南海十四郎篡逆下载:共和国辞典45期:“两院制”

“两院制”

新中国刚成立的头六年，人大制度没有立刻建成，“政协”一直作为“临时国会”发挥作用；直到一届人大召开，“五四宪法”出台后，政协才退居为“协商机构”，人大则成为最高国家权力机构。自此，人大取代“政协”为国会，中国“一院制”形成。

这种以“人大”为核心的中国“一院制”不是唯一选择。“五四宪法”制定时，章伯钧就提出“两院制”，两年后，他响应毛泽东党内整风的号召，提出设立“政治研究院”的设想，但最终悲剧收场。最近一次讨论是在“八二宪法”制定时，胡乔木提出改革人大制度，建议实行“两院制”，但最终没有被采纳。

可见，“一院制”还是“两院制”都是可以研究的，虽然当时的讨论被意识形态化了，但其实它只是国家机构的不同组织形式，与“意识形态”并无直接关联。尽管“两院制”最终没有实行，但是在“两院制”讨论中，可以发现人大制度不足，有助于完善人大制度，故而“两院制”的讨论极具意义。

• ●第一次提出：“五四宪法”制宪时章伯钧提出“两院制”

“五四宪法”制宪时章伯钧提出“两院制”

在1954年一届人大召开之前，“政协”一直承担新中国的“临时国会”功能。一届人大之后，人民代表大会正式建立。这次会议通过的新中国第一部宪法“五四宪法”明确规定，全国人大是最高国家权力机关。自此，政协的“临时国会”功能结束，成为了“统一战线组织”，全国人大则成为最高国家权力机构。同时，“五四宪法”也以法律的形式把这种国家政权组织形式确定下来，而它也成为日后宪法制定中国家政权组织形式的蓝本。

在“五四宪法”制定时，政协与人大之间的关系存在争议，曾引发第一次有关“两院制”的讨论。曾参与“五四宪法”制定的法学专家董成美教授回忆道：“讨论宪法草案时民盟主席章伯钧提出要实行两院制：“有人提出两院制…… 我记得两院制是由当时的民盟主席章伯钧提出的。我当时写过一篇文章批评章伯钧的两院制…… 那是资本主义国家搞的东西，我认为应该实行一院制，实行人民代表大会制度。”（据《韩大元《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社）

毛泽东认为把人民政协搞成国家权力机关，民主集中制就讲不通了

“两院制”的提议也被毛泽东否定。当时毛泽东是联合政府主席，也是“五四宪法”起草委员会主席。

“毛泽东主席对此表明了见解并作了解释。他首先强调了协商的必要性和人民政协在人民政治生活中的作用，批驳了那种认为实行人民代表大会制度后人民政协就没有作用的看法。同时他又强调不能把人民政协搞成国家机关，批驳了那种认为应该使人民政协成为国家权力机关或半权力机关的意见。他说，人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把人民政协也搞成国家权力机关，就成为二元论了，这样就重复了、分散了，民主集中制就讲不通了”（《历史上关于一院制还是两院制的争论和实践》，刘政，《中国人大》2003年第14期，作者系全国人大财经委委员）

• ●第二次提出：1957年章伯钧提出“政治设计院”

章伯钧响应整风运动提出“两院制”

“五四宪法”出台后，“政协”正式成为“协商机构”，其任务主要是提意见，协调民主党派团体关系，学习马列主义等等。

两年后，即1956年，毛泽东作《十大报告》邀请知识分子为社会主义建设建言。同年，中共八大召开，会上毛泽东要开展党内整风，还要邀请民主党派参加，帮助党整风。

“两院制”的讨论也随之激活。这次提“两院制”也是民盟主席章伯钧。据章伯钧女儿章诒和讲述：

“父亲也兴奋，说：‘社会主义民主有待我们来创造！’又说：‘民主党派有搞头了，民主党派责任很重……国家机关里的每一级，如司长、局长、科长，都是共产党员做主，知识分子是农奴劳动，怎么叫人去发挥积极性呢？’传达毛泽东的《十大关系》时，他还说：‘现在许多人，都说资本主义不好。事实上，资本主义也还是有活力的。为什么还有活力？就是因为有多党制度，有众议院和参议院，有在朝党和在野党……所以说，资本主义也有好的地方，也就是说互相抑制、互相监督的作用。”（ 《章伯钧在1957》，章诒和)

作为整风运动之一，同年中央统战部考虑改善党与非党的关系，听取党外人士意见，研究党与民主党派之间如何“监督”、怎样“共存”，并提出具体的措施。谈到具体“共存”与“监督”时，章伯钧提出：

“我们要搞社会主义，一是经济民主，二是政治民主，但还要加上一条思想民主。政治自由的具体表现，就是要发挥民主党派的作用。思想自由的具体表现，就是要、“百家争鸣”自由讨论。“共”和“监督”，这是两个大问题。全世界都在讨论…… 昨天，我在政协和民盟唱了两曲。我主张中国搞两院制，人民代表大会是众议院，政协是上议院。资本主义国家是实行两院制的，这种制度过去发生了作用，今天也还在发生作用。在我们国家实际也在发挥着两院制的作用，不过就是没有取得法律手续。有人大和政协，这就说明已经有了两院制的架子，已经在某种程度上能够发生资本主义两院制的作用…… 具体意见是：政协有监督权和不同意见权，对人大的某些方案，政协可以表示不同意。不同意，两院再协商，这在资本主义国家也是如此。同时，我们也不必强搬硬套别人的东西，我们可以走‘文不成法’的道路。不管什么形式，只要能发挥两院制的作用就行了。所以，我认为不修改宪法也是可以的——这就是我的主张。我的话会引起很多人的注意的。既然讲民主，就要搭个架子。我不怕出丑，也不怕犯错误。”（《章伯钧在1957》，章诒和）

1957年章伯钧提出“政治设计院”

党内整风运动从1956年延续到1957年。在整风运动过程中，党外的批评尺度以及一些要求超过了限度，越了界。物极必反，毛泽东写出了《事情正在起变化》决定把整风转为反右。

1957年，统战部部长李维汉深夜凌晨两点，亲自打来电话请章伯钧出席统战部的座谈会。座谈会上章伯钧发言：

“现在工业方面有许多的设计院，可是政治上的许多设施，就没有一个设计院。我看政协、人大、民主党派、人民团体，应该是政治上的四个设计院，应该发挥这些设计院的作用。一些政治上的基本建设要事先交给他们讨论。三个臭皮匠，合成一个诸葛亮。现在大学里对党委制很不满，应该展开广泛的讨论，制度是可以补充的，因为大家都走社会主义的路。这样搞，民主生活的内容就会丰富。政协、人大不要等到期满，今年就可以进行明年所要做的大事的讨论，不能全靠视察制度。对国家准备做的事情要经常的讨论。近来，政协委员到下面视察工作，工作是增多了，但还不能仅限于视察工作，要进一步让大家经常讨论国家的重大问题。”(《章伯钧在1957》，章诒和）

座谈会会后，统战部部长李维汉说：中共中央十分重视这些批评和意见，并向朋友们表示衷心的感谢！

刘少奇借章伯钧之口提出“两院制”？

章伯钧提出这一“政治设计院”，可能是刘少奇之意。阎秉华在《章伯钧拒绝给刘少奇加罪》一文提到，谈到“文革”中专案人员向章伯钧调查刘少奇时，举出刘在1956年12月（或11月）的一次国务会议上，曾主张在我国实行上、下议院的两院制，要章承认自己提出“两院制”是受了刘少奇的影响。但章伯钧否认了：

“你们一定了解我的过去，我曾到外国留学多年。我对欧美国家的议会制、两院制，比刘少奇知道得早，知道得多。解放前，我们搞民主运动，就有效法欧美，实行两院制的主张，拥护实施宪政的活动。我的这些所谓政论、政见，解放前是公开讲的，许多人都知道。说刘少奇提出的两院制是受我的影响还可能像点（说时发笑，边笑边说）。至于刘少奇1956年底在国务会议上讲没讲过在我国也实行两院制的话，我没有听到，我不知道。我讲的两院制是我自己多年来的想法，与刘少奇无关！”（《章伯钧拒绝给刘少奇加罪》，阎秉华，《炎黄春秋》）

当年刘少奇是否真的授意章伯钧提出“两院制”呢？在《章伯钧拒绝给刘少奇加罪》一文中，阎秉华披露了前农工民主党副秘书长萧瀚湘向他转述的章伯钧夫人李建生的回忆：

“李健生同志对我说：“还确有其事。1957年春，统战部给章伯钧发来召开座谈会通知，就在章伯钧出席座谈会那天凌晨两点来钟，正是深夜，李维汉部长打来电话说，刘少奇主席有在中国实行两院制的意思，但他在党内不好讲，希望由章伯钧在座谈会上提出来。因为章伯钧是民主党派，比较好说话。章伯钧在解放前即与中共很近，支持中共，所以他就按照李维汉（统战部长）的意思在座谈会上讲了。原以为他还是按中共指示办事哩”（大意如此）。（《章伯钧拒绝给刘少奇加罪》，阎秉华，《炎黄春秋》）

从李建生的回忆中，可以看出她只是从李维汉的口中得知这是刘少奇的意思，并非刘少奇本人直接跟章伯钧授意的。加之，在此前，“五四宪法”起草时章伯钧已提出两院制，以及章诒和回忆章伯钧此前已提出“两院制”。所以说，刘少奇是否借章伯钧之口提“两院制”仍有待更多史料证实。

章伯钧成了“右派”，“两院制”被定为“反社会主义”言论

最终，章伯钧因提出“政治设计院”被定为“右派”，“两院制”成了“反社会主义”的言行。极具讽刺的是，批判他的也有民主党派的吴晗和沈钧儒。

吴晗在民主同盟人大学支部座谈会上说："章伯钧主张另搞一个政治设计院，是否不同意宪法？罗隆基提出另外建立平反委员会，就是不信任党的领导。”中国民主同盟主席沈钧儒向新华社发表谈话，批判章伯钧、罗隆基，召全盟团结起来，向“反社会主义”的言论和行动进行坚决的斗争。

• ●第三次提出：“八二宪法”制定时胡乔木提出实施“两院制”

胡乔木提出“两院制”，改革人大组织制度

第三次讨论“两院制”是在“八二宪法”制定时。当时正值改革开放，人们的思想相当活跃，社会气氛也较为宽松，“八二宪法”的制定过程也较为民主。在“八二宪法”制定，两院制问题，是宪法起草委员会秘书处在进入实质性讨论后所讨论的第一个问题。

82宪法修改委员成立后就开始讨论宪法起草。其讨论较之此前诸部宪法，活跃程度大增，提出不少大胆的意见，最具代表性的，是“两院制”。据蔡定剑《宪法精解》和许崇德《中华人民共和国宪法史》两书记载：

“（设两院制）它最先是由胡乔木提出来的。胡乔木说改革人大的组织制度，实行两院制是他很久的思考。他认为目前全国人大有3000名代表，召集不易，会议举行的时候由于人数太多，讨论很难深入，从而通过决议不免有走过场之嫌。为了不使人民代表大会给人以“橡皮图章”的印象，他主张全国人大应缩减代表人数，比如说减至1000人，再分成两个院，每个院500人，再分头议事。人少了就便于认真讨论问题，也可以展开辩论，这样可以使全国人大成为真正的人民行使权力的机关。而后，对胡乔木的建议，秘书处进行了反复的讨论，并研究提出过多种实行两院制的具体方案，有一种方案就是政协为上院，人大为下院；还有位领导同志提出，我们是不是可以参照苏联设联盟院和民族院的做法，按地区产生的代表组成一院，按行业界别产生的代表组成另一院。在秘书处内部和征求专家意见时，多数人是赞成设立两院制的。”（蔡定剑《宪法精解》）

“八二宪法”宪法修改委员会大多赞成搞两院制

“1981年2月，宪法修改委员会秘书处在张友渔的主持下，以两天的时间讨论了初步草拟的“国家机构”草稿，其中关于全国人大设两院的问题，多数代表赞成搞两院制，认为其好处有三：（1）代表性明确，能够更好地代表人民，现在有许多全国人大代表同原选举单位毫无联席，究竟代表什么自己也说不清楚，存在着“身份不明”的问题。改为两院制后，自己代表哪个方面比较清楚，也便于联席选民。（2）便于深入地讨论并解决问题。目前全国人大是按地区分组进行讨论，而在一个地区组中包括来自不同行业和民族的代表，它们关心的问题并不完全一样，在发言时各说各的，很难深入；改为两院制，便于联席本民族、本行业和本地区的实际情况审议大会的议案和法案。（3）两院可以起到制衡的作用。两院名称，大家认为叫做“地区院”和“社会院”较好。”

“个别同志反对，认为既然设想两院权力完全一样，按现有方案有看不出改为两院制有什么明显的好处，为什么一定要搞两院制？因此，主张一院制仍应作为一供考虑的方案。”（许崇德《中华人民共和国宪法史》）

邓小平：“还是不要搞两院制，如果两家意见不一致，运作很困难”

为何中央没有采纳两院制方案？据蔡定剑《宪法精解》一书解释：

“在对是否实行两院制两种意见相持不下时，彭真认为，起草五四年宪法时就专门研究过这个问题，那时党中央就决定不搞两院制。所以还是按五四年宪法的规定办比较合适。但他也拿不准，就请示小平同志。邓小平明确指出，“还是不要搞两院制，如果两家意见不一致，协调起来非常麻烦，运作很困难。”他还说，我们还是搞一院制，就是人民代表大会一院制，全国人大是最高国家权力机关，这样国家机构的运作就比较顺当。叶剑英同志对修改宪法提的意见不多，这次他特地讲了，“一定不要搞两院制，不要把政协搞成上院。”不赞成搞两院制还有的理由是：搞成两院制不合我国的宪法体制，两院制未必符合中国国情，没有必要改变一院制的历史传统；采用扩大人大常委会的职权，加强人大常委会的作用，这样人大“橡皮图章”的问题可以得到解决，所以没有必要搞两院制；也有人担心如果实行两院制，两个机构都来监督国务院，会造成混乱。如果两个机关意见不一致，国务院就会无所适从。所以，两院制的建议被否定。”

尽管“两院制”最终没有成为现实，当时高层主要领导人并没有把“两院制”定性为“资本主义”的东西，而是从历史沿袭及当时中国的现实两方面来分析可行性，参与讨论的人们也没有因言获罪，无疑是进步。此外，“两院制”的讨论对于现行宪法强化全国人大常委会功能的思路发挥了很大的推动作用。