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监狱工作法制化应对策略                  2004-8-8                                                           
                    
                  内容摘要：监狱工作法制化是对监狱工作的基本要求，也是监狱工作“三化”建设的首位。当前，监狱工作法制化面临的问题与矛盾是：监狱职能的多元性与法规目标的单一性相矛盾；监狱立法的滞后性与警察执法的粗放性相矛盾；行刑模式的传统性与监狱理念的现代性相矛盾；警察法制素质的欠缺性与执法要求的公正性相矛盾；监督机制的疲软性与执法要求的严格性相矛盾；罪犯维权的片面性与管理手段的缺乏性相矛盾。推进监狱工作法制化的对策是：以体制改革促监狱职能纯化，以法制建设促行刑法规完善，以教育引导促警察执法素质提高，以程序建设促行刑程序规范，以执法救助促罪犯权利保障，以完善机制促执法监督强化。
                    关键词：监狱工作 法制化 实现途径
                   
                  在2003年的全国司法厅（局）长会议上，司法部党组提出要“推进监狱工作法制化、科学化、社会化建设，努力提高罪犯教育改造质量。”这是司法部党组贯彻党的十六大精神，在新世纪之初对全国监狱工作提出的新要求，采取的新举措，是贯彻“三个代表”重要思想，加强监狱工作政治文明建设的重要体现；是完善有中国特色社会主义监狱制度的内在要求，是提高监狱工作整体水平，加快监狱工作发展步伐的有效途径；对于维护社会稳定，提高改造质量，树立监狱工作的良好形象具有重要而深远的意义。监狱工作法制化是对监狱工作的基本要求，也是监狱工作“三化”建设的首位。本文就监狱工作法制化的内涵，监狱工作法制化面临的主要问题与矛盾，以及如何实现监狱工作法制化等问题展开论述。
                    一、监狱工作法制化的内涵
                   
                  正确理解和把握监狱工作法制化的内涵，是推进监狱工作法制化的首要前提。所谓监狱工作法制化，是指把监狱的全部工作纳入法制化的轨道，一切工作都严格遵循法律这个权威性的准则，切实做到依法治监。监狱工作法制化建设，就是要使监狱人民警察牢固树立法律至上的观念，自觉养成良好的执法意识和执法习惯，全面提升监狱人民警察的法律素养和执法水平；形成严密完备的监狱工作法律法规体系；把罪犯管理、行刑和改造的一切活动纳入法制化轨道；建立公正、规范、高效、有序的监狱法制工作程序，形成严密的监狱执法监督工作体系，确保监狱的一切执法行为、执法环节都符合法律的要求。要通过监狱工作法制化建设，促进监狱工作政治文明建设，实现监狱执法工作格局的新突破，以法律来规范和引导监狱工作，适应依法治国，建设社会主义法治国家的时代要求。笔者认为，监狱工作法制化至少包含以下六个层次的含义：
                   （一）监狱工作法制化是依法治国的具体要求和体现之一
                   
                  依法治国是党和人民治理国家的基本方略，是具有全局性、战略性的目标，它的实现，需要全国每个地区、每个部门的坚决执行和贯彻落实。推进监狱工作法制化，实行依法治监，正是监狱机关贯彻依法治国方略的组成部分和具体运作。监狱机关依法治监、依法行刑、依法行政，是依法治国的重要环节之一，国家刑事法律体系中相当一部分法律、法规，需要通过监狱行刑才能实现。因此，能否依法治监，在一定程度上直接影响到依法治国方略的贯彻。作为指导监狱工作的法典，《监狱法》所确定的依法行刑原则，惩罚与改造相结合原则，教育与劳动相结合原则以及行刑人道主义原则是社会主义法制原则在监狱工作中的具体体现。监狱作为刑罚执行机关，应严格执法，做到有法必依，执法必严、违法必究，以坚决维护法律的严肃性和权威性。《监狱法》第五条规定：“监狱的人民警察依法管理监狱，执行刑罚，对罪犯进行教育改造活动受法律保护。”由此可见，依法治监是党和人民通过法律的形式赋予监狱人民警察的工作职责，监狱工作法制化是依法治国的具体要求和体现之一。
                   （二）监狱工作法制化的内容是全方位的
                   
                  监狱工作法制化包括监狱工作法律、制度的制定、遵守和执行，监狱人民警察队伍建设，罪犯管理、行刑和改造，监狱生产经营以及监狱执法监督等一系列工作。监狱工作法制化的各环节相辅相成，缺一不可，构成有机统一的整体。监狱工作的宗旨是“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”。立足于这一宗旨，监狱工作法制化应主要包括惩罚工作法制化和改造工作法制化。惩罚与改造是现代监狱的两大职能。惩罚是通过监管剥夺罪犯的人身自由实现的，要做到法制化自不待言。改造工作法制化要求实现改造手段、方式、程序等法制化、规范化。监管改造、教育改造、劳动改造是我国改造罪犯的三大改造手段，因此要实现狱政管理法制化、教育改造法制化、劳动改造法制化。收监、分管分押、警戒、戒具和武器使用、通信会见、生活卫生、考核奖惩、教育改造的原则，内容和方法，生产管理、劳动纪律、劳动保护和劳动报酬都要有法可依，有法必依。
                   （三）监狱工作法制化是提高罪犯改造质量的根本保证
                  
                  《监狱法》明确地把改造罪犯、预防和减少犯罪作为行刑的最终目的。在市场经济条件下，监管秩序如何才能保持持续安全稳定？改造质量如何才能提高？这是监狱工作中必须要解决的实质性问题。监狱工作法制化是提高改造质量的根本保证。通过监狱工作法制化，建立确保监管安全的运作机制，改造质量管理的基本模式和考核评价系统。只有这样，确保监管秩序持续安全稳定，提高改造质量才能落到实处，才能为维护社会稳定作出贡献。
                   （四）监狱工作法制化是法律价值实现的必要途径
                   
                  法律价值就是法律的主体与法作为客体的关系中体现出来的法律的积极意义或有用的属性，也就是法律对满足个人、法人、阶级、社会、国家的需要所具有积极意义的属性。监狱作为国家的刑罚执行机关，当然也要追求法律价值。它所追求的就是惩罚和改造罪犯，把罪犯改造成为守法公民，维护社会稳定、保障国家的安全和社会主义建设的顺利进行。只有推进监狱工作法制化，依法正确执行刑罚，依法惩罚和改造罪犯，提高监狱工作质量尤其是改造罪犯质量，才能实现这一法律价值。
                   （五）监狱工作法制化的标准
                   
                  监狱工作法制化的标准包括三个方面内容：依照《监狱法》和有关法律法规政策，把我国监狱建成具有中国特色的现代化文明监狱；把监狱人民警察培养、造就成遵守宪法和法律、忠于职守、秉公执法、严守纪律，清正廉洁的监狱管理人员；把罪犯改造成为守法公民。
                   （六）法、人结合，是实现监狱工作法制化的最佳境界
                   
                  人的素质高低，对监狱工作法制化有着至关重要的影响，诚如宋朝王安石所言：“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，法律虽良好，如不靠人去执行，必然与法治无缘。这里的“人”，既包括监狱人民警察，又包括罪犯，因为二者都是监狱法律关系的主体。以往只强调加强警察队伍建设，而忽视罪犯的法律地位。这种思维模式应予以纠正，当然，由于二者在监狱法律关系中的权利、义务各不相同，在监狱工作法制化进程中所起的作用也各不相同。监狱警察必须明确自己的权利和职责，必须依法行刑，不能侵犯罪犯的合法权益；罪犯也必须明确自己的义务和权利，必须遵守监狱的法规制度，不能消极改造，混刑度日，更不能违规、抗改。
                    二、目前监狱工作法制化面临的主要问题与矛盾剖析
                   （一）监狱职能的多元性与法规目标的单一性相矛盾
                   
                  监狱法律法规要求监狱执行刑罚要实现“惩罚与改造罪犯，预防和减少犯罪”的目标。这一目标具有法定性、导向性、单一性的特点。然而，由于目前监狱职能不纯，既有专政职能，又有办企业、办社会等其他职能。监狱既要讲社会效益，伸张正义，实现社会公正；又要追求经济效益，实现经济利益最大化。很多客观因素促使监狱在改造与生产两种职能发生冲突时，相对降低了改造的重要性而凸显了生产的地位；在确保监管安全和提高改造质量两种职能发生冲突时，往往降低了改造的重要性而凸显了保安全的地位。以致在监狱行刑的具体实践中，实践者除了追求行刑的法定目的外，还有基于实践需要而演绎出的其他目的，如追求经济效益目的，追求安全稳定目的，追求小团体或个人的其他目的等等，这必然造成在某种程序上牺牲法规的目标导向，致使监狱执法出现不公正现象，制约了监狱工作法制化的进程。
                   （二）监狱立法的滞后性与警察执法的粗放性相矛盾
                   
                  新中国监狱的法制建设进程从二十世纪八十年代后期开始取得了显著的进步。1994年底《监狱法》的颁布以及《刑法》、《刑诉法》、《人民警察法》一系列有关的刑事法律制度进一步修订、完善和实施，标示着我国监狱依法治监、从严治警、规范执法、维护执法的公正性进入了一个新的阶段，提高到了一个新的水平。但在具体的执法实践中，由于《监狱法》某些方面不够完善，由于与《监狱法》相配套的《监狱法实施细则》至今未能出台，致使一些原则性条款在实践中缺乏可操作性。涉及到监狱执行刑罚过程中的一些执法环节如保外就医、罪犯离监探亲、处遇等等，无法可依。目前还是依靠制度或惯例进行操作。从实践看，法律、法规与部门规章也还没有配套，不少地区和单位出台了大量未经严格审定的规章和制度，有的越权立规，有的擅自制定土政策、土规定，严重影响了全国监狱刑罚执行的统一性。现在，一线警察在日常管理中大多还是经验型、粗放型的管理模式，监狱之间、监区之间警察在执法、管理、教育的程序和要求上还有很多不一致的地方，缺乏规范统一的标准，这与监狱工作法制化的要求明显不相适应。
                  （三）行刑模式的传统性与监狱理念的现代性相矛盾
                   
                  长期以来，监狱工作主要以政策为基本导向，《劳动改造工作条例》的贯彻执行，特别是八十年代以后，开展落实“三像”和“教育、感化、挽救”的指导思想以及“办特殊学校”等工作，强调监狱“既是工厂、农场、又是学校”等等。这种依靠方针政策的行政式管理引导手段，在监狱警察头脑中形成了根深蒂固的“人治”观念，习惯依赖和听命上级的指令和约束。这种观念首先是弱化了对罪犯法律地位的认识，其次是弱化了对监狱法律地位的认识。这种观念与依法治国方略中“法律至上”、“善法之治”等原则严重不相适应，从理念上严重制约着监狱工作的法制化。在21世纪的今天，新的行刑观亦即现代监狱理念已经确立，它要求监狱建立公正、文明、科学、高效、安全的行刑理念与体系，自身实现法治，从罪犯的现实需要出发，以满足改造罪犯本质要求为己任，切实调动罪犯改造积极性，实现国家刑罚的职能，最大限度地提高改造质量。因此，监狱机关必须在新的行刑观的指引下，努力实现由传统政策主导的行刑模式向当前法治主导的行刑模式转变。
                   （四）警察法制素质的欠缺性与执法要求的公正性相矛盾
                   
                  从监狱工作性质上讲，监狱警察必须熟练掌握和运用刑法、刑事诉讼法的理论知识和法律规范，做到依法执法，公正执法。但监狱法实施的情况表明，刑法、刑事诉讼法修订后，监狱警察在学习、掌握和运用上都存在一定的差距，不能完全适应依法准确执行刑罚的要求。至于罪犯在服刑改造中遇到的民事方面的一些法律，如婚姻、继承、民商等方面的法律，监狱警察所知的就更少了。作为一个执法部门的警察，对相关的法律不熟悉，如何能保证做到公正执法？同时，随着社会上一些不正之风向司法行刑领域的渗透，警察公正执法的法制素质面临着日益严峻的挑战。如市场经济竞争性原则，刺激了极少数警察投机取巧、争名夺利的思想意识；市场经济的等价性原则，使个别警察在刑罚执行中见利忘义、贪赃枉法、以金赎刑；市场经济的求利性原则使一些警察滋生“一切向钱看”的拜金主义倾向，只求索取，不讲奉献；市场经济的开放性原则还使极少数警察经不起资产阶级腐朽思想和生活方式的浸蚀，走上腐化堕落、索贿受贿的犯罪道路。
                   （五）监督机制的疲软性与执法要求的严格性相矛盾
                   
                  公正执法是监狱工作法制化的核心，执法监督是监狱工作法制化的保障。当前监狱机关的执法监督是一个薄弱环节，存在一些问题：（1）监督制度不够完善。有的制度相对显得滞后，漏洞较多；有的制度过于原则，在实际工作中难以把握和操作，执行的好与不好，难以衡量；有的制度单一，不配套，缺乏科学性，随意性较大。（2）监督机制运行乏力。目前，监狱对警察的执法监督多为事后监督，执法的事前防范、事中监督差，监督部门大多是被动式的监督，其主要的精力和时间用于事后的案件查处上。（3）监督责任难以落实。从事监督管理的部门和人员有“三怕”，即：监督上级怕打击报复，给“穿小鞋”；监督下级怕得罪人；监督同级怕伤情面，影响关系，工作中理不直，气不壮，欲罢不能、欲干还休。执法监督的不到位甚至弱化，就难以避免监狱执法在日常工作中出现失范的现象。
                    （六）罪犯维权的片面性与管理手段的缺乏性相矛盾
                   
                  目前，随着我国依法治监、创建现代化文明监狱工作的不断深入，监狱教育改造罪犯成果的日趋显著，特别是《监狱法》、《刑法》、《刑诉法》等有关法律法规对罪犯的人权予以肯定，为罪犯行使改造权利提供了保障。在此执法工作的大背景下，绝大多数罪犯都能深刻认识党和政府的关爱，悔悟人生，矫正恶习，依法维护自己的合法权益。但在权利意识普遍增强的同时，相当部分的罪犯对此产生片面理解，思维走向了另一极端，在改造中重权利、轻义务，只强调应当享受的改造权利，而忽视甚至淡化应当严格履行的改造义务。有的罪犯甚至把二者对立起来，认为严格管理就是不尊重人格，强制认罪悔罪就是不让申诉辩护，突击生产就是侵犯生存和健康权利。有的因此助长逆反心理，滋长反改、抗改等对立情绪。而监狱警察却对这些特殊情况缺乏有效的管理手段，据以操作的违规处罚机制不完善。罪犯                    
                  发生违规（不含够上追究刑事责任的）后，警察可采用的处罚手段一般只有警告、记过、禁闭等行政处分，按《累计计分考核办法》扣分和在分级管理上予以降级。但在实践中，这些手段对不想或无望取得刑事奖励的罪犯难以发挥应有的作用。当这些罪犯出现违规时，往往缺少有效手段来制止和惩罚其违规行为。
                    三、新世纪推动监狱工作法制化的基本途径
                   （一）以体制改革促监狱职能纯化，为监狱工作法制化扫除障碍
                   
                  监企社“三位一体”的运行模式，使得监狱警察在对罪犯进行教育改造时，还要承担着办企业、搞创收、办社会、搞经营的任务。在这种监狱体制下，各地监狱发展极不平衡，不少监狱因经济困难，警察工资难以保障，而成为执法腐败的“高发区”。因此，必须改革“三位一体”的现行监狱体制，进一步纯化监狱职业，纯化警察职能，减轻警察压力，确保监狱人民警察严格执行法律法规，搞好对罪犯的刑罚执行工作。要探索“监企分离”和收支两条线的试点工作，使之逐步推行。对监狱企业从体制到运行机制进行全面改革，将高度集中的监管改造职能和企业经营职能分开。监企分离改革重点是建立两个双轨运行机制。一是执法经费支出与监狱生产收入双轨运行。二是监狱刑罚执行管理与生产经营管理双轨运行。通过这一改革，监狱将建立起与社会主义市场经济体制相适应的监狱生产运行机制和与监狱工作需要相适应的经费补充体系以及更加完善的劳动改造手段体系，最大限度地消除社会主义市场经济条件下监狱生产的不稳定性对监管改造的负面影响，使生产在亏损的情况下不影响监狱的正常秩序。监狱人民警察从而能从“多面手”向专业化转变，在改造罪犯的过程中提高自身教育人、改造人、挽救人的专业素质与技能，从而切实做到依法治监，推进监狱工作的法制化。
                   （二）以法制建设促行刑法规完善，为监狱工作法制化夯实基础
                   
                  加强监狱法制建设，是实现监狱工作法制化的基础工程。监狱法制建设是指监狱机关运用科学的理论、科学的思想和科学的方法，根据情况的变化和实际工作需要，抓紧做好相关法律、法规以及规范性文件的制定、修改、完善和清理工作，使刑罚执行的各个重要环节和方面都有明确、细化的规定，便于实际操作执行。监狱法制建设，其目的就是完善刑罚执行法规，构筑公平、公正、公开的执法体系，使监狱警察能够依法执行刑罚，以有力的手段和健全的制度改造罪犯，充分发挥监狱功能，为维护社会稳定服务。一是要完善监狱法律体系。监狱法律制度的完备及合理化程度是监狱法治状况的一个重要评价尺度，同时也是监狱工作走向法制化的前提和基础。完善的监狱法律体系应由《监狱法》、监狱行政法规、监狱内部工作制度和行为准则三个层面构成。当前，亟需以《监狱法》为轴心制定出中间层次的法规：全国人大常委会应制定并颁布《罪犯减刑、假释法》和《出狱人社会保护法》；国务院应及早颁布《监狱法实施细则》，司法部与其他有关部委应联合制定有关监狱工作的行政法规；司法部还应根据工作需要，制定《监狱组织人事条例》、《罪犯改造与管理条例》、《监狱建筑标准条例》、《监狱机关工作人员行政刑事赔偿办法》等内部管理的规章制度。二是要及时对法律进行清理，保障监狱行刑程序规定的统一。要针对有关监狱行刑程序的规范间存在冲突的问题，对规范及时进行清理，该修改的修改，该废止的废止，该补充的补充。在清理过程中，首先要辨明法律效力，对于与《监狱法》规定存在冲突的行刑法规及规章，应当遵循上位法优于下位法的原则，与《监狱法》相冲突的程序条文一律无效，一致的有效。在部分程序条文被宣布无效后所带来的程序缺失问题，应当及时对条文进行修改或制订新的规范予以替代。三是要将罪犯权利保障纳入法治轨道。监狱工作是我国刑罚执行的主要载体，其作用和职能就是将罪犯由犯了罪的特殊公民恢复为适应社会的守法公民，这是我国政治文明在行刑法律上的具体体现；而恢复罪犯守法公民的唯一联结纽带就是罪犯权利行使，这也充分体现了我国政治文明的法律本质和法律特征。尽管监狱法对罪犯权利作了较为充分的规定，但总体上说还不够突出，应当按照“人性化”的要求，对罪犯权利专门立法。罪犯是一个弱势群体，对其权利行使、保护、救济应有精确、细密、完整的规定，这是罪犯权利主体的法治体现。四是要针对当前监管改造手段上存在的薄弱环节，制定切实有效措施，给基层警察操作性强、管理有效的手段和方法，为基层警察创造良好的执法环境。
                   （三）以教育引导促警察执法素质提高，为监狱工作法制化增添动力
                   
                  加强监狱警察执法素质建设，是实现监狱工作法制化的关键所在。加强监狱警察执法素质建设，必须以学习法律法规、规章制度为重点，大力培养和强化警察的法制观念和忠于法律的意识，改变少数警察执法而不懂法，执法而不精通法规，执法而不尚法、守法的现状。一是要深入开展法制教育，实现法律应试教育向法律素质教育转变。