七甲寺电话号码:罗斯福新政及对中国的启示 (下)

■高世楫 张军扩
（上接５月２２日五版）
罗斯福新政的重要意义
虽然罗斯福新政时期一些立法和政策一直存在争议，但新政对美国应对大萧条仍然起到了非常重要的作用，更为重要的是，新政所推行的变革，从观念、立法和政策到政府体制改革，都对美国后来的发展产生了巨大的影响。
１．成功地实现了社会预期管理、重建社会信心。
罗斯福成功地稳定了国民情绪，重建了国民信心，带领美国在全球性经济危机中艰难度日，并最终走出困境。罗斯福反对自由放任的市场经济的理念，坚定地认为在经济衰退时期政府应该有所作为，这给那些因为政府无所作为而对经济前景极为失望的民众带来了希望，为市场提供了信心。
２．调整了政府与市场的关系，建立了监管型市场经济制度。
作为一个立国时间较短的国家，美国在１９世纪基本上实行的是自由放任式的市场经济制度。１９世纪后半叶，由于铁路、轮船、电报等技术进步及由此推进的迅速的工业化，美国进入了一个收入差距扩大、财富向少数人聚集的镀金时代。１９世纪末２０世纪初所兴起的进步运动，在推动联邦政府在维护有效竞争和社会公平上扮演更加积极的角色方面取得了一定的进展，如１９０６年成立了食品药品监管机构，１９１３年建立了联邦储备银行、联邦贸易委员会，开征家庭收入所得税，１９０８年为联邦雇员提供工伤赔偿，１９２０年为联邦雇员建立养老保险，１９１８年成立协调处理劳资纠纷的联邦机构，同时州政府和地方政府也增加了在提供教育、保护妇女儿童、处理劳资关系等方面的职能。由于大萧条暴露了美国市场体制运行中的一些内在矛盾，存在严重的市场失灵，罗斯福推动社会各界就调整政府与市场关系问题达成共识。罗斯福从执政开始就系统全面地主张公民的经济权利，认为联邦政府有义务保障公民免予匮乏的自由，即必须保障公民的就业权、受教育权、就医权、合理收入权、公平竞争权等等。他把人民获得经济权利看作是美国的第二次权利革命，在１９４４年国情咨文中进行了系统的阐述。
保障宏观经济稳定。除了肯定联邦储备银行作为中央银行在经济调控中的作用外，还确立了政府在经济危机时期通过扩大开支刺激经济、实行反周期调节的作用。虽然后来的研究表明，罗斯福新政中用扩大政府财政支出的方式刺激经济的力度低于将经济从萧条中拯救出来的需要，但新政开启了政府系统地、大规模地实施积极的财政政策应对危机的先河。
实施市场监管。在新政期间，美国通过立法确定了联邦政府在市场监管方面的法律地位，成立了一批金融监管机构（ＳＥＣ、ＦＤＩＣ、ＰＵＣＨＡ），网络基础设施监管机构（ＦＥＲＣ、ＦＣＣ），加强了食品药品安全监管（ＦＤＡ）。此前，在世纪之初，美国各州都陆续成立了公用事业监管委员会，对电话、电力、水、公共交通等公用事业的价格、质量、普遍服务等实施监管。１９３５年的《瓦格纳法案》和随后成立的全国劳工关系署确立了政府对劳动力市场实施监管的法律地位。
提供社会保障。在新政以前，州政府和地方政府就承担了提供基础教育及实施社会救济的责任。大萧条使罗斯福等人认识到，在高度分工和大规模生产的现代社会，以家庭或小型社区相互依靠而提供安全保障的方法不足以应对现代经济震荡所带来的巨大风险，必须由政府承担或组织。新政所通过的１９３５年的社会保障法正是罗斯福时代最重要的立法，奠定了美国现代福利社会的雏形，经过其后几任民主党总统的努力、特别是林登·约翰逊总统的“伟大社会”计划，美国的福利制度得到完善。
３．调整了联邦政府与州政府的关系，建立了中央适当集权的现代国家制度。
美国的联邦政府在新政前职能有限，除了国防、外交和保障宪法统一外，政府仅在少数跨州的经济社会事务中承担一定的职能。大萧条暴露了美国经济的种种问题，无论是防范金融市场的系统风险，还是要解决全社会生产过剩和有效需求不足的问题，都需要在国家层次、全国范围内采取行动，这自然要求联邦政府集中行使权力。在新政期间，联邦政府加强了市场监管的权力，新设立的政府部门和独立监管机构有十多个。联邦政府还将社会保障作为联邦政府最重要的职责之一，成立了社会保障署负责相关事务。
从收入和支出结构看，美国各级政府总收入在ＧＤＰ的比重在１９００年大约为７％，联邦、州和地方三级政府支出比例为３∶１∶６。１９３２年各级政府总收入占ＧＤＰ的比例为１７％，支出为２２％，三级政府支出比例为３∶２∶５。新政扩大了政府在经济社会事务中的职能，政府收入相应扩大，１９３８年各级政府总收入占ＧＤＰ的比重提高到２０％，三级政府的收入比例为４∶３∶３，支出比例为４∶２∶４。其后的几十年中，政府职能不断扩大，联邦政府职能不断加强，到共和党总统里根执政的最后一年即１９８８年，美国政府收入和支出占ＧＤＰ的比例分别达到３４．８％和３７．６％，三级政府的支出比例大致为６∶２∶２。其后政府收入和支出占ＧＤＰ的比例一直保持在３３％—３７％之间，三级政府支出比例大致为５∶２．５∶２．５。
罗斯福新政对我国制度建设的几点启示
发生在８０年前的那次美国股市大崩溃引发了长达１０年的大萧条。罗斯福政府应对这次危机所采取的措施，不但避免了经济危机带来全面的社会危机，而且通过系统的制度建设，修正了自由放任市场经济的种种严重弊端，创造了美国式混合经济的模式，为其后半个世纪美国经济的持续增长和社会稳定奠定了基础。
罗斯福新政通过财政政策刺激经济的做法，同后来凯恩斯创设的应对经济萧条的理论相一致，为目前全世界应对日益恶化的经济衰退提供了重要的参考和借鉴。除了要重视危机时期的预期管理、充分利用货币、财政政策工具扩大需求和促进经济回升以外，罗斯福新政的种种做法，对于中国应对这次危机以及促进经济社会发展的长期制度建设有如下重要意义。
第一，扩大需求的政策要高度重视保民生、保就业，那些有利于改善民生、创造就业的项目应该得到优先支持。罗斯福政府从第一轮新政开始，就十分重视对受经济危机冲击而陷入贫困的人口的救济，并通过直接救济和以工代赈等多种方式提供援助。在特殊时期，政府投资既要考虑其效用和效率，更要注重创造就业岗位。在这次美国政府出台的经济振兴计划中，即使不赞成使用财政政策的共和党人，也对那些能够产生就业的公共工程表示支持。从当前中国的发展阶段和实际情况来看，应当尽可能多地增加以工代赈项目，在增加就业、保障民生的同时，鼓励民众通过劳动获得收入。
第二，充分把握和利用好经济危机带来的机遇和挑战，着力改善国民收入分配格局。我国收入分配格局不合理，既体现在城乡之间、区域之间、人群之间，更体现在资本、劳动及政府的分配关系之间。这种状况发展下去，既不符合发展成果由全民共享、构建和谐社会的宗旨，也严重阻滞内需特别是消费需求的扩大，从而也会对经济的可持续发展形成制约。国民收入分配格局取决于许多深层次的体制和政策根源，比如财产分布格局、劳动组织和保护制度、社会保障制度、税收制度、户籍制度、土地制度等等，涉及十分敏感的利益关系，调整起来绝非易事。但不对此作出调整，不仅经济难以实现真正的良性循环和可持续发展，国家走向现代化的进程也会受到影响。罗斯福新政期间及此后几十年的发展经验说明，虽然一些带有根本性的制度变革对于短期经济恢复作用有限，但对于消除或缓解导致危机的根源，保障以后的长期持续增长，却至关重要。罗斯福新政的经验还说明，危机期间社会最容易形成共识，是推进收入分配格局调整的最佳时机。
第三，加大完善社会保障制度力度，大幅度提升基本保障水平。随着人类进入专业化分工、大规模生产的现代社会，个人和家庭难以承担由于经济周期或其他因素冲击造成系统性危机所带来的风险，必须通过组织化的方式建立社会保障体系，这是政府应该履行的重要职责。在危机时期，民众对教育、医疗、就业等方面的基本保障需求尤其强烈，是完善社会政策和推进制度建设的大好时机。我们需要通过系统化的制度建设，提高基本保障水平，推进基本公共服务的均等化。为此需要完善税收制度，以保障政府有必要的财力履行公共服务。需要强调指出的是，增加政府对居民的基本公共服务支出，完善社会保障制度，是经济危机时期最有利于把扩内需、保增长、保就业、保民生很好地结合起来的政策，因而也是今后需要重点加强的政策。
第四，加强政府对市场的监管职能。在市场竞争条件下，由于不完全竞争、不对称信息和存在外部性带来的市场失灵可能产生巨大的破坏性作用，所以政府必须对市场交易进行有效监管。按照市场发展到哪里、监管制度就应该覆盖到哪里的原则，美国联邦政府承担了对全国市场实施统一监管的职能。我们也应该根据我国市场发育和经济发展的需要，建立专业化的政府监管机构，并提高监管能力。关键是要通过完善法律法规，清晰界定政府监管的职能、执法程序和执法责任，减少执法的随意性和自由裁量权，按照“公平、公开、专业、可问责”的原则实施监管，避免以行政手段随意干预市场运作甚至“寻租”的行为。
第五，进一步完善社会政策，促进和谐社会建设。改革开放３０年来，在经济发展取得巨大成就、人民生活从总体上得到极大改善的同时，贫富差距扩大，特别是利益诉求出现了分化，城乡分割的格局没有从观念、制度上得到根本转变。在全球经济危机对我们经济增长的冲击日益显现、国内失业人口大幅增加之时，我们不但要采取果断措施保增长、保民生，更要抓住机会转变增长方式，探索有中国特色的经济社会协调发展模式，加快和谐社会建设步伐。党的十七大提出了使全国人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标，这是党和政府对公民基本经济权利的庄严承诺。现在，在面临危机的情况下，更应该以公开承诺保障全中国人民平等的经济权利来凝聚民族力量、振奋民族精神，并在认真研究、周密部署的基础上，加强领导，狠抓落实，使我们在建国６０周年的新的历史时刻，怀着更加重大的使命感进入全面建设现代化国家、建设和谐社会的新征程。（下）