济南电费缴纳客服电话:我国农村集体土地租用的法律制度建设

【内容摘要】本文阐述了农村集体土地出租的现状和危害，土地违法行为由圈地风转向租地风，其危害性两者相当，后者产生的危害性可能更大。而我国法律法规对农村集体土地租用的规定很少，从现行的法律规定看，农村集体土地出租几乎是禁止的，而农村土地出租在社会实际中出现的时间长、地域广，已经到了非采取办法不可的地步，采取的可行办法就是尽快制定法律，以健全的法律制度减少土地出租，从而保护土地。
【关键词】 农村集体土地   土地租用   法律制度建设
土地既是自然资源又是资本，并且土地资本又是有限的。我国土地尤其是有区域优势的土地，近年来价格连年攀升，土地就成为权力寻租的主要对象，耕地连年减少，已经到了警戒线。“从1996年到2005年，我国耕地面积净减少1.2亿亩，约占耕地面积总量的6.6%。截止到2005年底，我国耕地面积为18.31亿亩，人均1.4亩，不足世界平均水平的40%，相当于美国的1/8、印度的1/2。” ①
在我国耕地如此少的情况下，土地违法占用仍在不断增加，“2006年6月14日，国土资源部披露，最新的分片执法检查发现，一些城市的违法用地宗数和面积分别占新增建设用地宗数和面积的60%左右和50%，有的高达90%以上。最新统计显示，今年头5个月，国土资源系统共立案土地违法案件25153起，与去年同期基本持平，但涉及的土地面积达到12241.7公顷，同比上升了近20%，平均每一宗违法案件涉及的土地面积呈上升势头。”②
而土地违法的增加排除制度和法律因素外，还有一个原因是我国农业生产率低，“20世纪90年代，我国农业劳动生产率为422美元，世界平均水平为1080美元。美国是我国的122.18倍；加拿大是我国的101.49倍。我国农产品质量差，农业效率低，直接影响地价。”③
土地违法由“圈地风”转为“租地风”，即由征地转为租地，这一转变的原因是租地较征地成本更低，程序更简单，同时可以规避法律。‘以租代征’最典型的特征就是‘三个规避’，即规避依法审批、规避依法缴纳新增建设用地有偿使用费、规避依法缴纳征地补偿费和安置补助费。
1、农村集体土地租用的现状及危害
由于土地制度、法律法规、农村劳动生产率低、政府官员权力寻租等多种原因，造成近年来土地违法问题成为无法解决的社会经济问题。
在租用土地中大多是基本农田、耕地，破坏了国家对土地规划用量，一些地方为了眼前利益，通过未批先建、以租代征等方式违法、违规占用大量耕地甚至基本农田，使耕地保有量一度处于失控状态。据国土资源部统计，仅2005年全国未批先建占、以租代征使用耕地面积就高达30.8万亩。
我国农村土地所有权属于农民集体所有，土地使用权属于农民，但是对农村集体所有土地的流转法律规定非常严格。而目前以租代征使用土地的情况主要有：乡镇企业租用土地；招商引资租用土地；“集约化经营”、“公司加农户”租用土地；政府租地用于公共建设，修桥、修路、城市扩建等。
①乡镇企业租用土地
县乡地方政府发展经济、获取政绩的主要方式是办企业，而办企业需要土地，土地的取得在许多县乡政府是就地取材，有的通过低价征用土地，有的就是租用农民的土地，租金比征地更低。
如“高升镇建村厂：始建于1992年，由农民梁某个人投资，租用高升村土地20亩；其中田5亩，山地15亩，年产石材2万立方米；土地用途为：修公路2．5公里，石材开采场和堆码场，土地涉及高升村3、4组。由镇企业办出面，梁某与涉及承包土地的各农户分别签订租用合同，租期15年。地面作物及附作物由梁某与各户协商赔偿。稻田按亩产1000斤／年、地按玉米300斤、杂粮200斤／年。由梁某按当年市价补给各农户，各农户与组里签订的土地承包经营合同不变，农税提留统筹由各农户按承包合同完成。梁其从每销售一立方米石材中提取0.1元交镇企办用于今后的土地恢复，梁某所修公路待石场开采结束后作为村级公路处理，由涉及的组在承包土地调整时进行调整。村组不再补给梁某修公路时的所有费用。”④
上述租用土地的情况在全国各地普遍存在，与农民签订土地租用合同的租金很低，也没有租期到后土地复耕的费用承担，社会危害性是显而易见的。
②招商引资租用土地
各级政府的重要工作之一就是招商引资，为了争夺资本，各地相继在税收、土地使用等方面采取了最大的优惠政策，有的地方在土地使用上几乎是零成本。如通化县松果镇：固定资产投资500万元以上、经营期15年以上外来投资新建的生产、经营性企业，征收征用土地缴纳的土地出让金，县级留成部分全额返还企业；租用土地的，前5年，土地租金县级留成部分全额返还，第6年后，按70%返还。⑤
“高塘镇高塘村与大昌公司签订的“租用尾矿库占地协议”，协议约定，大昌公司向高塘村租用其境内大桥湾500亩耕地，租期10年，租金是每亩每年220元，分两期付款，签字后正式施工前付50％，第二批付款在首批付款后的第四年年初付清。签订日期是2002年6月20日。” “然而，自2002年霍邱县高塘村500亩耕地被征用至今，这些村民没得到一分钱的补偿金。” ⑥
有的地方不仅村组自己出租，企业到村组租赁，连政府也从农民手里租来土地出租给企业。如西部某城市搞了一个工业小区，占地2000多亩，全部是租用农民集体土地。⑦等等，企业尤其是工业企业用地几乎是零成本，这样的事情在全国各地尤其是经济落后地区发生率很高。
③“集约化经营”、“公司加农户”租用土地
马克思对这种经营方式的描述是：“在经济学上，所谓耕作集约化，无非是指资本集中在同一土地上，而不是分散在若干相连的土地上”⑧。由于土地面积的有限性和土壤肥力可以不断提高，依靠科学技术的广泛应用，农业必然由粗放经营逐步向集约经营转化，这是不可逆转的客观规律。而集约经营的发展程度，取决于社会生产力的发展水平，并受社会制度的制约和自然地理条件、人口状况的影响。
我国农业的低效率，农村人口多，需要改进经营组织方式和农业产业结构的调整，未来农业的发展方向之一就是实行“集约化经营”，提高土地的投入产出率。就我国目前的土地为农村农民家庭承包，农民对土地拥有经营权和使用权。而集约化经营需要成片土地，因此，就必须租用农民土地。而目前租用农民土地的租金低，一般为300—800元，时间太长，一般为20—50年。农民的权益在合同中没有明确的约定。
④政府租地用于公共建设，修桥、修路、城市扩建等。
由于农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府。省级以下政府无权征地，而在实际中修桥、修路、城市扩建等都需要用地，因此，在许多地方采取一种打擦边球的办法租地，并且租用的大都是耕地。
如“郑州市政府最近通报了几起土地违法大案：河南中原商贸城开发有限公司在郑州所辖的荥阳市豫龙镇投资建设“中原国际小商品城”，规划占地2900 亩；河南赛地工贸有限公司在郑州市管城区南曹乡租地2386.54亩，修建高尔夫球场；香港圣安德鲁斯高尔夫俱乐部（郑州）有限公司在郑州所辖的中牟县城北雁鸣湖东部国有林地内，投资建设高尔夫球场，规划占地2000余亩。”⑨这种情况不只是发生在河南，其它地方也有租地建小商品城、大学城、工业城、修路、修桥等名目繁多的项目，这些租地数量少则几百亩，多则几千甚至上万亩地。
上述违法用地行为，国务院已经颁发了许多规章，尤其是从2004年起国土资源部加大了打击违法用地的力度，重点规范征地，而征地有所规范后，紧接着又是租地这种违法用地行为。应当说，这种违法行为自1999年《土地管理法》颁布后，就开始出现，尤其在东部经济发达地区，由于当地企业、政府和其它租地者，给农民的补偿较高，没有引起重视。而现在租地已经逐渐向中西部地区推进，“近来，在中西部地区，以各种名目、各种形式变相设立和扩大开发区，假借开发区名义招商引资的现象时有出现。一些地方政府在无规划、计划的情况下，大搞“造城运动”、成片开发，盲目签订协议，一次性将几平方公里、十几平方公里甚至更大面积土地出让给一个开发商，建所谓“工业城”、“商品城”、“产业基地”等。”⑩
这种由地方政府主导下的违法占地行为，严重侵蚀着我国有限的耕地资源。由于租地者给农民的补偿低，危及到农民的生存，这一问题产生的矛盾日显突出，到了非解决不可的地步。
土地租用将产生严重的社会后果，国家、租地者、农民、地方政府都会有风险和责任，其危害性主要表现在以下几方面：
第一，耕地的保护更难。由于租地只须与农民或村委、乡政府签合同，不需要国土部门审批和备案，从而规避了国家对土地的严格管理。随意租用土地影响了国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现，通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。使大量耕地资源被乱占滥用，在不知不觉中流失了。
第二，农民的权益更没有保障，租地行为本身是违法的，违法的行为不会得到法律保护。征地时农民的权益有法律保护，因租地而失地的农民，国家法律法规没有保护规定，目前绝大多数地方的租地租金低，并且有的租地者就是一年每亩几百元的租金也不给农民，引起冲突，租地时间长，大多20—50年，用于修路修桥的土地基本上就是永久租用，对土地的复耕一般都没有明确的约定。复耕土地费用没有着落。
第三，地方政府借地生财的积极性将会更加高涨，土地租用的最大受益人就是县乡政府，通过出租土地，既有政绩，又能借地生财，于公于私都是有利的。
第四，最大的受害者是国家。国家土地尤其是耕地减少，对于我国人多地少的客观现实，就会出现粮食危机、农民生存困难，引起社会动荡。土地是“租”而非“征”,不用缴纳土地出让金，造成国家税收流失。
第五，由于未得到国家正式批准，租地企业担心国家政策有变，投巨资修建的厂房，购置的设备报废，便在租地合同中设定苛刻条款，牵制当地政府部门；而农民一旦就业或生活出现困难，很可能提出增加租赁费用或收回土地的要求，最终形成纠纷。
在土地租用中，国家、地方政府、农村村组织、农民四个相关利益主体，其中地方政府是最大的赢家。国家利益损失最大，更重要的是国家保护耕地、抑制一些行业、地区固定资产投资过热的政策被消解。
我国农村土地集体所有实质上是地方政府所有，土地的所有权由地方的市、县、乡、村享有，农民只有使用权，征用、租用都是地方政府说了算。
土地租用成为近几年违法用地的主要方式，引起大量耕地的流失和毁损。土地租用现象由东部向西中部扩展，有星星之火，可以燎原之势。对于这一问题，中央政府颁布了禁止性的政策，但并未扑灭违法租用土地这把火。因此，国家应该从法律制度建设这一层面解决这个问题。
2、现行土地管理法律法规对农村集体土地租用的规定
解决土地租用问题必须运用法律和政策两种手段。土地管理法律法规对土地所有权分为国家享有城镇土地所有权，农村集体组织享有农村集体土地所有权。土地所有权所属主体不同，土地制度有很大的差别，城镇土地可以自由出让、转让、出租等，而农村土地可以承包、经营、使用，但不得自由转让、出租，由于法律规定的不同，同一地段的土地属于城市还是农村，地价差额巨大，城镇土地价格远远高于农村土地价格，由于这种差价的巨大利润空间，近年来的土地违法行为屡禁不止，花样翻新。
对于土地租赁或出租，城镇土地与农村土地的法律法规也不同，国有土地的租赁的法律法规规定明确，从相关法律法规的规定看，城镇土地可以自由出租或租赁，其法律法规主要有1999年8月1日，国土资源部发布《规范国有土地租赁若干意见》；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《划拨土地使用权管理暂行办法》等。具体规范了城镇土地出租或租赁的具体内容。
而对农村集体土地租用或租赁的法律法规规定却很少提及。从现行的法律法规规定来看，基本上是禁止农村土地出租或租赁。
农村土地是否可以出租，在我国也有一个发展过程，从最初的可以出租到后来的禁止出租，“在农村，土改之后，农民依法取得了土地所有权，可以自由经营、买卖或出租，但为了鼓励农民自食其力，消除剥削的思想，对其享有的土地出租的权利又加以限制，即农民在缺乏或丧失劳动能力的情形下，才可以出租土地。农业合作化时期，农民的享有的土地所有权转变为集体所有，从此，禁止土地出租和买卖。1982年12月4日所通过的《宪法》第10条第4款规定即任何组织或个人不得侵占，买卖出租或者以其它形式非法转让土地，就是上述禁止性规定的延续。”⑾禁止出租这一规定一直延续到现在。
《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”可见，农村土地可以出租用于农业建设，非农业建设不能出租，农村土地出租是有条件限制的，而非绝对不能。
《土地管理法》第四十三条和第六十条：“第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”“第六十条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其它单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”由此可见，任何单位或个人进行建设，如果不符合上述规定的集体土地使用权主体资格，则必须依法申请使用国有土地，不能在集体土地市场取得集体土地使用权，也不能以出让、转让或出租形式获得。对于集体土地企业使用权的对外出租，法律是有限制条件的，即仅应限于出租与集体经济组织开办的或以入股、联营形式与他人共同举办的乡镇企业。至于承租人范围，法律没有明确限定。
农村集体土地流转法律的限制或禁止规定明确，但是出现土地出租用于非农业，承担什么法律责任，没有配套的法律法规明确规定。近年来，国务院与国土资源部颁发了一些法规：2006年8月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，通知指出：“农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。”
在实际经济活动中，农村土地随着经济的发展，流转是必然的，而农村土地的流转主要有转包形式，法律禁止农村土地买卖、出租、转让、抵押，农村土地的流转非常有限，近年来农村土地出租现象尽管国家三令五申禁止，但结果是禁而不止，欲演欲烈。
对于以租代征违法使用土地者，现行法律法规的规定不足以惩鉴，违法付出的成本太低，利润巨大。因此，我国应当规范农村土地的租用或租赁，制定相应的法律法规，使违法者得到应有的严厉惩罚，从而使农村土地得到保护。
3、对农村集体土地租用法律制度建设的建议
将租用农村集体土地与征用农村集体土地一样，规范其租用条件、主体、客体、用途、租用合同、租赁登记、租金标准、租用期限、复耕经费的提取与积累、违法责任等方面的内容。
有关规定可以在《民法典》、《合同法》、《土地管理法》中进行具体规定，也可以就农村集体土地租赁制定单行法律法规。
1、对租用土地的条件，《土地管理法》第63条明确规定农村集体土地只能转让、出租给农业建设，非农业建设不能租用土地。“农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。”（《国务院关于加强土地调控有关问题的通知 》第六条）法律法规的规定都非常明确，建设用地必须办理审批手续，不得直接租用农民集体土地。
2、对租用主体的规定，租用者与出租者实际中都混淆不清，被租用的土地按法律规定是农民集体所有，应由全体农民决定，而实际上许多土地被征用农民都不知道，而是由县乡政府与村委会协商，地方政府决定租给谁，土地的所有权最终由地方政府行使，这与法律规定相背离。租用者就更复杂，有政府、企业、个人等，由于对土地出租没有相应的法律法规规定，主体没有明确的规定，但按《合同法》的基本原则，土地租赁合同应是民事合同，主体地位平等，主体适格，若是地方政府租地，在实际租地合同关系中既是租用者又是被租用者，合同的双方为一人，不符合合同的当事人至少两方的基本要求，企业、个人租用土地也大多经由政府签订合同，由于土地是农民的，而利益关系主体农民没有参与签订合同，政府未得到农民的授权就代签合同，这违背了我国代理制度的规定。
因此，如果土地出租，出租人只能是农民集体或土地所有者农民们，不能是地方政府，也不能是村委会，承租人根据法律法规规定，可以是政府、企业、个人或其它组织。
3、土地出租的客体，农村集体土地出租的客体明确规定是土地使用权，而非土地所有权，所有权仍是农民的。这与土地征用或征收不同，征用或征收的是土地所有权，具有不可逆转性，土地出租可以逆转。
4、土地租用用途的限制，土地租用由于所有权是属于农民的，因此，对租用土地的用途法律法规应有限制性的规定，可以做列举式的规定，基本原则是不得破坏土地的耕种要求，如不得开采、取土、建有环境污染的企业、商品房开发等。
5、土地租用合同内容的格式条款。由于农民本身的法律知识欠缺，他们在签合同时，要使合同条款全面完善有一定的难度，国家土地资源部可以制作租用农村集体土地合同样本，解决因条款的欠缺而造成的土地纠纷。
6、土地租用登记的规定，目前农村集体土地出租没有实行登记，土地租用应在原土地登记机关办理租用登记手续，参照《土地登记规则》第二十八条规定：“依法向政府土地管理部门承租国有土地的，承租人应当在签订租赁合同之日起三十日内，持土地租赁合同和其它有关证明文件申请承租国有土地使用权登记。”由于该条只规定国有土地租赁要求登记，同样，农民集体土地租用也按照这个规定登记。
7、土地租用的租金标准，这个问题是土地租用的核心问题。土地征收与征用有补偿标准，而土地租用应当有国家制定的指导性标准，为了防止土地租用暴利的产生和出租者的寄生生活产生，进行土地价值评估，建立一套评估体系，根据租用者租地时间的长短和用途确定租金标准，用于农业且时间较长的，租金可以适当低一些，用于工业等非农业的，租金可高一些。
8、土地租用期限的限定。租地的期限不能参照国有土地的使用年限40年、50年、70年，而应当根据《合同法》的规定，租用最长期限为20年，期满后，根据需要和实际情况，再续签合同。这有利于保护土地和农民的权益。
9、土地租用复耕费用的提取与积累，土地租用可能用于农业建设，也可能用于非农业建设，对用于农业建设而从未改变用途的，复耕费用的提取可少一些，而用于非农业建设的复耕费用的提取根据其对土地耕种破坏的程度，加大经费的提取数量，经费的提取必须每年进行，专款专用。
10、对土地租用违法责任的规定，对违法租用土地者，应当严惩，而对违法出租土地者，不管是地方政府还是农民个人都应当严惩不贷，都应当付出高昂的成本。
总之，土地尤其是农村集体土地是剩下不多的一块肥肉，地方政府、个人都希望从中能获利，一些地方往往将农村集体土地直接通过出租，转移其土地使用权，尽管国家三令五申，仍屡禁不上。鉴于此，国家只有通过制定严格的法律法规加以禁止，才能有效。
注：
①《瞭望新闻周刊》2007年第5期
②⑨http://www.landlist.cn房地产指数-地挂 2007-1-8 9:51:00陕西：省政府明令禁止以租代征集体土地
③中国土地问题的区域经济思考2003-3-28 http://www.cnestate.com/news/
④蔡顺昌 土地租用，农村土地流转中一个值得注意的问题2003年8月16日中国农村研究网
⑤资料来源http://tonghua.jlagri.com.cn/gs/
⑥霍邱矿工群体行凶之探源－－土地被租用村民得到什么http://www.gb.anhuinews.com 2004-05-20 14:08
⑦面广量大 花样迭出 地方违法滥用土地伎俩揭秘http://www.landlist.cn房地产指数-地挂 2006-6-27 9:22:00）
⑧《马克思恩格斯全集》第25卷760页
⑩肖宾《国土部揭秘官商勾结拿地，违法更多涉及地方政府》《京华时报》2006年6月19日
⑾冯乐坤《土地使用权出让、土地租赁的立法之选择》中国论文下载中心 2006-10-21 10:16:00
作者单位：西南民族大学管理学院   副教授