偶看新闻德国赫曼德橱柜:中国古代的政治、法律和选官制度
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/28 04:37:16
第六讲
宗法血缘关系与国家制度（三代至春秋）
中央集权与君主专制制度的诞生（战国秦汉）
门阀政治的兴起和式微（魏晋南北朝）
官僚政治的完善与科举制的创立（隋唐）
皇权的强化及其制度的逐渐完备（两宋）
辽金元政治法律制度的特色
皇权专制的再度强化与体制弊端（明清）
在中国古代，随着社会的发展，形成了一套完整的政治、法律和选官制度。这一制度体系，从源头上就与西方文明有着很大的差异。在由原始社会向阶级社会的演变中，中国的早期国家夏商周三代继承了较多的部族统治方式，形成了以宗法制为代表的制度建构。经过上千年的演变，到战国时期诞生了中央集权的政治体制。随着秦汉大一统封建帝国的建立，以皇权专制为核心的官僚体制开始主宰中国古代的社会。在随后的王朝更替中，官僚体制越来越完善。直到晚清，在西方文明的冲击下，专制集权的王朝政治才走到了尽头。
三代时期，形成了以“礼”治国的制度体系，礼刑并用。到了战国，法治兴起，刑罚转变为法制，产生了细密严酷的秦律。汉代以后，王霸并用，礼法融合，逐步发展形成了“中华法系”。其中汉《九章律》、《唐律疏议》和《大清律例》最有代表性。
在中国古代的官僚体制中，最富有特色的是官吏的选拔与管理制度。从汉代的察举开始，到魏晋南北朝的九品中正制，再到隋唐创立科举制，一直发展为明清的八股取士。这一制度体系，不但保证了封建国家对社会的有效治理，而且开创了官民之间的上下通道，对于保证古代社会的稳定具有特殊意义。
一 宗法血缘关系与国家制度（三代至春秋）
中国古代最早的国家，是在原始社会基础上发展起来的。在原始社会，基本的社会关系是血缘关系和亲缘关系，这种社会结构在国家诞生后被较为完整地保留下来。因此，中国古代的早期国家（夏商周三代）是一种部族国家，它的政治、法律和选官制度，都带有浓厚的部族色彩，形成了以宗法制为核心的制度体系，用分封制作为治理国家的基本方式，用世卿世禄制作为选拔官吏的基本方式。这种制度体系，以西周最为典型。
夏代（约公元前21—前16世纪）的资料极少，商代（约公元前16—前11世纪）就已经有了比较发达的宗族体系，西周（约公元前11世纪一前770年）的宗法制度发展到了高峰。所谓宗法制，实际上就是以血缘关系和亲缘关系组建的部族政治体系。商周的国家组织原则是“亲贵合一”，即按照血缘关系和姻亲关系来确定社会等级，政权和族权合二而一，由贵族行使政治统治权。夏商周的最高统治者称为“王”，按照昭穆制度来确定班辈等级，根据政治地位划分“大示（宗）”与“小示（宗）”。［1］王之下为诸侯，诸侯之下为士大夫，士大夫之下为平民（国人），部族以外的被统治者则称为野人。
为了适应部族统治的需要，商周实行分封制。商周的“国”很小，实际上就是统治者直接治理的城邦，相传商初有三千国，周初有一千八百国。最高统治者“王”的直辖版图也不大，“汤以七十里而王，文王以百里而王”（孟子语），就是这种状况的写照。这种“国”实际上就是都，国都之外为野，也称为鄙，是奴隶居住并从事生产劳动的地方。“王”直辖区域以外的广大地区，则采用分封诸侯的方法行使主权。例如，商王曾分封渭水流域的姬周部族，其部族首领被称为“西伯”。西周时，这种分封制已高度成熟，即所谓的“封邦建国，广建诸侯，以藩卫宗周”。周初大分封，史称周公立七十一国，其中姬姓五十三，奠定了西周的国家格局。被分封的诸侯，接受周王的册封和礼器，对周王承担纳贡和朝聘义务，并随王参与出征、祭祀、吊丧庆贺事项。如果诸侯发生了争执或冲突，则由周王进行调处。对于不尽义务的诸侯，周王有权处罚乃至征讨。
与分封制相适应，商周的官员选拔采用“世卿世禄制”。三代时期治理国家的统治者是贵族，与后代那种职业官吏有着很大不同。以西周为例，周王由嫡长于继承，其他子弟封为公侯伯子男，建立诸侯国；诸侯也由嫡长于继承，其他子弟封为士大夫，建立家邑；士大夫同样由嫡长子继承，其他子弟均为士，享有禄田；士由嫡长子继承，其他子弟则为平民，即国人。对于异姓部族，则按联姻关系的亲疏远近进行分封。从诸侯到士，根据出身的高低贵贱来兼任政府职务，世代为官。这种世卿世禄制，与后代的“选贤任能”有着本质上的差异。
在“世卿世禄制”下，也有“选贤任能”的现象，比如商汤重用伊尹，武丁攉拔傅说，文王起用姜尚，周公“吐哺握发”等等。但这种选贤任能多数木能打破世卿世禄制的基本原则，只是较为个别的“破格”现象。
三代时期政府中的具体办事人员，则在国人中采用“乡举里选”的方式产生。
夏商周的法律制度包括“礼”和“刑”两个方面。三代强调礼治，特别是西周，形成了完善的礼乐制度，用礼制来区分贵贱，明确等级，维护统治秩序。同时，以惩处为中心的刑罚制度也已经形成。但是，这一时期的礼和刑尚未融合为一个体系，而是各自为用。礼主要用于调整贵族内部的社会关系，刑主要用于控制社会下层劳动人民。即所谓“刑不上大夫，礼不下庶人”。按照史籍的记载，夏有“禹刑”，商有“汤刑”。西周的礼制和刑罚资料均较多，礼有吉礼、凶礼、宾礼、军礼、嘉礼五礼；刑有墨刑、劓刑、刖刑、宫刑、大辟五刑。五刑的具体条目，有三千种之多。1976年在陕西扶风发现的西周青铜器中有一个刖刑奴隶守门鼎（藏陕西历史博物馆），就是西周刑罚的生动写照之一。
分封制看起来井然有序，但国王对诸侯、诸侯对士大夫的控制能力较弱。随着时间的推移，有的诸侯国强大起来，有的诸侯国衰落下去，出现了“高山为谷，深谷为陵”的现象（《左传》语）。春秋时期，强大起来的诸侯国开始“挟天子而令诸侯”，争霸中原。社会的变化冲击着政治法律制度，“礼崩乐坏”，旧有的制度体系开始衰落。
春秋时期（公元前770一前475年），周王室衰微，“礼乐征伐自诸侯出”。据鲁《春秋》记载，从公元前722年到前479年，诸侯朝齐晋楚者达33次，而朝周王者仅3次。在诸侯国中，有实力的大夫控制了政权，如齐国的田氏，晋国的韩赵魏氏等。春秋后期，以郑国子产“铸刑书”（公元前536年）和晋国赵鞅“铸刑鼎’’（公元前513年）为标志，法律制度也开始出现重大变化，刑罚开始向法制转变。特别是在选官用人方面，选贤任能成为春秋时的流行风尚。如齐桓公纳鲍叔牙之谏，重用同他有一箭之仇的管仲，委以军国要务，奠定了东方大国的基础。再如晋文公在外流亡十九年，身边形成了一个久经考验的辅佐班子，实现了他尊王抗楚、取威定霸的夙愿。特别是秦穆公在用人上不拘一格，把来自敌国的丕豹、少数民族的由余、五张羊皮换来的奴隶百里奚，统统网罗在自己麾下，成为西方霸主。还有如楚庄王任用“鄙人”孙叔敖，问鼎中原，饮马黄河；吴王阖闾重用楚国亡臣伍子胥，几乎灭了楚国；越王勾践重用范蠡和文种，卧薪尝胆，灭吴复仇。整个春秋时期，选拔优秀人才的故事不绝于书。但是，这时的选贤任能，属于一种“伯乐相马”式的人治方式，只是对世卿世禄制形成了较大的冲击，并没有形成规范化的新制度。
二 中央集权与君主专制制度的诞生（战国秦汉）
中国历史进入战国时期（公元前475一前221年）后，一种前所未有的政治体制逐渐从旧体制中脱胎而出，这就是区域性的中央集权和君主专制制度。战国七雄先后通过广泛的变法，完成了制度转换。
战国的一个重大变化就是逐渐用郡县制替代了分封制。春秋时期，随着兼并战争的进行，秦、楚等国都在新占领的地方上设立县和郡，作为新的行政建制。一般县在中心区域，郡在边远地区。郡县的长官，不再是世袭领主，而是由君主委派官员直接管理。郡县长官由君主任免，对君主负责，成为中国历史上最早的取代贵族领主的职业官僚。郡县制取代分封制，有两个重要意义：一是在国家制度中由地域关系取代了血缘关系，使早期的部族国家转化为疆域国家；二是国家管理人员由职业官僚取代了世袭领主，使贵族政治转化为官僚政治。
战国的另一个重大变化是逐渐形成了区域性的君主专制制度，其中以秦国最为典型。从秦孝公到秦王赢政，建立起由君主执掌大权、卿士俯首听命的制度，为大一统专制帝国的诞生奠定了基础。
新的体制需要大量新型官员，为了满足这一需要，战国时期在官吏选拔上广泛推行了军功制和养士制。
军功制就是把功劳大小作为选拔官员的基本条件。魏文侯任用李悝变法，规定“食有劳而禄有功”（《说苑·政理》）。燕昭王宣布用人的原则是：“不以禄私其亲，功多者授之；不以官随其爱，能当者处之。”（《战国策·燕策二》）特别是秦国，商鞅变法时明确规定：“宗室非有军功，论不得为属籍。”（《史记·商君列传》）真正做到了如同商鞅所说的那样：“利禄官爵专出于兵，无有异施也。”（《商君书·赏罚》）这种军功制的实行，已经有了计算功劳的标准、方法以及升迁等次规定。
养士制就是由执政的高级官员豢养一批具有特殊知识或技能的士人，作为人才储备，为己所用。“士”在战国时期已经成为在政治上具有重大影响和作用的社会群体，是当时新型职业官员的主要来源。贾谊曾在《过秦论）中对战国时期以养士著名的四君子称道：“齐有盂尝，赵有平原，楚有春申，魏有信陵。此四君者，皆明智而忠信，宽厚而爱人，尊贤而重士。”秦的相邦吕不韦，门下也有食客数千。李斯初人秦时，就是吕不韦的门客。有的国家，还由政府直接建立机构养士，如齐国的稷下学宫就是一例。
军功制和养士制的推行，彻底打破了世卿世禄制。同春秋时期的选贤任能相比，选官不再是因人而异的“相马”，而是制度化的“赛马”。即所谓“明主以法择人，不自举也；使法量功，不自度也”。军功制对于提高军队的作战力和国家的竞争力有着重大作用。《苟子·议兵》中比较战国军事力量说：“齐之技击不可以遇魏氏之武卒，魏氏之武卒不可以遇秦之锐士。”军队的强弱恰恰与军功制实施的彻底程度成正比。秦国实行军功制最为彻底，它的军队享有“虎狼之师”的威名，它的政府行政效率和管理能力也在七雄中最为突出。养士制则完全打破了血缘宗法关系，战国士人大量为异国效力，“朝秦暮楚”，正是摆脱了宗法血缘束缚的写照。但是，军功制下的“功”同管理国家需要的“能”，有可能会不一致；养士制容易形成私人势力集团。因此，这两种制度在进人大一统王朝以后，就不再实施了。
同集权专制相适应，法家思想在三晋（赵、魏、韩）和秦国得到了广泛贯彻，通过变法，这些国家建立起了以刑罚为主体的成文法律体系。如魏国李悝所作的《法经》六篇［2］就是其中的代表。特别是秦国，在商鞅变法中继承了李悝《法经》的思想，改法为律，实行“以法为教，以吏为师”的国策。此后，秦国统治者不断增加法律内容，其立法和执法的严苛和细密，在中国历史上是屈指可数的。
秦王朝（公元前221—前206年）实现统一大业，在中国历史上第一次建立了大一统的专制帝国。实现统一后的秦王赢政，自称始皇帝，成为皇帝制度的创始人。汉代（公元前206—公元220年）统治者沿用了皇帝的称号，此后这一称呼沿用了两千多年。从秦汉起，帝制成为中国古代政治制度的核心。
为了确保皇帝地位的神圣性，秦汉时期为皇帝的衣食住行规定了一系列特殊称谓。东汉学者蔡邕在《独断》中将其概括为：“自称曰朕，臣民称之曰陛下，其言曰制诏，史官记事曰上，车马衣服器械百物曰乘舆，所在曰行在所，所居曰禁中，后曰省中，所至曰幸，所进曰御。其命令一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。”从汉代起，皇帝都有特殊的庙号、谥号和年号。在庙号上，缔造王朝者称祖，德泽万民者称宗；在谥号上，一般用最能表达皇帝功绩的概括性字样，如“文”“武”“明”“庄”等等；年号是从汉武帝开始使用的，一般用具有特殊指意的词汇，如：“建元”、“元鼎”、“建武”、“永平”等等。今人在习惯上一般用谥号称呼汉晋皇帝，如汉文帝、汉元帝、晋武帝；用庙号称呼唐宋皇帝，如唐高祖、唐太宗、宋仁宗；用年号称呼明清皇帝，如洪武帝、永乐帝、康熙帝。
汉代统治者吸取了秦朝不早立扶苏导致赵高矫诏传位胡亥的教训，建立了太子制度以保证帝位的传承。此后，太子被称为“国本”。立太子的基本原则是“立嫡以长不以贤，立子以贵不以长”。如遇皇帝年幼或因其他原因无力处理政务，汉代又形成了太后听政制度。这样，就从制度上孕育出了太后和皇帝争权的隐患。太后听政，一般都重用外戚，皇帝久居深宫，身边的亲信只有宦官，东汉的外戚宦官轮流专政，实际上就是皇帝专权和太后听政制度矛盾冲突的表现。
皇帝居住和办公的地方叫宫禁，或叫宫省；三公九卿的衙门在宫外，叫府寺。所以，以三公九卿为代表的正规中央政府也叫外朝。为了皇帝处理公务方便，皇宫内部也设有一些办公机构，叫台阁，其中比较有名的是尚书台和兰台。另外，皇帝还可以用加官的方式，给外朝信得过的官员加上某个头衔，令其入宫办事，加官比较有名的有侍中、中常侍、给事中等。加官和台阁比较灵活，不太正规，但他们在皇帝身边，大权在握，成为事实上的决策中心，人们称其为中朝。三公九卿虽然正规，却离皇帝较远，主要是执行政策和管理事务。中外朝的形成，对后来的政治体制有着重大影响。到了东汉时期，尚书台就已经取代了丞相的职能，御史台也取代了以前的御史大夫府。主管行政的尚书令，主管监察的御史中丞，加上督察京畿的司隶校尉，成为朝廷中最重要的人物，人称“三独坐”。
在地方上，秦和西汉实行郡县两级制，东汉实行州郡县三级制。州的长官为刺史，郡的长官为太守，县的长官为县令。汉初，曾在各地分封了一批诸侯王国，后来，诸侯王国与中央集权形成了严重的对抗，以至演变为“吴楚七国之乱”。七国之乱平定后，诸侯王国的最高行政长官“相”一律由中央任免，听命于朝，剥夺了诸侯王的行政权。同时，汉武帝还继承了文景以来的削藩政策，采用推恩、助酎的方式，解决了地方势力过大的问题。所谓推恩，就是使诸侯王诸子都有继承分封的权利，从而用类似“分家”的方法肢解诸侯王国；所谓助酎，就是让诸侯王拿出黄金作为祭祀祖宗的赞助，对于有抗命迹象的王国，则借口酎金成色不纯削夺其爵位。通过这些措施，武帝以后的诸侯王国，成为与郡相同的地方行政建制。
汉代形成了一套完整的选官制度，主要有察举、征召、辟除、任子、赀选等方式。
察举是推荐官员制度。从汉文帝到汉武帝，建立了察举制，此后，察举就成为汉代最重要的选官制度。具体做法，就是根据国家的不同需要，由中央政府的三公九卿和地方政府的郡国守相向皇帝推荐能够担任官职的人才。就整个两汉来看，察举分为两大类：一类是定期常举，一般每年一次，在年终随着“上计”即地方向中央的年度报告进行，具体科目有孝廉、茂才（即秀才，东汉避光武帝讳改名）等；一类是不定期特举，由皇帝根据实际需要随时下诏指定科目和人选要求，具体科目有贤良方正、贤良文学等。两汉的察举，以孝廉最多，所以人们也常用“举孝廉”来指代整个察举制。察举孝廉的标准有四条：一是德行高妙，志节清白；二是学通行修，熟知经书；三是明习法令，善于决狱；四是头脑清楚，才干出众。凡是地方推荐上来的孝廉，一般先在中央担任郎官，经过官场上的见习和初步锻炼，再根据对其实际能力的考察任命实职。
为了保证察举的质量，汉代规定：州郡长官有推荐人才的责任和义务。“不举孝，不奉诏，当以不敬论；不察廉，不胜任也，当免。”（《汉书·武帝纪》）凡是发现察举有不合格的，举荐人要承担连带责任。察举贤良，一般还要进行对策考试。如董仲舒有名的“天人三策”，就是这种对策。
征召比较特殊，是皇帝对特殊人才直接聘任的选官制度。秦始皇时就有了征召，如叔孙通以文学被征。汉代所征，多为学术名士或道德楷模。隆重者还要以“公车”、“安车玄纁蒲轮”征之，以象征朝廷对所征之人的尊崇。但除王莽时期外，征召都是个别进行的，在选宫中占的比例不大。
辟除是长官直接聘任部下的一种方式。汉代用人，中央只任命行政长官，其部下掾屑则基本由长官自行聘任。按规定，二百石以上的官员，均由中央任免，辟除的掾属，一概都是百石。上至三公九卿，下到郡守县令，他们的下属吏员大都为自行辟除。被辟除的掾属，与其长官结成连带责任关系。由于他们是长官亲选，所以多执掌实际事权，而中央任命的辅佐官员，尽管级别较高，却往往没有实权。
任子是对高级官员子弟的一种特殊照顾方式。汉代规定；二千石级官员任职满三年以上，可以任子弟一人为郎。
赀选是对官吏的资产限制。汉代统治者信奉“有恒产者有恒心”，规定必须具备一定的家产才能够被选拔为官。汉初为十算（算为汉代的征税单位，一算为资产一万钱），景帝时降为四算。后来到武帝时，又开始卖官，称为纳赀，从而打破了汉初商贾不得为官的限制。此后，卖官鬻爵成为历代王朝选官制度的一个补充手段。
汉代以察举和辟除为主体的选官制度，解决了战国以来军功制和养士制不适应治理国家的问题，比较成功地完成了由夺天下到治天下的转变，回答了“马上得之”能不能“马上治之”的难题。更重要的是，这种选官制度从武帝以后以儒家思想作为基本准则，统一了官吏的价值标准，并由此而产生了一批以文人为主的职业官吏，适应了当时的大一统王朝治理国家的需要。但是，这种制度也有它的缺陷。察举作为一种自下而上的举荐方式，会造成用人权的下移，辟除是直接下放用人权。推行时间一长，使中央集权受到了严重冲击。累世三公的豪门名族和盘踞一方的州牧郡守，“门生故吏遍天下”，形成了私人势力集团。另外，察举和辟除都侧重于名声，越到后来沽名钓誉现象越严重。汉末民谣：“举秀才，不知书；察孝廉，父别居；寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡。”（《抱朴子·审举》）就是这一弊端的写照。
在法律制度上，秦代崇尚法治。1975年12月，在湖北云梦睡虎地出土了大批秦简，反映了秦统一前后的法律状况，弥补了文献资料的不足。仅仅从秦简涉及的秦律名称就可以看出，人称秦律“密于凝脂”是毫不过分的。［3］秦简中的秦律，涉及政治、军事、农业手工业生产、市场管理、货币流通、交通运输、行政管理、官吏任免、案件审理、诉讼程序等各个方面，“皆有法式”。在法律的实施上，秦代坚持轻罪重刑，严刑酷法，仅死刑就有车裂、定杀（溺死）、扑杀（打死）、磔（分裂肢体）、阬（活埋）、斩、枭首（斩头示众）、凿颠、镬烹、抽胁、腰斩、囊扑等方法。法网过密导致了社会矛盾的迅速激化，并成为秦王朝迅速灭亡的重要原因之一。
汉初，革秦之弊，废弃了秦代法律的严酷繁杂成分，由萧何制定了崇尚宽简的《九章律》，［4］约法省刑，简易疏阔。到武帝即位以后，伴随统治思想由无为向有为的转变，重用张汤和赵禹“条定律令”，律法日繁。“律令凡三百五十九章，大辟四百九条，千八百八十二事，死罪决事比万三千四百七十二事。”（《汉书·刑法志》）汉律的形成，主要有律、令、科、比四种。律为律条，令为诏令，科为法律适用，比为案例类推。汉律特别强调皇权至上，法自君出，即廷尉杜周所说的“前主所是著为律，后主所是疏为令”（《史记·酷吏列传》）。其法制的指导思想则为礼法并用，以礼人法，儒家经义成为法理的基础，坚持德主刑辅，先教后刑，奠定了此后法制体系“礼刑一体”的基本框架。近代严复曾说：“三代以还，汉律最具，吾国之有汉律，犹欧洲之有罗马律也。”（《法意）卷六案语）在刑罚种类上，汉代逐渐以徒刑、笞刑和死刑取代了以前的黥刑、劓刑和斩左右趾，废止了部分肉刑，反映了司法的进步。
三 门阀政治的兴起和式微（魏晋南北朝）
魏晋时期（220—420年），门阀政治兴起。所谓门阀政治，就是家族等级制向政治领域的渗透，具体表现为名门大姓把持朝政。司马氏取代曹魏政权后，世家大族在政治上日益显赫，被人称为土族，控制了各级政府的清要官职。西晋时，皇帝要依赖士族统治社会，制约宗室，驾驭官僚队伍。到了东晋，门阀势力的膨胀使其与皇权有了一定的矛盾。民谣称“王与马，共天下”，就反映了作为士族的代表王氏家族与皇帝司马氏在国家权力中的关系。
魏晋的政治制度在分封问题上走了一段弯路。曹魏鉴于汉代的分封曾造成了地方割据，加上宫廷斗争的因素，魏文帝对宗室限制较严，大权旁落于外姓。司马氏从曹魏手中取得政权，片面汲取曹魏失权的教训，大封宗室，诸王集军、政、财权于一身，结果酿成了“八王之乱”。东晋以后，分封过重的弊端才逐渐纠正了过来。
同门阀政治的兴起相适应，九品中正制成为这一时期特有的选官制度。九品中正制由曹魏的吏部尚书陈群创立，经过两晋南北朝，一直实行到隋文帝时才彻底废除。根据这一制度，朝廷在各州和各郡设立了中正一职，但不属于正式官府编制，不得干预政务，只是专门负责品评人才。中正评价人才的标准，分为家世和行状两个方面，家世包括祖辈资历和门户名望；行状包括道德行为和才干能力。中正综合家世与行状，把士人分为九等，以备选用。但中正只有品评权，没有任命权，只是把自己的品评意见提交给政府，作为政府用人的依据。而政府虽有任用权，却必须根据中正的评定来任免官员，不得擅自做主。中正同掌握用人权的政府长官互相牵制，谁也不能擅权，有效防止了私人势力集团的形成，在一定程度上克服了汉末选官制度造成的尾大不掉弊端。现任官员也要受中正制约，每三年按照籍贯由中正“清定”一次，官员的考核升迁往往要受这种“清定”的左右。
九品中正制的实施，在政治上有利于克服汉末以来的分裂割据局势，但是，却造成了官吏任免中的权责分割。中正管品评而没有用人权，对用人不当不承担责任；政府有用人权，却受到中正品评的牵制。正如马端临所批评的那样：“中正之法行，则评论者自是一人，擢用者自是一人。评论所不许，则司攉用者不敢违其言；擢用或非其人，则司评论者本不任其咎。体统脉络各不相关，故徇私之弊无由惩革。”（《文献通考·选举一》）在九品中正制的实施中，本来要求家世和行状两条标准并重，很快就演变为仅仅依据家世定品。中正一职，也多被大族世家所把持。“上品无寒门，下品无世族”，任用官吏，全凭门资。选官制度上的门第观念，同门阀政治相得益彰，助长了士族对政权的控制。但是，这一时期的门阀政治，是专制皇权体制下的一个插曲，同先秦的世卿世禄制有着本质上的差异，并不是贵族政治的复活。
九品中正制囿于门第的限制，在选拔官吏的实际效果上无足称道。西晋的刘毅，曾上疏抨击这一制度。此后，有见识的官员一直对其批评不断。为了保证政权的运转，魏晋南北朝各代，依旧沿用了两汉以来的察举制和辟除制。察举的科目，主要集中在孝廉和秀才两途。不过，从曹魏开始，就对察举和辟除做了一些制度上和实施上的改进，以消除汉末的弊端。最主要的改进，是把察举和考试结合起来，后来逐渐固定了策试的标准和要求，大体上孝廉侧重于经义，秀才侧重于文采。这种考试方式在南北朝时期越来越被重视，开了隋唐科举制的先声。
南北朝时期（420年一589年），士族与皇权的冲突加剧。士族的寄生性和腐朽性在这一时期充分表现了出来。他们尽管占据高位，但过于崇尚虚名，不屑于务实，通常都只担任名分高贵而不理庶务的清要官职。部分士族甚至连马都不会骑，“服脆骨柔，不堪步行，体羸气喘，不耐寒暑”，上下车都要随从搀扶。南朝的开国皇帝多出身不高，士族不为其用。于是，皇帝都有意识地拔擢寒门，执掌机要，排斥士族。在中央，决策中枢中书省和门下省的最高长宫中书令、侍中依然还是士族担任，但其中实际掌握政务的中书舍人和给事中，却基本上都是由寒族充当。在侯景之乱中，南朝的士族元气大伤，门阀政治逐渐衰落。
魏晋南北朝的法律制度有一定发展。魏明帝时命陈群在汉律的基础上制定了《魏律》十八篇，将汉代的“具律’’改为“刑名”，并列为首篇，这种体例一直被后代所用。西晋时，由贾充、羊祜、杜预大规模修订法律，以汉律和魏律为基础，“蠲其苛秽，存其清约”，制成了简约、规范的《晋律》二十篇。同时，由张斐、杜预为《晋律》作注，诏颁天下，作为有同等效力的法律的解释。南朝基本上沿用晋律，变动不大。北魏在孝文帝时广泛总结汉魏晋法制的经验，修成北魏律二十篇。陈寅恪评价说：“北魏前后定律能综合比较，取精用宏，所以成此伟业，实有其广收博取之功。”（《隋唐制度渊源略论稿》）
四 官僚政治的完善与科举制的创立（隋唐）
隋代（589—618年）结束了中国的分裂局面，重新实现了统一，在政治制度上承继北朝，有一番比较大的建设举措。继隋而起的唐代（618—907年），进一步强化皇权，在宰相制度、机构设置、官吏选拔、法制建设诸方面更为完备。
秦汉时期，以丞相作为皇帝的辅佐。后来，尚书令取代了丞相的权力。南北朝时期，中书令和侍中逐渐有了宰相之称。到了隋唐，对宰相制度做了比较重大的改革，实行集体宰相制，分割相权，以消除皇权与相权的矛盾，使相权完全服从于皇权。
所谓宰相，是指辅佐皇帝、统辖百官的政务长官。各朝各代的宰相名称不同，如秦汉为丞相和三公，隋和唐初为三省长官六人，即尚书仆射、中书令和侍中各二人。同时，又以各种加衔，如参掌朝政、平章国计、同知政事等名目参与宰相事务。后来，逐渐过渡为以加衔“同中书门下平章事”和“同中书门下三品”为宰相，三省长官反而被排除在宰相班子之外。宰相的办公地点为政事堂，采取集体议事制。这种集体宰相制，有效地保证了皇权专制，除了玄宗时期出现过宰相专权外，基本上没有出现过汉魏以来的那种“强权宰相”。
唐太宗起，任用了一批学士作为自己的政务顾问。高宗时正式设立北门学士以分宰相之权。玄宗在皇宫内设立翰林院，作为皇帝身边的近侍顾问机构。起初，翰林学士逐渐取代了中书省的职权，为皇帝起草诏旨文书，后来，逐渐又取代了宰相权力，成为皇帝身边的决策中枢。所以，贞元以后，人们称翰林学士为“内相”。
隋唐的中央机构实行三省六部制。三省为尚书省、中书省和门下省。
尚书省是最高行政机构，由东汉以来的尚书台演变而来。尽管它已经离开了宫禁，但却沿用了“省”的名号。尚书省的长官为尚书令，但一般不设，而由左右尚书仆射总揽其事。仆射之下，有左右丞协助仆射分管六部，左右司郎中则协助左右丞处理事务。尚书省的总机关，称为都省。
尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，六部长官为尚书，副手为侍郎。唐代六部尚书常常作为重臣的兼职，其中吏部尚书和兵部尚书权力尤重，往往为宰相兼任。安史之乱后，六部尚书逐渐成为藩镇大员的加衔，而侍郎成为六部的实际长官。六部各有四司，共二十四司，司的长官为郎中，副手为员外郎。
中书省是最高决策机构，掌“军国政令，草拟制诏”。长官隋代称内史，唐代改为中书令。副手为中书侍郎。凡是正式的制诏诰敕，一律由中书省起草。具体负责起草诏令的官员为六名中书舍人，同时负责对尚书省六部的上奏文书提出处理意见。中书舍人还负责监督官吏考核和法司审判。
门下省是最高审议机构，掌“出纳帝命，封驳诏奏”。长官隋代称纳言，唐代改为侍中。副手为门下侍郎。凡是上下文书，一律由门下省审议。具体负责审查诏奏的官员为四名给事中，具有封驳权。封旨封还，驳旨驳正。皇帝下发的制敕，六部上报的奏章，门下省认为不当者可封还重拟，或者直接改正。同中书舍人类似，给事中也负责监督官吏考核和司法审判。
中书省和门下省附设有一批言谏官员，具体为散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗，分左右而设，右归中书，左归门下。言谏官员可以对政务廷诤面议，也可上封言事。“凡发令举事，有不便于时，不合于道，大则廷议，小则上封。”（《旧唐书·职官二》）从而使进谏有了制度上的保证。另外，中书省和门下省还设有一批记注官员，分别为起居舍人和起居郎，负责记录皇帝言行，称为《起居注》，用作修史的原始资料。
三省之外，隋唐还设有秘书省、殿中省和内侍省。秘书省下设著作局和太史局，分管四部图书和天文历法。殿中省下设尚食、尚药、尚衣、尚舍、尚乘、尚辇六局，分管皇帝的生活事务。内侍省为专职宦官机构，下设掖庭、宫闱、奚官、内仆、内府五局，统管宫内服务和宦官宫女。
在国家管理中，往往新的制度建立起来了，而旧制度的遗存依然保留了下来。秦汉的九卿，到了隋唐时期演变成九寺五监。在职能上，它们大都与六部重叠，成为在六部管辖下的具体办事机构。例如，文化教育由礼部统管，九寺中的太常寺、光禄寺、鸿胪寺，五监中的国子监也都属于文化教育机构，其分工是：礼部主管文化教育的政令和制度，太常寺则负责具体的祭祀和乐舞，光禄寺专管饮食供应，鸿胪寺专管接待宾客和丧葬仪制，国子监具体负责学校管理。
在唐代政治制度中，宦官专政是一个突出的问题。随着皇权的加强，皇帝身边的宦官成为控制朝政的有力工具。玄宗开始，内用宦官供奉，外用宦官监军，宦官的地位开始上升。安史之乱期间，宦官开始介入政务。到代宗时，任用宦官掌握枢密，主管文书出纳和宣布诏令。后来，鉴于藩镇割据，德宗为了建立一支真正听命于自己的军队，派宦官统领中央禁军中的神策军，宦官的势力大到了可以左右皇帝废立的程度。唐代的宦官专政，与正规宦官机构内侍省没有多大关系，而是由皇帝派遣宦官担任使职形成的。其中最重要的，是负责皇帝与宰相之间传递信息的两名枢密使，以及统管神策军的两名神策中尉。左右枢密使和左右神策中尉在晚唐号称“四贵”，成为真正的政治中心。
隋唐在地方体制上实行州郡合并，中央直接管州郡，减省了地方中间机构。唐代又分全国为十道（开元后为十五道），作为对地方州郡的监督区域。但唐代的节度使制度，对政治产生了极大的影响。盛唐时期，为了更好地防范边疆游牧民族的人侵，由辽东到剑南沿边设置了平卢、范阳、河东、朔方、北庭、安西、河西、陇右、剑南九大节度使，统辖边防军队。由于军事行动的需要，节度使又逐渐兼任辖区的支度使和营田使，并插手地方官员的任免和民政事务的处理。这样，节度使集军、政、民、财于一身，手下又有一支实力强大、善于作战的军队，而朝廷并未形成有效控制节度使的方法。尤其是安禄山，身兼范阳、平卢、河东三镇节度使，最终酿成了安史之乱。在平定安史之乱的过程中，由于军事需要，唐王朝不得不在内地广泛设置节度使，习称方镇或藩镇。到宪宗元和年间，全国有方镇四十八处，形成了割据势态。
隋唐在官吏选拔上最大的贡献是创建了科举制。从隋文帝起，废除了汉代以来地方长官自行辟除掾屑的权力，所有品官一级官员一律由中央任免，同时又停止魏晋以来的九品中正制。此后，逐渐形成了秀才、明经、进士三大科目，作为选拔官吏的重要途径。唐代沿用并发展了隋代的科举之法。唐代的科举科目较多，有秀才、明经、进士、明法、明字、明算、一史、三史、史科、开元礼、道举等等。仅仅明经一项，又有五经、学究一经、三礼、三传等区分。秀才科本来最为严格，但取人过少，高宗以后停用。真正起重要作用的是进士和明经两科。明法、明字、明算诸科，屑于专科性质。
科举制同察举制最大的区别，在于察举制是由他人推荐，考试为辅；而科举制为自我推荐，即史书所谓的“怀牒自举”，以考试定取舍。唐代能够参加科举考试的有两种人：一是由中央到地方各级学校的在读生员，二是身家清白符合报名条件经州县审查合格的普通百姓。倡优隶皂刑徒僧尼不得应试，现任官员可以参加制科考试但不得参加常科考试。考试起初由吏部的考功员外郎主持，开元以后，改为由礼部侍郎主持。参加考试者要“结款通保”，即互相担保，进入考场时要核对正身并搜检衣服以防作弊。
唐代的科举考试内容前后有所变化，大体上，进士科为帖经、诗赋和时务策；明经科为帖经、经义和时务策。帖经是经学基础知识测验，诗赋是考察文采辞章，经义是经学理论，时务策是以经学为基础的政论见解。专科性质的科举，则考专门知识。如明法考律令，明字考《说文》和《字林》，明算考十部算经等等。相比而言，诗赋最难，经义较易。
唐代科举能否考中，不仅在于考场发挥如何，更要看平时文章如何。当时有纳卷和行卷之制。参加考试的学子，要把自己的优秀旧作汇集成卷，在考试前送给文坛名士或政坛要人以求推荐，称行卷；或者直接送到礼部供主考录取时参考，称纳卷。例如，白居易向诗人顾况行卷，顾况在读卷前，以其姓名打趣，说：“米价方贵，居亦弗易。”但看到“野火烧不尽，春风吹又生”一句，大惊道：“有句如此，居天下有甚难！”（《唐诗纪事》卷六五）另外还有通榜公荐，主考的友人帮主考定取舍为通榜，高官名人直接向主考举荐为公荐。太学博士吴武陵，十分赞赏杜牧的《阿房宫赋》，径直向主考崔郾推荐为“状头”（即第一名），崔郾答应取为第五名，即是公荐中的趣事一例。
唐代科举每年一次，进士大致录取数人至五六十人，中唐以后固定在三十人左右。杜佑在《通典》中称：“其进士，大抵千人得第者百一二，明经倍之，得第者十一二。”所以，唐人有“三十老明经，五十少进土”之谣，意谓三十岁考中明经者已老不堪言，而五十岁考中进士者则正当少壮。一中进士，世人皆以“白衣公卿”看待。因此，进士及第，极为荣耀。“春风得意马蹄疾，一日看遍长安花”，就是及第进土的心情写照。但科举考中后，只是取得了任官资格，即出身，是否能够任职还需要经过吏部铨选。
唐代科举除每年一度的常科外，还有由皇帝临时确定不定期举行的制科，但远没有常科重要。还有武举，主要考查长垛、马射、步射等等，但不是武官的主途。
科举制度在唐代起了重要作用。它改变了前代选官制度中的权力下移之弊，适应了加强中央集权的需要，把官吏的选拔权彻底收归朝廷。正因为如此，唐太宗才说出了那句著名的得意之言：“天下英雄尽人吾彀中矣厂科举制还扩展了统治集团的社会基础，打破了官僚世家倚仗门荫资历对政权的垄断，为中小地主乃至平民开辟了入仕途径，形成了由下层社会到上流社会的政治通道。“朝为田舍郎，暮登天子堂”的希望，吸引了莘莘学子的毕生精力，使他们“老死于文场而无所恨”。特别是科举制将教育制度与选官制度结合为一个整体，在一定程度上保证了官僚队伍的知识化，有利于陶冶官吏的操守品行，在文化层次上，保证了社会思想与统治思想的高度融合，在维持社会稳定方面有明显作用。因此，科举制度不但得到了唐代统治者，而且得到了以后各代王朝的高度重视，成为中国古代最重要的制度建树之一。
除科举之外，唐代选官还有两条途径影响较大。一是门荫，二是流外铨。门荫是对五品以上官吏子弟的照顾措施，令其服役一定时间，然后经过专门考试则可做官。流外铨是针对流外官而设。唐代有大量流外官，充任各衙门的具体办事人员，统称吏员。他们没有品级，按年度对其功过行能进行考课，经三考逐级升转，转迁时均要试判（一种考试方式，见后）。最后可以经考试人流，成为正式品官。这种集考核、选拔、任用为一体的流外官铨选程序，叫做流外铨，也叫杂品人流。唐代由流外铨进入官僚队伍的数量最大，是下级官员的主要来源。
科举、门荫、流外铨通过者，只是取得了任官资格，真正担任实际官职，还需要经过铨选。唐代铨选，按文武两途，分别由吏部和兵部执掌。另外，唐代有任职年限的规定，凡是任职期满解职的官员，也需要经过铨选重新任职。唐代铨选实行“四才三铨”之制。“四才”是铨选的四条标准，即身言书判。身要求“体貌丰伟”，言要求“言辞辩正”，书要求“楷法遒美”，判要求“文理优长”。四才相当则看德行，德行相当则看才干，才干相当则看劳绩。
身言书判四才中，唐人最重视判。判就是判语，近似于今日之案例考试，要求应试者针对某一给定的案件或公事写出判语。马端临称：“吏部所试四者中，则判为尤切。盖临政治民，此为第一义。必通晓事情，谙练法律，明辨是非，发摘隐伏，皆可以此觇之。”（《文献通考·选举十》）判语首先要看情理逻辑，其次要看文辞对仗。比较著名的判语人称“龙筋风髓判”，争相传诵。由于试判重要，所以考场管理比科举更严，实行糊名暗考，而且还要核对笔迹，以防作弊。五品以上官员，铨选时则不再试判。铨选通过者，由吏部根据品级和官缺授予实职。文学家韩愈就是考中进士后，数次铨选未能通过，只好去藩镇当幕僚求职。
伴随着选官制度的改进，唐代在官吏考核制度上也有新的创建。从魏晋以来，许多较有作为的帝王都进行过建立考核制度的探索。如魏明帝令散骑常侍刘劭作都官考课法七十二条，晋武帝令河南尹杜预制定考绩之法，北魏孝文帝制定了三年一考的考格，西魏北周之际的度支尚书苏绰，制定了管理官员的六条诏书。但是，作为系统的官吏考课制度一直未能形成。唐代在前人探索的基础上，建立了比较详细的分类考核标准和比较严密的官吏考课程序。
唐代官吏考核由吏部考功司主持，同时在考核时由中书舍人和给事中各一人监考，每年定期考核一次。考核的标准为“四善二十七最”。“四善”是对官吏的共同要求，分别为德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈；“二十七最”是将所有官吏分为二十七类，每一类都设定一个最好标准。考核时，由长官宣读被考核的官员当年的功过行能记录，公议优劣，根据“善”“最”的有无和政绩的高低确定考第，分为九等，报尚书省按照一定的名额比例核准。考核等次决定当年的俸禄增减，累计四次考核决定官阶的升迁和职务的黜陟。
唐代在官僚体制上的又一个建树，是官吏品秩制度的规范化和细密化。唐代官吏实行九品等级制，每一品级又分正从，从正四品起再分上下，所以，唐代官吏实际品级为九品三十级。最重要的是唐代有了职事官和散官的区分。散官又叫本官、阶官，是官吏的身份标志和等级标志；职事官是官吏的工作岗位，是官吏所负职责的表现。散官因人而设，职事官按事而定。“以职为实，以散为号”。职事官和散官都有对应的品级，同一官员，自身所带的散官与他所担任的职事官不一定是同一品级，职高阶低者称“守”，职卑阶崇者称“行”。这一制度体系，标志着官僚体系已经趋于成熟。另外，在官吏管理中，有了较为严格的清流和浊流之分，在任职资格、升迁途径等方面迥然有别，对保证官吏职能，优化官吏队伍，有着较大作用。
在法律制度上，隋文帝令苏威等制定了具有继往开来性质的《开皇律》十二第五百条。到了唐代，唐高祖令裴寂、萧璃在《开皇律》基础上制定了《武德律》，并编纂了令、格、式与律配套，开创了唐律的四种形式。唐太宗时，房玄龄、长孙无忌主持对《武德律》进行长达十年时间的全面修订，形成《贞观律》。“凡削繁去蠹，变重为轻者，不可胜纪。”（《旧唐书·刑法志》）唐高宗时，又由长孙无忌、李勋、于志宁等编纂《永徽律》，同时还对《永徽律》进行逐条逐句统一注解，附在律文之后颁行天下，具有同等效力。后世将《永徽律》与注疏的合编本称为《唐律疏议》，看做唐律的代表。另外，唐玄宗在开元年间还主持编纂了《唐六典》，被后人誉为中国最早的“行政法典”，开了律典分野的先河。
唐律（图10）继承了汉晋以礼入律的传统，明确规定：“德礼为政教之本，刑罚为政教之用。”标志着礼治法律化已经达到了很高的程度。唐律的法律形式也已经相当完备，律、令、格、式各有其用。“凡律以正刑定罪，令以设范立制，格以禁违止邪，式以轨物程事。”在刑罚的类别上，经过汉魏的演变，至唐代形成了新的“五刑”制度，即笞、杖、徒、流、死五种刑罚，其中笞分五等（十至五十），杖分五等（六十至一百），徒分五等（一年至三年），流分三等（二千里至三千里），死分两等（绞、斩）。在法律的实施上，唐代统治者强调慎狱恤刑，特别是完善了死刑复核程序，有效防止了滥用刑罚。
唐代在法制监督上有了新的进展，沿用了汉晋以来的御史台建制，以御史台总管监察。御史台下设台院、殿院和察院，分别由侍御史、殿中侍御史、监察御史分负其责。侍御史主要监督司法，推鞫狱讼。殿中侍御史主要监督殿廷礼仪，京城巡视。监察御史主要分巡地方，弹劾官吏。在司法监督上，大理寺初审，刑部复审，御史台监督，合称“三法司”。法司判决有称冤屈的，则由中书舍人、给事中和监察御史联合审理，称“三司受事”。御史台监督的重点在于纠察百僚，肃清吏治。
五 皇权的强化及其制度的逐渐完备（两宋）
经过五代（907—960年）的战乱，北宋又重建了统一政权。宋代（960— 1279年）全盘继承了唐代的制度体系，在外忧和内患之间，两宋更为重视“防微杜渐”。宋太宗曾有言道：“国家若无外忧，必有内患。外忧不过边事，皆可预防，惟奸邪无状，若为内患，深可惧也。帝王用心，常须谨此。”（《续资治通鉴长编》卷三二，淳化二年八月丁亥）。因此，宋代的制度建设，更为重视细微之处的完善，特别注重对官僚集团的驾驭和监控。
宋太祖以戏剧性的方式“杯酒释兵权”以后，重视文治，形成了重文抑武的国策。为了保证皇权专制，北宋改进了唐代的集体宰相制，形成了宰执制度。宰是宰相，执是执政。同平章事为宰相，参知政事和枢密使为执政。宋代以中书门下为宰相机构，但是中书门下不管军事，军务另设枢密院掌管 （与唐代不同，唐代枢密为宦官职务，宋代枢密为最高军政职务）。另外，财权则由三司负责。中书行政，枢密掌军，三司理财，使宰相权力分割到多个机构。
宋代的言谏机构有很大的变化，御史台在宋代以后，除了监察以外，新增了言事职能，真宗时还专门添置了言事御史。从太宗到真宗，又逐渐在唐代门下省的基础上改置了谏院。凡是台谏官员，一律由皇帝直接任命，不由中书。这样，台谏官员批评宰执可以无所顾忌。加上宋代有不杀大臣和言事官的惯例，使台谏势力猛增。仁宗以后，台谏合流，弹劾谏诤，中外耸听，对宰相执政形成了极大的制约。当时人苏轼甚至在奏章中评论说：“言及乘舆，则天子改容；事关廊庙，则宰相待罪”；“宰相但奉行台谏风旨而已”。也就是说宰相要看台谏的眼色行事。通过这种制度，皇帝加强了对宰执的控制，却削弱了宰执的治国能力。
宋代政治体制上的一个重要特色是叠床架屋的机构和滥竽充数的冗员。隋唐至五代形成的机构，宋代几乎都原封不动保留了下来，同时又伴随着皇权的加强和政府职能的调整新设了很多机构。旧有的机构大都成为不理政务的闲散养老去处，甚至出现了不加“判本司”的头衔就不能管理本衙门事务的怪现象。
在地方建制上，宋代的府、州、军、监与唐代的州郡区别不大，比较有特色的是“路”的设置。“路”是在唐代“道”的基础上演变而来的，宋初为十五路，神宗时增为二十三路，其性质介于中央派出机构和地方领导机构之间，以监督地方为主，行政职能为辅。路一级设置有安抚使司（帅司）、转运使司 （漕司）、提点刑狱使司（宪司）、提举常平使司（仓司）等机构，统称监司。所有监司均直接对中央负责，互不统辖，互相牵制，主要职能是监控府州。在府州一级，宋代设置了一个特殊官职，称为通判，又叫监州，顾名思义，主要职责是监督知府知州，凡府州之事，通判无不过问，知府知州的公文，必须有通判连署方可发出。由监司到通判，宋代中央对地方的控制能力大大加强了。
隋唐创立的科举制，在宋代趋于完善。从太宗到真宗，宋代对科举制度进行了多次调整，定制为三年一次，分州试、省试（中央考试）、殿试（皇帝亲试）三级进行。在参加考试的人数以及录取名额上，宋代大大超出了唐代。经过州试淘汰到京城参加省试者，每次都有一二万人。宋初，科举分为进士和诸科（相当于唐代的明经等科目），神宗以后，只保留进士一科。每科录取三四百人至七八百人，使科举成为宋代及其以后官吏选拔最主要的途径。据《登科记》统计，两宋科举共录取五万人左右。
宋代科举考试的内容，前后一直有变化。起初，北宋进士考诗赋、帖经、时务策和墨义，同唐代差不多。后来为求实用又加考律令，神宗时罢诗赋而改考经义，哲宗时既考诗赋又考经义。从北宋后期到南宋，考诗赋还是考经义有多次争论，以考诗赋居多（图11）。
唐宋在科举上的最大差别是宋代废止了行卷和公荐，实现了“一切以程文为去留”。完全按照考试卷面作为评价标准，彻底消除了推荐制的遗留痕迹。在考试程序和方法上，宋代有了严密的规定。这些制度，使科举制趋于规范化，也在一定程度上保证了程序和形式的公正。
州试时，试纸由官府盖印当场发给，发现夹带作弊的当场遣出。现任官员和不属本籍的寓居士人，不得参加州试，而由转运使主持另行考试。州试后要将报名人数、落选人数以及上解举子姓名、答题文卷一律报送礼部贡院，以供查核。如有弊端，考官和监官都要处罚。
宋初，只有覆试而没有殿试。宋太宗以后，覆试演变为殿试。殿试也有考官、覆考官、编排官、弥封官等。覆试考题一般比较简单，通常为一诗、一赋、一论。试卷由宦官收缴，交编排官去掉卷头编号，然后誊录，考官阅卷定等后重新弥封，送覆考官再次定等，以发现误差。最后对号交皇帝审定公布。起初，殿试有淘汰，仁宗以后，殿试不再淘汰，只是决定名次。录取的进士分三个档次，一等赐进士及第，二等赐进士出身，三等赐同进士出身。
宋代科举还有“特奏名”之制。经历多次省试而不得及第的老举人，可以由皇帝特别批准赐予出身。
宋代科举取中，不再经过铨选直接任官。进士及第者，一般担任幕职官或试衔知县等，但没有定制。总体上宋代对科举出身者比较重视，虽然初任职务不高，但在考核、升迁中同其他仕途差别极大，从而保证了官僚队伍上层中科举出身者占绝对优势。
宋代仍有制举，但远没有常举重要。参加人数和录取极少。由于现任官员参加常举有诸多限制，所以，制举成了现任官员改官的一种手段。
宋代重视学校，在校学生是科举考生的主要来源。王安石变法时，还曾一度以学校考试取代科举考试。
科举之外，宋代另一选官途径为荫补，即汉唐以来的任子和门荫。门荫在宋代数量极大，高级官员不仅荫及子孙，甚至荫及亲属或门人，是宋代冗官的主要来源。但是，荫补者要选官，必须参加考试，考试的内容有律、诗、判等。
宋代继承了唐代的铨选制度，分类进行。文官分为三大类，称作选人、京官和升朝官。武官也分为三大类，称作使臣、诸司使和横班。选人是低品级的散官，授职要试以身言书判，注拟州县幕职官，经过一定年限磨勘并有人保举，才能改任京官。京官和升朝官合称京朝官。只有进入京朝官行列，才能在政治上有所作为。官员初任，依据出身不同，，职务的高低紧要程度也不同，进士出身最优，荫补次之，流外出身最差。
宋代真正的任官不在铨选，而在差遣。差遣在唐代就有，到了宋代，成为官员任职的主要方式。所谓差遣，就是以临时派差的方式给官员安排实职。为了加强中央对地方的控制，宋代采取以京朝官权知地方事的方式，府州军监的长官，一律由京官担任，用“权知某某府（州）军州事”的名义派遣，俗称知府（州）。多数比较重要的县，也采用派遣知县的方式。只有极不重要的少量边远县份，才正式任命县令。中央政府的官员，多数也是任其职者不理其政，而是采用差遣制。用“权知”、“判”、“提举”、“管勾”等名义派遣实际长官。例如，枢密院的正式长官是枢密使，但更常见的是以别的官员“知枢密院事”。用这种方式，保证皇帝更有效地控制官吏，并借此削弱吏部和兵部的任免权。
宋代法制基本上沿袭了唐律，宋太祖时，由窦仪主持编纂了《宋刑统》，内容与唐律大体相同，没有超出多少。其中旧律规定不足者以及随着时代演变而出现新的法律问题，则用敕令补充。“宋法制因唐律令格式，而随时损益则有编敕。”（《宋史·刑法志》）这样，编敕就成为宋代特别是神宗以后更为重要的法律渊源。在司法实践中，“凡律所不载者，一断于敕”，敕律并行，神宗以后，发展到以敕代律，并把唐代法制形式中的律令格式改为敕令格式。皇帝随时发布的敕令地位超过了相对固定的律条，反映了皇权在立法领域的强化。在刑罚种类上，增加了凌迟和刺配。