沈阳市疾病控制中心:健全权力运行制约和监督机制之我见--中国共产党新闻--人民网 -中直党建网

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健全权力运行制约和监督机制之我见

佟静2010年05月19日10:28 　　党的十七届四中全会决定提出要“健全权力运行制约和监督机制”。本文试图通过对当前党员、党代会、纪委和领导班子内部权力运行制约和监督机制方面存在的问题加以分析，探讨权力运行制约和监督机制不健全问题的实质。

　　一、党员监督部分失效，实质是党员权利的保障问题党章和党内有关法规都有明文规定，党的各级组织及其领导干部的权力来自广大党员的授予。因此，党的各级组织及其领导干部行使的权力都要接受广大党员的制约监督。

　　可以说，在基本理念上是明确的，但目前党员缺乏权利保障而难以行使监督权力运行的问题比较突出。诸如党章规定，党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。这里的关键在于都由谁来提名、谁来选举。根据《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第十六条规定：“设立的委员会的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员全体会议上进行选举。”再根据十七条的规定：“设立常务委员会的党的基层委员会的常委候选人，由上届委员会按照比应选人数多一至二人的差额提出，报上级党组织审查同意后，在委员会全体会议上进行选举。”只有“不设委员会的党支部书记、副书记的产生，由全体党员充分酝酿，提出候选人，报上级党组织审查同意后，在党员大会上进行选举。”

　　可见，在多数场合下，党员是没有选举基层党组织负责人提名权的，其选举权也就受到了很大的限制。对基层党组织负责人的选举尚且如此，更何况对更高层级党组织负责人的选举呢？

　　实际运作层面，时常出现在党内选举上，只强调党员的投票权，而忽视党员的提名权。在党内决策上，只强调党员执行党的决策的义务，而忽视党员参与党的决策的权利。在党内管理上，只强调党员被动接受管理，而忽视党员主动参与管理。在党内监督上，只把党员看作党内监督的对象，而忽视党员在党内监督的主体地位。

　　党员权利没有得到保障而无法监督，不仅体现在选举上，而且表现在其他方面，如知情权、参与权等，且二者是紧密联系的。没有知情权，何来参与权？监督权更是无从谈起。

　　选举与权力运行制约和党内监督有着密切的关系。从长远的观点看问题，要完成“健全权力运行制约和监督机制”的任务，就要扩大党员参与选举的范围，而不能由少数人左右和决定提名和选举工作。

　　党员监督部分失效，其原因和实质是党员权利的保障问题。所以，健全权力运行制约和监督机制，就要首先坚持以党员权利为本的理念。从权力授受上说，最终权利决定权力，即党员权利监督是民主监督之“源”，而权力监督则是民主监督之“流”。从根本上说，要“健全权力运行制约和监督机制”，就要以发展党内民主为主线。

　　遵循这条主线，解决的是权利对权力的监督制约，其中主要体现在四个相互紧密联系的环节上：一是确立党员在党内的主体地位——权为党员所有；二是改革和完善党内的选举制度——权为党员所授；三是逐步推进党务公开——权为党员所用；四是完善撤换或罢免制度——权为党员所控。在这四个方面，权为党员所授最为关键，舍此监督只是一纸空谈。

　　二、党代会监督部分缺位，实质是党的领导体制问题

　　《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下称《监督条例》）规定了党内六个监督主体的职责，但其中没有规定党的各级代表大会的职责。从党章来看，规定了中央和地方党的代表大会的监督职能，却没有规定党的基层代表大会的职能。如此看来，党代会监督的确存在着缺位。同时，由于目前党的各级代表大会几年召开一次，想监督也是不可能的。由于党代会监督缺位，党委就成为党内最高的监督主体。正如《监督条例》所规定，党的各级委员会“领导党内监督工作”。于是，权力高度集中的各级党委及其书记本应是党内监督的重点对象，而实际却难以监督到位甚至出现虚监现象，党内权力运行制约和监督的某些失效在所难免。

　　不仅党代会监督缺位，而且其监督职能也是不健全的。党代会必须拥有更多的监督职能，诸如提案权、质询权、否决权、罢免权等，才足以监督其选举产生的党委和纪委权力的行使。根据党章第19条、25条的规定，党代会的监督职权只有审查权和选举权两项，即审查同级党委和纪委的工作报告、选举同级党委和纪委的组成人员。显然，这对于健全权力运行制约和监督机制来说是很不够的。

　　同时在现实中，即便党代会有选举权和审查权也难以落实。其原因在于以党代会的审查权来说，报告工作的党委、纪委与本届党代会代表之间不存在选举与被选举、授权与被授权关系，它们事实上只能向新一届的党代会报告工作。因而也不存在通常意义上的监督与被监督关系。

　　此外，党代会召开前，党委、纪委报告一般不向党员公开，代表们也就难以对其审议报告做相应准备工作，更谈不上征求选举他们的党员的意见了。再从党代会监督和党委监督的关系看。由于党代会几年开一次，就势必出现党委会代行党代会职能的问题。根据党章第四十条规定，中央委员会可以撤销其委员的职务。

　　这在制度规定上是不合理的。以撤销违纪的中央委员职务为例：因为中央委员会委员是党的全国代表大会选出来的，而不是由中央委员会选出来的，即中央委员会和中央委员之间没有权力的授受关系，因此中央委员会是无权“撤销”中央委员职务的。同时，由于五年召开一次党的全国代表大会，即使追认这个“撤销”也只能由党的下一届代表大会来执行，但党的下届党代会与本届中央委员之间也没有权力的授受关系。因此，我们的权力授受体制和领导体制是存在不合理问题的。实际上，列宁早就说过“让代表大会选出的中央委员会有权开除中央委员，这是任何时候任何民主制和任何集中制都不容许的 ”。从党代会监督和纪委监督的关系看，尽管纪委监督与党代会监督在基本目标上是一致的，但纪委监督与党代会监督在监督性质和对象、监督内容和形式、监督的地位和作用上都有极大区别，故纪委监督不能代替党代会监督。党代会权力监督部分失位，其原因和实质是领导体制问题。领导体制是权力的结构问题，这里主要表现为党代会、全委会和纪委会的相互关系问题。现在，党代会5年召开一次，党代会闭会期间，党代会和党代表发挥作用缺乏有效途径和形式，因此就难免出现权力集中于党委，党委权力过分集中在常委会的现象。

　　应当说，上述问题从发现到解决不断在进展，例如十七大报告把完善党的代表大会制度和党的委员会制度作为推进党内民主建设的重要举措，从三个方面提出了明确的要求：一是提出了实行党的代表大会代表任期制，二是选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制，三是完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，充分发挥全委会对重大问题的决策作用。但是，要把几方面的关系进一步屡顺，各司其职还需要不断改革与完善。

　　三、纪委监督部分失衡，实质是权力的合理分解问题

　　在党内监督问题上，邓小平倡导纪委铁面无私的监督，并认为这是两个“最重要”的监督之一。然而，在查处的党内众多违纪违法案件中，很少有同级纪委检举同级党委主要领导或党委班子违法乱纪的案例，这足以说明问题的严重性。

　　根据工作的性质，党内权力在运行过程中大体可以分为决策权、执行权和监督权，并且这三种权力要维持大体上的平衡。然而，目前党内权力结构是失衡的，突出表现为“议行合一”的党委领导体制，使党内的决策权、执行权集中于党委一身，造成党内权力配置不对称。事实上，由于作为拥有党内最高决策权的各级党的代表大会几年才开一次，故各级党委自然而然成为既是决策机关又是执行机关。

　　同时行使党内监督权的专门机关——纪委也在同级党委的领导之下（双重领导体制），于是党委集党内三权于一身，成了一级党组织中的唯一领导机关。在这种领导体制下，党内权力是无法平衡的，必然导致权力横向运行中防错纠偏功能软弱无力，权力纵向运行中下级对上级监督无法开展，故纪委对党委的弱监、虚监是不可避免的。

　　此外，党内有关规定的不完善，也很容易造成了党委和纪委间的一些尴尬。如党章第四十三条规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”这说明同级党委和纪委是领导和被领导的关系。第四十五条规定：“如果发现同级党的委员会或它的成员有违犯党的纪律的情况，在同级党的委员会不给予解决或不给予正确解决的时候，有权向上级纪律检查委员会提出申诉，请求协助处理。”这又说明党委和纪委是被监督和监督的关系。问题是在实际工作中，纪委怎么能说得清何时应当监督同级党委，何时应当接受同级党委领导呢？又如党章第四十四条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。” 这里对纪委的基本定位是协助党委，其职能是对执行权的制约和监督，而不是对决策权的制约和监督。在这种情况下，纪委何时监督决策，何时监督执行也难以说清。

　　纪委监督部分失衡，其原因和实质是权力的分解问题。对公共权力的监督制约，其前提是合理分权。这对党内监督的专门机构纪委来说，就是要确保其监督权有相对的独立性。否则，对权力运行的制约和监督就难以奏效。今年9月1日，审计署在其官方网站公布了2009年第12号审计结果公告，对中央和国家54个部门“审出”四大问题，诸如挪用资金“炒股票”、虚报人员“吃空饷”、巧立名目“乱收费”、公费出国“套资金”等，其中还包括某些行业监督机构的问题。人们会问，这些部门内部的纪检监察组织都干什么去了？实际上，这恰恰说明了内部监督机构有很大的局限性，尤其是缺乏相应的独立性。四、领导班子内部监督失常，实质是集体领导原则的落实问题在党内监督中，邓小平倡导的另一个“最重要”的监督，就是领导班子成员之间的监督。在他看来，由于班子成员朝夕相处，互相了解，故便于及时监督，节约成本。然而，这种监督的效果堪忧，突出地表现为近年来一把手违法违纪的案件居高不下。据今年胡锦涛同志在中央纪委第三次全会上说，去年被查处的案件中，党政机关县处级以上第一把手906人，占同期处分党政机关县处级以上干部的38?6%。由于对一把手监督失常，致使一个个一把手相继倒台。如何加强对一把手的监督，促使其正确使用权力，已成为一项十分重要而紧迫的任务。

　　时下人们把党政主要负责人称为党政“一把手”，早已是司空见惯了，甚至扭曲为一种所谓“一把手”领导体制和工作机制了。在实际工作中，一把手负总责的提法比比皆是。不仅如此，有的还将这种“一把手”体制上升到规律层面来认识，如2006年国家安全生产监督管理总局就提出“千难万难，一把手负责就不难”。实际情况已经表明：千难万难，一把手搞起腐败来也不难。一把手现象、“一把手体制”的现状，这的确值得深刻反思。

　　正是在这种工作思路下，就产生了一个难解的悖论:一方面“一把手”由于其特殊地位而最应该受到制约和监督；但另一方面，正是由于过分强调“一把手”的这种地位也就最难以制约和监督。

　　当然，这里决不是想否认“一把手”的地位和作用，但这种把宝都押在“一把手”身上的工作机制无疑是很危险的。毫无疑问，片面强调“一把手”的作用，不利于健全权力运行制约和监督机制。党内权力运行制约和监督机制的构建，如果在党委会内部，书记的权力高于其他委员权力，甚至高于其他委员的权力之和的话，那就只能侈谈所谓什么制约和监督了。总之，在落实四中全会决定关于“健全权力运行制约和监督机制”的问题上，切不可一方面在强调要加强对一把手权力行使的监督，而另一方面却在不断强化一把手的作用，这就会使加强对党内权力运行的制约和监督陷入进退两难的窘境之中，也使得在这方面很难有实质性的进展。

　　至于领导班子内部监督部分失常，实质上是集体领导原则的落实问题。因此，解决这个问题的关键在于抓住监督问题的实质，从体制上解决权力过分集中于一把手的弊病，以落实集体领导的原则。我们党实行的是严格的委员(会)制或集体领导制、集体负责制，而不是一长制或首长负责制，更不是封建家长制。正确的做法是，党内的权力必须由党委集体来行使，而决不能由书记个人说了算，或者说党的领导只能是党委有组织的集体行为，而决不能是书记个人的意志。

　　（作者系中国青年政治学院马克思主义分院副院长、教授）

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