇到一些问题。首先，把环境影响评价作为限制发展的一种手段，目的在于使经济增长与环境保护协调起来，但限制过严则会影响经济发展和资源开发，从而影响社会的需求，这就产生了掌握到何种程度才算适宜的问题。其次,环境影响评价是一项综合性的复杂的技术工作,需要多学科配合和采用各种新技术。对于它的可靠性问题，综合性预测的标准和方法如何确定的问题，某些环境因素如生态影响如何确切计量问题，都须进一步研究解决。最后，评价工作本身，特别是某些大型项目的评价，工作量大、技术性强、耗费时间长（有的需要5年、10年）、成本高（一般要占项目总投资的0.5～5％），加上手续繁杂，群众意见又常常极不一致，有些建设项目往往因此而延误工期。
什么是环境影响评价制度?
环境影响评价制度是在进行对环境有影响的建设和开发活动时，对该活动可能给周围环境带来的影响进行科学的预测和评估，制定防止或减少环境损害的措施，编写环境影响报告书或填写环境影响报告表，报经环境保护部门审批后再进行设计和建设的各项规定的总称。环境影响评价制度是防止产生环境污染和生态破坏的法律措施，最早由美国的《国家环境政策法》提出推行。
我国环境影响评价制度的发展历程是什么？
1979年，《中华人民共和国环境保护法(试行)》正式建立了环境影响评价制度。1981年，《基本建设项目环境保护管理办法》明确把环境影响评价制度纳入基本项目审批程序。1986年，《建设项目环境保护管理办法》对环境影响评价的范围、内容、程序、审批权限、执行主体的权利义务和保障措施等作了全面规定。1986年，《建设项目环境影响评价证书管理办法(试行)》对评价单位提出了资质要求。1998年，国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》，作为建设项目环境管理的第一个行政法规，对环境影响评价作了全面详细明确的规定。1999年，《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》对评价单位的资质进行了规定。2002年，我国颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，从建设项目环境影响评价扩展到规划环境影响评价。2004年，人事部、原国家环保总局在全国环境影响评价系统建立了环境影响评价工程师职业资格制度。
环境影响评价的种类有哪些？
根据时间顺序，环境影响评价一般分为环境质量评价(主要为环境现状质量评价)、环境影响预测和评价以及环境影响后的评价。这是一个不断评价和不断完善决策的过程。根据开发建设活动的规模和种类，可分为战略环境影响评价、区域开发活动环境影响评价、建设项目环境影响评价、技术和产品发展规划环境影响评价。按评价要素不同可分为大气环境影响评价、水环境影响评价、土壤环境影响评价、生态环境影响评价等。
环境影响报告书的内容是什么？
与工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发有关的专项规划环境影响报告书应当包括:(一)实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；(二)预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；(三)环境影响评价的结论。建设项目的环境影响报告书应当包括:(一)建设项目概况；(二)建设项目周围环境现状；(三)建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；(四)建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；(五)建设项目对环境影响的经济损益分析；(六)对建设项目实施环境监测的建议；(七)环境影响评价的结论。涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。
公众如何参与环境影响评价？
《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与环境影响评价作了明确的规定。第5条规定:“国家鼓励有关单位，专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”第11条和21条明确规定:“专项规划的编制机关和建设单位，应以听证会、论证会或其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”这些规定，对公众和专家参与规划和建设项目环境影响评价的范围、程序、方式和公众意见的法律地位作出了明确规定，使公众的意见成为环境影响报告书不可缺少的组成部分。
中外环境影响评价制度之比较
环境影响评价制度作为环境保护法中一项重要的法律制度，将环境影响评价及其程序、审批、法律责任制度化、法律化
○环境影响评价制度立法应本着维护法制与从实际出发的原则，体现出立法的层次性和可操作性，明确法律责任
○环境影响评价的实践表明，一旦有公众的广泛参与，就能提高环境影响评价的公众支持并有助于其结果的实施
环境影响评价又称环境影响质量预测评价，是指在某一地区进行可能影响环境的重大工程建设、规划、或城市建设与发展、区域规划等活动之前，对这一活动可能对周围环境地区造成的影响进行调查、预测和评价，并提出防止污染和破坏的对策。其目的在于使环境保护与经济发展相协调；使行政机关对环境价值的考虑科学化、民主化、制度化、职能化。
环境影响评价制度的产生及立法状况
1964年，在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，首次提出了“环境影响评价”概念。但在世界范围内，美国首开环境影响评价制度先河。1966年10月，在美国众议员所属科学研究开发小组委员会进行的进展报告中，首次正式采用了“环境评价”这一术语。1969年，美国制定了《国家环境政策法》（NationalEnvironmentalPolicyAct，NEPA），首次规定了环境影响评价（EIA）制度，同时，NEPA被作为“保护环境的国家基本章程。”1970年4月3日开始执行的《改善环境质量法》是NEPA的很好补充，该法授权国家环境质量局为环境质量委员会提供专业管理人员。
环境影响评价制度是美国环境政策的核心制度，在美国环境法中占有特殊的地位。美国自70年代初至今，不论是邦一级还是州一级法律都建立了较完备的环境影响评价法律体系。美国的环境影响评价制度，不仅为实施国家环境政策提供手段，而且为实现国家环境目标提供法律保障。实践证明，NEPA自产生至今，对美国的环境一直发挥着重要作用，它规定的环境影响评价制度迫使行政机关将对环境价值的考虑纳入决策过程，使行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标，改变了过去重经济轻环保的行政决策方式。
我国1979年《环境保护法（试行）》最先引入了环境影响评价制度。现行《环境保护法》（1989年）第13条和其他环境法律对环境影响评价制度作了进一步规定。1986年颁布的《建设项目环境保护管理办法》及1998年11月颁布的《建设项目环境保护条例》，对环境影响评价制度作了修改、补充及更明确的规定，从而在我国确立了环境影响评价制度。1994年国务院批准颁布的《中国21世纪议程》在第3章“与可持续发展有关的立法与事务”中提出：“在有关立法中，规定建立‘可持续发展影响评价制度’，要求政府部门对可持续发展可能产生的影响做出评估。”此外，在各种污染防治的单行法规中，也对环境影响评价制度作了规定。如：《水污染防治法》第13条规定，新建、扩建、改建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施所做的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响做出评价，规定防治措施；《海洋环境保护法》第10条和《大气污染防治法》第9条也作了类似规定。为促进环境与发展的综合决策，实现经济、社会和环境的协调发展，我国《环境影响评价法（草案）》已于2000年12月经九届全国人大常委会第十九次会议审议。
环境影响评价的对象
美国环境影响评价的对象是很广泛的。NEPA规定，凡是联邦政府的立法建议或其他对人类环境有重大影响的联邦行动，都必须进行环境影响评价。即是说，由联邦政府行政机关向国会提出的议案、立法建议、申请批准的条约，以及由联邦政府资助或批准的工程项目、制定的政策、规章、计划和行动方案，都必须进行环境影响评价。谁提出立法议案、规章、政策、计划或项目，谁就要进行环境影响评价。该环境影响评价报告无需经过环境保护管理部门批准，但必须经过他们审核或提出修改建议，最后由批准该议案、规章、政策、计划或项目的行政机关来批准环境影响评价报告。“对人类环境有重大影响”有两个评判标准：背景和强度。背景，指以社会整体、受影响地区、受影响利益和行为地点等方面背景为基础的对行动的环境影响进行分析。强度，指影响的严重程度。这里的“行动”包括新的和正在进行的行动和按照法律规定应当作为但未作为的法律行为。
我国环境影响评价制度的评价对象主要是建设项目。此外，《建设项目环境保护管理条例》在附则中规定“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。”另外，还拟对一些重大产业规划、计划等进行环境影响评价。但目前法律、法规对区域开发如何适用环境影响评价制度缺乏具体规定，实际操作很难。新审议的《环境影响评价法（草案）》扩大了环境影响评价制度的适用范围，将对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件，编制国土规划、土地利用总体规划、城市规划、区域、流域和海域开发利用规划以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、旅游、自然资源开发的专项规划，列入环境影响评价之列，不能不说是环境立法的一大进步。
公众参与机制
公众参与整个环境影响评价报告的制定与实施的全过程，是美国环境管理战略的一个显著特点。NEPA将环境影响评价制度宣布为美国的环境政策，不仅规定联邦政府的所有机构的立法建议和其他重大联邦行动建议，在决策之前要进行环境影响评价，编制环境影响评价报告书，而且，要征求公众意见，进行公众评议，作为编制环境影响评价报告的必经程序和内容。联邦负责官员在制定详细的环境影响评价报告之前，应同依法享有法定职权或对环境影响拥有特殊的专门知识的任何联邦机构进行磋商，并取得他们的意见，联邦负责官员应将该评价报告说明和负责制定和执行环境标准的相应的联邦、州和地方机关所作的评价和意见书一并提交总统和环境质量委员会，并依照美国法典第5篇向公众公布。美国公众参与环境影响评价制度有以下特点：1、参与评价对象的广泛性。包括对人类环境质量有重大影响的立法活动，官方政策、正式计划、规划等。2、参与评价的现实性。公众基本是在环境影响评价报告书定稿前参与，规定在环境影响评价草案阶段，应征求具有法定职能或专门知识的联邦机关的意见；征求被授权制定和实施环境标准的适当的国家和地方机构、印第安部落、任何街道的意见；征求任何申请人的意见；征求公众意见和利害关系人的意见；在任何情况下，其他机构或个人都可以在90天内对最终的环境影响评价报告主动表示意见。3、参与评价的有效性。1978年《CEQ条例》对公众参与意见的反馈作了非常详尽的规定。对于无论个人还是集体的意见都给予积极的回应，而且不论意见是否被采纳，都被附在最终的环境影响评价报告书中或写在勘误表中。
我国环境影响评价中的公众参与起源于1991年我国在亚行提供赠款的环境影响评价培训项目。1993年，由国家计委、环保局、财政部、人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中，明确提出公众参与问题。1997年实施的《环境噪声污染防治法》规定，环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。
完善环境影响评价制度的法理思考
我国已初步建立了环境保护法体系，在已颁布的法律、法规、规章中，有很多内容涉及到环境影响评价和加强对环境影响评价管理，且制定了一些专门的规章，如《建设项目环境影响评价证书管理办法》、《对持有“建设项目环境影响评价证书”单位的考核规定》、《建设项目环境影响评价的分类原则与方法》及拟出台的《环境影响评价法》等，基本使环境影响评价有法可依，然而，无论是从理论上还是在实施中，完善的环境影响评价制度在我国并未真正建立。表现为：立法缺乏；执法与监督不力；公众参与不够等方面。这就要求我国在拟制定的环境影响评价法中，充分体现既立足本国实际，又积极借鉴国外环境影响评价制度进步因素，健全我国的环境影响评价制度。
第一，树立环境影响评价理念。环境影响评价的真正理念应反映人类经济发展所进行的建设与环境的关系，预测其对环境的影响，寻求有效对策，以期实现社会效益、经济效益、环境效益协调发展的目的。我国目前的环境影响评价理念强调的是预防为主的法律约束及政府职能部门发挥作用，更多依靠的是政府的作用，公众的法律理念仍非常薄弱。因而，应提高公众的环境意识，形成环境评价理念。
第二，完善立法。我国现行的环境影响评价更准确地讲是对建设项目的环境影响评价。对政策、立法活动开展环境影响评价对决策科学化有重大意义。它可克服政策制定者的认识局限，并促使其对某项政策、法规、立法进行即时的修改或补充，从而避免不必要的以环境破坏为代价的失误。因此建议：首先，我国的环境影响评价制度立法应本着维护法制与从实际出发的原则，体现出立法的层次性，而且，从法律到行政法规，都要做一定程度的调整。应在成熟时颁行统一的《环境影响评价法》。该法应将环境影响评价的范围由单纯的建设项目对环境影响的评价扩大到对政策、规划、计划及立法的评价。在这之前，可通过修改《环境保护法》，完善或补充环境影响评价制度的条款。其次，制定“建设项目环境保护管理条例实施细则”。再次，使评价单位的法律责任得以更具体、明确的规定。《建设项目环境影响评价证书管理办法》虽然规定了评价单位的法律责任，但实践中缺乏可操作性。建议将环境影响评价活动合同化，依《中华人民共和国合同法》的相应规定明确法律责任。
第三，建立公众参与保障机制。环境影响评价的实践表明，一旦有公众的广泛参与，就能提高环境影响评价的公众支持并有助于其结果的实施。在我国，长期以来，对环境影响评价过程中公众参与关注不够。因此建议，借鉴国外做法同时结合我国实际，在环境影响评价的各个阶段，全面引入信息公开及公众参与机制；在法律或法规中增加公众参与的详细条款，使这项制度程序化、法律化、正规化，能在实践中切实实行。具体地讲，首先，明确规定公众的介入时机及介入方式；其次，建立环境影响评价听证制度，广泛听取公众意见；再次，建立对公众意见的回应制度，切实将公众意见落到实处；最后，建立不同专业、部门的专家、学者组成的专家系统，共同完善评价过程。
关于我国环境影响评价制度的几点意见
吴国华
1998年3月
我国的环境影响评价制度建立和实施十多年来，有效地防止了一批严重影响环境质量的项目上马，对控制我国城镇的环境污染起到了积极作用。但是这项制度在实施过程中，也逐步暴露出一些问题，主要是：
一、个体控制与整体失控的矛盾。表现为两方面：
（一）在污染控制中，我国是以具体一个一个项目的控制来达到整体控制的，但实际却达不到整体控制为目标，因为一个一个具体项目的排污浓度即使均控制在标准之内，还是在不断排放污物，个体数量愈来愈多，污染总量必然失控。
（二）很多项目仅以污物或噪音为影响环境的评价内容，面过窄，忽视了生态环境、景观资源、人文历史等社会综合环境的评价，从而使一些得以立项、实施的项目，严重影响了社会综合环境。
二、该项重要制度在某些地区未真正实施，流于形式，使得新上项目中污染超标的生产性企业时有发生。究其原因，一是某些环境评价单位人员的专业知识水平低，缺乏科学评价的能力；二是不正之风对环境评价人员的影响，致使项目在“环境关”被轻易通过。暴露出该项制度中还缺乏对“环境影响评价本身”的监督机制。
三、评价接受与评价过程中缺乏透明度，一般排除了工程设计单位的参与和公众的参与，易在项目建设与运营时，引起民事纠纷。
为此建议：
一、完善对“环境影响评价本身”的监督约束机制。各级政府主管部门牵头，成立“环境影响评价审查委员会”，其职责是管理与监督环境评价单位的资格、评价人员的素质、评价接受的规范性、合法性、评价过程的正确性、科学性，并对评价单位通过的项目实施终审。根据国外经验，“审查委员会”可由公正廉洁的专家与政府官员组成，且宜1~2年更换一次成员。
二、加强对评价人员的专业培训和职业道德教育。专业培训要注重对社会环境大系统的理论与务实教育，使我国评价环境专业队伍能适应从总量控制评价为基础前提到单个污染源控制方式的转变；适应从单纯污物、噪音控制到评价整个社会环境，包括生态、人文、景观的综合评价转变。
三、政府主管部门组织专家，制定一套社会综合环境评价指标体系，包括污染（噪音）、景观、人文等子系统指标，最终能加权汇总成一个数值的评价系统，以便能具体操作。
四、项目的环境影响评价过程中，工程设计单位既是被动受审一方，又应成为评价过程的参与者，因为设计单位才了解项目的各环节与各个与环境有关的细节，这方面可借鉴欧、美、日等国的经验。
五、选址在城镇居民居住附近区域的项目，环境影响评价应听取征集居民的意见，也可通过居委会收集民意，提高公众参与度。
以上建议不一定正确，仅供有关部门参考。
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注：本文为全国政协委员、民建浙江省委会副主委吴国华在全国政协九届一次会议上提交的提案，被列入全国政协向新闻单位推荐的提案精品榜。
国家环保总局于1998年7月2日以环办函〔1998〕179号文对提案作答复：为解决“个体与整体失控的矛盾”，我局从完善环境保护政策入手，已制定了实行主要污染物的排放总量控制的具体规定。在环评内容方面，也强化了对生态环境、景观资源、人文历史等社会综合环境的评价，还拓宽了环评范围。关于成立“环境影响评价审查委员会”的建议已在我局予以实施。加强对从事环境影响评价人员的专业培训和职业道德教育的建议也已实施并列为每年的重点工作内容之一。《答复》还就环境影响评价制度本身的监督机制、组织专家制定一套社会综合环境评价指标体系、设计单位参与环评、提高公众参与力度等方面的问题作了详细的说明。
中央电视台、《中国经济时报》、《浙江时报》、《联谊报》等媒体进行了报道。
环境影响评价制度的现状
据业内人士反映，在相当长的一段时间里，很多地区的建设项目未经环评擅自开工建设、投产的环境违法案件屡屡发生，以至不少地方环保部门得耗费相当一部分精力应对违规企业的“补办环评”审批，而现时情况表明，“补办环评”越多，对污染减排带来的消极影响也就越大。
据了解，某大型国有企业连续多年共有5个建设项目都绕过环评，未批先建；还有一家大型民营企业的建设项目几乎就没有先环评后开工建设的记录。这类企业对环评的规避，实质上是在逃避环境保护部门的事前监管和源头控制，逃避自己的环境责任。这样的企业，要想让他们主动上环境污染防治设施，恐怕就更难了。
依照我国环评法的规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。然而，在多数情况下，当环保部门发现这些未经环评便开工建设项目的企业时，面对的却是“生米已煮成熟饭”，违规项目已建成并投产。此时，环保部门对违法企业下达停止建设通知已无实际意义，只好责令违法企业限期补办环评手续。
面对“熟饭”展开环评，这其中就有一个谁适应谁的问题。若违规建设单位所上项目存在选址不当，或不符合国家产业政策，或产生污染并且难以治理等先天不足，按理说，对这样的项目应该一票否决。可是，有的环评机构拿了“问题企业”的钱，便削足适履地给违规建设项目炮制出了千疮百孔的“环评报告书”，帮助违规建设项目解套；有的地方政府出于对GDP增长的追求冲动，运用手中的权力对环评机构进行干预，通过地方保护主义帮助企业闯过环评审批关。于是，违规企业在交纳与违规建设项目投资额极不相称的些许罚金后就可以无忧无虑地生产赚钱了；违规建设项目所在地GDP也抬升了；与此同时又冒出了一个新污染源，致使减排成果大打折扣。显然，某些“补办环评”所带来的糟糕后果不言而喻。
毋庸讳言，时下，不办环评手续便开工建设的项目，绝少有被责令拆除的；违规建设单位负责人被追究相关责任的也极为鲜见。未批先建的环境违法事件之所以屡查屡犯，究其原因，除地方政府与环境违法企业环境意识、守法意识淡薄外，环评法存在漏洞也是不争的事实。
环境影响评价的目的，就是为了事前预防，在项目建设的源头查清不利的环境因素和环境影响，并提出减少或消除不良环境影响的措施，要求企业在项目建设过程中切实落实，从而实现提前控制、源头控制。但由于环评法本身缺乏刚性约束，在一些具体的操作层面缺乏针对不同情况、不同问题而提出的不同要求和规定，使环评法良好的初衷无法得到有效落实，不仅影响了环评的效果，影响了环评法的法律权威性和威慑力，更影响了环评执行机构甚至环境保护部门的社会公信力。以补办环评为例，倘不分青红皂白地对违规企业一律以补办环评了事，而不考虑项目是否符合国家产业结构调整政策，是否能达到环境准入要求，是否符合当地的资源环境禀赋特征，是否适应总量控制、污染减排要求，那么这样的补办环评，无疑是为环境违法企业提供了一张“合法污染”的“护身符”。
当前，要从根本上扭转不办环评手续、未批先建问题，首先要修改、完善环评法，增加刚性约束条款。对绕过环评从事项目开发建设的单位，要先给予经济处罚，罚款数额的低限、高限应在现行环评法规定的基础上有较大幅度提高。对补办环评要严控，应明确规定，建设项目存在选址不当，不符合国家产业政策，污染难以治理，危害人体健康等情况的，一律不得补办环评手续，并责令拆除违规项目，限期恢复原状。其次，各级监察机关要切实加强对违规建设单位负责人的行政责任追究；相关部门对提供不实环境影响评价文件并造成严重后果的环评单位要加大惩治力度，在追究法律责任同时，取消其环评从业资格，从源头上杜绝“交易性环评”。
环境影响评价，是国家推进宏观调控和产业结构调整，实现又好又快发展的重要手段，是环保部门参与综合决策，实现全局控制、整体控制、源头控制和全过程控制的有力武器。面对环境保护的新形势、新要求，面对国务院机构改革赋予环保部门的新职能，必须充分发挥环评对规范经济社会建设规划和行为的作用。环评，绝不能乱打“补丁”。
关于环境影响评价制度的一些思考
【摘要】环境影响评价制度作为我国环境基本制度之一已实施了二、三十年，但其作用是否真正地得到了发挥却很难下定论。环境影响评价制度在我国起步较晚，法律规范尚不完善，执法的过程也过于宽松。2007年的厦门PX事件使人们再次关注这一制度。本文将通过对这一事件的回顾，谈谈关于环境影响评价制度的一些思考。
【关键词】环境影响评价制度；PX事件；公众参与
【正文】
一、事件回顾
PX，化学物质对二甲苯的简称，易燃、有毒，是一种危险化学品。这一原本对于普通百姓来说十分陌生在名词在2007年5月闯进了厦门人的视野。在那时，PX项目已在厦门动工近半年，地点距市中心仅为7公里，其周围是厦门市外国语学校、北师大厦门海沧附属学校等人口较为密集的区域。该项目可能危及当地人民的健康安全。这一化工项目投资额达108亿人民币，一旦投产预计年产80万吨，每年可为厦门市增加800亿人民币的工业产值。
2005年7月，PX项目通过环境影响评价报告审查。
2006年7月，该项目获得核准。
2006年11月17日，厦门PX项目正式开工建设。
2007年3月，中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬发起了由105名全国政协委员联合签名呼吁厦门PX项目迁址的议案。
直到这时，厦门人民对于这一项目还几乎一无所知。2007年5月下旬，关于该项目的信息通过媒体、手机短信等渠道被披露，民众的反应也越来越激烈。尽管2007年5月28日，厦门市环保局有关负责人在《厦门晚报》上重申《海沧PX项目已按国家法定程序批准在建》。但在2007年6月1日，百姓们还是自发走上街头，“手系黄丝带， 开始了此后一年多来一直未被公众忘怀的集体‘散步’。” [1]2007年6月1日，厦门市政府新闻发布会：公开向广大市民群众征求意见和建议。截至2007年6月3日中午12点整，共收到意见和建议1557条。[2]之后，厦门市委托中国环境科学研究院开始了城市总体规划环境影响评价。《厦门市重点区域海沧南部地区功能定位与空间布局环境影响评价》专题报告在07年底完成。这次此环评之后，厦门召开了新闻发布会并进入了公众参与的程序。
最终，PX项目迁出了厦门，政府将承担投资企业在初期建厂准备工作中的经济损失。
二、环境评价制度为什么会形同虚设？
在经历了这场经济利益与环境保护的战争之后，在PX项目迁往别处之后，其实很难说在场战争中谁胜谁负。但有一点也许可以确定——所谓的环境评价制度在这个项目中如同走过场一般并未发挥其应有的作用。一项耗资如此庞大的建设项目、一项将对当地人民的健康构成威胁的化工项目，一项在建设过程中引起众百姓反对的项目，在环境评价的过程中竟然顺利地通过，这使人不禁质疑环境影响评价制度的作用。
我国的环境基本制度分为两类，一类是激励性制度，包括有偿使用制度、许可证交易制度；一类是防御性制度，包括环境影响评价制度、“三同时”制度、环境标准制度等。环境具有其特殊性，在现代社会人类活动对于环境的污染、破坏大多是无法挽回，环境遭到污染或者破坏之后其带来的影响将是十分广泛且难以估量的。防患于未然，防御应优于激励，由此可见环境影响评价制度的重要性。
环境影响评价是指“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。” [3]在我国，环境影响评价制度的实施始于20 世纪70 年代末，[4]2002年我国颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，2009年8月17日颁布了《规划环境影响评价条例》。但有了这些法律、法规并不能保证这项制度有效的实行，这其中还有许多环节需要改进。
首先，环境影响评价制度亟需公众参与。
公众参与是环境法的基本原则之一。环境与每个人的生活息息相关，每个人都有权利享有良好的生活环境。当自己的生存环境受到污染或者破坏时，受影响的人们就有权捍卫自己的环境权利；当环境因人为的因素而可能发生重大变化时，该地区的人们就有权发表自己意见。在PX项目中，从项目启动到环境影响评价的进行，在这个过程中当地的民众几乎并不知晓该项目。严重缺少公众的参与与监督导致了之后矛盾的激化。《中华人民共和国环境影响评价法》的第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”可见PX项目并未依法执行这些规定。此外，《环境影响评价法》中关于公众参与的内容过于模糊、宽泛，操作性不强，这也是该法实施效果不佳的原因之一。
公众参与之所以重要，还因为这是公众参与公共事务民主决策的一个过程。PX项目虽然最终迁出了，但政府对企业的赔偿，对于这个城市来说同样造成了很大的经济损失。只有公民广泛、持续地参与到这一决策的过程中，才能使现存的或是潜在的矛盾减少，使得项目、规划得以以尽量小的社会成本完成。
其次，在环境影响评价制度的运行过程中缺乏有效的监督。尽管公众也能起到一定的监督作用，但是环境影响评价是一项技术含量较高的工作，普通公民往往只是从对其个人的影响的角度发表意见，而从技术的层面就需要相关领域的专家来进行评价。这些专家应该是独立于专门的环境影响评价机构的，以便其能公正地进行监督。
第三，一些环境影响评价机构本身也存在着许多问题。比如环评机构的资质怎么认定？这些机构该不该收费？若不收费会不会导致这些机构怠于完成工作？若收费会不会使得这些机构为了收入而私自降低标准、包庇项目中存在的一些问题？若进行环境影响评价之后项目出现了问题应由谁来负责？负什么样的责任？这些问题都值得一一思考、解决。
第四，面对急功近利的经济发展需求，环境影响评价制度能否得到真正的执行也值得怀疑。为了经济利益，一些项目急于实施，环境影响评价对于这些项目而言仅是一个起不到实际作用的程序，甚至越过这一道程序相关项目照样能够进行。PX项目事实上也进行过环境影响评价，但是从结果来看其似乎并未完全依法进行。在其他一些关于环评的热点事件中，这些将对环境、对周围居民产生巨大危害的项目甚至完全没有经过环评就得到批准、开工建设，其中比较著名项目包括圆明园的铺膜事件。如果环境的保护最终无法战胜经济发展的需要，这最后将是谁的胜利、谁的悲哀？
环境保护类相关文件及司法解释
关于在执行环境影响评价制度中进一步加强
环境保护部门廉政建设的通知
国家环境保护总局办公厅文件
环办〔2004〕104号
各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）：
近期，在执行环境影响评价制度过程中，个别地区出现了环境保护行政主管部门及其管理人员收取环境影响评价单位、建设单位协作费的腐败现象，发生了贪污受贿职务犯罪案件，造成了较坏的社会影响。为维护环境影响评价工作的良好秩序，树立环境影响评价队伍的良好形象，保证环境影响评价工作的顺利进行，现将有关要求通知如下：
一、环境影响评价制度是防止环境污染和生态破坏、促进可持续发展的一项重要管理制度。监督和保障这项制度的执行是法律赋予环保部门的职责和义务。各级环境保护行政主管部门必须统一思想，提高认识，认真抓好队伍自身的党风廉政建设，严格执行环保六项禁令，进一步提高建设项目环境管理人员的思想作风和工作水平，坚决制止环境影响评价工作中出现的各种不正之风，切不可把责任当成手中的权利，更不可溢用职权，以权谋私。
二、地方各级环境保护行政主管部门要严格按照《中华人民共和国环境影响评价法》及其相关法律、法规的要求开展工作，不得在审核、审批建设项目环境影响评价文件时收取任何费用，或以其他名义变相收取回扣和协作费，不得以任何理由实行地方和行业垄断，人为限制建设单位自主选择评价单位或者为其指定评价单位。
三、地方各级环境保护行政主管部门要继续推行建设项目环境管理政务公开，规范自身工作行为，增强建设项目环境管理的透明度，依法行政、文明执法，把政务公开作为大事来抓，有明确的规定和具体公开的内容，有便于检查和考核的指标，并建立畅通的环保审批行政违法举报渠道，设立举报电话，自觉接受人民群众的监督。
四、在审批环境影响评价文件过程中，地方各级环境保护行政主管部门应监督环境影响评价单位按照本单位评价证书等级和工作范围承接业务，对承接与环境影响评价资格证书等级和业务范围不一致的项目，一律不得审批；对违反国家产业政策和行业规划、不符合城市总体发展规划以及国家明令淘汰和禁止建设的项目，一律不得审批。
五、对违反上述要求的环境保护行政主管部门及其管理人员，应当追纠其责任，可由本单位监察部门或上级环境保护行政主管部门给予通报批评或行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
韩国的环境影响评价制度
【摘要】韩国的环境影响评价制度从1979年正式确立以来经历了30年的发展过程。其间从环境保全法到专门的环境影响评价法的制定，从单一的环境影响评价到包括环境·；交通·；人口等综合影响评价制度的发展等都显示出韩国环境影响评价制度发展的艰辛历程和实践经验，这些规划和建设项目的分别立法和包括环境·；交通·；人口等综合性影响评价制度的实施情况可以给我国提供有益的经验参照模式。
【关键词】事前性环境检讨制度；环境影响评价（EIA）；环境政策基本法；韩国
一、前言
韩国1977年制定的环境保全法第5条规定了“从事城市开发、产业选址和能源开发等影响环境保全的计划编制者，必须依照总统令的规定与保健社会部长官协议该项计划”。此规定奠定了实施环境影响评价制度的法律依据。到2008年为止，在韩国环境影响评价制度经历了环境保全法和环境政策基本法等环境主要法律里面规定相关内容到环境影响评价法的制定等专门的单行法的实施等发展过程。
考察韩国环境影响评价制度的立法演变过程及制度的主要内容对于我国在相关制度的进一步完善，将会提供有益的实践经验和参照模式。特别是对于行政计划和建设项目的环境影响评价制度分别立法和实施的做法，对于我国的立法模式形成鲜明的对比，也将会对我国在相关制度的改善过程中提供更具启发意义的制度借鉴之模式。
下面主要探讨韩国环境影响评价制度的发展过程、主要内容以及对于我国的借鉴意义。
二、韩国环境影响评价制度的发展
（一）环境保全法时期（1977-1990）
如上所述，1977年制定的环境保全法第5条规定了有关环境影响评价的条款，但此规定过于抽象难以具体实施。到1979年，修改以后的环境保全法第5条进一步把环境影响评价的评价范围确定为城市开发、水资源开发、机场建设以及其他总统令规定的影响环境保全的项目等。随着环境权的入宪，1981年进行了第二次修改，在修改后的环境保全法中把环境影响评价的评价主体除行政机关以外，进一步扩大到公共团体和政府投资机关等部门。1986年修改的环境保全法中又把评价范围扩大到总统令规定的民营开发项目等。
（二）环境政策基本法时期（1990-1993）
1990年，随着环境厅升级为环境部，废除原来的环境保全法制定了反映环境政策的理念和方向等主要内容的环境政策基本法，开创了基本法和单行法并行的时期，加强了环境影响评价规定的大量修改和完善工作。如评价对象范围的进一步扩大，评价书草案里必须反映附近居民意见，对评价协议内容的异议申请，工程项目变更后的再协议及评价协议履行情况的调查等内容，从此环境影响评价制度的基本框架已确立。1992年8月，修改后的环境政策基本法施行令中把地域性的开发项目的环境影响评价协议的业务委任给地方环境厅，确保了环境评价工作的地方特性。
（三）环境影响评价法时期
这一时期又可分为两个阶段，即专门针对环境的环境影响评价法和交通、灾害、人口和环境综合性的环境影响评价法时期。
1.单一环境影响评价法（1993-1999）
在环境政策基本法中除了规定环境政策方向等基本内容以外，还要规定环境影响评价等专项性的具体内容，从立法技术和实际操作层面上都遇到了现实的挑战和难题。为了更好地解决制度运行的有效性，1993年6月份制定了单行的环境影响评价法，于同年12月开始实行。
随着地方自治制度的实施和经合组织（OECD）的加入等国内外形势的变化，1997年3月又对该法进行了修改。修改内容主要包括扩大地方环境影响评价范围，事后重大环境影响发生时的再评价，以前的环境技术开发院扩大改编为环境政策评价研究院等{1}.
2.综合环境影响评价法（1999-至今）
在综合环境影响评价法制定之前，环境、交通、灾害、人口等影响评价分别由其他个别法律来实行，因此一个建设项目涉及两个以上影响评价对象的时候由于手续的重复和过多费用的支出等原因，往往给建设单位造成时间和费用方面的过重的负担。而且对一个项目分别进行影响分析难以形成综合性的评价{2}.
为解决上述问题经过2年多的努力，1999年12月31日终于颁布了《环境·交通·灾害等的影响评价法》（简称综合影响评价法），并于2001年1月1日起实行。综合影响评价法的基本指导思想是以环境影响评价制度为中心统筹交通影响评价，人口影响评价及灾害影响评价制度，统一规范评价程序简化影响评价书的编制等。最终以环境影响评价法为中心制定综合影响评价法，删除了城市交通整理促进法，首都圈整备规划法及自然灾害对策法中有关的条款。
综合影响评价法把评价范围分成环境、交通、灾害、人口等4个部门，分别由所属行政机关的环境部、建设交通部、行政自治部等按照各评价对象进行评价协议。
2003年12月30日部分修改时，新设了由专家、建设单位、利害关系人参与的评价项目和范围确定委员会按照项目所在地的特点及环境影响的重要性来具体协商确定项目范围（Scoping）的制度。
而且，到了2005年5月份环境政策基本修改法律中新设了事前环境性检讨制度[1]，并明确了事前环境性检讨和环境影响评价的相互联系和各自的调整范围。
三、环境影响评价制度的主要内容
（一）事前环境性检讨制度—对行政计划等的评价
1.制度的意义及法律依据
事前环境性检讨制度是指对环境有影响的行政计划确立以前以及非环境影响评价对象的一定规模开发项目在项目审批之前进行对环境的评价，以其充分考虑对环境的影响的制度。事前环境性检讨制度跟一般环境影响评价制度一样作为体现事前预防原则的重要政策手段，具有以下几个方面的重要意义。
第一，可以在开发计划之初掌握重要而累积的环境性影响，从而在早期阶段合理变更或调整相关计划内容。
第二，通过有关行政机关的协议过程可以形成相关机关之间对于环境友好型计划制定的合意，从而促进能协调环境与开发的相关法律的制定。
第三，如土地利用规划等国家的广泛领域的规划可以早期阶段开始充分考虑环境的影响和其他替代方案{3}.
事前环境性评价制度是为弥补环境影响评价制度的不足引入的一项制度。现行的环境影响评价制度主要针对大规模的开发项目，而且在计划确定以后项目实施阶段开始适用。因此环境影响评价制度的主要工作仅局限于相关项目对污染的低减方案。
为了解决上述问题，1999年12月31日在修改后的环境政策基本法中正式引入事前环境性检讨制度后，2002年12月30日再次修改中进一步具体规定了该项制度。该法第25条规定“行政机关的长官为维持环境标准的适当性和自然环境的保全以及可持续性地制定和实施对环境友好的行政计划和开发项目，必须实行事前环境性检讨制度。”
2.事前环境性检讨的对象（范围）
（1）作为《环境影响评价法》第4条第1项规定的属于环境影响评价范围的建设项目为主要内容的行政计划
（2）需要保全的地域内实施的开发项目
属于上述作为事前环境性检讨对象的行政计划和开发项目的种类、规模及需要保全的地域范围等具体事项由总统令规定。（环境政策基本法第25条之2[2]）
另外，其他单行法中也有在选址或计划编制阶段开始为事前预防自然环境毁损或环境污染而检讨环境性影响的规定。如饮水管理法第9条的3，农渔村整备法第38条，开发限制区域的指定及管理的特别措施法施行规则第3条等。
3.主要内容
（1）协议机关
按照环境政策基本法施行令第7条的规定，进行事前环境性检讨协议中如果项目主管行政机关是中央行政机关时必须跟环境部长官协议，其他情形下必须跟地方环境官署的长官协议。
（2）事前环境性检讨协议的提请协议时期
项目主管机关必须按下列时期之前与环境部长官或地方环境官署的长官提请事前环境性检讨之协议。（环境政策基本法第25条之3[1]）
1）行政计划的情形：该计划编制确定之前
2）开发项目的情形：项目许可之前
至于具体的提请时期和提请程序有关的事项法律委任总统令来作出详细规定。
3）征求意见
环境政策基本法规定有关行政机关的长官在编制行政计划的检讨书时必须听取居民、专家、环境团体等利害关系人的意见，如意见合理必须在该行政计划中有所体现。但是对于开发项目的事前环境性检讨中法律没有征求意见的规定。这可能是考虑到具有营利目的的开发项目的有关计划早期公布可能引起该项目土地争买和价格上涨从而导致该开发项目难以顺利进行。
4.事前环境性检讨制度与环境影响评价制度的比较
如前所述，事前环境性检讨制度与环境影响评价制度都是事前预防原则的很重要的制度和手段。但在检讨协议对象、协议时期、协议内容、依据法律等方面都存在区别{4}.图表显示如下。
事前环境性检讨制度与环境影响评价制度的比较
区分
事前环境性检讨制度
环境影响评价制度
意义
计划确定以前检讨有关行政计划和开发项目对环境的影响及选址的合理性，从而促进充分考虑环境的行政计划和开发项目的编制与实施
事前预测分析因环境影响评价对象的项目实施而对周边环境的影响，保障环境友好型开发项目的实施
依据法律
环境政策基本法
环境影响评价法
协议对象
土地利用规划，工业园区指定等行政计划及需要保全地域内的一定规模以上的开发项目（包括46个行政计划和22个区域开发项目）
环境影响评价法规定的对象（17个类别63个项目）
协议时期
该行政计划和开发计划的决定前
该项目计划审批前
协议内容
选址的妥当性及周边环境的协调与否
自然环境，生活环境，社会经济环境等23个项目的分析评价
（二）环境影响评价制度
1.评价对象
环境影响评价制度发展标志之一就是评价范围。环境影响评价制度越发展其评价对象范围也就越扩大。在韩国，环境影响评价仅适用于政府部门实施的对环境影响比较大的项目，后来逐渐扩大到公共团体，政府投资机关以及私营企业等领域。
该法第4条具体列举规定了环境影响评价范围的对象。即，城市开发，产业选址及产业园区的划定，能源开发，港口建设，道路建设，水资源开发，铺设铁路，机场建设，河川的利用与开发，共有水面的填埋，旅游园区开发，山地的开发，特定地域的开发，体育设施，废弃物处理设施，国防军事设施，开采土石以及其他总统令规定的项目等。这些项目涉及17个类型63个具体项目。
在韩国，环境影响评价范围的建设项目大部分都是大规模的工程项目。因此，有些项目虽然是小型规模但对环境的持续累积的影响甚大的情形下也不能进行环评。所以也有主张要引进美国式的筛选制度（Screening），根据建设项目的具体特点来具体确定评价与否{1}.
2.编制主体
按照环境影响评价法的规定，建设单位是编制环境影响报告书的主体。该法第7条规定，建设单位在编制环境影响评价书或环境影响评价书草案等环境影响评价文件时可以依据第8条的规定委托给有资质的环境影响评价单位代理。采取建设单位自行编制评价书的做法主要考虑到按照污染者负担的原则，在进行对环境有影响的开发项目时必须由开发者承担相关费用的认识。虽然环境影响评价法制定以前，在环境影响评价要纲（1980年）里规定了包括国家或特别法人，地方自治团体等多种评价主体，但现行法律一律采取建设单位作为评价主体的做法。
3.评价内容
按照规定环境影响评价书必须包括以下内容。1）对环境影响评价书草案内容的具体分析及评价，2）居民及有关行政机关的长官等对评价书草案的意见与对公听会举行情况的分析及评价，3）反映影响评价结论而编制的项目计划书的内容，4）事后环境调查的计划等。
建设单位编制环境影响评价书时必须举行说明会或公听会等认真听取项目实施地区内的居民的意见并将其意见反映在评价书内容里面，对具有生态保全价值大的区域内的建设项目除了附近居民外还征取其他人员的意见。
4.评价程序
韩国的环境影响评价程序包括环境影响评价书草案的编制及征求居民意见，环境影响评价书的编制，环境影响评价书的提出及审查，环境影响评价书的检讨及审查内容的通报和反映与否的确认，评价书的再审查等5个阶段。
（1）环境影响评价书草案的编制及征求居民意见
环境影响评价程序开始于建设单位编制环境影响评价书草案向主管行政机关提出。评价书草案包括项目概况，评价对象区域的确定，环境现状的调查，环境影响的分析及对策等内容[5]
主管行政机关受到评价书草案之日起10内通过各种途径予以公告供览。公告期限一般为30日。公告包括公听会的举行及居民提出意见的方式与期限等内容{5}.
（2）环境影响评价书的编制
举行公听会征求居民意见程序后，建设单位可以正式编制环境影响报告书。报告书里应包括居民及主管机关对草案提出的意见反映情况和举行公听会结果的分析情况。
建设单位可以委托环境部注册的环境影响专业机构代理编制报告书。
（3）环境影响报告书的提出及审查
有项目审批主管机关的建设项目首先向项目审批机关提交报告书，项目审批机关提请环境部长官审查该报告书并可以附具意见。环境部在检讨报告书的过程中必须听取环境政策评价研究院的专业性的意见，并可以提请项目审批机关提交相关资料或对报告书和项目计划书的内容进行补正。
（4）检讨及审查内容的通报
环境部长官必须在规定期限内把报告书的检讨结果向项目审批机关通报。项目审批机关必须及时把审查内容通报给建设单位，建设单位必须把相关审查内容反映到项目计划里进行补正或修改。项目审批机关确认审查内容的反映情况后方可审批该项目，并向环境部长官通报有关的情况。
（5）评价书的再审查
如果建设单位在接到审查通报后5年内未开工建设或因项目规模扩大到30％以上，如按原审查内容实施该项目明显不妥的情形下可以要求重新编制报告书，项目审批机关和环境部重新审批和审查该项目报告书。
四、对我国的借鉴意义
韩国的环境影响评价制度从1979年正式确立以来经历了30年的发展过程。其间从环境保全法到专门的环境影响评价法的制定，从单一的环境影响评价到包括环境·交通·人口等综合影响评价制度的发展等都显示出韩国环境影响评价制度发展的艰辛历程和实践经验。
与我国的环境影响评价制度相比有很多相似的经历和内容。如评价范围从原来的建设项目为主扩大到政府等规划的环评，评价对象的法律具体列举规定等内容。但也有一些不同的做法，特别明显的是我国2002年制定的环境影响评价法把评价范围扩大到政府的规划，但在韩国政府规划和一般的建设项目的环评则由不同的法律来规范。
从韩国环境影响评价制度的发展经验和与我国的不同的制度设计，可以总结出几点可供我国借鉴的经验模式。
第一，可以考虑规划和建设项目的环评分别立法。我国的环境影响评价法包括了对规划和建设项目的环评。但规划跟政策一样具有牵涉范围广，不确定性大等特点，而且也没有有关规划的程序性法律规定，因此跟一般的建设项目一样用同一法律来规范的话，缺乏操作性而变为可有可无的宣言式规定。因此有必要把规划和建设项目分别在不同的法律中规定，根据规划的特殊性和广泛性可在环境基本法里面专章规定为妥。
第二，可以考虑制定包括环境·交通·入口等综合性的影响评价法。一个建设项目特别是大型的工程项目（如大型水库的建设或跨区域的高速铁路的铺设等）除了对周遍环境的影响外还往往对当地的交通或入口等产生深远而广泛的影响。虽然城乡规划法等个别法律分别进行规范限制，但不能像环境影响评价那样规范和具有专业性。随着城市化进程的加快和国家基本工程项目的加大投入，因交通、入口、生态文物等受到的影响肯定会加深。因此有必要制定综合性的影响评价法来统一规范和调整。
第三，有必要加快相关程序法制建设。环境影响评价制度是程序性很强的一项制度，如果没有相配套的完善的程序法制那么无法期待该制度发挥其应有之功能。特别是政府的规划，如果没有规划立案到确定以及变更有关的规定，很难保证相关公众参与的实效性。公众何时能参与政府规划的环评也难以确定。即使是一般的建设项目如果未进行环评程序而项目主管机关审批了该项目，那么主管机关的审批行为是否有效呢？因为没有相关的法律规定，所以现实中往往发生事后补办环评手续的情况。因此有必要尽快制定相关的程序法如行政程序法等。
此外，公众参与制度和地方环境影响评价制度建设以及司法审查等方面还有进一步借鉴完善的部分。随着科学发展观理念的不断深入实践和国外相关制度的比较借鉴，相信我国的环评制度会更加完善和充实。
【注释】
[1]事前环境性检讨制度是韩国比较独特的制度。在韩国，行政机关的规划环评和建设项目的环评是分别由环境政策基本法和环境影响评价法来调整，这主要考虑到规划环评的特殊性。由于规划内容还未具体明确性等特点，难以跟具体的建设项目环评一样由同一的法律来规范。
【参考文献】
{1}［韩］朴均星。环境法[M].韩国：博英社，2008.105-106，113.
{2}[韩]洪俊锡。各种影响评价制度的整合方向与课题[A].21世纪新环境影响评价进程的研讨会[C].环境影响评价学会，1999.15
{3}[韩]李相敦。事前环境性检讨制度与环境影响评价的功能与联系[A].环境影响评价制度改善的研讨会[C].环境部，2000.38
{4}[韩]柳栽根。环境政策与环境影响评价的发展方向[A]环境影响评价25年：现状，展望与课题（2005年韩国环境影响评价学会春季学术发表会资料集）[C].2005.14.
{5}[韩]千柄泰，金明吉。环境法[M].韩国：三英社，2004.
环境影响评价制度推行作用浅析
刘志勇  靳王岗
(山西绿洁环评有限公司，山西 太原 030001）
摘要：可持续发展已成为目前发展研究的重要课题，而环境影响评价及环境影响评价制度顺应发展，但它是在项目的前期阶段进行的，是对未来事物的一种预判，它需要已有工程的经验为基础。笔者针对环境影响评价对实际工作方面存在的问题作些简单的探讨与研究。
关键词：环境影响；评价；推行；意义
中图分类号：X820.3 X837   文献标识码：A    文章编号：1673-0992（2011）04-0036-01
一、环境影响评价定义
英文缩写 EIA 即 Environment Impact Assessment 指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。通俗说就是分析项目建成投产后可能对环境产生的影响，并提出污染防止对策和措施。影响评价的对象包括大中型工厂，大中型水利工程，矿山、港口及交通运输建设工程，大面积开垦荒地、围湖围海的建设项目，对珍稀物种的生存和发展产生严重影响或对各种自然保护区和有重要科学研究价值的地质地貌产生重大影响的建设项目，区域的开发计划以及国家的长远政策等。
二、环境影响评价制度推行意义
第一，环境影响评价制度和“三同时”制度，是我国贯彻“预防为主”的方针，控制新污染的两项主要制度。环境影响评价制度特别在保证建设项目选址的合理性上起了突出作用。因为，评价结果证明虽然投资效果好，但由于布局不合理，严重污染环境，破坏生态平衡，而影响长远发展的项目，就不能同意建设，必须另选地址。环境影响评价制度还可以对开发建设项目提出防治污染的措施，控制新污染。第二，实施环境影响评价制度的步骤和程序都贯穿在基本建设各个阶段，使计划管理、经济管理、建设管理都包含环境保护的内容，从而把建设项目环境管理纳入国民经济计划轨道，在发展经济的同时保护好环境，促进经济建设和环境保护的协调发展。第三，进行环境影响评价可以调动社会各方面保护环境的积极性，集思广益，群策群力；如，科研院所和高等院校，由于具备较齐全的实验测试条件，容易保证评价的科学性；工程设计单位由于熟悉国内外该类工程项目的发展水平和发展趋势，能有针对性地提出综合治理对策，做到技术、经济上的可行、合理；而管理单位则熟悉各种法规，就便于组织协调和监督。
三、存在的问题与改进
第一，该法规定的环境影响评价只是单向评价。
所谓单项评价即只针对评价对象本身对周围环境的影响进行评价，而不要求评价周围环境对评价对象本身的影响。虽然对于一般的生产性项目而言，这种单向的制度设计是可以的，而且也确实方便了行政管理，但对于与公民切身环境权益攸关的住宅等项目如果只做单向评价，却可能对居住者环境权益保护不力，甚至导致后患无穷。时间滞后。在环境保护工作中，对污染进行治理只是一种“亡羊补牢”的行为，真正的保护应该是预防。环境影响评价就是一种较为有效的预防手段。往往由于建设项目所在地的环境质量现状、污染等背景资料欠缺，需要做大量的调查、收集和测试工作，就得花费较长时间。
第二，公众参与缺乏制度保障。
根据《环境影响评价法》的规定，对可能造成不良环境影响并且直接涉及公众环境权益的规划，或除国家规定需要保密的情形外可能造成重大环境影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，编制机关或建设单位应当在报批规划草案或环境影响评价报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见，并且附具对上述意见采纳或不采纳的理由。但对论证会、听证会究竟该如何举行、谁应参加等程序性问题并没有具体进行规定，从而导致了这些制度无法落在实处，使环境影响评价失去了指导作用。
第三，行政管理色彩浓厚，透明度不高，公民无法享有充分的知情权，不能形成有效的社会监督。
由于行政管理部门可以通过资质管理等手段决定评价机构的生死存亡，且《环境影响评价法》中规定的评价机构责任也仅限于行政责任；此外，在环境影响评价过程中，有关建设项目的基本信息以及进行评价的依据、数据和方法都是保密的；具体在何时、何地召开听证会或论证会，与会者发表了何种言论等情况外界均不得而知；评价报告也只有行政审批机关才有权看到。虽然该法明确了评价机构对评价结论负责，但由于公众的知情权得不到切实保障，无法对评价机构形成有效的社会监督，所以在现实中，评价机构实际上仅对行政机构负责，而缺乏行业自律，评价结果的客观、公正性由此大打折扣。
第四，法律制度不健全，相比西方国家而言，我国的环评工作才刚刚开始，环评制度还不是很健全，需要国家及相关管理部门出台相关政策和制度来改进环评工作、约束考核环评工作。
总之，随着我国人民物质生活水平的提高，公众对环境质量要求也会日益提高，对环境问题会日益关注，获得环境信息，参与决策的愿望也将会更加强烈，这对我们的环境管理工作以及环境立法工作都提出了新的要求。同时“入世”也要求我国的环境管理工作应进一步增强透明度，强化公众参与。根据我国的国情，借鉴吸收一些新的环境管理理念，对今后进一步完善我国环境管理工作，将具有重要的意义。
注释:
[1]吕忠梅.《环境法新视野》，中国政法大学出版社.2010年版
[2]王明远.《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社.2001年版
[3]汪劲.《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社.2000年版
[4]曹明德.《环境侵权法》，法律出版社.2000年版
美中环境影响评价制度比较研究
摘  要：本文通过对美中两国环境影响评价制度的立法目的、评价对象、评价内容、公众参与等方面进行比较，指出我国相关立法存在的问题，并提出相应建议。期望对我国《环境影响评价法》的完善进言献策。
关键词：中美　环境影响评价 比较　完善
1969年，美国制定了《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act， NEPA），在世界范围内率先确立了环境影响评价 （Environmental Impact Assessment，EIA） 制度，依据该法设立的国家环境质量委员会（Council on Environmental Quality，CEQ）于1978年制定了《国家环境政策法实施条例》（Regulations for Implementing the Procedural Provisions of the National Environmental Policy Act，简称CEQ条例），又为其提供了可操作的规范性标准和程序。受美国这一立法的影响，日本、澳大利亚、加拿大和欧洲各国也纷纷建立了环境影响评价制度。我国九届全国人大亦把《环境影响评价法》列入了立法计划，从1998年开始，经过反复调研、论证，经过四年努力，于2002年10月28日九届人大常委会第三十次会议通过，2003年9月1日起正式施行，标志着我国环境与资源立法进入了一个崭新的阶段。
中国和美国在人口、国土面积和自然资源方面都是世界上举足轻重的大国，两国在很多方面具有互补性。在环境保护立法方面，美国走在了世界前列，非常值得我们学习、借鉴。笔者欲通过比较研究两国在环境影响评价制度方面的主要内容，期望能对我国环境影响评价立法的进一步完善起到推动作用。
一、环境影响评价的目的比较
美国《国家环境政策法》的第一条就开明宗义地宣称“促进人类和环境之间的充分和谐；努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利，充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”，[1]这里，“生态系统以及自然资源对国家的重要性”应当理解为包括了对经济发展的重要性，这从联邦行政机关的环境影响报告书的内容上（包括“对人类环境的区域性短期使用与维持和提高长期生产力之间的关系”）也可以证明这一点，因此应当将其理解为“目的二元论”，只是美国环境影响评价制度特别强调“增进人类的健康和福利”。
我国《环境影响评价法》的第一条则规定“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法”。可见，该立法旨在“促进经济、社会和环境的协调发展”，是典型的“目的二元论”。
通过上述比较可见，单从立法规定的角度进行考察，美国的环境影响评价制度是侧重保护人群健康的“目的二元论”，我国的环境影响评价法则强调“实施可持续发展战略”，这应当认定为是侧重促进经济发展的“目的二元论”。比较可见，美、中两国在环境影响评价的目的方面是同中有异，这与两国的经济发展水平、环保意识等是密切相关的。美国由于经济高度发达，民众的环保意识和要求相对较高，因此其更重视“增进人类的健康和福利”；而我国自改革开放以来，虽然在经济发展方面取得了长足进步，但相对于发达国家仍有很大差距，因此，在现阶段我国在重视环保的同时，更强调发展也是顺理成章，符合我国国情的。待将来我国经济水平高度发达之后，笔者以为，我们可借鉴美国，实行侧重于保护人群健康的“目的二元论”，这也是符合世界各国环境保护发展规律的。
二、环境影响评价的对象比较
美国环境影响评价的对象是联邦政府的立法建议和其他的对人类环境有重大影响的重大联邦行动。可见，美国环境影响评价的对象是联邦政府的行为，这些行为的种类主要有：（一）联邦政府机关向国会提出的议案或立法建议，其中包括申请批准条约；（二）全部或部分地由联邦政府资助的、协助的、从事的、管理的或批准的工程或项目以及新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序。但是并非所有联邦政府的上述行为都要进行环境影响评价，还要以这些行为“对人类环境有重大影响”为条件。那么，如何认定某一联邦行为有这样的影响呢？CEQ条例规定了“背景（context）”和“强度（intensity）”两个判断标准。所谓背景是指联邦行为对社会整体、行为实施地和相关利益的影响，强度则指联邦行为影响的严重程度，它又通过更具体的标准来认定，可以归纳为：（一）对公众健康和安全、特殊地理区域、国家历史遗迹和濒危物种的不利影响的程度；（二）行动的环境影响的不确定性及其危险程度；（三）行动的环境影响引起重大争议的可能性；（四）行为成为未来行动的先例或代表的可能性；（五）行为是否分散进行会比集中进行产生较小影响；（六）行动是否可能违反联邦、州或地方的环境保护法。[2]
由此可见，美国规定的环境影响评价的对象是十分广泛的。可以说，囊括了下至项目建设，上至政府决策、立法等广阔内容，足见美国对环境影响制度的重视程度。
我国《环境影响评价法》的第二条则规定“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。第七条、第八条对规划的具体类型和要求又作出了进一步规定。其中第七条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明”（此处所指规划乃指指导性规划）；第八条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”
由上可见，同以往相比，我国实施环境影响评价的范围已经由建设项目扩大到具有更大影响的规化，这不能不说是一个巨大的进步。但笔者以为，进步固然可喜，缺憾仍然存在，主要是环评对象规定得仍然不够彻底。
同规划相比，政策无疑具有更为重要的地位，其对环境的影响范围更广，历时更久，而且影响发生之后更难处置，因此对政策进行环境影响评价具有更积极的意义。历史上，我国由于政策失误而对环境带来的严重破坏，不胜枚举，教训深刻。如50年代的大跃进、大炼钢铁、毁林毁草开垦、围湖造田等等一系列错误政策，导致了大面积灾难性的生态和经济后果。 这种政策上的失误导致的生态环境问题，也不仅是在早期才出现的现象，80至90年代还在发生。80年代中期提出的“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体、个人一起上”的政策，曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成了严重的资源浪费和环境破坏，迫使国家在几年后就不得不采取严厉的措施，关闭这类小矿；80年代在国家政策的支持下，造纸、电镀、皮革、印染、焦化等行业得到了快速发展，这种发展带来了十分严重的环境污染后果，迫使国家对其也不得不采取取缔、关停等纠正措施。[3]此外，中共中央关于对西部实施大开发的战略决策，对西部本就脆弱的生态环境也提出了严峻的挑战。
鉴于历史和现实的经验教训及实际需要，学者普遍认为，政策上的随意性，是造成生态环境问题的重要原因，不从这个源头上把关，环境问题就很难得到控制。值得注意的是，我国《环境影响评价法（草案）》的第四条曾规定“制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件，应当进行环境影响评价”，即将一定类型的政策列入环评范围。这本是“我国环境影响评价制度的一项重大建树和突破”，[4]但却被有关立法者以政策环评“缺乏可操作性，缺乏经验，立法条件尚不成熟”[5]等为由而在正式立法中删去了，致使本应成为立法亮点的政策环评胎死腹中。这不能不说是一大憾事。其实，立法本应体现时代特色和具有一定的前瞻性，并在实践中不断加以检验和完善。如果凡事都等完事具备再行立法，则可能时过境迁，良机不再了。实践证明，求全责备有时恰恰导致时机丧失，追悔莫及。况且，世界上将政策列入环评范围的也不乏先例。因此，笔者以为，我国应借鉴美国的立法内容，规定在政策制定中果断引入环境影响评价制度。这“有利于保证政府及其有关部门在拟定和编制对环境有影响的政策时根据可持续发展的需要，作出经济发展和环境保护的综合决策，以减轻、避免因政策不当给我们赖以生存的环境造成不可挽回的损失。”[6]为我国经济的可持续发展保驾护航。
至于立法方面，笔者以为，鉴于法律法规本身对环境的影响较小及公众参与立法过程的相对广泛性，且“从国外的立法经验来看，除美国外，大部分国家战略环境影响评价也是针对政策、规划和计划的，不包括立法。”[7]（即便是美国，也“总共只有5份立法环境影响评价报告书编制完成，主要用以支持野生动物保护区、武器和裁军条约等方面的立法建议”[8]），因此，目前在立法中可暂不引入环境影响评价制度，待日后条件成熟后再行规定亦不为迟。
三、环境影响评价的内容比较
美国环境影响评价的内容，也就是环境影响报告书的内容。根据CEQ条例的规定，环境影响评价主要有三项内容：（一）包括建议行动在内的各种可供选择的方案。详细说明各种可供选择的方案是环境影响评价的核心内容，它包括建议行动（the proposed action）和替代行动（the alternatives）两类，后者是相对于前者而言的，指可以替代建议行动并实现其预期目的的方案。按照替代方案的性质，它又可分为基本替代方案（primary alternative）和二等替代方案（secondary alternative）和推迟行动三种。基本替代方案指的是以根本不同的方式实现建议行动的目的、可以完全代替建议行动的方案，包括不行动（no action）。二等替代方案是指在不排斥建议行动的前提下，以不同方式实施建议行动。推迟行动是指，当建议行动的环境影响在科学上具有不确定性时，应当谨慎地推迟行动。（二）各种方案可能会影响的环境，这一部分的数据和分析必须与环境影响的程度相称。（三）各种行动方案及其补救措施的环境后果。补救措施是限制、减少、弥补行动的不利环境影响的手段。这一部分的内容应该包括各种行动方案及其补救措施的直接的、间接的环境后果的程度，各种行动方案和补救措施对包括能源在内的自然资源的要求等。[9]
由此可见，美国关于环境影响报告书的内容规定得十分全面，不仅规定了相应的具体内容，而且还考虑到了不同情况下的具体应对对策，规定了多种可供选择的方案，兼顾原则性与灵活性，其制度上高超的技术设计充分体现了对环境影响评价的高度重视。
再来看我国的《环境影响评价法》，其第十条规定：“专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（二）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；（三）环境影响评价的结论。”第十七条规定：“建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）建设项目概况；（二）建设项目周围环境现状；（三）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（四）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（五）建设项目对环境影响的经济损益分析；（六）对建设项目实施环境监测的建议；（七）环境影响评价的结论。 涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。”
从我国的有关规定中可以看出，我国关于环境影响报告书的内容只是区别专项规划和建设项目分别规定了相应的具体内容，即仅规定了环境影响报告书的基本要求，而无类似美国有关“建议行动”与“替代行动”之分。这不能不说是一个缺憾。
众所周知，任何事情都不是一成不变的，因此我们应充分考虑到各种可能出现的情况，并有针对性地设计出相应的对策，给决策部门和公众以选择权，并做到具体情况具体分析，防止当出现意外情况时而不知所措，以便将对环境的不良影响降到最低，并将有关成本降至最低。因此，笔者认为，我国的《环境影响评价法》应充分借鉴美国的相关规定，在对环境影响评价书内容的要求上，规定应当区别不同情况要求提交相应的基本方案与替代方案，以做到全面考虑，择优而行，随机应变，力争实现环境影响最小化，成本最小化，利益最大化。
四、环境影响评价的公众参与比较
美国《国家环境政策法》是世界上最早规定环境影响评价制度的国家，但其对公众参与环境影响的评价，仅在第二篇第五节第一条规定应征求相关机构、部门、地方政府的意见，并明文规定环境影响报告书及相关机关的意见，应当依照《情报自由法》的规定对外公开，但对是否征求公众意见没有进行明确规定。不过，CEQ条例对公众参与的程序作了详细规定，包括参与阶段、参与范围、参与人员、参与效果以及参与的限制等。如项目审查前不必通知公民，但审查后应通告，一般公开的时间为45－90天；公民可以参与规划过程；规划过程开放，为公众提供信息；公民有机会得到EIA文件；公民可以提交有关项目书面评论；当局或建议者必须对公众意见作出反应；当有较大争议或公众对听证感兴趣时可要求举行听证；公众有权了解作出最后决定的理由；公众可以在参与EIA后不少于30天收到有关信息；公众可以质问EIA的充分性等等。此外，根据《行政程序法》，对行政机关的任何行为原则上均得审查，因此，虽然有关环境影响评价的法律没有明文规定司法审查，但实务中如果主事机关在环境影响评价程序中没有依照法律法规进行公众参与程序，造成信息损害或程序损害，或被认为有其他违法现象，有关利害关系人均可以依法提起诉讼。
由此可见，美国关于公众参与环境影响评价的规定是相当完备的，其公众参与阶段早，参与事项全，参与有保障。
我国《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价也作了明确的规定。第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。” 第十一条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”在对建设项目的环境影响评价中，也作了基本相同的规定，即在第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”
这些规定，对公众和专家参与规划和建设项目环境影响评价的范围、程序、方式和公众意见的法律地位作出了明确规定，使公众的意见成为环境影响报告书不可缺少的组成部分。这是在以往的环保法律中所没有规定的。这说明国家在逐渐重视维护公民的环境权益，重视公众参与环保决策和监督。
但笔者认为，我国的相关规定仍有欠缺，主要是规定的过于笼统、原则，可操作性不强，透明度不高，公众参与时间晚，参与范围窄等。因此，笔者以为，我们应借鉴美国，对公众参与的程序、方式进一步作出明确规定，增强可操作性。如规定环境影响评价文件充分公开（国家规定需要保密的情形除外）；公众参与环境影响评价的全过程；扩展除论证会、听证会之外的公众参与方式；扩展公众参与范围，将政策、环境影响报告表、环境影响登记表列入公众参与范围；明确未按规定执行公众参与规定者的法律责任等等。
美俄环境影响评价制度比较
谷德近
【摘要】环境影响评价制度是环境法损害预防原则和风险预防原则的要求和体现，美俄两国是世界上的人口、资源大国，通过比较二者环境影响评价的目的、对象、主体、内容和效力的异同，可以为我国相关法律制度的完善提供借鉴。
【关键词】环境法；环境影响评价；国家生态鉴定
【全文】
从经济学的视角而言，环境污染与生态破坏是外部性造成的市场失灵所致，[1] 但是，政府的决策失误无疑使生态环境问题雪上加霜。[2]同时，随着环境科学、生态学等对环境问题认识的深入，环境法学的旨趣也由末端治理走向事先预防与综合防治相结合，并且已确立为预防原则与风险预防原则。[3]事先预防政府决策、立法行为和其他组织的经济活动对生态环境可能造成的破坏，已经成为各国预防环境污染，保障生态安全的关键措施，环境影响评价制度就是其法律保障。1969年，美国制定了《国家环境政策法》，在世界范围内率先确立了环境影响评价制度，依据该法设立的国家环境质量委员会制定的《关于实施国家环境政策法程序的条例》（National Environmental Policy Act ----- Regulation; Implementation of Procedural Provisions）又为其提供了可操作的规范性标准和程序。受美国这一立法的影响，日本、澳大利亚和欧洲各国也相继建立了环境影响评价制度。然而，直到20世纪80年代俄罗斯和前苏联才有了环境影响评价的实践，[4] 90年代初，俄罗斯才最终确立了与环境影响评价制度类似的国家生态鉴定制度，[5]主要法律依据有1991年的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》和1995年的《俄罗斯联邦生态鉴定法》，另外，俄罗斯联邦原环境与自然资源保护部于1994年还颁布了《俄罗斯联邦环境影响评价条例》。
美国和俄罗斯在人口、国土面积和自然资源方面都是世界上举足轻重的大国，与其他国家相比，这两个国家与我国有更多的相似性，对这两个国家的环境影响评价制度（为了行文方便，也指俄罗斯的国家生态鉴定制度）进行比较研究，无疑会对完善我国的环境法律体系大有裨益。
一、环境影响评价的目的
由于各国环境立法对环境影响评价制度的不同规定，并没有统一的环境影响评价的概念，随着环境法学研究的进一步深入，这一概念仍然处于不断发展之中，并出现了“战略环境影响评价（SEIA）”、“可持续发展影响评价（SDIA）”等概念，[6]所以，它的目标和任务也处于不断的变化之中。本文仅就美国和俄罗斯有关立法对其目的的规定进行简略评介。
美国环境影响评价制度的宗旨在于保障《国家环境政策法》的实施，其最终目的是“促进人类和环境之间的充分和谐；努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利，充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”。[7]直接目的则是强迫联邦政府在立法提议和其他对人类环境有重大影响的重大联邦行动的建议或报告中对各种可能的环境影响进行详细说明。[8] 《俄罗斯联邦生态鉴定法》的第一条就明确了生态鉴定的目的，即预防经济与其他活动对自然环境可能产生的不良影响，和与此有关的不良的社会、经济影响。[9]在环境立法比较先进的国家，环境影响评价制度是一项根本性的制度，它的目的由该国环境法的基本目的决定，同时又是其基本目的的表现，协调人类活动与自然的关系，保护和改善生态环境无疑是所有国家环境放的根本任务，就其最终目的而言，则有“目的一元论”（monism of objectives）和“目的二元论”（dualism of objectives） 之分，前者指环境法的唯一目的是保护人群健康，后者则指首先保护人群健康，其次保障经济与社会的可持续发展。[10]美国《国家环境政策法》的第一条就开明宗义地宣称“增进人类的健康与福利，充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”，其中，生态系统和自然资源的重要性应当理解为包括了对经济发展的重要性，从联邦行政机关的环境影响报告书的内容上可以证明这一点，其中包括“对人类环境的区域性短期使用与维持和提高长期生产力之间的关系”，这是典型的“目的二元论”。但就《俄罗斯联邦生态鉴定法》而言，则规定的比较笼统：“生态鉴定 … 其目的在于预防这些活动对自然环境可能产生的不良影响和与此相关的，因将生态鉴定对象付诸实施而导致的不良的社会、经济及其他后果。”可见，仅仅从立法规定来看，俄罗斯生态鉴定制度的目的并不十分明确，但从“社会后果”的措辞来看，也应该包括了保障人群健康的内容，只是不象美国环境影响评价制度那样特别强调“增进人类的健康和福利”。通过上述比较可见，单从立法规定的角度进行考察，美国的环境影响评价制度是侧重保护人群健康的“目的二元论”，俄罗斯的生态鉴定制度将防止不良的社会、经济后果并列，应当认定为是侧重促进经济发展的“目的二元论”。
二、环境影响评价的对象
美国环境影响评价的对象是联邦政府的立法建议和其他的对人类环境有重大影响的重大联邦行动。可见，美国环境影响评价的对象是联邦政府的行为，这些行为的主要种类有：一、联邦政府机关向国会提出的议案或立法建议，其中包括申请批准条约；二、全部或部分地由联邦政府资助的、协助的、从事的、管理的或批准的工程或项目以及新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序。但是并非所有联邦政府的上述行为都要进行环境影响评价，还要以这些行为“对人类环境有重大影响”为条件。那么，如何认定某一联邦行为有这样的影响呢？《关于实施国家环境政策法程序的条例》规定了“背景（context）”和“强度(intensity)”两个判断标准。所谓背景是指联邦行为对社会整体、行为实施地和相关利益的影响，强度则指联邦行为影响的严重程度，它又通过更具体的标准来认定，可以归纳为：一、对公众健康和安全、特殊地理区域、国家历史遗迹和濒危物种的不利影响的程度；二、行动的环境影响的不确定性及其危险程度；三、行动的环境影响引起重大争议的可能性；四、行为成为未来行动的先例或代表的可能性；五、行为是否分散进行会比集中进行产生较小影响；六、行动是否可能违反联邦、州或地方的环境保护法。[11]
由于俄罗斯的生态鉴定分为联邦和联邦主体（即组成联邦的各成员）两级，所以其鉴定对象也分为两类，即联邦一级和联邦主体一级的国家生态鉴定对象，同时，按照鉴定对象的性质，又可以划分为三大类：一、联邦和联邦主体的其实施可能会对自然环境产生消极影响的规范性和非规范性法律文件草案。这些草案包括联邦和联邦主体立法机关的法律文件草案、行政机关的立法建议和其他法律文件草案；二、需要联邦和联邦主体批准或认可的法律文件，例如国际条约、如果发放所允许实施的活动可能对自然造成影响的许可证的论证材料和新技术、新工艺、新材料、新物质的技术文件草案和商品质量说明书草案及服务行业说明书草案等。三、俄罗斯境内企业组织和其他经济活动项目的新建、改建、扩建、技术改造、歇业和关闭的经济技术论证材料和方案。
可见，俄罗斯国家生态鉴定对象的范围是很广泛的，美国环境影响评价的对象只是联邦政府和准联邦政府的行为，并且需要对人类环境有重大影响，而俄罗斯的生态鉴定对象不仅包括联邦政府的行为，还包括联邦主体的行为；不仅包括政府行为，还包括立法行为；除了国家行为外，还有企业和其他经济组织的行为；不仅涉及一般法律文件草案，还有技术规范草案，而这些行为只要可能会对自然环境产生消极影响，就属于国家生态鉴定的范围，这较之美国环境法对环境影响评价对象的规定而言，俄罗斯的国家生态鉴定要求是极其严格的。这种立法上的差异可以从两国环境影响评价制度确立的时间上得到解释。美国于20世纪60年代末在世界上最早建立环境影响评价制度，而俄罗斯《国家生态鉴定法》则制定于90年代，这期间世界各主要国家几乎都确立了类似制度，在其实践活动中积累了大量宝贵经验，通过借鉴其他国家的先进成果，俄罗斯生态鉴定立法表现出很强的后发优势。但是，俄罗斯环境法对生态鉴定对象的要求只是笼统地规定可能对自然环境产生消极影响，并没有可操作性的具体标准，另外，加之其鉴定对象范围极其广泛，几乎包括了所有与利用自然环境有关的国家和企业组织行为，这是否会达到预期的实际效果，还值得进一步研究。
三、环境影响评价的主体
美国环境影响评价的主体是其行为对人类环境有重大影响的联邦政府行政机关，而俄罗斯的国家生态鉴定机关是“俄罗斯联邦国家环境保护委员会”及其在各联邦主体的分支机构。可见，美国环境影响评价的主体是行动者本身，而俄罗斯的生态鉴定机关是与行动者完全不同的国家机关，这是美俄两国环境影响评价主体的最大不同。
由于上述差异，在确定具体的评价机关时，依据的标准也是不同的。美国需要进行环境影响评价的联邦行动往往涉及多个行政机关，为了明确各机关的不同职责，《关于实施国家环境政策法程序的条例》把这些机关分为“领头机关（leading agency）”和“合作机关 (cooperating agency)”。环境影响评价由领头机关主持，承担主要责任，合作机关指对有关联邦行动的环境影响有法定管辖权或专业知识的联邦行政机关，它们应领头机关的要求确定环境影响评价的范围，提供有关的情报开发、环境分析等技术和人员的支持。如果各机关不能就“领头机关”达成一致意见时，可以根据下列因素确定机关：一、某机关卷入或参与的程度、时间和先后次序；二、批准或否定项目的权力；三、是否在有关专业知识方面有优势。[12]......
环境影响评价制度的由来和发展
环境影响评价(Environmental Impact Assessment ,EIA)，又称环境质量的预断评价，是指在进行某项人为活动之前，对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价，并提出相应的处理意见和对策。环境影响评价制度，则是环境影响评价活动的法律化、制度化。环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一，对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防新的污染源出现发挥着极为重要的作用。
一、 环境影响评价制度的由来和发展
概念的产生：环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。1969年美国《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act of 1969,NEPA)。
概念的引进:1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。
概念的初步实施：1979年颁布的《环境保护法(试行)》-----------1989年《环境保护法》
概念的完善：1981年，《基本建设项目环境保护管理办法】----《建设项目环境保护管理办法】--- 等等等
其他：1982年颁布的《海洋环境保护法》、
1984年颁布的《水污染防治法》、
1987年颁布的《大气污染防治法》、
1988年颁布的《水法》、
1988年颁布的《野生动物保护法》
等，形成了较为完善的环境影响评价法律制度体系。
二、我国环境影响评价制度的主要内容
(一)环境影响评价的对象是建设项目。《条例》所称的"建设项目"是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制，建设项目可以分为基本建设、技术改造、房地产开发(包括开发区建设、新区建设、老区改造)和其他共四个部分的工程和设施建设。[3]
(二)对建设项目的环境影响评价实行分类管理。
第一类是对环境可能造成重大影响的项目。建设对环境可能造成重大影响的项目，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。
第二类是对环境可能造成轻度影响的项目。建设对环境可能造成轻度影响的项目，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。
第三类是对环境影响很小的项目。建设对环境影响很小的项目，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。《建设项目环境保护分类管理名录》则对"重大影响"、"轻度影响"、"影响很小"进行明确界定，并对各类建设项目的具体名录进行明列。
(三)建设项目环境影响报告书的内容
涉及水土保护的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保护方案。
(四)环境影响评价报告书(表)或登记表由行业部门预审，环保部门审批。建设项目环境影响报告书(表)或登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
(五)对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。《条例》第十三条规定，国家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。从事建设项目环境影响评价工作的单位，必须取得国务院环境保护行政主管部门颁发的资格证书，按照资格证书规定的等级和范围，从事建设项目环境影响评价工作，并对评价结论负责。《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》对评价证书的等级、申请评价证书的条件和程序、评价证书管理与考核、罚则等作了具体规定。
(六)征求公众意见。《条例》第十五条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。
三、 环境影响评价制度的完善
1、 建立宏观重大决策环境影响评价制度
我们必须注意到对环境施加影响的行为不仅来自于建设活动，更主要的来源于国家。与具体的建设项目相比，国家的决策行为对环境的影响更大。因为单个建设项目对环境的影响毕竟是局部的和有限的，而国家的一个决策一旦出台，其所造成的影响小则涉及某个地区的发展，大则影响全国。因而建立政府宏观重大决策的环境影响评价制度势在必行。
(2)中国历史经验表明，国家的重大宏观决策对于生态环境具有重大影响。
(3)公众参与环境影响评价是贯彻环境民主原则的要求。
环境影响评价制度的目的，不是为了给建设者提供经营风险的评估，而是政府基于保护生态环境的公共目的所要求建设者进行的活动，其目的在于使政府的决策以及建设者能充分考虑其行为对生态环境的影响，从而尽可能地避免和降低对环境的不利影响。
(3)公众参与环境影响评价可以提高决策、建设项目的效率和公众对决策活动、建设活动的认同。
1998《建设项目环境保护管理条例》
1999《建设项目环境影响评价证书管理办法》、
《建设项目环境保护分类管理名录》、
《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》
论我国环境影响评价制度的司法保障
作者： 刘小涛
[内容摘要]：环境影响评价制度是我国环境保护的基本制度之一。然而限于司法体制等多种原因，我国环境影响评价制度在制度设计和发展过程中存在着功能缺失的遗憾。不断完善司法功能对我国环境影响评价制度的保障，对于促进我国环境影响评价制度的发展。实现环境影响评价的功用具有重要意义。我国环境影响评价制度司法功能缺失主要体现在对环境公共利益维护的缺失。环境公共利益的代表主要包括政府、环保主管部门、公众和环保团体等部分。如何保障环境的公共利益其中建立有效的公益诉讼制度是关键。在我国现行的诉讼制度中具体应当包括环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度，同时辅之以检察机关公诉主体的公诉制度，对已经损害或可能造成损害的环境公共利益的民事行为和行政行为提起公诉维护环境公共利益，逐渐构建起我国环境影响评价制度的司法体制。
[关键词]：环境影响评价制度 司法功能完善 环境利益诉讼体系
一、我国环境影响评价制度概述
<一>环境影响评价制度相关定义：
首先，环境影响评价有广义和狭义之分。广义的环境影响评价是对拟议中的人为活动（包括建设项目、资源开发、区域开发、政策制订、立法等）可能造成的环境影响（既包括环境污染和生态破坏等不利影响，也包括有利的影响）或环境后果进行分析论证的全过程，并在此基础上提出采取的防治措施和对策。而狭义的环境影响评价则是对拟议中的建设项目在兴建前即可行性研究阶段对其选址、设计、施工等过程，特别是运营和生产阶段可能带来的环境影响进行预测分析，提出相应的防治措施，为项目选址、设计及建成投产后环境管理提出科学依据。其中广义的环境影响评价在现实生活中应用是比较广泛的。
其次，法律意义上的环境影响评价是指决策者在做出可能带来环境影响的意思决定之前，事先对环境的现状进行调查，在此基础上提出各种不同的可供选择方案，并就各种方案可能造成的环境影响进行预测、评价和比较，从而选择最合适于环境的意思决定，这在法律上便称为环境影响评价制度。
<二>我国环境影响评价制度的发展
我国环境影响评价实施始于20世纪70年代，在我国施行的环境影响评价制度是在既吸收了西方发达国家先行开展的环境影响评价制度及结合我国实际情况的基础上发展起来的。因此与外国实行的以公众参与环境影响评价为主的方法所不同的是，中国的环境影响评价制度主要是依靠政府行政主管部门即环境保护主管部门负责组织审查、批准各种规划与建设项目的环境影响评价。也就是说我国的环境影响评价的模式是政府行政部门为主体，以行政命令为依据，基本没有环境影响评价制度方面的法律框架，只是通过详细的规划加以落实没有法律强制力，环境影响评价可称得上是“特殊的行政程序”，在我国环境影响评价制度被当作成了一项环境行政管理制度。
<三>我国环境影响评价制度的问题分析
1.通过上述分析我国环境影响评价制度在立法和施行的过程中是存在局限性的。《环境影响评价法》实施以前，我国环境影响评价制度只是简单的规定在《环境影响评价法》和环境单行法规中，而实施规则是以各个行政规章的形式组成的。因此我国环境保护行政主管机关在环境影响评价中发挥着重要作用，我国环境影响评价程序中未能拍拖行政制裁的局限，一直是以环境影响报告书的制作与审批为核心，通过项目主管部门的审核和行政机关的批准来执行，这势必会造成过分依赖行政权力而忽视司法功能，致使司法体制在环境影响评价制度的构建方面是非常缺失的。没有司法功能的保障，环境公共利益极易受到环境影响评价产生的不利影响。
2.我国的公众参与体制尚待完善，公众和社会环保团体也尚未真正参与到各种环境影响评价程序中，虽然公众参与环境影响评价程序在新《环境影响评价法》中更加突出，该法特别规定对可能造成不良影响的规划和建设项目必须举行论证会、听证会、各种座谈会、咨询会等，征求有关单位、专家和公众对环境影响评价报告书的意见，保障公民参与的知情权。然而在有关公众参与的具体途径、参与权利的保障、权力救济的形式等基本方面尚未形成成文的制度。我国公民和团体的起诉资格尚未放宽，缺少司法救济公众参与的效果必然会受到影响。
3.我国在环境影响评价制度反面的司法理论建设和司法实践都比较贫乏，相关的环境民事诉讼制度和环境行政诉讼制度也处在初步发展阶段，以检察机关为主体的公诉制度至今没有形成一套与之相适应的司法体制。在我国环境影响评价制度方面的司法判例也相当的少，基本上集中于传统的对行政机关具体行政行为提起的行政诉讼。
二、司法功能完善的客观性
针对我国环境影响评价制度在司法建设方面不够健全，相关司法执行程序不尽合理的现况，应该从司法权、司法权的应用着重入手，不断加强司法功能对环境影响评价制度的影响。
<一>根据我们学过的法理学知识，司法就是国家法律认可的机关按照法律的规定和法定程序，处理涉法性案件，并对具体当事人施予保护与或制裁的活动。在我国司法机关包括审判机关和检察机关。司法权具有专属性、独立性、被动性、程序性以及终局性的特征。有司可见司法权是神圣不可侵犯的，如果在环境影响评价制度中没有健全的司法体制予以保障，那么环境影响评价制度在实施过程中产生的不利影响的机率会大增。
司法体制在环境影响评价制度中的完善应包括司法理论和司法实践两方面的内容。建立一套相应的理论体制是关键性的一步，完善的法律理论应用到实践中有利于环境影响评价制度的有效实施。
<二>我国环境影响评价制度在司法机制建设方面不完善的重要原因，我以为首先应该是环境影响评价制度在立法阶段是有缺陷的。我国一开始在立法模式上就出了问题，把行政法规，行政命令等行政权力作为实施环境影响评价制度的手段，给社会公众造成一种意识上的误解。其次在诉讼制度方面，环境问题是具有很强的公益性的，国家法律规定在环境权方面防地公民的起诉资格，延长诉讼时效的时间，但是在实际运作过程中公众及社会团体的起诉权仍然受到一定的限制，公众仍然缺乏这方面的意识，我国至今没有确定公民的环境权，只是在宪法中有所体现而已。
<三>司法体制融入环境影响评价制度是符合客观实际的。司法功能对环境影响评价制度的作用是十分明显的。正是因为司法功能的缺失造成公众社会意识淡化，得不到强烈共识，无法深入人心，对权力的制约，保护环境的公共利益等现实问题解决将无从谈起。因此对司法功能的完善符合客观需求。具体分析：
1.在上文中我曾提到过我国环境影响评价制度的立法模式是从行政权力中不断分化出来，环境影响评价制度的实施主体是环境保护行政主管部门，即使是立法机构也侧重于在行政规章和行政命令的制定。过分的依赖于行政权和立法权，因此司法权的介入具有深远意义的。司法权的监督具有明显的效力，可以制约并平衡立法权、行政权以更有利于环境影响评价制度的发展。鉴于我国权力体制，加强司法权在权力监督体系中的作用是建立法治国家的当务之急，司法体制的这种作用是任何其他构架机关望尘莫及的。
2.环境影响评价制度涉及的一个重要问题是对社会公共利益的影响。既然是公共利益，那么所要维护的环境利益是全体人民整体和长远的利益，因此政府行政机关将不会是公共利益的唯一代表者和维护者，但现实生活中公共利益的主体往往是不够到位的，即使在环境利益受到损害的情况下往往那个没有利益主体对损害行为提起诉讼，要求停止侵害或损害赔偿。所以问题集中在确立一个公诉主体代表来维护环境公共利益。这个公诉主体放在我国最合适的是检察机关，自检察制度产生以来，检察机关就是以国家利益和公共利益的代表出现的。检察机关作为国家的法律监督机关，负有监督法律正确实施的职责。当国家利益和公共利益受损后，能够忠实的维护国家利益和社会公共利益，具体便体现在环境名师诉讼和环境行政诉讼两大方面。
3.在现实的环境影响评价制度中，公众和环保团体相对于行政机关和污染企业来说，在科技、科技、经济、信息等反面都处在绝对弱势方面。倘若公众参与在参与权、信息知情权、表决权等方面的不到司法功能的保障，那么公众参与只能是环境影响评价程序中的点缀而已。同时建设建设主管部门、政府环境保护行政主管部门在进行各项环境规划时，如果缺少司法部门的审查监督，极易造成对环境的不利影响，损害环境公共利益。常常表现为，环境公共利益与部门利益、地方利益等经济利益之间的冲突。建设项目主管部门往往为了追求各自部门或地方的经济利益而不顾环境公共利益的维护。而我国环境影响评价制度调整环境公共利益与经济公共利益主要依靠政府行政部门的行政命令、行政规章、行政调解等措施，过分单纯依靠行政手段，往往限于自身的局限性是达不到环境影响评价制度的目的。即使是在规划环境影响评价制度中，政府决策和权力行使中的不当和失误会直接造成环境问题，形成两种利益关系的冲突。这是我国在环境影响评价制度中过分依靠行政手段而忽视司法功能造成的。
由此可见，环境公共利益急需要司法功能的保护。随着我国司法制度的不断发展，其审查机制和监督机制的客观基础也越来越成熟，而且随着国民素质的提高，公民法律意识逐渐增强，权利观念日益深入人心，这些有利因素对司法机关介入到环境影响评价制度中是非常可行的。
三、环境利益诉讼体系
建立相应诉讼体系是我国环境影响评价制度司法功能完善的重要途径。环境公共利益的代表者和维护者主要包括两类。一是特定的国家机关主要是指环境保护行政主管部门，二是社会公众和环保团体。司法功能的保障作用就在保护环境公共利益就必须赋予这两类主体为维护环境公共利益而对损害或可能损害环境公共利益的行为提起诉讼的权利。目前我国环境保护的主管部门主要是依靠行政手段审批、监督管理各种规划和建设项目的环境影响评价来维护环境公共利益，而我国司法机关的公诉权力并未落实到位，公众和环保群体以环境公共利益为代表的身份提起诉讼的资格也没有确立，因此急需构建一套相应的司法体系，具体包括：
<一>环境民事公益诉讼制度，它是指在民事经济活动中，公众社会团体依法对违反环境保护法律的规定，侵害国家社会公共利益的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审批来维护国家、社会的环境公共利益的诉讼活动。环境民事公益诉讼制度是民事公益诉讼制度的一种，它的目的是保护国家社会的环境公共利益。因此提起环境民事公益诉讼的原告不一定与被告有直接的利害关系，它要求进行损害赔偿，甚至是要求国家的建设项目主体修改规划，改善对环境的不利影响，严重者禁止其再从事相关的活动。
<二>环境行政公益诉讼制度，它是指当行政主体的违法行政行为侵害了环境公共利益时，法律允许无直接利害关系人为维护环境公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度。环境行政公益诉讼属于行政公益诉讼的一种，我国至今尚未建立行政公益诉讼制度，但学术界已经越来越关注行政公益诉讼制度，。它的特征包括起诉主体的广泛性，非直接利害人可以提起诉讼；利害关系的不确定性，在环境行政公益诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众只有不利影响，而无直接利益上的损失；可诉对象的双重性；受案标准的严格性。
<三>环境公益诉讼制度。环境公诉是指特定国家机关在法定情形下为维护社会的环境公共利益，以国家的名义将一定种类的案件提交人民法院审判的制度。环境公司根据诉讼对象和内容的不同可以分为环境民事公诉和环境行政公诉。环境民事公诉是特定国家机关中对民事主体的民事行为侵犯或缺乏环境公共利益，而没有相关主体起诉的条件下，代表环境公益以国家的名义起诉的条件下，代表环境公益以国家的名义起诉的制度；环境行政公诉是指特定国家机关针对行政主体的行政行为侵犯或可能侵犯环境公共利益，代表环境公益以国家的名义提起公诉的制度。
结语：
<一>通过对我国环境影响评价制度的概述以及司法机制在环境公共利益诉讼中的运行情况，针对我国环境影响评价制度在实施过程中出现的问题，综合我国国情应该在我国构建一个多层次全方位的综合型环境利益诉讼体系。在这一体制中应以检察机关提起的环境公司为主，严格限制的民事公益诉讼和行政公益诉讼为补充。这就要求在立法方面要制定相应的诉讼法律制度并明确的赋予检察机关提起环境民事诉讼和环境行政诉讼的职权，特殊条件下公民就损坏环境公共利益的事件向检察院举报控告的权利不能实现，可以直接向法院提起环境公益诉讼。
<二>在立法中应明确指出“环境公共利益”这一概念扩大影响，增强公众和社会团体的环境公共利益保护的法律意识。同时应进一步改善相关诉讼法律以放宽侵害环境公共利益中的起诉主体资格，为社会公众和团体提起诉讼，维护环境公共利益提供法律保障。
<三>进一步完善公众参与机制。一般来讲组织环境影响评价程序者通常为环境影响报告书的编制者，而公众仅在环境影响评价信息发布方面参与活动；同时应加强信息公开程序的完善。信息公开不仅是公众参与政府决策的前提条件，更是公众参与环境影响评价程序的前提。要实现公众的知情权，相关机构就必须履行信息公开义务为公众参与提供有利条件；再者要注意培育环境侵权公益诉讼的社会组织，保障公民的环境权。
<四>不断完善司法机关内部的工作机制，建立一套与我国的环境影响评价制度相配套的审判制度、公诉制度及权利制约监督体制。这就要求人民法院、人民检察院调整和完善工作程序，提高环境公共利益诉讼案件审理的效率。
参考文献
1.汪劲主编《中外环境影响评价制度比较研究—环境开发与决策的正当法律程序》，北京大学出版社，2005年11月。
2.别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社，2007年5月版。
3.王曦《美国环境法概论》，武汉大学出版社，1992年12月。
4.罗豪才《中国司法审查制度》，北京大学出版社，1993年。
5.叶俊荣《环境政策与法律》中国政法大学出版社，2003年。
作者单位：山东省垦利县人民法院
论我国环境影响评价制度及其完善
李艳芳  中国人民大学法学院  教授
环境影响评价(Environmental Impact Assessment ,EIA)，又称环境质量的预断评价，是指在进行某项人为活动之前，对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价，并提出相应的处理意见和对策。环境影响评价制度，则是环境影响评价活动的法律化、制度化，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一，对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防新的污染源出现发挥着极为重要的作用。但是我国环境影响评价制度并不是完美无缺的，与发达国家的环境影响评价制度仍有较大差距，从我国自身环境影响评价制度的实践看，也有一定的局限性。这些都制约了环境影响评价制度的实际效果，因而需要对环境影响评价制度作进一步完善。
一、 环境影响评价制度的由来和发展
环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。1969年美国《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act of 1969,NEPA)把环境影响评价作为联邦政府管理中必须遵循的一项制度。根据该法第一章第二节的规定，美国联邦政府机关在制定对环境具有重大影响的立法议案和采取对环境有重大影响的行动时，应由负责官员提供一份详细的环境影响评价报告书。到70年代末美国绝大多数州相继建立了各种形式的环境影响评价制度。1977年，纽约州还制定了专门的《环境质量评价法》。[1] 1987年美国制定了《国家环境政策法实施程序的条例》。美国的环境影响评价制度确立以后，很快得到其它国家的重视，并为许多国家所采用。瑞典在其1969年的《环境保护法》对环境影响评价制度作了规定，日本于1972年6月6日由内阁批准了公共工程的环境保护办法，首次引入环境影响评价思想。[2] 澳大利亚于1974年制定了《环境保护(建议的影响)法》(Environmental Protection Act),法国于1976年通过的《自然保护法》第2条规定了环境影响评价制度，英国于1988年制定了《环境影响评价条例》。进入90年代以后，德国于1990年、加拿大于1992年，日本于1997年也先后制定了以《环境影响评价法》为名称的专门法律。俄罗斯也于1994年制定了《俄罗斯联邦环境影响评价条例》。我国台湾地区、香港地区亦有专门的环境影响评价法或条例。据统计，到1996年全世界已有85个国家制定了有关环境影响评价的立法。环境影响评价制度不仅为多数国家的国内立法所吸收，而且也已为越来越多的国际环境条约所采纳，如在《跨国界的环境影响评价公约》、《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》等中都对环境影响评价制度作了规定，环境影响评价制度正逐步成为一项各国以及国际社会通用的一项环境管理制度和措施。
1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。1979年颁布的《环境保护法(试行)》借鉴国外的做法，对这一制度作了规定。该法第6条规定："一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计"，从此，我国从立法上确立了环境影响评价制度。为了全面落实环境影响评价制度，1981年，原国务院环境保护委员会、国家计委和国家经委联合发布了《基本建设项目环境保护管理办法》，对环境影响评价的范围、内容、程序作了具体规定。1986年国家又对《基本建设项目环境保护管理办法》作了修订，又颁布了《建设项目环境保护管理办法》，把评价的范围从原来的基本建设项目扩大到所有对环境有影响的建设项目，并针对评价制度实行几年的情况对评价内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定，从而在我国确立了内容较为完整的环境影响评价制度。除此之外，我国通过各种具体立法对环境影响评价制度作了规定。如1982年颁布的《海洋环境保护法》、1984年颁布的《水污染防治法》、1987年颁布的《大气污染防治法》、1988年颁布的《水法》、1988年颁布的《野生动物保护法》等法律中对海洋环境影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、水资源环境影响评价、野生动物环境影响评价等作了明确规定。为了进一步加强对建设项目环境保护的管理，1998年11月18日，国务院审议通过了《建设项目环境保护管理条例》(以下简称《条例》)，对1986年的《基本建设项目环境保护管理办法》进行补充、修改、完善，并提升为行政法规。至此，可以说我国的环境影响评价制度进入一个新的发展阶段。为了贯彻实施《条例》，1999年国家环境保护总局公布了《建设项目环境影响评价证书管理办法》、《建设项目环境保护分类管理名录》、《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》等，形成了较为完善的环境影响评价法律制度体系。
二、我国环境影响评价制度的主要内容
根据《条例》以及其他相关规章的规定，我国环境影响评价制度的主要内容包括：
(一)环境影响评价的对象是建设项目。《条例》所称的"建设项目"是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制，建设项目可以分为基本建设、技术改造、房地产开发(包括开发区建设、新区建设、老区改造)和其他共四个部分的工程和设施建设。[3]
(二)对建设项目的环境影响评价实行分类管理。根据《条例》第七条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，实行分类管理。第一类是对环境可能造成重大影响的项目。建设对环境可能造成重大影响的项目，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。第二类是对环境可能造成轻度影响的项目。建设对环境可能造成轻度影响的项目，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。第三类是对环境影响很小的项目。建设对环境影响很小的项目，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。《建设项目环境保护分类管理名录》则对"重大影响"、"轻度影响"、"影响很小"进行明确界定，并对各类建设项目的具体名录进行明列。
(三)建设项目环境影响报告书的内容。《条例》第八条规定，建设项目环境影响报告书应当包括下列内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境保护措施及其经济、技术论证；环境影响经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价结论。涉及水土保护的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保护方案。
(四)环境影响评价报告书(表)或登记表由行业部门预审，环保部门审批。建设项目环境影响报告书(表)或登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
(五)对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。《条例》第十三条规定，国家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。从事建设项目环境影响评价工作的单位，必须取得国务院环境保护行政主管部门颁发的资格证书，按照资格证书规定的等级和范围，从事建设项目环境影响评价工作，并对评价结论负责。《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》对评价证书的等级、申请评价证书的条件和程序、评价证书管理与考核、罚则等作了具体规定。
(六)征求公众意见。《条例》第十五条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。
三、环境影响评价制度的问题
由上述环境影响评价制度现状看，我国环境影响评价制度已形成相对完善、内容较为充实的体系。它对于预防新的污染，缓减我国环境污染和生态破坏起了积极作用。但是，从我国环境影响评价制度的实施情况和世界各国立法趋势来看，我国的环境影响评价制度还存在一些比较明显的缺陷：
一是在评价对象上只限于具体的建设项目，对环境有重大影响的一些宏观决策没有纳入环境影响的评价对象。具体建设项目固然对环境有直接影响，需要进行环境影响评价，大多数国家亦十分重视对建设项目的环境影响评价，但与具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策，区域和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大基础设施建设等对环境的影响更大，如果说具体建设项目对环境的影响是局部性的话，那么立法与政策对环境的影响则是全局性，一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来了一些重大损害和危害。而我国环境影响评价制度则对国家宏观决策的环境影响评价长期未能予以足够重视，不能不说是我国环境影响评价制度的一个重大缺陷。
二是在评价程序上，缺少公众参与的民主决策机制。世界上绝大多数有环境影响评价立法的国家，几乎均将公众的参与作为环境影响评价程序的重要组成部分。而我国环境影响评价制度从产生直到1996年前在一些重大的环境立法没有体现。1996年全国人大常委会通过"关于修改《水污染防治法》的决定"才对公众参与环境影响评价有所涉及。其后，虽然《环境噪声污染防治法》以及《条例》都作了类似《水污染防治法》的规定，但这些规定都过于原则，对于公众参与的方式、阶段、人员、效果等没有进行规定。因此，这些规定只不过是公众参与的宣言，并没有形成公众参与的完整机制。环境影响评价制度的这一缺陷明显地反映了我国立法与国外立法的差距。
三是立法层次偏低。纵观国外环境影响评价立法状况，大多数国家都制定了专门的环境影响评价法，对环境影响评价制度作全面、系统、完整的规定。我国《条例》虽对环境影响评价制度也作了较为完善的规定，但其只是国务院的行政法规，而且该条例并不只是针对环境影响评价制度。环境影响评价制度作为全面预防环境污染和生态破坏的重要法律制度，对可持续发展具有举足轻重的地位，在环境法律体系中应占有极为重要的地位。我国缺乏环境影响评价的国家立法，不利于全面发挥环境影响评价制度的作用，与其它国家相比，明显滞后。
三、 环境影响评价制度的完善
1、 建立宏观重大决策环境影响评价制度
我国现行的环境影响评价主要限定在建设项目对大气、水、噪声和生态等方面的环境影响进行评价和预测方面。这对于保证环境不会因建设项目的实施而出现明显的污染与退化，起到了积极的预防作用。但是我们必须注意到对环境施加影响的行为不仅来自于建设活动，更主要的来源于国家。与具体的建设项目相比，国家的决策行为对环境的影响更大。因为单个建设项目对环境的影响毕竟是局部的和有限的，而国家的一个决策一旦出台，其所造成的影响小则涉及某个地区的发展，大则影响全国。因而建立政府宏观重大决策的环境影响评价制度势在必行。
(1)重大决策环境影响评价已成为国际上环境影响评价发展的一个重要方向。《美国国家环境政策法》第二条第三款就规定要将环境影响评价应用于对环境质量具有重大影响的每一项立法建议(proposal for legislation)和其他重大联邦行动(major federal action)。美国总统环境质量委员会1978年颁布的《国家环境政策法实施程序的条例》规定联邦的行动有四类：官方政策(official policies)、正式规划(formal plans)、行政计划(action programs)、具体项目(specific projects)。加拿大于1992年6月通过，并于1995年1月19日开始生效的《加拿大环境评价法》对项目的环境影响评价进行了专门规定。除了对项目的环境影响评价外，1993年加拿大也颁布了《政策和规划提案的环境影响评价程序》(The Environmental Assessment for Policy and Program Proposals),规定提交内阁审议的所有联邦政策和规划提案都需要经过非立法性的环境评价程序。俄罗斯联邦环境和自然资源保护部1994年7月18日公布的《俄罗斯联邦环境影响评价条例》在其第二部分适用范围中，将环境影响评价的范围确定为五大类，即部门和地区社会经济发展构想、规划(包括投资规划)和计划；自然资源综合利用和保护纲要；城市建设文件(城市总体规划、详细规划方案和纲要等)；关于研制新技术、新工艺、新材料和新物质的文件；建设投资的前斯设计方案论证文件，现有经济和其他项目、联合体的新建、改建、扩建和技术改造的技术经济论证文件及设计方案。显然，俄罗斯环境影响评价的对象不仅包括具体的建设项目，而且包括规划、计划等经济技术决策。欧盟于1996年颁行了《欧盟关于一定计划与规划环境影响评价指令建议》(Proposal for a Council Directive on the Effects of Certain Plans and Programs on the Environment ),规定鉴于环境评价是在计划和规划中综合考虑环境因素的重要手段，它可以确保有关主管当局在采纳有关计划和规划之前考虑这些计划和规划实施时可能会产生的环境影响，应在成员国制定的计划和规划中开展环境评价。荷兰于1993年制定的《环境保护法》第七章规定了环境影响评价(Chapter7.Enviornmental Impact Assessment)，规定那些对环境具有严重不利影响的活动(activities)和政府关于该活动的"决定"(decisions)应当进行环境影响评价,这在荷兰被称为"战略环境影响评价"(Strategic Environmental Impact Assessment)。由此看来，国家宏观决策的环境影响评价制度已为各国通采。
(2)中国历史经验表明，国家的重大宏观决策对于生态环境具有重大影响。在1979年我国《环境保护法(试行)》颁布以前，中国没有环境影响评价制度，更谈不上对宏观重大决策的环境影响评价。但是国家不当决策对环境造成的不良影响却长期存在着。如50年代的人口政策、60年代"农业以粮为纲、工业以钢为纲"政策等都对生态环境产生的极大的负面影响，教训是非常深刻的。1979年之后，我国虽然确立了环境影响评价制度，但由于评价仅限于对具体建设项目的评价上，国家重大决策的环境影响评价仍然处于空白状态，结果是环境影响评价制度并没有能起到预防决策对环境产生的影响。例如1989年国务院发布了《关于当前产业政策要点的决定》，该决定将造纸、电镀、皮革、印染、焦化等行业作为国家重点支持的产业，结果这些行业很快得到迅速发展。但随之而来则是严重的环境污染。为了解决这些严重污染环境的行业所带来的负面影响，国家不得不于1996年采取严厉的措施，对包括造纸、电镀、制革、印染、炼焦等行业在内的一大批企业实行取缔和关闭，给国家带来巨大经济损失。我国汽车工业政策也反映了决策对环境的影响。由于十四大将汽车工业确定为我国国民经济的支柱产业，于是1994年国务院出台了《汽车工业产业政策》，该政策明确提出"到2000年，汽车总产量要满足国内市场的90%以上的需求；轿车产量要达到总产量的一半以上，并基本满足进入家庭的需要"，并指出"国家鼓励个人购买汽车"。由于该政策的出台，极大刺激了汽车的消费，到1998年底，我国汽车的保有量已经达到1400万辆，北京、上海、广州等城市的汽车增长量更为突出，平均增长率接近20%。与之相联系，汽车排气所带来的空气污染亦日趋严重。1998年，我国机动车排放一氧化碳1500万吨，氮氧化物120万吨。北京市大气中74%的碳氢化合物、63%的一氧化碳和37%的氮氧化物来自汽车排气。面对城市空气质量日益恶化现状，人们在享受汽车带来的方便与快捷的同时，开始怀疑甚至抱怨国家关于汽车工业的产业政策。此外，国务院出台的《全国包装工业发展纲要》关于重点发展塑料包装制品的政策、关于乡镇企业发展的政策等都带来了严重污染。事实上，我们认为虽然国务院出台的产业政策带来了消极的作用，但是也不能据此完全否定国务院这些产业政策。因为不管是电镀、制革，还是汽车、乡镇企业国家都需要，这些行业也需要发展。问题在于如何发展、发展的规模、能不能作为支柱产业、发展以后将会给生态环境带来什么影响、如何避免这些对环境的不良影响等需要进行科学的论证与分析，以确定适当的发展方向。由于缺乏对这些产业政策的环境影响评价制度，导致这些环境敏感行业带来严重的污染问题。据此看来，在我国目前的产业结构、投资结构与投资方向在很大程度上受到政府部门宏观指导的影响的情况下，开展对国家的政策、法规、计划、规划等的环境影响评价是十分必要的
(3)随着我国改革开放的不断深化，引进外资的比例正在逐年增加，利用发达国家和国际金融组织如世界银行、亚洲开发银行的贷款已成为我国筹集建设资金发展经济的一个重要组成部分。然而，投资方往往会按照国际上通行的做法，要求对于项目选址地的区域开发计划和政策等进行环境影响评价，如果我国不在这些方面进行主动的研究和完善，很可能影响投资项目的顺利进行。
此外，进行宏观重大决策的环境影响评价，也有助于合理配置自然资源、有计划地控制环境质量恶化、减少对环境的损害。
鉴于进行重大决策环境影响评价的意义以及国外的经验，我国应建立对国家重大经济、技术政策和产业政策，区域和资源开发利用规划，城市和乡镇发展规划，行业发展规划，重大基础设施建设规划等的环境影响评价。
2、建立公众参与环境影响评价制度
环境影响评价的公共参与(Public participation)制度,指建设单位及审批环境影响评价报告书(表)机关以外的其他相关机关、地方政府、社会团体、学者专家、人大代表、政协委员、当地居民等，通过法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等的活动。
《我国环境保护法》对环境影响评价的公众参与问题没有进行规定。我国最早对公众参与环境影响评价的规定见于1993年原国家环境保护局、国家计委、财政部和中国人民银行在1993年6月21日发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》，该通知指出："对国际金融组织贷款建设项目(以下简称贷款项目)环境保护工作，世界银行、亚洲开发银行均有明确的要求，并将贷款项目的《环境影响报告书》(以下简称《报告书》)列为办理贷款项目手续不可缺少的文件之一，对贷款项目环境影响评价提出了较完整的程序和要求。"为此通知要求"公众参与是环境影响评价的重要组成部分，，《报告书》中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿。公众参与工作可在《评价大纲》编制和审查、《报告书》审查阶段进行。"并规定了两种公众参与的方式：第一种是：建设单位和环保部门直接听取贷款项目所在地(区、县)人大代表、政协委员、群众团体、学术团体或居委会、村委会代表的意见和建议；第二种是：项目所在地(区、县)人大、政协或群众团体征询受影响地区公众的意见。该《通知》虽然对公众参与环境影响评价作了较为明确的规定，但它却针对国际金融组织贷款项目。在1996年《水污染防治法》修改过程中，根据《里约宣言》的精神，增加了一项特别的规定，即建设项目"环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见"，使公众参与普通建设项目的环境影响评价制度在立法上初现端倪。1996年通过的《噪声污染防治法》对公众参与环境影响评价制度也作了与《水污染防治法》相同的规定。1998年国务院通过的《建设项目环境保护管理条例》第15对公众参与环境影响评价作了十分原则的规定："建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。"由于我国规定了公众参与和未规定公众参与的法律，均没有具体规定公众参与的程序，因而该规定实际采取了回避矛盾的做法。
(1)环境影响评价的公众参与是实行环境影响评价制度国家普遍推行的做法。
我国环境影响评价制度是从国外借鉴而来的。而在各国和国际社会，环境影响评价的公众参与普遍推行的做法。
美国《国家环境政策法》是世界上最早规定环境影响评价制度的国家，但其对公众参与环境影响评价则仅在第二篇第五节第一条规定，应征求相关机构、部门、地方政府的意见，对是否征求公众意见没有进行明确规定。不过在美国环境质量委员会制定的《国家环境政策实施程序的条例》中对公众参与的程序作了详细规定，包括参与阶段、参与范围、参怀人员、参与效果以及参与的限制等。[4] 《加拿大环境评价法》(Canadian Environmental Assessment Act )在前言部分规定："加拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府或经加拿大政府批准或协助实施项目的环境评价，并提供环境评价所依据的基础材料。"并把"确保公众有机会参与环境评价程序"作为环境评价法的目的之一。在该法的环境评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参与。该法第18(3)规定，对简单项目的评价，应考虑公众意见，并规定："如果主管机构认为在这时的情形下公众应参与项目的简单型环境影响评价，或当有关法规这样要求时，主管机构应通知公众，使其有机会在主管机构采取措施之前，参与审查简单型环境影响评价报告和其他已经提交公众的记录并发表意见。"对综合性环境影响评价，该法第22(2)规定，"任何人都可以对该综合环境评价报告的结论和建议以及其他任何部分向加拿大环境评价机构提交意见。"此外，该法还对公众参与环境影响评价的具体程序性问题如信息的公开的方式、公众听证会等作了规定。《加拿大环境评价法》除了适用于国内项目的环境影响评价，也适用于跨边界环境影响和其他环境影响、国际性环境影响、对特定联邦土地的环境影响，并同时规定了在上述项目的环境影响评价的公众参与。日本《环境影响评价法》(The Environmental Impact Assessment Law)规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序。第18条第1项规定"从保护环境的角度出发，凡是对相关环境影响评价报告(EIS)草案有意见的人，在第十六条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内，可以以文件的方式给项目发起人明确其意见。"俄罗斯联邦环境和自然资源保护部于1994年7月18日公布的《俄罗斯联邦环境影响评价条例》虽然内容不多，但第五部分对公众参与环境影响评价的公众听证程序作了明确规定。《条例》5.1规定："建议有关社会团体和非政府组织协助承办者(定作人)举行公众听证或者讨论，广泛通报关于实施拟议中的活动计划的方案和其他建议的信息资料，以便对下列事项进行评论……"并对信息资料的通报、公众听证的组织和举行办法作了具体规定。欧盟理事会1997年3月3日97/11/EC指令《关于一定公共和私人项目环境影响评价指令85/337/EEC修正案》(Council Directive 97/11/EC of 3 march 1997 Amending Directive 85/337/EEC on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment )也将公众参与环境影响评价作为其重要内容。《修正案》规定："成员国应保证将开工批准申请和根据第5条规定收集的信息在一定的合理时间之内向公众公开，以便有关公众有机会在该项目开工批准之前提出他们的意见。""在批准或不予批准开工申请决策之后，主管当局应根据适当的程序将此事宜通知公众，并向公众提供下列信息：决策的内容以及附带的条件；决策时考虑的主要事项及其原因；必要时，对避免、削减和消除重大负面影响的主要措施所作的说明。"
一些国际性宣言、公约也对公众参与环境影响评价作了规定。如1991年在芬兰通过的《跨界环境影响评价公约》(Convention on environmental Impact Assessment in A Trans-boundary Context,1991)第2条第6项明确规定："起源国应向可能受到影响的区域的公众提供对相关提议中活动进行环境影响评价程序的参与机会，并保证提供给受影响国家公众的这种机会与提供给本国公众的参与机会相等"。联合国欧洲经济委员会1998年6月在丹麦通过的《知情权、公众参与决策和在环境事务中获得公正的公约》(Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental matters,1995)第3条第2项规定："任何签约国应努力确保政府和当局支持和提供公众在获取信息、参与决策和获取环境公正方面的指南"。
(2)公众参与环境影响评价是贯彻环境民主原则的要求。
环境影响评价制度的目的，不是为了给建设者提供经营风险的评估，而是政府基于保护生态环境的公共目的所要求建设者进行的活动，其目的在于使政府的决策以及建设者能充分考虑其行为对生态环境的影响，从而尽可能地避免对环境的不利影响。因而具有浓厚的"公共"意味。[5] 这是因为，首先环境保护具有明显的"公益"色彩。各国政府保护环境的目的不是为一部分人、更不是为某个人的利益服务，而在于为本国全体人民创造一个适于生存的良好的环境。其次环境保护具有广泛的公众动员性。环境作为人类生存的一个必需的要素，与每一个人的利益息息相关，环境质量的好坏对每个人都有直接的影响，因而与其它事务相比，公众对环境事务有着更加浓厚的兴趣和热情。在民主国家，环境影响评价的制作、审查程序中给予相关利害关系人表达意见的机会，可以满足在行政程序中赋与相关当事人"明了真相的权利"(the right to be informed)及"意见受尊重的权利"(the right to be heard)。在宪法上有正当法律程度(due process of law)规定的国家(如美国)能为保证公众有程序上的参与权提供最高的法律基础。[6]
我国是社会主义国家，我国宪法在序言中明确提出："社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。"宪法第2条规定："中华人民共和国的一切权力属于人民。""人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。"在1979年通过的《环境保护法(试行)》中就规定了"依靠群众，大家动手"朴素的公众参与制度。1989年的《环境保护法》第6条规定："一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个进行检举和控告"。从以上宪法和环境保护法的规定中可以推导出人民有参与环境管理的权利。另外《国务院关于环境保护若干问题的决定》强调："建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。"进一步明确了我国公众参与环境保护的政策。既然公民有参与民主管理的权利，那么公民就有权利过问环境事务，特别是对建设在当地的对自身环境利益有影响的建设项目有发言权。政府亦应当征询他们的意见。这既因为当地居民往往是环境问题的直接受害者，也是贯彻宪法上环境民主原则的要求。
(3)公众参与环境影响评价可以提高决策、建设项目的效率和公众对决策活动、建设活动的认同。
公众参与环境影响评价制度除了是环境民主原则的要求外，也有利于提高决策与建设活动的效率。环境影响评价的范围、项目与内容，受到地区的地形、地理与地质等自然条件，以及当地的产业、社会与文化因素的影响。在环境影响评价的进行过中，引进公众参与，对建设单位或决策者而言，具有广泛吸收信息及集思广益的功能。通过适当的公众参与，可以及早发现问题，弄清问题的深度与广度、并能掌握当地的要害点，以及早寻求解决办法，避免在已经作出决策后才发觉问题，陷入进退两难的境地，白白地浪费资源。[7] 也有利于公众对决策、项目的及早了解，以得到公众的理解和支持。
(4)公众参与环境影响评价有助于提高公民的环境意识。建立公众参与环境影响评价制度对于提高公众的环境意识和参与意识有积极作用。据国家环保总局、教育部1998年的一项"全国公众环境意识调查"表明：我国多数公众认为我国环境污染状况严重，但把环境问题与其它社会问题相比较，则把环境问题排在社会治安、教育、人口、就业之后；在环境知识方面，在13分的环保知识测试中，人均得分仅为2.8分；在环境道德方面，只有25%的公众在购物时考虑到环保因素，35%的人愿意为了环保而接受较高的价格，30%的人在处理废弃物时符合环境道德要求；在参与环保活动方面，低度参与比例为65.9%，高度参与比例仅为8.3%。[8] 可见我国公民的环境意识和环境参与程度还很弱。在环境影响评价制度中引进公众参与机制，对于加强环境的宣传教育，提高公众的环境意识，落实公众参与环境决策，具有积极意义。
因此可以说无论对公民而言，还是对建设单位、国家而言，建立公众参与环境影响评价制度都具有积极意义的。
3、制定环境影响评价法，提升立法层次
如前所述，世界上已有相当多的国家制定了专门的环境影响评价法。这表明这些国家已充分意识到环境影响评价制度的重要性。我国虽然对环境影响评价制度亦相当重视，但在立法层次上编低。鉴于我国严重的环境污染和生态破坏现状，进一步完善环境影响评价制度、特别是制定一部专门的环境影响评价法已刻不容缓。环境影响评价法作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它应当对环境影响评价制度作系统、完整、明确的规定。如对环境影响评价制度的立法目的、适用对象、内容、审批程序、评价单位、公众参与、法律责任等作出规定。
注释:
[1] 金瑞林主编：《环境法学》，第148页，北京大学出版社，1999年。
[2] 金瑞林、加藤一郎著：《中日环境法学术交流文集》，第86-87，北京大学出版社，1985年。
[3] 见1999年4月21日国家环境保护总局发布的《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》第一条。
[4] 美国《国家环境政策实施条例》的全称为Regulations for Implementing the Procedural Provision of the National Environmental Policy,简称NEPA Regulations 见Code of federal Regulations(美国《联邦法规汇编》第四十篇)，40 CRF §§1500-1508。
[5] 参见叶俊荣：《环境政策与法律》第200页，台湾月旦出版社，1993年。
[6] 参见叶俊荣：《环境政策与法律》第200页，台湾月旦出版社，1993年。
[7] 同上，201页。
[8] 参见《全国公众环境意识调查报告》载《人民论坛(京)》1999年第7期第21-23页。
论环境权及其与生存权和发展权的关系
李艳芳  中国人民大学法学院  教授
关键词: 环境权；应有权利；生存权；发展权
内容提要: 环境权是人的一项应有权利，当前，环境权开始得到越来越多的人们的认同，国际社会以及一些国家开始用立法和法律解释的方式对环境权加以确认，这是环境权从应有权利向法定权利的转化。环境要成为一项实有权利，还是前路漫漫。环境权与生存权和发展权有着密切的联系，但是，它们之间又是有着许多不同之处。所以，既不应把环境权与生存权对立起来，也不能把它们看作是同一项权利。
一、环境权：从应有权利向法定权利、实有权利的转化
我国学者一般认为，人权具有三种存在形态，它们是人的应有权利、法定权利、实有权利。[1]
所谓应有权利是人作为人应当享有的权利，它是特定社会的人们基于一定的物质生活条件和文化传统而提出的权利要求和权利需要。应有权利的思想产生于自然法学派的自然权利(natural right)或天赋人权(inborn right)的观念。18世纪，资产阶级启蒙思想家提出"天赋人权"思想，洛克、卢梭等提出了自由、平等的概念，并把"自然权利"宣布为人权。洛克认为："为了正确地了解政治权力，并追溯它的来源，我们必须考察人类原来自然地处在什么状态。那是一种完备无缺的自由状态，他们在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而毋需得到任何人的许可或听命于任何人的意志。这也是一种平等的状态，在这种状态中，一切权力和管辖权都是相互的，没有一个人享有多于别人的权力。极为明显，同时和同等的人们既毫无差别地生来就享有自然的一切同样的有利条件，能够运用相同的身心能力，就应该人人平等，不存在从属或受制关系，除非他们全体的主宰以某种方式昭示他的意志，将一人置于另一人之上，并以明确的委任赋予他以不容怀疑的统辖权和主权。"[2]
受洛克等人的人权学说影响，1776年美国的《独立宣言》提出："人人生而平等，他们均享有不可侵犯的天赋人权----生存、自由、追求幸福。"1789的法国《人权和公民权宣言》也宣布：人权是自然的、不可剥夺的和神圣的；人类生而自由，在权利上自由平等。按照洛克的说法，所谓自然权利，实际上就是天赋人权，即人作为人应当有的权利。自由、平等是人类的自然本性和天赋人权。这是因为它不是哪一个国家和政府及其法律所赐予的，它是根源于人的本性中，是先于国家和政府而存在，所以它是绝对的、不可剥夺的、不能让与的。应有权利来源于自然权利，但与自然权利有根本区别。自然法学派认为，在国家出现之前，人是处于"自然状态"中，自然权利是人与生俱来的，它的本源是"自然"，是人的本性。而"应有权利"则包含人的自然属性和社会属性的统一。第二，自然法学派认为自然权利存在于人们的思想意识中，而应有权利则存在于现实的社会关系与社会交往中。第三，在天赋人权论看来，自然权利是一种纯抽象的东西，对任何人都一样，不具有阶级性，而"应有权利"则是具体的，是存在于各种社会关系中的一个个具体的权利，在阶级社会里，权利的具体性必然导致权利的阶级性。[3] 我们认为，自然法学派的人权观脱离社会经济结构、脱离社会关系考虑人的权利，有明显的历史局限性。但是它也包含了普遍意义上人的追求，具有积极的历史意义。
在西方人权学说中，应有权利被认为是一种道德权利。例如英国政论家克兰斯顿(M·Cranston)认为："这里的问题是：自然权利或人权或人的权利，是什么意义的权利，回答是：自然权利是一种道德权利而且仅仅是一种道德权利，除非它由法律强制执行。只有在这种情况下，它才成为一种实在的权利"[4] 我国也有学者认为人权是一种道德权利。"人权的原意并不是法律权利，是指某种价值观念或道德观念，因而它是一种道德意义上的权利和义务。道德是人们关于善恶、是非、正义与否等等的观念、原则、规范。人权就是人们从这些价值、道德观念出发而认为作为个人或群体的人在社会关系中应当有的权利和应当履行的义务。"[5] 我们认为把人权理解为一种逻辑上先于法律的道德权利并无不可。没有法律可以有道德，但没有道德就不会有法律。而不管将人权理解为道德权利抑或法律权利其前提则必须立足于一定社会的物质生活条件。
提出人权的应有权利状态，表明人权是不能被简单地等同于法定权利或公民权的。法定权利不过是人们应用法律这一工具使人的"应有权利"法律化、制度化，使其实现能得到最有效的保障。因此，法定权利是法律化了的人权。法定权利同应有权利相比，法定权利是明确的、具体的。作为一种明确的、具体的权利，法定权利往往表现为公民权，即公民在政治、经济、文化和其他方面所享有的权利。公民权虽然是人权的主要内容，但不是人权的全部。有些权利虽然未被法律确定为法定权利，但不等于这些权利不存在。如我国在1982年宪法第38条明确规定："中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。"这是我国第一次在宪法上规定公民享有人格、尊严权利，但并不等于我国在此之前人格尊严是可以随意践踏的。因而，应有权利是一个比法定权利内容更为广泛的权利。"只有存在,应有权利,，才能产生应不应该以及如何去保障它的问题。否认,应有权利,的存在，法定权利就会成为,无源之水,和,无本之木,"[6] 。承认在公民权之外尚有人权的应有状态，人们才会有进一步追求的目标。
实有权利是指人们在现实生活中实际能够享受到的权利。实有权利与应有权利相对应，又与法律权利相连接。实有权利是权利价值的最高表现形式和权利追求的最终结果和归宿。"应有"的人权通过法律的规范转化为实有权利，因而可以说应有权利只有先行转化为法律权利，才有可能再从法定权利过渡到实有权利。从应有权利转化为法律权利再进一步转化为实有权利是人权在社会生活中得到实现的基本形式。法定权利为应有权利向实有权利创造条件和基础，因而法律对权利的规定在人权的实现中具有关键地位。但是有了法律规定，也并不等于所有法律规定的权利都可以转变为现实的权利。正如有些学者指出的："在一个国家里，法律对人的应有权利作出完备规定，并不等于说这个国家的人权状况就很好了。在法定权利与实有权利之间，往往有一个很大的距离。"[7] 可见从应有权利到法定权利再到实有权利是人权由观念转变为现实的三个阶段，包容了人类不断为人权而抗争的画卷般的历史。
二、环境权：向法定权利的转化
环境权概念最初是由西德的一位医生提出的。1960年，这位医生针对有人向北海倾倒废弃物的行为而向"欧洲人权委员会"提出控告，认为向北海倾倒废物是侵犯人权的行为。但由于《欧洲人权条约》中没有明确规定环境权的内容，该医生的控告被驳回。尽管该医生的控告遭到失败，但它却引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的争论。1970年，国际社会科学评议会在东京如开关于公害问题的国际座谈会，在会后发表的《东京宣言》第5项指出："我们请求，把每个人享有其健康和福利等要素的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。"环境权首次得到国际上的承认是在1972年6月联合国召开的人类环境会议，会议通过了《人类环境宣言》。该宣言宣布："人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。"欧洲人权委员会经过十多年的讨论，也接受了环境权的主张。在1973年维也纳欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》中将环境权作为一项新的人权加以肯定，并将其作为《世界人权宣言》的补充。环境权作为一项人类应当享有的基本人权，得到国际社会的普遍认可。从1972年斯德哥尔摩人类环境会议到1992年巴西里约热内卢会议，全球各国人民共同致力于改善地球环境，提高人类生存质量，目的旨在维护人类的环境权。
环境权问题在国际社会提出后，特别是《人类环境宣言》对环境权承认以后，各国反映不一。有的国家在立法上给予环境权很高地位，有的国家则持谨慎态度。纵观各国立法现状，对环境权的立法有几种情况：
第一种是在宪法中明确对环境权问题进行规定。在宪法中明确创设环境权的只有少数国家。如韩国1980年宪法第33条规定："国民有生活于清洁环境之权利，国家及国民，均负有环境保护的义务。"葡萄牙共和国1982年宪法第66条规定："任何人都有享有有益健康与生态平衡的人类生活环境的权利和保护这种生活环境的义务。"1980的智利共和国宪法第3章第19条规定：宪法确保"所有个人在无污染的环境中生活的权利。"南斯拉夫宪法规定："人有得到健康的生活环境的权利。"秘鲁政治宪法第3章第123条规定："所有人都有在有益于健康环境在居住的权利。所有人都有保护上述环境的义务。"1987年菲律宾宪法第16条规定："国家保护和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡和健康生态环境的权利。"美国向来以人权大国自居，而且在美国也有许多有关环境权宪法修正案的提案，但美国宪法中并没有关于环境权的规定。在德国，尽管有绿党的强大压力，但要在德国宪法中将环境权作为基本权予以承认却遭到强烈反对。[8] 。值得注意的是，由于美国是联邦制国家，在这些国家，不仅有联邦宪法，还有州宪法。美国有五个州宪法对环境权作出了明文规定。如伊利诺州宪法第11条第2项规定："任何人均有健康环境之权。任何人均得遵循适当的法律程序……实行此权以对抗任何政府或私人。"宾夕法尼亚州宪法第1条第27项规定："人民拥有清洁空气、净水、以及保有环境的自然、风景、历史、与舒适的价值之权"。而德国各邦宪法并无环境权的明文规定。
另外，在环境权概念提出后，有一些国家在其宪法中宣示对环境进行保护。如1972年巴拿马宪法第110条规定："根据国家的经济和社会发展情况，积极保护生态条件，防止环境污染和生态失衡，是国家的一项基本职责。"原东德宪法第15条第2项第二句规定："水与空气的保持纯净、动植物世界以及乡土自然景观的保护受到国家各机关的保障，同时也是每个国民之职责。"我国宪法第26条第一款也规定："国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。"此外，希腊、菲律宾、泰国、瑞典等国宪法中也有类似内容。除了一些国家的宪法宣示对环境进行保护以外，联邦制国家的一些州宪法也有规定，如美国纽约州宪法第14条第四项宣示："保育及保护自然资源与景观的秀丽是本州之政策。"密西根州宪法第4条第52项规定："州立法机关应立法保障水、空气与其它自然资源，免受污染与破坏。"在宪法中宣示国家对环境进行保护是否等于国家规定了环境权，尚有不同观点。有人认为，国家在宪法中宣示对环境进行保护，就是对环境权的确认。也有人认为国家在宪法中宣示对环境进行保护，体现了对环境权的法律保护，也有人认为宪法中宣示国家对环境进行只规定了国家的环境管理权力而非公民的环境权利。[9] 。我们认为，在宪法中以国家义务的方式宣示对环境进行保护，它反映着国家对环境问题的认识和重视程度，也体现出环境保护工作在国家政治生活中所处的地位。国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和公害的直接愿望和结果就是对公民环境利益的维护，因而确实有维护公民环境利益的意思。但是，这种宣示性规定并不简单的就等同于环境权。因为在宪法中创设一项权利，会对国家的立法和司法实践产生巨大影响。或许正是基于这种考虑，在理论与现实条件不具备的时候，国家并不急于在宪法中对环境权作出硬性规定。既使对环境权作出明文规定的国家，环境权是否就可以作为诉讼的依据，尚有疑问。
第二种是对宪法进行解释。早在200年前制定的美国宪法对现今严重的环境问题不可能作出先知先明的规定，甚至没有"环境"二字。然而，有些学者认为宪法的现有规定仍得以推导出环境权的理念，尤其是宪法第五修正案所揭示的正当法律程序，第九修正案的权利概括规定条款，以及第十四修正案和1871年的民权法。在西德，环境权的提倡者所主张的宪法寄居条款为基本法第1条人类尊严的保障，以及基本法第2条第2项自由发展人格之权。[10] 日本学者则将希望寄托在宪法第25条关于"一切国有的享受最低限度的健康而文明的生活的权利。国家必须在生活的一切方面努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生的事业"生存权的规定，以及第13条："一切国民均作为个人而受到尊重。对于国民生存、自由以及追求幸福权利，只要不违反公共的福利，必须在立法及其他国政上予以最大的尊重"的幸福追求权。[11] 在日本，环境权作为宪法上生存权的一翼，是构成国政纲领之一大体上得到了承认。[12]
第三种是在环境保护立法中对环境权进行规定。如1969年的美国《国家环境政策法》第3条规定："国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。"日本1969年制定的《东京都公害防止条例》序言中明确规定："所有市民都有过健康、安全以及舒适的生活的权利，这种权利不能因公害而受到侵害。"
可见，环境权正在从一种应有权利向法定权利转化，尽管各国立法对环境权问题进行了程度不同规定，但是各国毕竟在不同层次对环境权予以重视，但它远未成为一种实有权利。因为，与环境权的立法相比，环境权在实践上得以维护则困难得多。不论是已经规定还是尚未承认环境权的国家几乎都不承认环境权可以作为诉讼的根据。在美国，直到目前为止，仍无一法院通过法律的解释承认具有宪法层次的环境权。美国法院在Tanner v .Armco Steel Corp.一案中完全否认宪法任一条款足以推导出环境权。法院认为环境问题涉及各种利益的权衡，也包含高度的科技背景，理应经由立法或行政程序寻求解决，法院不适作此判断。此外，环境问题难免涉及生态与经济价值之间的妥协，本身为一政治问题，宜经由政治程序解决。即使在州宪法中对环境权有明文规定的美国各州，法院也持保守的立场。在Commonwealth v. National Gettsberg Battlefield Tower, Inc.一案中，商家向国家公园(National Park Service )申请在盖兹堡战役旧址建立了望楼。宾州州长与州检察长代表州民，认为如此将破坏该战场的自然与历史环境，主张依宾州宪法第1条第27项有关环境权的规定，诉请法院禁止该建设。然而，法院认为环境权条款所谓的"清洁空气"(clean air)或"纯净水质"(pure water)等用语，仍需进一步作科技上的确定。在此之前因太过模糊，根本难以作司法论断。如果在缺乏进一步具体法律规定的情况下，由法院依州宪法的规定执行环境权，则所有土地所有人将不知如何适从。所以，法院认定该条款仅是原则性的宣示，在欠缺立法者通过法律将环境权的理念具体实现的情况下，仍不能作为直接主张权利的依据。在西德，由于根本否认环境权的存在，因而西德行政法院亦否认基本法上有环境权或对环境的基本人权。[13] 在日本，司法实践亦否定环境权。例如，福冈地方法院小仓支部关于"丰前环境权诉讼"的判决(昭和54年8月31日)指出：(1)日本宪法第13条和第25条并未直接赋与第个国民以具体的权利。根据这些条文承认作为一种权利的环境，这在实定法是不可能成为根据的。(2)作为个人权利的环境权的对象即环境的范围并不明确。也就是说，构成环境的内容的范围以及地域的范围都是模糊不清的。与此相应，其的概念也不明确，进而无法限定权利者的范围。[14] 在伊达火力诉讼中的法院判决中指出"环境虽然是一定地域的自然性社会性状态，但其要素自身应该说是不确定并且流动的……是否具有能够成为私权的对象所应该具有的明确并且固定的内容及范围……存在着严重的疑问；再者，在何处寻求人的社会活动与环境保全的均衡点，怎样阻止环境污染及至破坏这一环境管理，应该通过民主主义的机构妥善地加以决定。"[15] 当然，否认环境权作为诉讼依据并不意味着这些国家对公众的环境利益置若罔闻。在一些国家，环境权益的维护是通过国家积极的控制污染和有效的环境立法实现的。在美国，"一系列判决确认，联邦机构在作出可能影响环境的决定时，有义务象重视经济因素一样重视生态因素。在哈德逊自然风景案中，由于联邦能源委员会在其所颁发的的执照中未能适当地规定环境建设的内容，法院宣布这个在哈德逊河谷建立一个发电厂的执照无效。该委员会认为,不能只是象裁判一样对好球和坏球作出判断,，公众在环境保护方面的权利必须受到有力和肯定的保护。"[16]
当然，环境权作为严格的法律概念应当进行科学界定，但却是一项与人的生存和社会发展相关联的权利，是人们不应剥夺的应有权利。所以，无论是国际社会还是各国立法与司法实践，都应当将环境权作为一项"应有人权"来对待。上述考察可以看到，我们现在正处于环境权作为应有权利向法定权利转化的过程，在世界范围中，环境权尚未成为一项普遍的法定权利。在国际上，环境权虽然得到承认，但仅在对各国并无拘束力的"宣言"或"决议"中进行指导性规定，并没有在对各国有约束力的"宪章"、"公约"等法律文件中进行规定。在各国的国内立法中，存在着极大的差异，目前还只是少数国家在宪法上承认环境权，赋予环境权公民基本权利的地位。无疑，在这些国家中，环境权实现了从应有权利的人权向法定权利的人权的转化。而在更多的国家中，环境权并没有得到宪法及相关法律的明确承认。所以，在总体上，环境权仍处在应有权利阶段，环境权从应有权利到法定权利再到实有权利仍有漫长的道路要走。
三、环境权与生存权
生存权作为明确的法权概念，最早见于奥地利具有空想社会主义思想倾向的法学家安东·门格尔1886年写成的《全部劳动权史论》，该书认为：劳动权、劳动收益权、生存权是造成新一代人权群--经济基本权的基础。生存权被揭示为：在人的所有欲望中，生存的欲望具有优先地位。[17]
生存权是基于特定的物质生活条件而提出的。在资本主义早期，资产阶级刚刚摆脱封建特权的束缚，在经济上，为了保障商品经济发展，奉行自由资本主义经济，所谓"干预越少的政府就是越好的政府。"在法律上就是最大限度地保障对自由、平等人权的实现。《美国独立宣言》和法国《人权宣言》就典型反映了资本主义宪法对以自由为主要内容的人权的保障。在私法领域，与自由资本主义经济相适应，确立了所有权绝对不可侵犯、契约自由、意思自治的资产阶级民法三大原则。",自由变成了个人主义，而个人主义则变成了不被剥夺的先占、自由和挥霍的权利。,正像在其他地方那样，在法律中，绝对不受限制的个人主义将导致自我毁灭。如果只让不受限制的契约自由得到通行，那么，在实际的现实生活中，正是根据他被允许订立的契约，个人可能要被迫与所有真正的自由绝缘。威廉·布莱克说：,一部适用于狮子和公牛的法律就是压迫。,一部适用于庞大的公司和他们的雇员的法律同样也是如此。"[18] 在资本主义从自由发展阶段进入到垄断阶段以后，"市场之手"失灵，经济危机频繁爆发，社会矛盾日益复杂化。表现在分配领域中就是：一方面是财富的无限聚积，另一方面却是贫富的两极分化；在资本家利益得以满足的同时，工人丧失了工作自由与生存的自由。在此情况下，国家伸出了"干预之手"，对经济实行"两只手"并用的政策，以保障人的基本生存权。
生存权作为明确的法律规范最早见于1919年的德国《魏玛宪法》。在其第二编第五章《共同生活》第151条规定："经济生活秩序必须与公平原则及维持人类生存目的相适应"。第二次世界大战后，生存权的概念被各国普遍接受。法国1946年的第四共和宪法于序言中宣称："对于全体人民，尤其对于孩童、母亲及老年劳动者，国家应保障其健康、物质上的享用、休息及闲暇。凡因年龄、身体、或精神状态、经济状况不能劳动者，有向国家获得适当生活方式的权利。"日本1946年的宪法第25条亦规定："凡国民均有营养健康及文化的最低限度生活的权利。国家就一切生活部门，应努力提高和增进社会福利、社会安全与公众卫生。"
生存权作为法律概念通常不仅是指人的生命不受非法剥夺的权利，而且包括每一个生命得以延续的权利。据此，生存权包括两方面的内容：一方面是生命权，即人的生命非经法律程序不得受到任何伤害和剥夺；另一方面是生命延续权，即人作为人应当具备基本的生存条件，如衣、食、住、行等方面物质保障。对生命权的这两方面的内容，西方资产阶级对此加以割裂，认为生存权主要是指人的生命不受非法剥夺，即只要政治上享有"生命安全"的权利，消灭了封建专制制度，人的生存权就有了保障。至于人民的基本的生活条件的保障，则完全被排斥在"生存权"概念之外。正如美国学者路易·享金指出的，"衣、食、住及适当的生活标准等等权利有美国都不是宪法权利，美国负有保护财产的义务，但没有提供衣、食、住，承担满足人的基本需要的义务，更不负有减轻饥饿，哪怕是本国人民饥饿的义务。"[19]
在我们看来，生存权是生命权与生命延续权的统一。在生存权中生命延续权是首要的，因为人只有首先活下来，才可能有尊严地活着。因而，作为生存权内容的第一方面是反封建的产物，而其第二方面则是无产阶级反对资产阶级的剥削的产物。事实上，作为政治权利的生存权各国法律都有明确的法律规定，并得到各国刑法、民法等较为充分的法律保障。但在第二个方面，各国差异巨大。在发达国家，由于社会经济水平的普遍提高，国家建立了完善的社会保障制度，保证人们的生命得以延续的物质条件已很充裕，维持人们生存的物质条件已不是问题。但在发展中国家，尤其是经济落后国家，社会保障制度尚不健全，有相当多的人还面临生存危机。如何保障这些人的生存条件是发展中国家面临的十分重要的问题。
环境权与生存权具有密切联系。在发达国家，虽然封建制度对人生存权的否定早已不复存在，但是由于环境问题的日益严重化，因污染导致的疾病正威胁、剥夺当代人的生存， 因而发达国家亦面临因环境问题而导致的生存危机。在发展中国家，环境权与生存权具有更加密切的关系。一方面，比发达国家更加严重的环境污染威胁人们的生存、国家民族的生存；另一方面，由于严重的环境问题制约经济的发展又进一步导致贫困，再加上制度的不健全，有相当多的人口生活在温饱线以下。正因为如此，有些学者认为环境权的核心是生存权[20] ，有些学者认为环境权是生存权的当代内容[21] 。
但是，我们认为，环境权是不能等同于生存权的。环境权与生存权具有明显的区别。
第一，环境权与生存权产生的原因不同。生存权的产生是针对封建统治、资产阶级的剥削、压迫等导致的特权与不平等、贫困、失业而威胁人的生存问题而产生；而环境权则是因严重的环境污染问题而产生的。
第二，环境权与生存权价值追求不同。生存权追求的是人的政治权利与经济社会文化权利；环境权所追求的是人免受环境污染危害的权利。
第三，环境权与生存权的内容不同。生存权的主要内容是人的劳动权、受教育权、工作权、休息权、健康权等直接与人的生存密不可分的权利；环境权的主要内容是通过参与环境保护活动获得良好生存环境的权利，生存权的范围显然大于环境权的范围。
第四，环境权与生存权的实现手段不同。实现生存权的主要手段是劳动活动与社会保障制度的完善；而实现环境权的主要手段是协同对环境进行保护。
由于环境权与生存权是两个不同的权利，各自具有自己独特的产生背景和内容，因而应将环境权与生存权作为两个并行的权利，而不应当用生存权取代环境权。
四、环境权与发展权
发展权"是从基于满足人类物质和非物质需要之上的发展政策中获益并且参与发展过程的个人权利，又是发展中国家成功地建立一种新的国际经济秩序，亦即清除妨碍它们发展的现代国际经济关系中固有的结构障碍的集体权利。"[22] 第一个将发展作为一项权利作出规定的国际文件是《非洲人权和民族宪章》。该宪章第22条规定："一切民族在适当顾及本身的自由和个性并且平等分享人类共同遗产的条件下，均享有经济、社会和文化的发展权。"联合国曾几次通过决议，强调发展权是一项人权。[23] 联合国大会《关于发展权的决议》(1979年)在第8项中"强调发展权利是一项人权，平等的发展机会既是各个国家的特权，也是各国国内个人的特权。"1981年3月，联合国人权委员会设立了有关发展权的政府专家工作组织，开始起草《发展权利宣言》，经过长时间的研究和讨论，1986年12月4日，第41届联大通过了《发展权利宣言》。宣言在第1条宣布"发展权是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。"宣言指出：各国政府对创造有利于实现发展权的国家和国际条件负有主要责任，它们应采取一切必要措施来实现发展权利并确保在获取基本资源、教育、粮食、就业、住房、收入等方面机会均等。《发展权利宣言》是联合国将发展权确认为一项不可剥夺的人权的重要国际文件。1993年世界人权会议通过《维也纳宣言和行动纲领》指出："……各个国家，不论其政治、经济和文化体系如何，都有义务促进和保护所有人权和基本自由。"该宣言重申发展权是一项普遍的、不可割的权利，也是基本人权的一个组成部分；所有民族都拥有自决的权利，以此自由决定自己的政治地位，自由地追求自己的经济、社会和文化发展。
发展权与生存权具有密切关系。一方面，生存权是发展权的前提，因为没有生存无所谓发展。另一方面，发展权是生存权的必然要求，因为只有实施发展权，生存权的实现才能获得持续的、可靠的保障，并进一步改善和提高生存权的质量。所以生存权与发展权是互为工具、互相包含的。但由于对不同的国家，它在不同的时期所存在的具体问题是不相同的。当人们的生存面临挑战时，首要的问题是强调生存权。但当生存危机得以克服，那么它所面临的问题是进一步发展，即会强调发展权。发展中国家既面临着部分人口的生存问题，又面临着整个社会的发展问题，因而决定了它必然对生存权与发展权的同等重视。
发展权不仅与生存权具有密切关系，它还与环境权具有十分密切的关系。有些人认为发展权与环境权是对立的，强调发展权，必然会牺牲环境权；强调环境权，必然牺牲发展权。因此主张要么以牺牲环境作为代价，去谋求经济的发展，要么为保护环境而停止发展经济。我们认为将发展权与环境权对立起来是错误的。
首先，以牺牲环境作为代价为谋求经济的发展是错误的。二战以后，资本主义国家片面大力发展经济，忽视对环境的保护，造成震惊世界的工业污染事故，对各国具有前车之鉴。尽管这些国家经过长时间的治理，环境质量已经大为改善，但它们毕竟为"先污染、后治理"的发展道路付出了沉重的代价。
其次，为保护环境而停止发展同样是错误的。在广大发展中国家，贫穷依然是一个十分严重的问题，没有饭吃、没有衣穿，没有房住，这应当是最大的环境问题，而这些问题的解决必须依靠经济的发展，不发展就不能解决人们的生存，就没有出路。因而，在发展中国家停止发展论是走不通的。实际上，既使发达国家也不会接受停止发展论。
我们认为环境权与发展权的关系是对立统一的。环境与发展的对立表现在：经济的快速发展必然会导致环境问题的产生，对环境的严格保护在短时期看制约着经济的发展。但在总体上看，环境与发展是统一的。表现在：发展导致环境问题，环境问题的解决最终依靠发展。
一方面，环境问题因发展而产生。翻开人类环境问题发展史，可以清晰地看出，环境问题的严重化是与人类文明的发展分不开的。以"刀耕火种"为特征的农业技术的发展所产生的农业文明使人类经历了最初的生态破坏问题，以蒸汽机为标志的工业技术的发展所产生的工业文明使人类面临着长时期的工业污染。当前人类所面临的资源破坏和环境污染这两大环境问题都是人类进化、发展的副产品。没有科学技术的发展，没有人类的进步，就不可能存在现代意义上的环境问题。
另一方面，环境问题的解决最终依靠发展。第一，环境问题的解决需要由发展提供物质基础。发展包括经济与社会、科学技术发展等方面。而社会、科学技术发展的基础是经济的发展。经济发展尤其是物质的生产是人类生活的物质基础。没有一定的经济基础作为保障，环境保护就犹如无本之本、无源之水。这已被发达国家与发展中国家的经验所证明。第二，环境问题的解决需要由科学技术的发展作保证。环境问题是一个复杂的社会问题，但也是一个复杂的科学技术问题，它需要由科学技术作为解决问题的主要手段，没有科学技术的进步，没有由科学技术进步发展而推动的机器、设备、仪器的全面进步，就不可能解决环境问题。因此发展是唯一的出路，发展是硬道理，只有发展才能创造出包括清洁、适宜环境在内的高度物质文明和精神文明。
所以我们既主张要保护环境，同时应进一步发展，二者不可偏废。同样，环境权与发展权在人权体系中亦居于同等重要的地位，既不能为环境权而否定发展权，也不可为发展权而否定环境权。在我国，生存权、发展权、环境权居于同等重要的地位。
关于制定《环境损害赔偿法》的思考
李艳芳  中国人民大学法学院  教授
关键词: 环境/损害赔偿法/法律责任
内容提要: 环境损害赔偿是各国救济环境损害受害人的主要手段。我国对环境损害受害人的民事救济存在诸多困境，而寻求损害赔偿法律制度内在的救济策略和制度外的多重救济途径，不失为完善环境损害赔偿立法的明智选择。
环境损害赔偿通常指因污染环境致他人财产或者人身伤害所要承担的民事赔偿责任。追究民事赔偿责任虽然不是环境保护的主要手段，但它作为救济受害人利益损害的补偿性手段受到受害者的广泛关注，因而在环境法律责任体系中占有重要地位。
一、环境损害赔偿立法的比较考察与制度核心
环境损害作为现代环境问题的产物，其民事责任体系构建始于20世纪中叶之后。罗马法以及《法国民法典》、《德国民法典》中均没有关于环境损害民事责任的规定。虽然很多学者认为《德国民法典》第906条关于不可量物侵害①、《法国民法典》规定的近邻妨害与环境侵害民事责任接近，或者就是对环境侵害民事责任的规定②，但因在《法国民法典》、《德国民法典》制定的时候，环境问题尚不具有普遍性，甚至还没有引起人们足够的关注，因而，以上关于近邻妨害的规定是基于传统不动产相邻关系所作的规定③。在环境问题凸显，受害人需要法律救济而又缺少相关规定的情况下，援用民法关于相邻关系的有关规定处理环境污染致人损害可以起到相当的作用时，人们便将《德国民法典》中的不可量物侵害与《法国民法典》中关于近邻妨害的规定，扩大解释为关于环境损害的规定。但是，不论不可量物侵害还是近邻妨害，均不能完全解决基于对现代环境问题深刻认识基础上产生的公害损害赔偿问题，因而，德国于1976年制定的《联邦公害防治法》，从环境保护的理念出发，对不可量物侵害作了与《德国民法典》相呼应的解释，明确指出，不可量物侵害是指对人体、动物、植物或其他物质，足以产生影响的大气污染、噪声、振动、光、热、放射性以及其他类似的环境破坏现象。另外，德国还于1991年专门制定了《环境责任法》，就环境相关责任包括民事赔偿责任进行了详细规定。但是有关环境污染损害民事责任问题在民法典中并没有系统完整的规定。
美国侵权行为法将各类侵权行为所致损害囊括其中，环境污染损害也不例外。有关环境污染损害之民事责任承担适用普通法关于侵权行为责任的规定。不过美国的特点在于：受害人基于个人利益损害提起的损害赔偿之诉适用普通法，但如果基于公共利益提起诉讼则可以适用《美国国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等环境立法。日本是20世纪环境危害最严重的国家之一，面对污染给公众造成人体伤害的巨大压力，日本关于环境损害赔偿的立法颇具创造性。环境污染的受害人不仅可以据《日本民法典》的规定提起民事诉讼，日本国会还通过了《公害法纠纷处理法》和《公害健康受害补偿法》，这两部立法专门对公害纠纷的处理程序、如何对公害健康受害者予以补偿进行了规定，对于及时救济受害者、稳定社会秩序起到了良好的作用。
我国环境问题的产生和人们对环境问题的关注要晚一些。由于中国是一个人口大国，一旦发生污染事故，所造成的损害必然远远严重于人口相对较少的资本主义国家，这就决定了我国对环境污染事故必须高度警惕，对环境问题要格外重视。十一届三中全会之后，国家制定较早的几部法律中就有《环境保护法（试行）》。但是，《环境保护法（试行）》和在上世纪80年代中期前所颁布的环境立法中均没有涉及环境民事责任。1986年通过的《民法通则》最早对环境污染民事责任进行了规定，如第124条：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”该通则确立了我国环境损害民事责任制度。此后，有关的环境立法，包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》等，均对环境污染损害民事责任进行了规定。可见，当前我国有关环境污染损害立法是采取民事基本立法与环境部门立法并存的立法模式，与多数国家的做法相同。
不论各国环境污染损害立法采取何种模式与体例，但关于环境污染损害赔偿制度的核心规定是共同的，即如果想让污染受害者获得赔偿，必须对传统侵权民事责任的构成要件进行修正。为此，各国以环境污染损害赔偿、缺陷产品损害赔偿等为契机，在传统过错民事责任之外，强调民法的社会化，侵权人因一些特殊侵权行为造成之损害承担无过错责任，并据此对特殊侵权行为的民事责任承担的条件进行了相关调整与修正。
二、环境损害赔偿的困境与成因
尽管我国《民法通则》和大量环境立法都对环境污染损害赔偿民事责任作了规定。但是，因环境污染提起的民事案件或者久拖不决，或者屡诉屡败的状况，不仅严重损害公民的身体健康和财产安全，而且极大地挫伤了人们参与环境保护的热情和积极性，从根本上不利于环境保护事业的健康发展。形成这种困境的原因是多方面的，但归纳起来主要有：
第一，立法规定的矛盾和冲突。我国有关环境损害民事赔偿责任的规定分布于不同的法律中。关于赔偿是否以违法性为条件，以及归责原则的规定并不一致。多数人认为，我国《民法通则》规定了环境损害赔偿的无过错责任，但是，研究其规定并非如此。按照“违法性包括过错”的理论，《民法通则》强调“违反国家保护环境防止污染的规定”，实质上是规定了行为人承担环境损害赔偿民事责任 以“过错”为要件。而其他单行法均规定“造成环境污染 危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者 个人赔偿损失”。显然这里强调的是行为的危害性，而不论 行为人的行为是否违反法律的规定。这意味着，依照《环境保护法》追究行为人的民事赔偿责任是不考虑主观因素 的。由于《民法通则》与《环境保护法》的规定不一致， 给执法者思想上带来一定程度的混乱，导致在实践中人们 为到底应该给环境标准、排污标准和质量标准什么样的地 位而争论不休。但从严格意义上来看，这也不是问题的根 本所在，因为按照新法优于旧法、特别法优于普通法的原 则，法官理应选择适用《环境保护法》的规定，但是，在没有法律专业素养的受害人面前，法官在某些外在因素的 影响下，就可能故意钻法律规定不一致的“空子”，适用 《民法通则》，从而不利于对受害人的救济。
第二，有关立法的程序性规定不明确。环境损害赔偿 必须解决的问题是举证责任的分担、因果关系的认定以及 有利于受害人的诉讼形式和程序。然而，我国相关立法规 定要么欠详细、明确，要么干脆没有规定。首先，我国 《民事诉讼法》对环境损害赔偿中当事人如何分担举证责任 没有特别规定。虽然按照最高人民法院《关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》第74条的规定，对 于因环境污染引起的损害赔偿诉讼中，对原告提出的侵权 事实，被告否认的，由被告负责举证。但这个规定仍比较 原则，原告提出的侵权事实应当包括什么？被告承担多大 范围的举证责任？均没有涉及。因此，导致法官适用法律 随意性较大。其次，《民事诉讼法》以及最高法院的司法 解释均对在环境损害赔偿民事案件中如何认定因果关系， 及对各国普遍采用的环境损害民事赔偿案件的集团诉讼形 式没有任何规定，更加增大了救济成功的难度。
第三，忽视利用行政手段处理环境损害民事赔偿案件 的重要性。我国现行的各项环境立法均规定赔偿纠纷可以 由环境保护行政主管部门调解处理，当事人也可以直接向 人民法院起诉。这个规定已经遭到环境法学界许多学者的 批评。因为从环境损害赔偿的具体情况和困难来看，由主 管环境保护的行政部门来处理环境纠纷的确具有许多优点，给当事人带来方便，也有利于社会秩序的稳定。但是将行政处理作为一个可有可无的程序，会严重影响环境保护部 门解决环境纠纷的积极性，造成环境污染纠纷案件久拖不决，社会矛盾激化，其中原因学者多有诟病。纵观日本公 害纠纷处理程序中行政部门的作用，我国现行规定的确存 在较大的问题。
第四，环境司法存在严重问题。尽管我国关于环境损害赔偿民事责任的规定在实体和程序上均存在一定的问题， 但环境司法中存在的问题更加严重。首先，地方保护主义 和行政部门对司法的不正当干预严重影响环境司法的公正。地方政府基于当地经济发展的需要，在较多情况下是站在 保护污染者的立场上，严重影响了环境行政执法的效果和 对受害人权利的救济。中国政法大学环境资源法研究和服务中心援助的韩祥诉金峰铜业有限公司案④、陈氏三兄弟 诉两家水泥厂损害赔偿案⑤等大量有关环境损害赔偿的案 件，都是久拖不决，即使法院判了，结果也是原告败诉的多。其次，中国司法制度和司法人员的素质也影响了环境损害赔偿立法的正确适用和环境案件的高效与公正处理。北京市某区27户居民诉某煤炭收储和运销站一案⑥中，一审法院故意对27户居民的起诉设置障碍，在审理过程中回避 立法对环境损害赔偿案件的特别规定，甚至曲解法律。
三、健全环境损害赔偿制度的思路与对策
针对以上问题，学者们倡议制定《环境损害赔偿法》。 笔者以为，通观上述造成环境损害赔偿纠纷难解决的原因， 立法的完善固然重要，但还必须对环境损害民事赔偿问题 进行综合治理，寻求损害赔偿法律制度内在的救济策略和 制度外的多重救济途径。
（一）完善立法。完善环境损害赔偿法律制度不外乎三种选择：
其一，修改现行法，对相关规定加以完善。针对我国 现行民事立法和环境立法对环境损害赔偿实体性条件规定的差异，必须在立法上予以统一。《民法通则》关于环境 损害赔偿侵权责任的规定，具有相当的局限性，我国正在 制定的《民法典》（草案）已经考虑了对环境侵权行为作 为特殊侵权行为进行规定。对有关环境损害的程序性规定 如举证责任问题、因果关系的认定问题、诉讼资格问题等 在修改《民事诉讼法》时可以进一步完善。
其二，制定专门的程序法。如前所述，我国《民法通 则》和环境立法尽管在环境损害赔偿有关方面的规定有一定的矛盾和冲突，但经过修改基本上不会影响解决环境赔 偿案件的法律适用，而程序性的问题反而是环境损害赔偿 案件困境的焦点和难点，这也是各国的共同特点，所以，日本专门制定了《公害纠纷处理法》。我国也有学者呼吁制 定《环境纠纷处理法》，笔者认为，这个选择困难不是太
大，也比较切合现实。
其三，制定《环境损害赔偿法》。这种方式集实体法与 程序法为一体，试图对有关环境损害赔偿的所有问题进行 系统全面的规定。其优点当然十分明显：一是可以极大地 便利受害者的诉讼。受害者只需要按照《环境损害赔偿法》 的规定就可以明确所有的实体问题和程序性问题，无需再 到众多的民事立法、环境立法中寻找有利于自己的规定； 二是也有利于立法的统一和司法机关正确适用法律。但是 这种立法模式也会遇到较大的困难：首先，在现行立法对有关环境损害赔偿责任做出规定的情况下，有无必要另起 炉灶再搭台？其次，将要制定的《民法典》会对环境损害 赔偿责任做出比现有规定更详细的规定，如果再制定《环境损害赔偿法》，就涉及到如何与《民法典》相协调以及如何正确处理彼此关系的问题。如果《民法典》对相关实体问题进行了较全面的规定，制定一部《环境损害赔偿法》的必要性就值得怀疑，所以难度可能最大。
（二）对环境损害赔偿实行综合治理。虽然立法的不 完善是造成环境损害赔偿困难的主要原因之一，但是其他一些问题也在很大程度上影响环境损害赔偿的成功。所以，健全环境损害赔偿制度需要采取多种办法进行综合治理：
第一，对各级政府及政府负责人进行“科学发展观” 和“政绩观”的教育。各级政府和行政首长要正确处理人 与自然、长远利益与近期利益、局部利益和整体利益、经济利益与环境利益的关系，各级政府要“以人为本”、“执 政为民”，自觉加强对环境的保护。
第二，进一步排除地方政府对司法审判的干预。国家 必须通过加快司法制度改革，提高法院独立审判能力，排 除地方政府的干预。
第三，建立环境纠纷行政处理制度。鉴于行政主管部 门处理环境纠纷有许多优势，笔者建议，在环境保护行政 主管部门中，设立独立的、专门处理环境损害赔偿纠纷的 机构，以提供环境损害赔偿的非诉讼解决机制，并赋予其 裁决以法律效力，以利于快速解决纠纷。
第四，对司法人员，特别是法官进行专门的环境法律 培训，增强法官的环境司法意识。考虑到法官对环境法律 学习系统性的欠缺，对法官进行专门的环境法律的培训也 是十分必要的。
论我国环境影响评价制度及其完善
李艳芳  中国人民大学法学院  教授
环境影响评价(Environmental Impact Assessment ,EIA)，又称环境质量的预断评价，是指在进行某项人为活动之前，对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价，并提出相应的处理意见和对策。环境影响评价制度，则是环境影响评价活动的法律化、制度化，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一，对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防新的污染源出现发挥着极为重要的作用。但是我国环境影响评价制度并不是完美无缺的，与发达国家的环境影响评价制度仍有较大差距，从我国自身环境影响评价制度的实践看，也有一定的局限性。这些都制约了环境影响评价制度的实际效果，因而需要对环境影响评价制度作进一步完善。
一、 环境影响评价制度的由来和发展
环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。1969年美国《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act of 1969,NEPA)把环境影响评价作为联邦政府管理中必须遵循的一项制度。根据该法第一章第二节的规定，美国联邦政府机关在制定对环境具有重大影响的立法议案和采取对环境有重大影响的行动时，应由负责官员提供一份详细的环境影响评价报告书。到70年代末美国绝大多数州相继建立了各种形式的环境影响评价制度。1977年，纽约州还制定了专门的《环境质量评价法》。[1] 1987年美国制定了《国家环境政策法实施程序的条例》。美国的环境影响评价制度确立以后，很快得到其它国家的重视，并为许多国家所采用。瑞典在其1969年的《环境保护法》对环境影响评价制度作了规定，日本于1972年6月6日由内阁批准了公共工程的环境保护办法，首次引入环境影响评价思想。[2] 澳大利亚于1974年制定了《环境保护(建议的影响)法》(Environmental Protection Act),法国于1976年通过的《自然保护法》第2条规定了环境影响评价制度，英国于1988年制定了《环境影响评价条例》。进入90年代以后，德国于1990年、加拿大于1992年，日本于1997年也先后制定了以《环境影响评价法》为名称的专门法律。俄罗斯也于1994年制定了《俄罗斯联邦环境影响评价条例》。我国台湾地区、香港地区亦有专门的环境影响评价法或条例。据统计，到1996年全世界已有85个国家制定了有关环境影响评价的立法。环境影响评价制度不仅为多数国家的国内立法所吸收，而且也已为越来越多的国际环境条约所采纳，如在《跨国界的环境影响评价公约》、《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》等中都对环境影响评价制度作了规定，环境影响评价制度正逐步成为一项各国以及国际社会通用的一项环境管理制度和措施。
1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。1979年颁布的《环境保护法(试行)》借鉴国外的做法，对这一制度作了规定。该法第6条规定："一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计"，从此，我国从立法上确立了环境影响评价制度。为了全面落实环境影响评价制度，1981年，原国务院环境保护委员会、国家计委和国家经委联合发布了《基本建设项目环境保护管理办法》，对环境影响评价的范围、内容、程序作了具体规定。1986年国家又对《基本建设项目环境保护管理办法》作了修订，又颁布了《建设项目环境保护管理办法》，把评价的范围从原来的基本建设项目扩大到所有对环境有影响的建设项目，并针对评价制度实行几年的情况对评价内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定，从而在我国确立了内容较为完整的环境影响评价制度。除此之外，我国通过各种具体立法对环境影响评价制度作了规定。如1982年颁布的《海洋环境保护法》、1984年颁布的《水污染防治法》、1987年颁布的《大气污染防治法》、1988年颁布的《水法》、1988年颁布的《野生动物保护法》等法律中对海洋环境影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、水资源环境影响评价、野生动物环境影响评价等作了明确规定。为了进一步加强对建设项目环境保护的管理，1998年11月18日，国务院审议通过了《建设项目环境保护管理条例》(以下简称《条例》)，对1986年的《基本建设项目环境保护管理办法》进行补充、修改、完善，并提升为行政法规。至此，可以说我国的环境影响评价制度进入一个新的发展阶段。为了贯彻实施《条例》，1999年国家环境保护总局公布了《建设项目环境影响评价证书管理办法》、《建设项目环境保护分类管理名录》、《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》等，形成了较为完善的环境影响评价法律制度体系。
二、我国环境影响评价制度的主要内容
根据《条例》以及其他相关规章的规定，我国环境影响评价制度的主要内容包括：
(一)环境影响评价的对象是建设项目。《条例》所称的"建设项目"是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制，建设项目可以分为基本建设、技术改造、房地产开发(包括开发区建设、新区建设、老区改造)和其他共四个部分的工程和设施建设。[3]
(二)对建设项目的环境影响评价实行分类管理。根据《条例》第七条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，实行分类管理。第一类是对环境可能造成重大影响的项目。建设对环境可能造成重大影响的项目，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。第二类是对环境可能造成轻度影响的项目。建设对环境可能造成轻度影响的项目，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。第三类是对环境影响很小的项目。建设对环境影响很小的项目，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。《建设项目环境保护分类管理名录》则对"重大影响"、"轻度影响"、"影响很小"进行明确界定，并对各类建设项目的具体名录进行明列。
(三)建设项目环境影响报告书的内容。《条例》第八条规定，建设项目环境影响报告书应当包括下列内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境保护措施及其经济、技术论证；环境影响经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价结论。涉及水土保护的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保护方案。
(四)环境影响评价报告书(表)或登记表由行业部门预审，环保部门审批。建设项目环境影响报告书(表)或登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
(五)对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。《条例》第十三条规定，国家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。从事建设项目环境影响评价工作的单位，必须取得国务院环境保护行政主管部门颁发的资格证书，按照资格证书规定的等级和范围，从事建设项目环境影响评价工作，并对评价结论负责。《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》对评价证书的等级、申请评价证书的条件和程序、评价证书管理与考核、罚则等作了具体规定。
(六)征求公众意见。《条例》第十五条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。
三、环境影响评价制度的问题
由上述环境影响评价制度现状看，我国环境影响评价制度已形成相对完善、内容较为充实的体系。它对于预防新的污染，缓减我国环境污染和生态破坏起了积极作用。但是，从我国环境影响评价制度的实施情况和世界各国立法趋势来看，我国的环境影响评价制度还存在一些比较明显的缺陷：
一是在评价对象上只限于具体的建设项目，对环境有重大影响的一些宏观决策没有纳入环境影响的评价对象。具体建设项目固然对环境有直接影响，需要进行环境影响评价，大多数国家亦十分重视对建设项目的环境影响评价，但与具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策，区域和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大基础设施建设等对环境的影响更大，如果说具体建设项目对环境的影响是局部性的话，那么立法与政策对环境的影响则是全局性，一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来了一些重大损害和危害。而我国环境影响评价制度则对国家宏观决策的环境影响评价长期未能予以足够重视，不能不说是我国环境影响评价制度的一个重大缺陷。
二是在评价程序上，缺少公众参与的民主决策机制。世界上绝大多数有环境影响评价立法的国家，几乎均将公众的参与作为环境影响评价程序的重要组成部分。而我国环境影响评价制度从产生直到1996年前在一些重大的环境立法没有体现。1996年全国人大常委会通过"关于修改《水污染防治法》的决定"才对公众参与环境影响评价有所涉及。其后，虽然《环境噪声污染防治法》以及《条例》都作了类似《水污染防治法》的规定，但这些规定都过于原则，对于公众参与的方式、阶段、人员、效果等没有进行规定。因此，这些规定只不过是公众参与的宣言，并没有形成公众参与的完整机制。环境影响评价制度的这一缺陷明显地反映了我国立法与国外立法的差距。
三是立法层次偏低。纵观国外环境影响评价立法状况，大多数国家都制定了专门的环境影响评价法，对环境影响评价制度作全面、系统、完整的规定。我国《条例》虽对环境影响评价制度也作了较为完善的规定，但其只是国务院的行政法规，而且该条例并不只是针对环境影响评价制度。环境影响评价制度作为全面预防环境污染和生态破坏的重要法律制度，对可持续发展具有举足轻重的地位，在环境法律体系中应占有极为重要的地位。我国缺乏环境影响评价的国家立法，不利于全面发挥环境影响评价制度的作用，与其它国家相比，明显滞后。
三、 环境影响评价制度的完善
1、 建立宏观重大决策环境影响评价制度
我国现行的环境影响评价主要限定在建设项目对大气、水、噪声和生态等方面的环境影响进行评价和预测方面。这对于保证环境不会因建设项目的实施而出现明显的污染与退化，起到了积极的预防作用。但是我们必须注意到对环境施加影响的行为不仅来自于建设活动，更主要的来源于国家。与具体的建设项目相比，国家的决策行为对环境的影响更大。因为单个建设项目对环境的影响毕竟是局部的和有限的，而国家的一个决策一旦出台，其所造成的影响小则涉及某个地区的发展，大则影响全国。因而建立政府宏观重大决策的环境影响评价制度势在必行。
(1)重大决策环境影响评价已成为国际上环境影响评价发展的一个重要方向。《美国国家环境政策法》第二条第三款就规定要将环境影响评价应用于对环境质量具有重大影响的每一项立法建议(proposal for legislation)和其他重大联邦行动(major federal action)。美国总统环境质量委员会1978年颁布的《国家环境政策法实施程序的条例》规定联邦的行动有四类：官方政策(official policies)、正式规划(formal plans)、行政计划(action programs)、具体项目(specific projects)。加拿大于1992年6月通过，并于1995年1月19日开始生效的《加拿大环境评价法》对项目的环境影响评价进行了专门规定。除了对项目的环境影响评价外，1993年加拿大也颁布了《政策和规划提案的环境影响评价程序》(The Environmental Assessment for Policy and Program Proposals),规定提交内阁审议的所有联邦政策和规划提案都需要经过非立法性的环境评价程序。俄罗斯联邦环境和自然资源保护部1994年7月18日公布的《俄罗斯联邦环境影响评价条例》在其第二部分适用范围中，将环境影响评价的范围确定为五大类，即部门和地区社会经济发展构想、规划(包括投资规划)和计划；自然资源综合利用和保护纲要；城市建设文件(城市总体规划、详细规划方案和纲要等)；关于研制新技术、新工艺、新材料和新物质的文件；建设投资的前斯设计方案论证文件，现有经济和其他项目、联合体的新建、改建、扩建和技术改造的技术经济论证文件及设计方案。显然，俄罗斯环境影响评价的对象不仅包括具体的建设项目，而且包括规划、计划等经济技术决策。欧盟于1996年颁行了《欧盟关于一定计划与规划环境影响评价指令建议》(Proposal for a Council Directive on the Effects of Certain Plans and Programs on the Environment ),规定鉴于环境评价是在计划和规划中综合考虑环境因素的重要手段，它可以确保有关主管当局在采纳有关计划和规划之前考虑这些计划和规划实施时可能会产生的环境影响，应在成员国制定的计划和规划中开展环境评价。荷兰于1993年制定的《环境保护法》第七章规定了环境影响评价(Chapter7.Enviornmental Impact Assessment)，规定那些对环境具有严重不利影响的活动(activities)和政府关于该活动的"决定"(decisions)应当进行环境影响评价,这在荷兰被称为"战略环境影响评价"(Strategic Environmental Impact Assessment)。由此看来，国家宏观决策的环境影响评价制度已为各国通采。
(2)中国历史经验表明，国家的重大宏观决策对于生态环境具有重大影响。在1979年我国《环境保护法(试行)》颁布以前，中国没有环境影响评价制度，更谈不上对宏观重大决策的环境影响评价。但是国家不当决策对环境造成的不良影响却长期存在着。如50年代的人口政策、60年代"农业以粮为纲、工业以钢为纲"政策等都对生态环境产生的极大的负面影响，教训是非常深刻的。1979年之后，我国虽然确立了环境影响评价制度，但由于评价仅限于对具体建设项目的评价上，国家重大决策的环境影响评价仍然处于空白状态，结果是环境影响评价制度并没有能起到预防决策对环境产生的影响。例如1989年国务院发布了《关于当前产业政策要点的决定》，该决定将造纸、电镀、皮革、印染、焦化等行业作为国家重点支持的产业，结果这些行业很快得到迅速发展。但随之而来则是严重的环境污染。为了解决这些严重污染环境的行业所带来的负面影响，国家不得不于1996年采取严厉的措施，对包括造纸、电镀、制革、印染、炼焦等行业在内的一大批企业实行取缔和关闭，给国家带来巨大经济损失。我国汽车工业政策也反映了决策对环境的影响。由于十四大将汽车工业确定为我国国民经济的支柱产业，于是1994年国务院出台了《汽车工业产业政策》，该政策明确提出"到2000年，汽车总产量要满足国内市场的90%以上的需求；轿车产量要达到总产量的一半以上，并基本满足进入家庭的需要"，并指出"国家鼓励个人购买汽车"。由于该政策的出台，极大刺激了汽车的消费，到1998年底，我国汽车的保有量已经达到1400万辆，北京、上海、广州等城市的汽车增长量更为突出，平均增长率接近20%。与之相联系，汽车排气所带来的空气污染亦日趋严重。1998年，我国机动车排放一氧化碳1500万吨，氮氧化物120万吨。北京市大气中74%的碳氢化合物、63%的一氧化碳和37%的氮氧化物来自汽车排气。面对城市空气质量日益恶化现状，人们在享受汽车带来的方便与快捷的同时，开始怀疑甚至抱怨国家关于汽车工业的产业政策。此外，国务院出台的《全国包装工业发展纲要》关于重点发展塑料包装制品的政策、关于乡镇企业发展的政策等都带来了严重污染。事实上，我们认为虽然国务院出台的产业政策带来了消极的作用，但是也不能据此完全否定国务院这些产业政策。因为不管是电镀、制革，还是汽车、乡镇企业国家都需要，这些行业也需要发展。问题在于如何发展、发展的规模、能不能作为支柱产业、发展以后将会给生态环境带来什么影响、如何避免这些对环境的不良影响等需要进行科学的论证与分析，以确定适当的发展方向。由于缺乏对这些产业政策的环境影响评价制度，导致这些环境敏感行业带来严重的污染问题。据此看来，在我国目前的产业结构、投资结构与投资方向在很大程度上受到政府部门宏观指导的影响的情况下，开展对国家的政策、法规、计划、规划等的环境影响评价是十分必要的
(3)随着我国改革开放的不断深化，引进外资的比例正在逐年增加，利用发达国家和国际金融组织如世界银行、亚洲开发银行的贷款已成为我国筹集建设资金发展经济的一个重要组成部分。然而，投资方往往会按照国际上通行的做法，要求对于项目选址地的区域开发计划和政策等进行环境影响评价，如果我国不在这些方面进行主动的研究和完善，很可能影响投资项目的顺利进行。
此外，进行宏观重大决策的环境影响评价，也有助于合理配置自然资源、有计划地控制环境质量恶化、减少对环境的损害。
鉴于进行重大决策环境影响评价的意义以及国外的经验，我国应建立对国家重大经济、技术政策和产业政策，区域和资源开发利用规划，城市和乡镇发展规划，行业发展规划，重大基础设施建设规划等的环境影响评价。
2、建立公众参与环境影响评价制度
环境影响评价的公共参与(Public participation)制度,指建设单位及审批环境影响评价报告书(表)机关以外的其他相关机关、地方政府、社会团体、学者专家、人大代表、政协委员、当地居民等，通过法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等的活动。
《我国环境保护法》对环境影响评价的公众参与问题没有进行规定。我国最早对公众参与环境影响评价的规定见于1993年原国家环境保护局、国家计委、财政部和中国人民银行在1993年6月21日发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》，该通知指出："对国际金融组织贷款建设项目(以下简称贷款项目)环境保护工作，世界银行、亚洲开发银行均有明确的要求，并将贷款项目的《环境影响报告书》(以下简称《报告书》)列为办理贷款项目手续不可缺少的文件之一，对贷款项目环境影响评价提出了较完整的程序和要求。"为此通知要求"公众参与是环境影响评价的重要组成部分，，《报告书》中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿。公众参与工作可在《评价大纲》编制和审查、《报告书》审查阶段进行。"并规定了两种公众参与的方式：第一种是：建设单位和环保部门直接听取贷款项目所在地(区、县)人大代表、政协委员、群众团体、学术团体或居委会、村委会代表的意见和建议；第二种是：项目所在地(区、县)人大、政协或群众团体征询受影响地区公众的意见。该《通知》虽然对公众参与环境影响评价作了较为明确的规定，但它却针对国际金融组织贷款项目。在1996年《水污染防治法》修改过程中，根据《里约宣言》的精神，增加了一项特别的规定，即建设项目"环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见"，使公众参与普通建设项目的环境影响评价制度在立法上初现端倪。1996年通过的《噪声污染防治法》对公众参与环境影响评价制度也作了与《水污染防治法》相同的规定。1998年国务院通过的《建设项目环境保护管理条例》第15对公众参与环境影响评价作了十分原则的规定："建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。"由于我国规定了公众参与和未规定公众参与的法律，均没有具体规定公众参与的程序，因而该规定实际采取了回避矛盾的做法。
(1)环境影响评价的公众参与是实行环境影响评价制度国家普遍推行的做法。
我国环境影响评价制度是从国外借鉴而来的。而在各国和国际社会，环境影响评价的公众参与普遍推行的做法。
美国《国家环境政策法》是世界上最早规定环境影响评价制度的国家，但其对公众参与环境影响评价则仅在第二篇第五节第一条规定，应征求相关机构、部门、地方政府的意见，对是否征求公众意见没有进行明确规定。不过在美国环境质量委员会制定的《国家环境政策实施程序的条例》中对公众参与的程序作了详细规定，包括参与阶段、参与范围、参怀人员、参与效果以及参与的限制等。[4] 《加拿大环境评价法》(Canadian Environmental Assessment Act )在前言部分规定："加拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府或经加拿大政府批准或协助实施项目的环境评价，并提供环境评价所依据的基础材料。"并把"确保公众有机会参与环境评价程序"作为环境评价法的目的之一。在该法的环境评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参与。该法第18(3)规定，对简单项目的评价，应考虑公众意见，并规定："如果主管机构认为在这时的情形下公众应参与项目的简单型环境影响评价，或当有关法规这样要求时，主管机构应通知公众，使其有机会在主管机构采取措施之前，参与审查简单型环境影响评价报告和其他已经提交公众的记录并发表意见。"对综合性环境影响评价，该法第22(2)规定，"任何人都可以对该综合环境评价报告的结论和建议以及其他任何部分向加拿大环境评价机构提交意见。"此外，该法还对公众参与环境影响评价的具体程序性问题如信息的公开的方式、公众听证会等作了规定。《加拿大环境评价法》除了适用于国内项目的环境影响评价，也适用于跨边界环境影响和其他环境影响、国际性环境影响、对特定联邦土地的环境影响，并同时规定了在上述项目的环境影响评价的公众参与。日本《环境影响评价法》(The Environmental Impact Assessment Law)规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序。第18条第1项规定"从保护环境的角度出发，凡是对相关环境影响评价报告(EIS)草案有意见的人，在第十六条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内，可以以文件的方式给项目发起人明确其意见。"俄罗斯联邦环境和自然资源保护部于1994年7月18日公布的《俄罗斯联邦环境影响评价条例》虽然内容不多，但第五部分对公众参与环境影响评价的公众听证程序作了明确规定。《条例》5.1规定："建议有关社会团体和非政府组织协助承办者(定作人)举行公众听证或者讨论，广泛通报关于实施拟议中的活动计划的方案和其他建议的信息资料，以便对下列事项进行评论……"并对信息资料的通报、公众听证的组织和举行办法作了具体规定。欧盟理事会1997年3月3日97/11/EC指令《关于一定公共和私人项目环境影响评价指令85/337/EEC修正案》(Council Directive 97/11/EC of 3 march 1997 Amending Directive 85/337/EEC on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment )也将公众参与环境影响评价作为其重要内容。《修正案》规定："成员国应保证将开工批准申请和根据第5条规定收集的信息在一定的合理时间之内向公众公开，以便有关公众有机会在该项目开工批准之前提出他们的意见。""在批准或不予批准开工申请决策之后，主管当局应根据适当的程序将此事宜通知公众，并向公众提供下列信息：决策的内容以及附带的条件；决策时考虑的主要事项及其原因；必要时，对避免、削减和消除重大负面影响的主要措施所作的说明。"
一些国际性宣言、公约也对公众参与环境影响评价作了规定。如1991年在芬兰通过的《跨界环境影响评价公约》(Convention on environmental Impact Assessment in A Trans-boundary Context,1991)第2条第6项明确规定："起源国应向可能受到影响的区域的公众提供对相关提议中活动进行环境影响评价程序的参与机会，并保证提供给受影响国家公众的这种机会与提供给本国公众的参与机会相等"。联合国欧洲经济委员会1998年6月在丹麦通过的《知情权、公众参与决策和在环境事务中获得公正的公约》(Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental matters,1995)第3条第2项规定："任何签约国应努力确保政府和当局支持和提供公众在获取信息、参与决策和获取环境公正方面的指南"。
(2)公众参与环境影响评价是贯彻环境民主原则的要求。
环境影响评价制度的目的，不是为了给建设者提供经营风险的评估，而是政府基于保护生态环境的公共目的所要求建设者进行的活动，其目的在于使政府的决策以及建设者能充分考虑其行为对生态环境的影响，从而尽可能地避免对环境的不利影响。因而具有浓厚的"公共"意味。[5] 这是因为，首先环境保护具有明显的"公益"色彩。各国政府保护环境的目的不是为一部分人、更不是为某个人的利益服务，而在于为本国全体人民创造一个适于生存的良好的环境。其次环境保护具有广泛的公众动员性。环境作为人类生存的一个必需的要素，与每一个人的利益息息相关，环境质量的好坏对每个人都有直接的影响，因而与其它事务相比，公众对环境事务有着更加浓厚的兴趣和热情。在民主国家，环境影响评价的制作、审查程序中给予相关利害关系人表达意见的机会，可以满足在行政程序中赋与相关当事人"明了真相的权利"(the right to be informed)及"意见受尊重的权利"(the right to be heard)。在宪法上有正当法律程度(due process of law)规定的国家(如美国)能为保证公众有程序上的参与权提供最高的法律基础。[6]
我国是社会主义国家，我国宪法在序言中明确提出："社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。"宪法第2条规定："中华人民共和国的一切权力属于人民。""人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。"在1979年通过的《环境保护法(试行)》中就规定了"依靠群众，大家动手"朴素的公众参与制度。1989年的《环境保护法》第6条规定："一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个进行检举和控告"。从以上宪法和环境保护法的规定中可以推导出人民有参与环境管理的权利。另外《国务院关于环境保护若干问题的决定》强调："建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。"进一步明确了我国公众参与环境保护的政策。既然公民有参与民主管理的权利，那么公民就有权利过问环境事务，特别是对建设在当地的对自身环境利益有影响的建设项目有发言权。政府亦应当征询他们的意见。这既因为当地居民往往是环境问题的直接受害者，也是贯彻宪法上环境民主原则的要求。
(3)公众参与环境影响评价可以提高决策、建设项目的效率和公众对决策活动、建设活动的认同。
公众参与环境影响评价制度除了是环境民主原则的要求外，也有利于提高决策与建设活动的效率。环境影响评价的范围、项目与内容，受到地区的地形、地理与地质等自然条件，以及当地的产业、社会与文化因素的影响。在环境影响评价的进行过中，引进公众参与，对建设单位或决策者而言，具有广泛吸收信息及集思广益的功能。通过适当的公众参与，可以及早发现问题，弄清问题的深度与广度、并能掌握当地的要害点，以及早寻求解决办法，避免在已经作出决策后才发觉问题，陷入进退两难的境地，白白地浪费资源。[7] 也有利于公众对决策、项目的及早了解，以得到公众的理解和支持。
(4)公众参与环境影响评价有助于提高公民的环境意识。建立公众参与环境影响评价制度对于提高公众的环境意识和参与意识有积极作用。据国家环保总局、教育部1998年的一项"全国公众环境意识调查"表明：我国多数公众认为我国环境污染状况严重，但把环境问题与其它社会问题相比较，则把环境问题排在社会治安、教育、人口、就业之后；在环境知识方面，在13分的环保知识测试中，人均得分仅为2.8分；在环境道德方面，只有25%的公众在购物时考虑到环保因素，35%的人愿意为了环保而接受较高的价格，30%的人在处理废弃物时符合环境道德要求；在参与环保活动方面，低度参与比例为65.9%，高度参与比例仅为8.3%。[8] 可见我国公民的环境意识和环境参与程度还很弱。在环境影响评价制度中引进公众参与机制，对于加强环境的宣传教育，提高公众的环境意识，落实公众参与环境决策，具有积极意义。
因此可以说无论对公民而言，还是对建设单位、国家而言，建立公众参与环境影响评价制度都具有积极意义的。
3、制定环境影响评价法，提升立法层次
如前所述，世界上已有相当多的国家制定了专门的环境影响评价法。这表明这些国家已充分意识到环境影响评价制度的重要性。我国虽然对环境影响评价制度亦相当重视，但在立法层次上编低。鉴于我国严重的环境污染和生态破坏现状，进一步完善环境影响评价制度、特别是制定一部专门的环境影响评价法已刻不容缓。环境影响评价法作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它应当对环境影响评价制度作系统、完整、明确的规定。如对环境影响评价制度的立法目的、适用对象、内容、审批程序、评价单位、公众参与、法律责任等作出规定。
论环境法的本质特征
李艳芳  中国人民大学法学院  教授
随着环境问题越来越突出，人们愈益渴求用法律手段保护环境，因而在社会的整个法律体系中,环境法的地位也变得越来越重要。
但是，就我国而言，环境法的理论研究和探索却存在着相对滞后的情况。现实对环境法的迫切要求与理论研究落后之间的矛盾，影响着我国环境法制的建设与发展，并最终制约环境问题的解决，影响着我国可持续发展战略目标的实现。因而，加强环境法的理论与现实问题的研究是摆在法学家面前的重要任务。
正如对一切问题的理论研究都关注其本质一样，关于环境法的研究也需发韧于对其本质的研究。因为环境法本质问题关系到环境法在整个法学体系中的地位，也影响和决定着我国环境立法与环境司法的宗旨与目的。
一、环境法是追求人与自然重新协调的法
一切法律都是调整人与人之间的关系的，环境法也是这样。因而环境法并不调整人与自然的关系之间的关系。但是，追求人与自然关系的和谐是环境法产生的基础，也是环境法的直接目的。环境法可以通过调整人与人之间的关系达到人与自然关系的重新协调。
人与自然的关系问题贯穿于人类社会的始终。在人与自然的关系上，人类经历了几个时期。
在原始采集狩猎时期，人类与自然是一种混沌同一的关系。从人类诞生之日起到农业文明兴起之前达数百万年之久的采集、狩猎时代，人类是以极其简单的石制、木制工具，以采集、狩猎等劳动方式，去直接获取自然界赐予的"现成产品"。通过采集和狩猎活动，人类既对他赖以生存的动植物种群施加影响，又受到自然界植物果实的生长季节、动物繁殖、迁移的规律所制约。可以说，在这一时期，人类还基本上只是自然生态系统食物网链上的一个环节，人类对自然的影响只是通过直接作用于食物网链而反馈到生态系统中去的。由于采集狩猎技术进步缓慢，人口增长和社会规模直接受到植物资源再生能力的限制，所以，在这一漫长的时期里，原始的人和自然共同进化的方式是以生态规律占支配地位的。由于原始人脱离动物不远，干预自然的能力非常小，他们不得不屈服于各种强大的、变幻无常的自然力。在对各种自然现象，如日月星辰、风雨雷电、动植物的惊奇与敬畏中，他们把与自己氏族生存密切相关的一些动、植物联系起来，并把这些动、植物看作是"他的亲族"(即图腾)，形成了图腾崇拜。原始人通过把自己跟图腾氏族的集体和图腾物视为一个整体，来扩大对自然环境的依赖，从而找到自己在自然整体中的一席地位。图腾崇拜说明原始人存在着完全依赖于自然、归属于自然、融化于自然的混沌同一性。
进入农业文明时期，人与自然是一种和谐相处的关系。在农业文明时期，人类已经从受自然生态系统直接的食物网链的制约关系中解放出来，开始建造人工自然环境。人们创造了农田、牧业、渔业生态系统，把人和自然的相互作用扩大到了物质循环、水循环、气候条件和生物物种关系等许多层次，人类改造和利用自然的能力大大增强了，同时人类对自然的依赖性也扩大和加深了。不过，由于传统农业大都采用粗放型的经营方式，刀耕火种、广种薄收、耗尽地力、掠夺性地开发自然生态系统，没有重视从外部经常补充相应的物质和能量，于是在局部地区逐渐破坏了农业生态系统的稳定条件，甚至带来了严重的自然灾难(如古代两河流域和我国黄河流域的生态破坏)。但是，总的说来，在农业文明时期，人与自然相互作用的历史类型基本上还是一种动态平衡、相互协调的发展类型。人在同自然的密切交往中获得了维持生活必不可少的东西，也享受到了自然提供的安适，人的生活充满了泥土的芳香和田园牧歌式的诗情画意。同时人类也认识到人类必须和自然建立和谐一体的融洽关系。这种人与自然和谐相处的关系在我国传统"天人合一"文化中表现得十分突出。
当人类迈进工业文明时代后，人类与自然的关系发生了根本变化，人不再与自然和谐共处，人类建立了"以人为中心"的反自然的社会。以蒸汽机、纺织机的发明和使用为标志的工业革命，使人类把对自然界的改造从农业文明中的生态系统扩展到地球上的一切自然系统，直到整个生物圈。同时，人类还以工业的原则支配传统的农业生产，使农业本身也工业化。在工业文明条件下，人口迅速增长，技术突飞猛进。在对待人与自然的关系上，以人类为中心，以人统治自然为指导思想。在人类中心主义的支配下，人们认为，大自然是上帝赋予人类的，人类可以任意支配自然界。一方面认为自然资源是取之不尽、用之不竭的，毫无节制地向自然界大量索取，另一方面，又把自然界当作天然垃圾场，任意向环境排放废弃物。在这种人类中心主义的指导下，必然导致人与自然的对立，以至于本世纪30年代开始出现所谓的公害，到60年代爆发了全球生态危机。可以说，全球环境问题的出现，是人与自然对立的"人类中心主义"的必然产物。
20世纪70年代以后，人们逐渐认识到人与自然关系和谐的重要，现代生态文明兴起，人类重新追求人与自然关系的和谐。在现代新的生态文明中，占主导地位的环境价值观，是建立在对自然环境与人类关系的科学认识基础之上的，它认为人存在于自然之内，人既是自然之子，又是自然之友，人和生物圈具有共同的命运。一方面，人与自然是一种依赖、服从关系，人作为生物体是自然界的一部分，要参与自然环境的物质循环和能量流动，依赖自然环境提供的物质生产资料，要服从自然环境生态平衡规律；另一方面，人与自然又是一种改造与被改造关系，人作为自然界的一个特殊组成部分和最高产物，具有能动性，人以其心理的、社会的及文化的因素影响自然环境，通过社会劳动有目的、有意识地改变环境，创造属于人的自然界。总之，人与环境是一种对立统一的关系。从这一基本观点出发，现代环境观的价值取向是人与自然的和谐发展，希冀人类返本归真、回归自然、重新返回到自然的怀抱之中，以自然之子的身份作用于自然，改造自然。在这种尊重自然及其规律的思想中，要求人类转变环境观念，转换社会经济发展方式，由人类中心主义转向人与自然和谐发展，由以牺牲环境为代价的社会经济发展模式转换到人与自然和谐发展、经济增长与环境保护协调发展的模式。正是在这种思想原则的引导下，环境法运用而生。现代各国环境法无一不是为了解决其面临的环境问题，实现经济社会与生态保护协调发展的产物。正如我国环境法学者蔡守秋所说："环境法的根本目的和宗旨，是保护人类赖以生存发展的环境、协调人与环境的关系。如果环境法不能协调人与环境的关系，那么环境法就没有存在和发展的必要，就丧失了它的基本功能和意义，就永远达不到它的目的。"[1]
追求人类与自然和谐相处是环境法产生的基础和目标，是环境法所独有的与其他法律部门的明显不同。
二、环境法是社会责任本位法
法的本位问题反映着法的价值取向和基本理念，是法的本质的集中体现。
传统民法以"个人权利为本位"，即"以个体为本位，以权利为主导"[2]这种思想表现在法律上就是对个人权利与人格的绝对服从与尊重。"个人权利本位"在反对封建特权、调动个体的积极性、创造性，促进社会经济的发展起了巨大的推动作用。但不可否认，以"个体权利本位"的民法思想"常常孤立地强调社会个体的意志和利益，忽视甚至对抗社会整体的意志和利益；往往片面强调权利、自由，忽视对国家、对社会承担的责任，将权利和义务割裂开来"。[3]因而，在崇尚"个人权利本位"的自由资本主义时期，工业飞速发展，人们在享受工业文明带来的物质享受时，并未意识到自己的行为给自然资源、生态环境所带来的负面影响。今天全球面临的日益严重的生态危机便是对这种只享受权利、却不尽相应义务的行为的惩罚。
与传统民法不同，传统行政法走向了另一个极端，它以"行政权力为本位"的，强调国家利益，将国家利益置于至高无上的地位。"行政权力本位"虽然能够在全社会范围内有效地组织和动员力量，实现经济目标，对国家利益的维护有积极的作用，但是"行政权力本位"也会导致在一定时期内重视国家暂时的经济发展和产值、经济目标的实现，而忽视由于片面追求经济指标而对社会利益的牺牲。美、英、德、日等发达资本主义国家所走过的"先污染、后治理"的道路表明国家为了一定时期国民经济的快速发展而不惜牺牲环境的事实。
可见，在人类赖以生存的环境问题上，以"个人权利为本位"的传统民法和以"行政权力为本位"的传统行政法不仅不予考虑，反而默许甚至纵容着人们对环境的破坏。环境法是"社会责任本位法"，是以社会责任为最高准则的。因为环境法坚持的一个最为基本的原则就是：无论是国家、企业还是个人都必须对社会负责，即必须对经济、社会、环境的可持续发展负责。基于对社会所负的责任，环境法强调人们在进行任何生产、建设、消费等行为时，必须从是否有利于实现社会经济的可持续发展出发。国家在组织管理经济活动时，必须从实现可持续发展的战略目标出发，制定经济与社会、环境协调发展的国民经济与社会发展规划。国家利益与社会利益从总体上说是一致的，但有时也并不一致，特别是当国家在不恰当地追求短期经济效益时，就会损害社会的长远利益。"社会责任本位"要求国家不能以牺牲环境来换取经济的短期的高速发展，更不能为了国家利益而置社会利益于不顾。企业在从事生产、经营活动时，也必须注重生态效应与经济利益的统一，尽可能选择少污染或无污染的工业技术，尽可能使用节约资源、能源的原材料，最大限度地"变废为宝"，实现文明的"绿色工业"。而不能为了目前利益、局部利益而牺牲社会整体利益。同样，每一个人在进行任何行为时，也必须有高度的责任感和使命感，正确认识社会整体利益与个体利益的一致性。如果没有社会整体利益的存在，也就不可能有长久的个体利益。任何主体在享受权利的同时，必须尽到对社会的所负的责任和义务。
具体地说，环境法的社会责任本位主要体现在：环境法以保护环境为己任，是以保护公众的环境利益为重要目的的。我们知道环境"是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。"[4] 环境是人类的母亲，它赐予我们丰富的资源和营养，是人类的共同财富，千百年来养育着人类。但是，由于人类长久以来不知道保护它、爱护它，以至于如今的地球已满目疮痍。环境的恶化，不仅威胁当代人的生存，而且对子孙后代的生存都构成严重威胁，正所谓"吃祖宗的饭，造子孙的孽"。所以，保护环境实际是保护全人类的共同生存条件，是一种真正的公益性、社会性的行为。环境法以保护全社会的共同财富为己任，体现了环境法的社会责任本位属性。
环境法是与可持续发展目标最为密切、关系重大的法律部门。可持续发展是一种新的价值观。"持续发展是既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。它包括两个重要的概念：,需要,的概念，尤其是世界上贫困人口的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑；,限制,的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加的限制。"[5]为了实现全球经济社会的可持续发展，联合国发布了《21世纪议程》，中国政府为了实现中国经济社会的可持续发展，发布了《中国21世纪议程》，全面制定了人口、经济、社会、资源、环境、科技等诸多领域实行可持续发展的目标和行动框架。1996年第八届全国人大第四次会议批准的《国民经济"九五"计划和2010年远景纲要》，再次确定要"实施可持续发展战略，推动社会事业的全面发展"。实施可持续发展战略，已成为我国的基本国策，它不仅会推动我国的环境保护工作达到更高的水平，而且也将使我国的社会和经济发展到一个更高的层次。
可持续发展是一场既涉及社会生产力和经济基础，又涉及上层建筑的深刻变革。《中国21世纪议程》明确指出："要建立健全与可持续发展有关的法律、法规体系。""与可持续发展有关的立法是把可持续发展战略和政策定型化、法制化的途径，与可持续发展有关的立法的实施是把可持续发展战略付诸实现的重要保障。在今后的可持续发展战略和重大行动中，有关立法和法律法规的实施占重要地位。"可见，可持续发展战略将对我国法律体系和法律制度产生重要影响。它将涉及我国计划投资法、产业政策法等经济法律部门和人口法、社会保障法、环境法等的重构，要求制定一系列新的法律法规。但是，环境法能最集中体现和贯彻可持续发展战略的核心内容与实质，是与可持续发展战略最密切的法律部门。表现在：
第一，我国环境法所确立的经济效益、社会效益与环境效益协调发展的原则反映了"可持续发展"思想中关于发展与环境的关系。必须指出，可持续发展思想不否定发展，尤其是穷人的发展。我国是一个发展中国家，经济尚处于落后状况，全国还有几千万人的温饱问题尚未解决。在这种情况下，"靠山吃山、靠水吃水"是天经地义的。但是，这却并不意味着应当允许或鼓励乱采滥挖、乱砍滥伐、乱捕滥杀的现象。在脱贫致富的道路上，我们提倡"八仙过海，各显神通"，提倡因地制宜地寻找奔"小康"的道路。但是，在这一过程中，我们需要把脱贫与发展联系在一起，以求在发展中脱贫，而不是以牺牲发展的方式来脱贫。从我国实际存在的问题看，存在着严重的牺牲环境求脱贫的问题，这实质上也就意味着牺牲发展。可见，环境问题处于脱贫与发展之间，因而环境法也就成了脱贫与发展关系的"中介"和"桥梁"。
第二，我国环境法所确立的经济效益、社会效益与环境效益协调发展的原则，体现了可持续发展的实质。可持续发展强调"发展"，但认为发展应有限度，不危及后代人的发展，即实现从代内的公平到代际的公平。传统法律的公平观念通常关注的是同代人之间的公平，即所谓代内公平。环境法则不仅要保证代内公平，而且要保证代际之间的资源公平分配，实现"从横向的单维公平价值目标到纵横交错的二维公平价值目标的转变"[6] 。
第三，环境法确立的环境保护制度直接为可持续发展目标服务。为了可持续发展目标的实质，就要求人们一方面必须尽可能的少投入、多产出；另一面又必须多利用、少排放。为此我们必须彻底改变过去的落后的生产观念和生产方式，将简单粗放的消耗型经济转变为高技术含量的集约型经济。利用可持续的经济增长方式，减少单位经济活动造成的环境压力，降低自然资源的耗竭速度，使之低于资源的再生速度或替代品的开发速度，鼓励清洁工艺和可持续的消费方式，使单位经济活动所产生的废物数量尽量减少。环境法的一系列法律制度如环境影响评价制度、"三同时制度"、排污收费制度、限期治理制度、征收污染税制度、污染源头控制制度、废物综合利用制度等都能够直接有效地预防和控制环境污染、防止对资源、能源的浪费，促进人类社会的可持续发展。
三、环境法是私法与公法相结合的法。
公私法的划分肇始于罗马法。受罗马法的影响，法国和德国广泛接受公法和私法的划分理论，并将其实际运用于法典编纂和法制改革运动。所谓公法与私法，罗马法学家乌尔比安说过一句名言，"公法是调整罗马帝国的利益，私法调整个人的利益"。据此，大陆法系各国的私法是以民法为核心，公法则以行政法为核心。
长期以来，我国否定公私法的划分，认为其是资产阶级法学分类方式。并认为"二者永远对立，水火不容，此长彼消，彼存此亡"[7] 。改革开放以来，随着人们思想的解放，以前理论上的禁锢终被突破，公、私法的划分方式亦为我国学者广泛接受与使用。
公、私法的划分有其合理性。但随着社会的发展，特别是到了垄断资本主义阶段后，自由放任的经济及极端的私法自治导致了贫富悬殊、经济危机等现象，要求国家"有形之手"介入社会经济生活，使得本来泾渭分明的公、私法的划分方法受到挑战，其明显表现就是所谓的"私法公法化"和"公法私法化"，即公私法的相互融合与渗透。对公、私法的这种相互渗透与融合的现象，有的学者解释为出现了独立于公、私法的第三法域即社会法，表现为经济法、劳动法、环境法等新兴部门法的兴起[8] 。
环境法具有社会法即公、私法相融合的特征。由于环境问题或环境损害是由"人为活动"带来的对人和物的损害，因此，在环境损害实际发生时或确实有发生的可能时，如何保护受害人的利益就成为环境法的第一个问题。"对因环境问题引起的损害的救济，不一定都要等一个国家有环境法的特别规定，在一般民法的范围内也可以在某种程度上达到目的，如对民法侵权行为法制定特别法，即实行所谓的无过失责任原则"[9] 。日本民法或我国《民法通则》对环境损害赔偿都作了明确规定。
但是私法的"救济无论怎样充实，救济个人性的受害者毕竟是有局限性的，试图通过救济受害者来根除环境污染是困难的。"[10] 环境问题的解决，必须在一个地区、一个国家甚至全球内共同采取防患于未然的措施。由于环境问题并不是由人的"非法"行为的实施立即引起的损害，它往往是工农业生产和人们的日常生活等行为的副产品，因而在一定意义上具有"适法性"。而且污染是经过逐渐累积逐步形成的。在这期间污染区域的人的健康和动植物的生育一点一点遭到侵蚀，最终使损害明显化。因此，就必须制定为防止环境问题出现的、国家进行干预的立法即环境政策的立法。可以说，任何一个国家的环境法都是公法与私法相结合的法。
环境法的私法色彩表现在：对环境侵害的私法救济是当代各国民事立法的一个十分重要的问题，因而各国民法通常将其作为特殊侵权行为，规定于其侵权法中[11]。"在日本，依靠法律手段处理公害问题及环境问题，是从公害的受害人根据民法的规定对加害企业要求损害赔偿开始的。可以说，公害法是以民事上的救济为起点形成和发展起来的"[12] 。由于环境侵害是不同于一般民事侵权行为的一种特殊类型的侵权行为，依据传统民法理论和民事诉讼程序，对受害人实施救济是十分困难的。这是因为要证明原因行为的违法性和原因者的故意或过失、确定原因行为与损害发生之间的因果关系、严密地判定不特定的以致多数原因者的责任分担关系等，是极其复杂的，现实当中几乎是不可能的。在这种情况下，要实现对环境侵害受害人的民事救济就必须对传统民法的侵权理论进行修正。于是在环境侵害民事救济领域形成了无过失责任原则、忍受限度论、因果关系的概然性理论、疫学因果关系理论、环境权等学说。在我国，由于受经济发展水平的制约，长期以来，人们并不重视因环境污染所致损害之赔偿，环境污染损害赔偿案例也很少。近几年，由于经济的发展，人们在满足了基本生活需求之后，越来越关注自己的生存质量，环境污染损害赔偿案件也越来越多。如何运用民法的民事救济措施来保护公民的合法权益，恐怕不仅是环境法研究的主要问题，而且更应当受到民法学家的重视。
尽管环境法具有私法的色彩，但其公法特征更加浓厚。如前所述，不论私法的救济措施如何完善，它所能解决的仅仅是个体受害的司法保护，对大范围的、地区性乃至全国性的环境问题的解决，主要还得依靠国家制定环境立法，主要是对污染的控制立法来实现。综观各国环境立法体系，无不是对各种污染进行控制的立法。据此，环境法的公法属性表现为：
1、环境污染控制法的目的，在于防止对社会公共环境秩序的侵害，使全体人民能够在良好的环境中健康、舒适、安全地生活。因此，环境法的一个主要原则就是按照既定的环境目标，预防、治理环境污染的发生。
2、环境污染控制法的对象是对环境有害的行为及危险物。为了保护环境，凡是对环境有害的各种排污行为如排放"废气、废渣、废液"和其它污染物的行为，都必须受污染控制法规制。对一些严重超标排污的企业，限期治理，对确无治理能力的企业，按照环境法的规定，给予关闭。对一些对环境有重大潜在危险的污染物，如有毒化学品、农药、放射性物质等则制定专门的更加严格的法律加以规范，防止对环境的污染。
3、环境污染控制法的手段是国家享有的行政权力手段，即规定各企业、事业单位、个人承担一定义务的形式。环境法中强制性规范非常突出，在我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等污染防治法，主要是对各级人民政府、企业、事业单位、个人所规定的强制性义务规范及违反这些规定所应承担的法律责任。
4、对污染实施监控管理的主体是国家环境监督管理部门和其他依法行使环境监督管理权的部门。根据我国《环境法》规定，国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依法对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。可见，对环境实施监督管理的主体主要是国家各级各类行政机关。国家行政机关在行使环境行政监督权力时，与被监督者是一种不平等的行政关系。环境行政监管机关有权依法制定环境行政性法规、进行环境执法和环境司法行为。对环境行政监管机关的行政立法、执法、司法行为，相对人有义务遵守、服从和配合。行政机关在依法行使环境监督管理职能时，有审批权、监督检查权、许可权、行政处罚权等权力。
以上的分析可看出：环境法既不是一个纯粹的私法部门，也不是一个纯粹的公法部门，它既有私法的属性又有公法的特征，是一个公私相容的法律部门。
四、环境法是综合性极强的法
环境法与其他部门法的另一个显著区别是它的综合性。由于环境是由多种因素、多个系统、多层结构组成的极其广泛、复杂的有机整体,它涉及人们的生产、生活各个方面，关系到国民经济的各个部门，具有别的法律部门所不具有的广泛性和综合性。环境中任何一个因素、任何一条系统、任何一个层次的改变都可能引起环境质量的变化，都可能造成环境损害。因此，环境法必须采取多种手段和措施，对环境问题进行全面的综合解决。这些都决定了环境法的综合性。具体表现为：
1、环境法是实体法与程序法相统一的法。
环境法不仅是公私相结合的法律部门，而且还是实体法与程序法相结合的部门。在实体法方面它不仅包括预防污染、治理环境的专门的环境法规范，而且包括宪法、民法、经济法、刑法等实体法中有关保护环境、防治污染的规范。从整体上和主要内容看，环境法属于实体法。但由于环境纠纷、环境诉讼有不同于其它纠纷和诉讼的特殊性。因而，环境法实际上还包括处理环境纠纷的程序法规范。有的国家对于违反环境法而应追究法律责任的，其程序依违法行为的性质，分别适用有关行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼和仲裁等法律或法规。有的国家则有专门的公害纠纷处理法，如日本在1970年颁布了专门的《公害纠纷处理法》，主要内容包括纠纷处理机构的性质和任务、处理的程序、罚则等，从程序上保证环境案件的正确和迅速解决。我国目前没有环境程序法，这是我国一向重视实体法、轻视程序法的反映。但是环境纠纷比一般民事、经济纠纷更为复杂，具有其它纠纷没有的特殊性。如果没有解决环境纠纷的专门程序法或特别程序法，要想使纠纷顺利解决几乎是不可能的。因此，尽快制定我国环境程序法也是完善我国环境法制的一个重要方面。
2、环境法是国内法与国际法相结合的法。
环境法首先是国内法。当今每一个国家都制定了自己的环境法并形成环境法体系，而且是各自国家法律体系中非常重要的组成部分，在解决各国的环境问题中发挥着重大作用。但受环境要素的不断流动、变化所决定，很难将一个地区或一个国家的环境污染控制在其国界之内，尤其是大气污染、水污染、海洋污染更是如此。许多有毒物质，通过大气环流、河流排污、海洋倾废等途径严重污染、破坏世界渔业资源和海洋环境，甚至于南极企鹅体内都检查出DDT，北极熊体内检查出多氯联笨，臭氧层的破坏、温室效应、酸雨等全球环境问题也日益严重。环境问题的全球化，要求各国进行密切合作，促使环境立法国际化，产生了国际环境公约、条约和协定，形成了国际环境法。目前，我国加入的国际环境公约近30个，如《保护臭氧层维也纳公约》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》等。这些国际环境条约、公约和协定也是环境法的重要渊源和组成部门。而且，国际环境条约、公约的缔结往往推动国内环境法制定和完善。
3、环境法是科学技术性极强的法
环境法的综合性还表现在它具有其它法律部门具有的极强的科学技术规范。环境法中有大量的环境标准，如环境质量标准、环境排污标准、环境基础标准和环境方法标准。各种环境标准在环境法中占有极为重要的地位，它既是制定其它环境法规范的基础，也是环境执法的基础。没有环境标准，就无法判断环境行为的合法与违法。因而可以说环境法是以科学技术规则为内容，以法律规范为形式的。此外，环境法的制定和实施还必须有环境科学技术所提供的科学技术情报、理论数据和科学技术手段如监测仪器、设备和科技人员等。
总之，环境法是一个全新的法律部门，囿于传统的法学观念，很难准确地把握其特征，从而在实践上必然会限制环境法的发展。所以，在认识把握环境法时，我们需要解放思想，从对它的本质特征的分析入手，只有当我们在这个最基本的理论层面上搞清了环境法的特殊性，才有可能找到一条推动环境法的理论研究和其立法、执法迅速发展的途径。