完善对种粮农民粮食直补政策的思考与对策

实行对种粮农民直接补贴是党中央、国务院为扩大粮食种植面积，提高粮食总产，确保国家粮食安全而采取的一项重要政策，是一种激励农民提高种粮积极性促进农民增收的有效措施。我市作为一个农业大市，粮食生产是农民的重要经济来源，粮食直补政策执行得如何，不仅影响本市经济发展，也事关社会稳定大局。为此，我们对上饶市近几年粮食直补政策的执行情况进行了调研，调研过程中发现的问题和情况，引发了我们的思考。

一、粮食直补政策执行中存在的问题

上饶市是一个人口多、地域广，农民主要以种植粮食为主业的农业地区，农业人口占总人口的81.6 %，国土面积22791平方公里，耕地440万亩，仅占国土面积8.5%，人均占有耕地0.625亩。保证种粮面积，提高粮食产量，确保市场粮食供应，促进农业增产农民增收仍是一项长期的重要工作。

自2003年我市进行粮食直补试点工作以来，至2007年。累计发放粮食直补资金125471万元，具体情况如下：

上饶市粮食直补资金情况表

表一                                      单位：万元

年份

粮食直补资金

小计

增长率

（%）

良种补贴

粮食直补

综合直补

2004年

6465

6930

13395

2005年

6594

7277

13871

3.55

2006年

6584

8638

6725

21947

58.22

2007年

4345

8611

14016

26972

22.90

2008年

6532

8698

34056

49286

82.73

合计

30520

40154

54797

125471

从以上数据可以看出，我市对种粮农民粮食直补资金呈逐年增长趋势。粮食直补政策的执行，在提高农民种粮积极性，稳定粮食生产，促进农民增收等方面，取得了一定的成效。全市粮食产量由2003年192.4万吨增加至2007年的262万吨。但通过我们对鄱阳县、上饶县、信州区的调研中发现，粮食直补政策在执行中出现的新情况、新问题，在一定程度上影响到中央实行粮食直补政策的目标的实现，主要是：

1、对执行粮食直补政策的认识存在偏差。国家实行对种粮农民粮食直接补贴，目的是鼓励农民种植粮食的积极性，提高粮食生产总量，平衡粮食市场供求，确保国家粮食安全。但粮食直补资金发放政策依据是按照农村税费改革确定的农业税计税面积和粮食种植面积给予补贴。这样一是造成种粮农民认为只要有计税面积，不论多种、少种、种一季、二季，都可以享受粮食补贴的模糊认识。二是乡村干部认为既然是按计税面积作为发放依据，这就意味着补贴资金是政府对农民利益补偿的一种方式。因此农民种多、种少，是否采用优质良种等没有必要进行认真核实。至于对发放补贴资金文件要求要实行两榜公布并进行核实的规定，那只是表面要求而已。因此粮食直补资金不少人认为是有田的农民都可以享受的普惠政策。

2、粮食直补政策受惠对象欠公平。粮食直接补贴的受惠对象应该是种植粮食的农民，而不仅仅是土地承包者。但粮食直补资金政策规定补贴是以土地承包者为发放对象的，由于现行农村土地的承包权和经营权存在着分离现象，部分农民承包了土地又外出务工，将土地转租给别人经营，而承租土地用以粮食种植的农民不仅不能享受粮食补贴还要支付地租，这种结果显然有失公平，因而造成农民承租土地种植粮食的积极性降低，新的抛荒不断增加。

3、实际种植面积和粮食补贴发放面积不配比。我省的粮食直接补贴是以农业税计税面积和粮食实际种植面积确定计算发放的，由于粮食的实际种植面积难以有效核实等原因，在实际操作中还是以2004年税改确定的计税面积为依据。多年来，由于经济建设等多种原因，实际种植面积与计税面积已经发生了重大变化，而粮食直补资金发放政策未及时完善调整，仍然以计税面积为依据。减少的面积还在享受粮食补贴，新增的面积却得不到补贴。据调查：上饶县枫领头镇，由于工业园区开发征用土地600亩，其中耕地187亩，加上农民建房、道路拓宽等其他用地，2004年以来就减少耕地约3000亩。又如信州区沙溪镇，由于浙赣铁路电气化改造征用耕地152亩，新办企业、农民建房和城镇化建设征用耕地375亩，2004年以来减少耕地面积527亩。但粮食直补资金仍按原计税面积发放。与此相反增加的粮食种植面积却没有享受粮食补贴，信州区沙溪镇五里村2007年造地种粮100亩,一直未得到粮食补贴；鄱阳县由于政府的正确引导及种粮比较效益的提高，自2006年以来，已经造地种粮近20000亩，农民自发改良旱地、荒地为水田的数量也不少，粮食种植面积有提高；一些山区乡镇，将退耕还林后复耕的耕地进行种植，也增加了粮食的种植面积。可这些2004年以后增加的粮食种植面积由于不在计税面积之列，没有享受粮食直补。粮食种植面积与粮食直补实际补贴的面积不一致，造成了农民的误解，增加了基层干部的工作难度，出现新的社会矛盾。

4、粮食直补种类多，使用效益不明显。一是由于补贴种类多、概念又相近，同样的补贴分为良种补贴、粮食直补、综合直补，因此造成农民对补贴理解不能直观明了。二是我省粮食补贴标准虽然逐年提高，粮食直补、粮食综合直补由2004年每亩各10元分别提高至2008年的每亩46.2元、58元。但由于化肥、农药、油料等价格的上涨，据统计，2008年每亩因以上涨价成本平均增加35—45元。致使价格上涨“吃”掉了政府的直接补贴，农民种粮的实惠在减少。三是尽管补贴资金总量数额较大，但资金分散，难以发挥规模效益。以上饶县的情况为例，2008年该县已发放粮食直补资金近2075万元，按全县15万农户分摊，平均每户约138元，还不够买两袋化肥。在调查中了解到，该县某一自然村共有村民41户，补贴资金共5414元，平均每户的补贴金额为132元，最低的只有33元，另根据乡农村信用社的统计，到目前为止，只有12户村民到信用社领取了直补资金，领取率低于30%左右，大部分资金还是闲置在信用社。从以上的情况可以看出，农民利用粮食直补资金增加粮食生产投入的数量不多，金额很少，资金的使用效益不明显。

5、发放粮食直补资金的行政成本高。现行的粮食补贴资金种类较多，发放的时间不统一，重复性的工作多，无疑增加了行政成本，其主要表现为：一是财政部门发放成本高。县乡两级补贴工作一般要经过核实、复查、张榜公布、汇总、上机、申报、审批、拨付、发放通知、登记存折、签字、清算、村组上户登记等环节。乡镇下村监督，汇总上报，旅差费支出高。由于政策规定与软件设计统计的数据多，上微机的工作量大，加之要求财政部门每次都得将粮食补贴发放通知书发放到户，纸张等耗材的费用增加。二是农民领取粮食补贴成本高。我市农村主要是丘陵、山区地形，农民到乡政府所在地有些距离，来往一次都是不容易的。三是农信社费用支出增多。发放时间集中，发放户数多，农村信用合作社加班加点登记存折；农民领取补贴的时间挤在一起，农信社又忙于补贴的支付。另农民丢失、损坏存折的现象较多，补办存折也占了一定的工作量，增加了农村信用合作社的费用支出。

6、管理部门多，协调难度大。对种粮农民直接补贴政策涉及到的管理部门主要有财政、农业、粮食、国土等部门。各个部门在执行粮食直补政策时都有不同的职责，但每个部门各有自己的职责重点，各个部门所产生的信息难以及时共享，对粮食直补资金及时、准确发放都产生影响。部门内部在执行粮食直补政策时也不是由一个口子管理，如财政部门内部涉及农业、经建和乡财等科室，粮食直补资金从预算口列支，分配到农业、经建口，资金到了乡镇，由财政所负责发放，归口乡财口管理，加大了协调难度。

二、增强粮食直补政策效应的建议

1、整合粮食补贴种类。现行的粮食补贴种类多，包括粮食直补、农资综合补贴、水稻良种补贴、农机补贴、燃油加价补贴等，种类多，发放补贴的时间不一，要求不同，可发放的对象基本相同，重复操作，工作量大，发放的时间紧，发放成本高，压力大。为此，应整合补贴种类，简化合并涉农补贴类别，使计算依据相同的补贴合并成一种补贴，如粮食直补、农资综合直补、良种补贴就可以合并为一种补贴，做到涉农补贴一个口子下，一个部门管，一次性发放，减少基层财政部门的工作量，也便于检查和监督。

2、统一直补计算基础，及时调整直补发放对象。出台政策法规，明确粮食直补对象为种植粮食者，规定粮食直补资金要按粮食实际种植面积为依据。准确认定粮食种植的实际面积，既要在原计税面积的基础上做加法，又要做减法。加法即新增整地造粮的面积、退耕还林后复耕的的面积要计入补贴范畴，给予粮食补贴。减法为农民建房占用的耕地、工业园区征用的耕地、国家重点工程征用的耕地等已经不再种植粮食，应该从计税面积中核减，不再给予粮食补贴。粮食实际种植面积可由乡财政所会同国土、农业部门进行核实并逐级上报。由省重新核定基础面积的增减依据主要是凭国土、林业等部门的批准、验收等文件。省厅可根据县市上报核实后的面积预拨粮食补贴资金，县市可在预拨的资金中按照上报的种植享受面积进行发放，实际发放的资金与省预拨的资金如有余额则应存在财政粮食直补资金专户，留做下一年使用，差额部份由县市财政部门先行垫付，由省厅下年补齐。

3、简化发放流程，提高发放效率。将我省“农民直补网”与“一卡通”相关信息整合，并充分发挥“一卡通”软件的作用。运用现代信息技术手段，采用“乡镇财政所录入粮补信息，主管部门审核粮补对象，县乡镇财政管理局发放粮补资金，年底一次性统一告知”的操作模式，确保粮食直补发放的及时性、准确性和安全性，提高粮食补贴的发放率。可在各行政村配备微机，与财政所联网，将粮食直补工作前移，提高粮食直补发放的准确性，保证粮食直补发放率。

4、制定奖励政策，鼓励粮食集约化种植，发挥粮食补贴的规模效益。一是要制定对种粮大户的奖励措施，鼓励粮食集约化种植，形成公司化种植模式，由小户承包变大户经营，由个体优势变规模优势，以稳定粮食的种植面积。二是要考虑物价上涨因素，及时提高调整粮食补贴标准，不因农资价格的上扬而降低粮食补贴的效果。

5、统筹兼顾,建立农业发展的长效机制。近年来，国家大力实施统筹城乡发展,工业返补农业的一系列扶持助农业政策,有力地推动了农村各项事业的发展。但在惠农政策的实施过程中,缺乏长远规划和整体预见性，涉农补贴成了“灭火剂”，什么出问题了，就补贴什么，出现了补贴种类繁多、但综合效益不明显的状况。我们认为：涉农资金补贴，要有一个长远的规划，目前在保持完善补贴政策的连续性的前提下，应考虑我国农村农田水利基础仍然薄弱、工程老化失修、服务功能退化的实际情况，今后的涉农资金补贴应重点转移到加大农村基础设施投入、加大农业技术、农业机械化推广、服务等方面上。

6、加强粮食直补资金的监督管理，保证粮食直补政策落实到位。出台相应的政策法规，根据粮食直补过程中可能出现的违纪舞弊行为规定严厉的惩治措施。在整合“一卡通”与“农民直补网”信息资源的基础上，对直补资金发放要做到一支队伍发放，一个程序管理，一个口子监督，进一步完善公示制、查询制和告知制等制度，定期或不定期开展粮食补贴的专项检查。对在粮食直补工作中出现的审核不准、把关不严等工作不负责任者要给予纪律处分，对谎报数据、虚构冒领者要给予处罚，同时，要加大督查打击力度，对于骗取国家粮食直补资金、挤占挪用粮食直补资金等违纪违法行为必须给予严厉惩处。