温泉保温管施工:探索当前税务管理新模式

　　一、当前征管现状

　　目前我国税收征管存在的问题，主要是税收能力低下、税收管辖范围不明、税务部门争夺税源等问题。主要表现在以下方面：  

　　一是片面强调权责分离，造成效率不高甚至相互内耗。内部部门之间信息割立，尚未形成相互协作、相互配合、共同管理的有效管理机制。盲目管理、疏于管理、忙闲不均等现象仍然存在，个别税务事项存在一定的扯皮现象，“稽查不问、征收不管、管理无权”，影响了良性互动机制的形成，制约了整体合力作用的发挥。

　　二是过分注重内部制约，造成机构、岗位设置不合理。机械式的分工和管事制度以及过分追求内部职权的制约，造成税收管理各机构之间的分工不合理，分工过细、环节交叉过多，进而导致流转不畅，效率不高。

　　三是追求高度集中，造成管理质量低下。高度集中下的机构收缩，对基层管理提出了新的挑战。如管理问题、经费问题、效力问题、激励问题、纳税服务问题等等。

　　四是信息质量不高，难形成管理需求。存在两个方面的矛盾：一方面税务信息采集本身不完整，另一方面纳税人的财务数据得不到有效利用，造成信息浪费；一方面纳税人信息虚假，另一方面税务机关人为弄假，如“1元申报”、“预征预借”、“积压税款”等情形依然存在。

　　五是突出强调信息化，忽视了人的因素。目前计算机管理还存在机控不了的盲区，能进行数字监控，进行不了质量监控。同时由于部分税务管理的内容，还无法用计算机来监控。如某些行业参数，税收管理员撑握得更清楚。再加上税务机关与工商、银行、海关、财政、统计等部门还没有实现网络联接和信息共享，涉税信息的采集依然停留在原始的手工录入阶段，体现不出现代信息技术的优势。

　　六是曲解一级稽查，淡化了日常管理。征管查分离后，部分地区人为剥离了征收、管理人员的税收检查权，对税务稽查和管理性检查不能有效区分，基层税收管理人员既无税收稽查权亦无过硬的控管手段，形成了“只有职责没有职权”的怪圈；而另一方面稽查人员相对减少，人均工作量绝对增加，日常检查质量下降，检查面极为狭窄，起不到面上应有的教育和威慑作用。

　　七是内控机制不严，放松了管理。增值税一般纳税人认定“门槛”降低之后，他们认为不再是一种资格，而是一种负担，特别是对那些私营企业主，用各种理由搪塞无法索取专票，请求税务机关支持，继续实行“双轨制”，一边是进行一般纳税人操作，另一边搞核定征收。

　　八是吃饭型财政，争夺税源战。分灶吃饭型财政，地方为争夺税源，相互博弈，税务机关也卷入争夺战之中，放松了管理要求，以牺牲执法力度来营造投资环境。

　　二、构建新型征管模式

　　从上述征管模式的发展变革中，我们可以得出一些经验启示：

　　（一）税制结构的变化是税收征管模式发展变革的内因

　　税制是税收征管的具体内容，税制结构的变化，必然会引起税收管理形式的变化。如建国初期实行的是单一税制，只要管理住了国有企业就管住了货物税的主要税源，实行“专管员制”。后来由于实行了复合税制，税种多了、管理的环节增加了，从而就出现了查、管分离的管理形式。随着新一轮的税制改革，实行了增值税凭专用发票注明税额缴纳和抵扣税款的制度，发票不仅仅是商事凭证，同时还是缴税凭证和扣税凭证，因此不但要管住销售环节，还要管住购进环节，管理的难度和幅度增大了，对管理效率和技术手段的要求也更高了，因此有了新的征管改革。

　　（二）社会的政治经济、科技水平的变化是税收征管模式发展变革的外因

　　主要有三个方面：一是社会政治经济政策和条件的变化，影响税收管理的价值取向和管理的重点。如个体增值税起征点调高、结构性减免税政策、外贸进出口的调整等相关税收政策的出台，进而引起相应的征管变化；二是管理对象的变化，影响具体税收管理方法的采用。如一般纳税人门槛降低和强制认定的实行，又向新一轮的管理提出了挑战，再就是部分企事业单位的上收，征收管理方式又要重新定位；三是社会经济管理的技术水平，影响税收管理的技术手段。如网络技术的高速发展使税务信息化管理成为可能。

　　（三）税收征管模式的发展变革是辩证的否定之否定

　　从一人进户各税统管到“征、管、查”分离，再到“四位一体”，是一个征管更加严密，执法更加透明的过程，只是执行效果不好，没有找到控制点，但它却是辩证的否定之否定，不断上升前进的过程。

　　（四）税收征管模式的发展变革防止片面性

　　一是对征管模式的设计过于理想化。特定的时段、条件产生特定的模式，没有一种征管模式是永恒的。征管模式是一定时期内征管的整体框架，是一个阶段的总的原则性的要求和目标，过于理想化会使整个征管工作难以操作，甚至走入误区。

　　二是对税收征管模式的认识过于机械和僵化。模式是税收管理的宏观组织形式，这种宏观的管理形式不仅不能代替具体的管理形式和方法，反而要依靠各种具体的管理形式和方法才能实现。对每一类具体纳税对象的管理应该具体问题具体分析，从实际管理需要而不是从管理模式出发，采取不同的管理方法，生搬硬套征管模式是不能解决问题的。

　　三是对管理要素的理解过于片面性和孤立性。如新征管模式中，计算机网络技术和管理组织是两个重要的管理要素，两者必须有机结合。管理组织结构的设置，职责的划分，人员的配备，必须考虑计算机网络技术的应用程度。同时，管理组织的层次和幅度的多少，反过来又影响计算机网络技术作用的发挥。

　　四是征管模式的建立要防止脱离实际。要有可能性：在征管模式的建设中要处理好需要与可能的关系问题，防止用扩张的税收征纳成本换取理想的税收征管效率。如税收信息化建设需要投入大量的人力、物力、财力，必须量力而行，坚持积极和稳妥的原则，防止“大干、盲干、快干”，走重复开发、重复建设的老路子。注重法制性：征管模式的内容必须体现法制原则，否则缺少法律地位。如在推行申报多元化上，注意电子申报的法律定位；如评估结果得不到社会认同。相互包容性：在整个税收管理系统的建立与运行上，要融入到整个社会公共管理系统的建设中去，防止单兵冒进。管理本土化：在推进税收征管信息化建设的方法和步骤上，要考虑各地经济发展的实际水平。既要整体推进，又要突出重点；既要规范统一，又要因地制宜，结合本地特色，有些行业特点是最好的管理手段。

　　新型征管模式应该是：集中征收情况下的税源监控、在县级的统一领导（单指个体）下的纳税评估、税务稽查形成征收、管理、评估、稽查梯级形式的新型“四位一体”。也就是说首先是广大纳税人在税源管理部门分片（行业）管理监控下，通过自觉到纳税大厅申报征收税款；再就是申报期后由税源管理部门或更高级别的专业部门进行个案评估或行业评估，遴选出异常申报（零负申报、低于行业税负、个体收入突减、进项税额过大、长期留抵税额、终极产成品无普票收入、退免税额与限额持平等）；紧接着由专业评估机构将异常申报户传递给税源管理部门，责成税收管理员进行评估约谈监控，分户形成管理措施、处理结果和评估结论；最后对说不清原因、重大疑点的异常户转入稽查部门进行专项稽查。

　　三、对新型征管模式的辩证思考

　　新型“四位一体”是改变过去扁平管理为层级管理，形成层层递进的管理关系。

　　（一）新型“四位一体”管理模式有如下特点：

　　一是变幅度管理为层级管理。原来的“四位一体”是扁平化管理，四个单位是平行单位，部门之间权力制约多于协作；新型的“四位一体”是在县局的统一领导下的层级梯级管理，形成层层递进的关系，对税收管理提出更高的要求。

　　二是变无限管理为有限管理。对税收管理员那种包保责任继续保留，让税收管理员既有固定的工作范围，又有固定的事务责任，建立责任制度，强化责任考核。

　　三是变相互监督为相互制衡。继续实行执法权、管理权、行政处罚权、行政征收权分离，让税收管理员有管理的责任，处理权的建议，但不亲自征收税款，不与金钱接触，形成廉洁机制。

　　四是变环节监控为层级管理。新型的“四位一体”是在县局的统一领导下（单指个体）的层级梯级管理，形成层层递进的关系，各环节紧密相扣，行动有力。

　　（二）“四位一体”的管理模式具有积极的实践意义

　　一是加强了税源管理。纳税人在税收管理员分片或分行业的统一管理下，形成税源的绝对管理，既要管户，又要管理事，有力地防止了“疏于管理、淡化责任”的状况。

　　二是提高了行政效率。新型的“四位一体”是在县局的统一领导下（单指个体），大大地提高了行政效率，减少了协调环节，减少了管理“真空”，解决了互相推伪，形成征管合力。

　　三是强化了纳税评估。在新型的“四位一体”中，纳税评估是一个关键环节，是检验申报质量好坏的关键环节，也是进入稽查的首要环节。评估的指标可以是单项指标，也可以是行业指标，它通过评估---稽查---评估的反复运用和修订，成为行业或个体的权威指标，有力地保证了申报质量，堵塞了偷漏税。

　　四是加大了稽查力度。稽查作为税务管理的终结环节，构成税法刚性，对异常申报户进行“重拳”出击，加大稽查，营造良好的纳税环境，保护合法经营者，打击违法经营者。

　　上述环节中，自觉集中申报是前提，分片或行业管理是基础，纳税评估是关键，税务稽查是手段。相互之间形成一个统一整体，确保申报质量，形成有税尽收，无税禁收的良好局面。

　　（三）任何事物都是一分为二的，需要进一步改进

　　一是要防止信息外泄。纳税人的个体或行业评估指标信息、异常申报户信息、稽查信息，在没有形成定性之前，都要防止信息外泄，否则给申报征收、纳税评估、税务稽查等工作带来被动。

　　二是要防止有始无终。整体工作要做到有始有终，防止时间长了走过场，形成不了好的效果。

　　三是要防止定率征收。对个体或行业评估指标的测定，作为审核申报质量的好坏，这些指标是一种行业参数，防止人为地“走了样”，变申报征收为定率征收