蝶阀dn80kl071219:《公务员法》学习培训讲义---管理学习

《公务员法》学习培训讲义

    公务员法共18章，107条，基本内容可归纳为两个方面：

一是关于公务员制度和公务员管理的基础性规定，包括公务员制度的指导思想、基本原则，公务员的范围、条件、义务与权利、职务与级别，公务员主管部门以及违反公务员法的法律责任等；

二是关于公务员管理各个环节的基本管理制度的规定，包括录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、处分、培训、交流回避、工资福利保险、退休、申诉控告、职位聘任等等。这些内容既有实体性规定，也有程序性规定，还有很多制度预留空间。

体现了四个机制：新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保障机制、监督约束机制。

完善了公务员制度的功能，公务员法规定公务员制度具有六种功能：选拔配置功能、更新功能、监控功能、保障功能、开发功能、激励功能。公务员法以《暂行条例》为基础，保持了公务员制度的连续性和稳定性，同时也有一些新的发展和特点。

《公务员法》立法中的主要制度创新，体现在三个方面：一是创新公务员分类制度，在分类的基础上重新设计公务员的职务、职级，从而为公务员职务管理的其它环节奠定一个新的基础。 二是通过创设聘任制与任期制，创新公务员队伍的更新制度，优化公务员队伍的新陈代谢功能。可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。而对领导成员职务实行任期制，则是公务员法立法中对公务员更新机制最大的变革。三是从法律地位上，确认将竞争上岗与公开选拔作为晋升方式之一，通过优化工资制度，创新了公务员激励制度。这是对传统委任制的重要改革。另外，还扩大了公务员的范围。因此，

公务员法与暂行条例比较，有五个新的发展：扩大了范围；明确了分类管理的方向；增强了职务与职级制度的激励功能；明确规定了职位聘任制度；把近几年干部人事制度改革的成功经验写进了公务员法。

  学习《中华人民共和国公务员法》与《国家公务员暂行条例》

                    对比研究分析

                  第一章  总  则

《公务员法》第一章总则共10条11款，《条例》共5条5款，本法增加5条6款。

 总则内容包括五个方面：一是立法目的和根据，在第一条；二是范围，主要体现在第二条和第三条；三是公务员制度的指导思想，主要体现在第四条；四是公务员管理应当遵循的原则，主要体现在第五至第九条；五是公务员主管部门的职责和权限，主要体现在第十条。这些内容的确定和规范，为以下各章具体条文的设计确定了指导原则和理论前提。

第二章  公务员的条件、义务与权利

  一、条文变化：

第二章“共3条24项，《条例》第二章“义务与权利”共2条16项，本法增加了公务员应当具有的7项条件和应当履行的义务从原来的8项增至9项，并在《条例》的基础上，对公务员的义务与权利的规定，以时代发展和国情需要的要求标准作了更高、更严谨地表述。

二、要点提示：

（一）、弄清三个概念：

1、公务员的条件是指担任公务员应当具有的资格。应当注意的是，公务员法对于公务员条件的规定只是进入公务员队伍的最低要求，并不意味着符合这些条件的公民都可以进入公务员队伍。一个公民要成为公务员，除符合公务员法明确规定的基本条件外，还要符合其他法律法规以及相应职位要求的资格条件，并必须通过公务员录用考试或者选举、调任等法定程序。  

2、公务员的义务是指法律规定的公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和强制。公务员义务的含义包括以下几个方面：

（1）.公务员的义务以公务员的身份为前提。这是公务员义务主体方面的特征，也是将公务员的义务与其他法律关系主体的义务区别开来的根本标志。离开了这一前提，就不再是“公务员的义务”了。

（2）.公务员必须作出一定的行为或不得作出一定的行为，即具有作为和不作为的义务。如公务员有“按照规定的权限和程序认真履行职责”的义务，就要求公务员积极地依法履行职责，而不能消极应付，而且履行职责时不能违反规定的权限和程序。

（3）.这种义务是对公务员的约束。公务员是行使公共权力，执行公务的人员，对其手中掌握的权力如果不作出规范加以严格限制，就可能被滥用。所以，必须严格规定公务员的义务。

（4）.公务员义务具有强制性。公务员凡是不履行法律规定的义务，就必将受到法律的制裁。这与“道德义务”不具备法律上的强制性不同。义务的结果必然发生法律上的责任，有责任，才可以根据其产生法律上的制裁。因此，公务员的义务与责任是相伴随的。

公务员法既规定了公务员的义务，又规定了公务员的纪律。公务员的义务与纪律既有联系又有区别。

公务员义务与纪律的联系在于：二者都是为公务员所规定的，任何公务员都必须遵守的行为准则，都具有国家强制力，违反了义务或纪律的公务员都会受到相应的惩处，都需承担相应的责任。公务员义务与纪律的具体内容虽然不同，但分别是对公务员“作为”与“不作为”的行为规范，是一个问题的两个方面。

公务员义务与纪律的区别表现在：首先，公务员义务主要是从正面提出的公务员“必须为”的要求，公务中对于这些要求必须圆满做到才能够成为一个合格的公务员；而公务员的纪律是从反面提出的、公务员“不得为”的要求，是从消极的、否定的角度对公务员的行为的约束；前者更多的是从宏观的角度作出的规定，而后者更多是从微观的角度对公务员的行为提出的细致的要求。其次，公务员的义务，由于是从宏观的角度对公务员的行为作出的规范，因此，其具体内容必然比较抽象与概括；而公务员的纪律是从微观的角度对公务员的行为提出的细致的要求，因此，其内容必然比较具体，以便于具有较强的操作性。

3、公务员的权利，是指法律对公务员在履行职责、行使权利、执行公务的过程中，可以作出某种行为，要求他人为或者不为某种行为的许可和保障。按照权利的内容，公务员权利可以有以下分类：

（1）.身份方面的权利。主要有：身份保障权，即非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；辞职权，即公务员依法自愿辞去公职，离开公务员队伍的权利；退休权，即公务员达到了退休条件，可依法退休，离开公务员系统。

（2）.职务方面的权利。主要有：工作条件要求权，即公务员有权要求机关提供其工作与职务必须的工作条件；参加培训权，公务员有权要求接受职业培训。

（3）.经济方面的权利。主要有：获得工作报酬权，即公务员有权获得工作报酬，如工资、津贴、补贴及奖金等；享受福利、保障待遇权，即公务员可按照规定，享受相应的福利保障待遇，获得相关的保障。

（4）.政治方面的权利。即法律规定的公务员参与国家政治生活的权利。公务员政治方面的权利首先是基于公民身份而享有的。但是由于公务员特殊的角色，外国公务员法往往对公务员的政治权利作出一定的限制。例如，有的国家禁止公务员参加政治活动，有的国家要求公务员在参加政治活动时采取克制的态度等。我国公务员没有这种限制。我国公务员除享受公民的选举权、被选举权之外，还有对机关工作和领导人员提出批评、建议的权利，还可以根据职务和工作需要具有参加有关会议、阅看内部文件的权利。

（5）.其他权利。如休假权、晋升权、申诉权、控告权等。

    （二）、关于义务在前权利在后，与宪法规定公民的权利、义务的顺序不一样的问题。应当说义务和权利，谁前谁后并不改变本质。但义务在前，有利于提醒公务员要首先想到自己必须履行的义务，与中共党章的义务在前、权利在后一致。

 （三）、关于条件中的年龄无上限、学历无下限的问题。有人提出，在公务员条件中的第十一条第六项规定“具有符合职位要求的文化程度和工作能力”，而没有明确学历要求。公务员法是总章程，不便于一一具体规定不同职位类别、不同层次公务员的学历要求。公务员有综合管理类，还有专业技术类、行政执法类，聘任制公务员里既有高级专业技术人才，也有辅助性职位人员，他们在学历要求上不会完全一样；就机关层次来说，省级以上要求高一些，乡镇要求就低一些。最低学历条件的要求，在未出台新规定前，仍执行现行规定，比如《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定领导职务“一般应当具有大学专科以上文化程度，其中地（厅）、司（局）级以上领导干部一般应该具有大学本科以上文化程度”。再比如，录用公务员一般要求大专以上学历，有的单位和专业对学历要求得更高一些，而偏远地区和少数民族报考者，有的经批准学历可以放宽到高中、中专。

关于年龄，法只规定了年满18周岁，无上限规定，是不是不要上限？对在通过录用渠道进入机关的人员而言，考虑到人才成长规律和机关用人成本，一般仍按现行规定，报考人员年龄不超过３５周岁。

第三章  职务与级别

  一、条文变化与特点

（一）、针对现行职务与级别设置中存在的突出问题

1.公务员职务序列过于单一，缺乏符合各类公务员成长规律的多样化的职务序列。公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类，所有的公务员都适用一套职务序列，实行一种管理办法。公务员不管从事什么工作，大家都往领导职务挤。

2.晋升渠道单一，“职务本位”现象突出。现行制度下，公务员的成长发展、物质待遇的改善主要靠职务晋升，但是机关中的高层次职务特别是高层次的领导职务是极其有限的，依靠职务晋升来提高公务员的待遇，难以调动广大公务员的积极性。从全国来看，92％的公务员职务层次在科级职务以下，县乡两级公务员占全国公务员的58％。

本章对公务员的职务与级别进行了重新设置：主要有两点：一是从实际管理需要出发，在职位分类的基础上，改变单一化职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯；二是重新定位级别功能，在职务晋升之外为公务员确立一条级别晋升的渠道，从而健全和强化激励机制。

二、要点提示:

 理解本章内容，主要把握以下三点：一是公务员职位分类制度的主要内容，包括职位类别划分的依据标准，综合管理类、专业技术类、行政执法类三类职位的特点，各单位进行职位设置的依据与要求。二是职务设置的主要内容，包括职务序列设置的依据和有关职务类型、职务层次、职务名称的规定。三是级别设置的主要内容，包括级别内涵、作用、级别确定与晋升的依据，职务与级别对应的原则。下面重点说明四点：

（一）关于职位类别。公务员职务与级别制度，在国外属于分类制度的范畴。公务员的职务与级别设置，既可以建立在职位分类的基础上，又可以建立在品位分类的基础上。职位分类与品位分类是两种基本的公务员分类方式。职位分类通常是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类。品位分类是以“人”为中心的分类，侧重人的资历条件；职位分类是以“事”为中心的分类，侧重职位的职务、职责与职权。品位分类相对简单，利于吸收教育程度较高的优秀人才，便于公务员流动；缺陷是不利于公务员的专业化发展。职位分类按职位的要求择人，利于公务员的专业化发展；缺陷是灵活性不足，不利于人才流动。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。职位分类制度的作用和意义在于两点：

一是为职务设置提供基础。职位类别的划分是职务设置的前提，职务设置是职位类别划分的结果。我国原来的公务员制度中正是因为没有职位类别的划分，才导致职务序列设置的单一化。在职位分类的基础上，划分职位类别，是设置多样化的职务序列的必要条件。

二是为各项管理提供依据。职位分类不仅是为了解决公务员职业发展问题，更重要的是为了公务员的各项管理提供依据，为实施公务员分类管理提供前提。职位设置中关于任职资格条件与工作职责的规定，为录用、考核、职务升降、培训、职位聘任提供了客观标准。职位类别的划分，为职务序列分类设置、录用考试分类、培训分类、考核分类、工资制度分类等管理奠定了一个基本前提。对此，公务员法中第二十八条规定： “公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置”；第六十条规定，机关“对公务员进行分级分类培训”，等等。

职位分类制度在工作中主要体现在两个方面：一是划分职位类别，二是职位设置。

关于公务员职位类别的划分，第十四条明确规定，我国在综合管理类之外增设了专业技术类和行政执法类。同时又规定国务院可以根据需要适时增设职位类别。

1、所谓专业技术类职位。是指机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。与其他类别职位相比，有三个特征：一是具有只对专业技术本身负责的纯技术性；二是与其他职位相比具有不可替代性；三是技术权威性。这种权威性体现在技术层面上，为行政领导的决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍属于行政领导。根据上述特征，专业技术类职位首先体现为行业的特有的技术岗位，如公安部门的法医鉴定、痕迹检验、理化检验、影像技术、声纹检验，国家安全部门的特种技术、特种翻译等职位。其次，还包括一些社会通用性专业的技术岗位，如专门从事工程技术、化验技术工作的职位。需要指出的是，机关工作大多需要一定的专业知识，许多职位还需要一定的专业技术知识，但并不是需要专业知识的职位都是专业技术职位，专业技术职位与需要专业知识的职位，不是一个概念。因此对专业技术职位的设置应从严控制，其设置类别、层次、规模数量经主管部门审批，避免形成全民皆师的混乱局面。

2、所谓行政执法类职位。是指政府部门中直接履行监管，处罚，强制、稽查等现场执法职责的职位。其特点有：一是纯粹的执行性，只有对法律法规的执行权而无解释权，不具有研究、制定和解释法律、法规、政策的职责，这一点与综合类职位的区别尤为明显；二是现场强制性，依照法律法规现场直接对具体的管理对象进行监管处罚和稽查。行政执法类职位主要集中在公安、海关、税务、工商、质检药监、环保等政府部门，且只存在于这些政府部门中的基层单位。划分行政执法类职位，有利于基层执法公务员提供职业发展空间，激励他们安心在基层做好行政执法工作。在我国，基层一线行政执法队伍将近200万，是社会管理与市场监管职能的直接履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接触最多的公务员群体。基层执法部门的机构规格低，绝大多数处于科级以下，但公务员队伍的基数较其他部门要大得多，这就导致了一线执法公务员队伍的职业发展空间狭小。根据统计，70％左右的基层一线执法公务员只有办事员和科员两个职业发展台阶，有人兢兢业业工作一辈子也难以得到晋升。长此以往，必然会影响基层一线执法公务员的积极性。设置行政执法类职位，还有利于加强对一线执法公务员队伍的管理和监督。规范执法岗位职责，严格其任职资格条件，可以更好地规范执法行为，更好地提高一线行政执法队伍的专业化水准，更好地落实执法责任追究制度。

3、所谓综合管理类职位。综合管理类职位则是指机关中除行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。这类职位数量最大，是公务员职位的主体。综合管理类职位具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。

建立具有中国特色的公务员分类制度，坚持既要满足分类管理需要，又要简便宜行，易于操作的原则。公务员的类别不宜过多，分类标准宜粗不宜细。坚持动态原则，随着职能调整、工作内容的变化而变化，也随着各类别配套管理措施的完善，实行动态管理，成熟一类、规范一类、推广一类。

为了适应分类管理将来发展的需要，第十四条第二款还规定，“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。”但要严格控制，按程序审批。

关于职位设置。职位设置是指对机关职能进行逐层分解的基础上，根据编制限额等要素确定具体职位的工作。这是职位分类在机关中的具体实施和落实。职位设置为公务员的录用、晋升、交流等其他管理环节提供基础与前提。

在我国，作为某一个具体的机关在进行职位设置之前，必须首先确定机关职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，这项工作在我国属于机构编制管理工作，但它是职位设置的前提与限定因素。职位设置是编制管理与公务员管理的衔接点。职位设置的最终要求，一是明确各个具体职位的工作职责，明确具体工作任务，落实岗位责任；二是确定任职资格条件，明确具备何种资格的人才能负该职位的职责。前者是明确需要干什么，后者是明确需要什么人来干。职位设置工作最后要制定职位说明书，职位说明书是说明每一个职位的工作内容、职责、工作标准、任职资格条件及有关事项的综合性书面文件。

（二）关于职务类型。依据标准不同，可以将公务员职务区分为不同的职务类型。对西方国家来说，依据职位类别，特别是依据职系，可以将公务员职务区分为若干个职务序列。在分类制度比较完善的国家，如果职位类别包括多个职系，有多少职系就有多少职务序列。如英国1971年公务员职位分为10个类别，18个职系，18个职务序列，由此形成18种职务类型。我国公务员分类制度没有职系的划分，只有职位类别的划分，这是与西方分类制度的一个区别。我们是根据“职位类别”与“是否承担领导职责”这两个标准来区分职务类型的。公务员法第十五条规定，“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”。既然公务员职位类别区分为综合管理类，专业技术类，行政执法类，法官、检察官类，就应该设置综合管理类职务序列，专业技术类职务序列，行政执法类职务序列，法官、检察官类职务序列。因此按照职位类别划分的标准将形成四种公务员职务类型。若国务院将来再增加职位类别，则相应再增加职务类型。比如，如果增加驻外外交机构公务员类，则应相应增加驻外外交机构公务员职务序列。

根据公务员是否承担领导职责，将公务员职务分为领导职务与非领导职务两大类型。领导职务负有领导职责，而非领导职务不负有领导职责。其中，较高层次的非领导职务公务员，可协助同级领导职务公务员工作，经授权可以负责或协调某一方面的工作。领导职务层次共有10个，从国家级正职到科级副职。综合管理类的非领导职务序列有8个职务，目前实践中有的名称与公务员法中规定的名称不尽一致，公务员法实施后，职务名称也应和公务员法的规定一致起来。

（三）关于职数与结构比例。第十八条规定：“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。”这里的职数以及结构比例问题，是我们必须严格把关的。按有关文件规定，机关中的领导职务和非领导职务都是有职数限制的，非领导职务还有比例限制。比如，国务院各部门的巡视员和副巡视员职数，不得超过该部门司局级领导职数的三分之一。（1+5文件）

（四）关于公务员的级别。公务员法第十九条对公务员的级别作了原则性规定。级别设置与职务对应关系比较复杂，法中不宜表述，将在《公务员职务与级别管理规定》中加以明确。

暂行条例规定公务员的级别为15级，并确定了职务与级别的对应关系。在实际工作中反映出级别的数量太少，加上级别仅在确定级别工资时才起作用，其功能比较弱。在正在研究的职级工资制文件中，初步有两点设想：一是增加级别设置数，增大晋升空间，并向低职务层次倾斜；二是扩大级别的功能，不仅与工资待遇挂钩，而且还有条件地与其他生活待遇挂钩，使基层一些晋升职务空间小的公务员通过晋升级别改善和提供待遇。

针对公务员职业发展渠道过于单一化的弊端，公务员法增强了职务和级别的功能。下一步配套文件将从两个方面着手强化职务和级别的功能：一要从实际管理需要出发，在职位分类的基础上，改变单一化职务设置，为公务员提供多样化的职务序列；二要重新定位级别功能（级别的功能主要体现在两方面，一是确定工资及其他待遇的重要依据。关于“其他待遇”，包括政治待遇、工作待遇、生活待遇等，但至于哪些待遇主要依据职务，哪些待遇依据级别，则根据职务与级别的功能，作另行确定。二是平衡比较各类职务序列的标尺------多种职务序列一个级别序列，级别在此成为平衡比较各类公务员职务序列的统一标尺。以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以标识不同类别、不同职务层次的公务员在科层组织中所处的位置。级别的设置，一是合理增加数量；二是“一职数级，上下交叉”；三是向基层倾斜。针对基层公务员职务晋升台阶相对较少，职业发展空间相对较小的问题。在级别设置中给基层公务员更多的发展空间。就是在职务与级别的对应关系上，职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大），这样在职务晋升之外为公务员确立一条级别晋升的渠道，从而健全和强化激励机制，这也是建立健全职务与级别制度的根本目的。  （1+5文件有两个是关于职务与级别的）

从各国级别制度来看，绝大部分国家各类职务序列对应同一级别序列。就实行品位制度的国家来说，除英国外，多数国家的各类公务员职务序列有一个统一的级别序列。如韩国、法国、德国、意大利、新加坡等。韩国各类公务员对应9个级别，德国各类公务员对应16个级别。实行职位分类的国家，除日本、加拿大以外，一种情况是级别序列是统一的。如美国各类公务员对应18个级别，泰国各类公务员对应11个级别。另一个情况是级别设置不统一。如日本各类公务员的级别在4至12个之间，如行政类（一）分为11个级别，税务类分为9个级别。我国设置统一的级别序列，作为平衡比较各类职务序列的标尺。

第四章  录  用

一、条文变化与特点：

录用是进入公务员队伍最重要的入口“门户”，因此自推行公务员制度以来，对录用一直进行严格管理，坚持“凡进必考”。

（一）、变化：本章规定了录用的规范、组织权限、报考条件和录用程序等内容。《公务员法》第四章“录用”共12条16款3项，《条例》第四章“录用”共7条11款5项，本法增加5条5款。

1、《公务员法》第二十一条与《条例》第十三条相比较，考录公务员的范围及应遵循的原则基本一致，本法将《条例》“严格考核”更改为“严格考察”，将“按照德才兼备的标准择优录用”更改为“平等竞争、择优录取”，将该条第二款表述更改为“民族自治地方依照前款规定录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾”。                                                                                                                                                                                                 

2、《公务员法》第二十二条与《条例》相比较，重点在于增加了“必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织”，体现了本法合理下放公务员考录的组织权限的特点。                                                                                                  

3、《公务员法》第二十三条、第二十四条与《条例》第十五条相比较，本法把报考公务员资格条件明确并具体化了，并增加了不得录用为公务员的具体对象的规定，从正反两个方面在法律上完整体现公务员的条件。 

4、《公务员法》第二十五条与《条例》第十四条相比较，本法对《条例》的表述作了修改，更加明确录用公务员必须符合编制限额内有职位空缺的条件。

5、《公务员法》第二十六条至第三十二条与《条例》第十六条、第十八条、第十九条相比较，本法共用7条10款对公务员考录程序进行了详尽明确地规定，本法的这些规定一方面基于《条例》的有关规定要求，另一方面总结吸收了我国多年来公务员考录的实践经验，使公务员考录程序更加完善、具体和明确。综合本法第二十六条至第三十二条规定，按本法进行公务员招考录用公务员要经过八个方面的主要程序：发布招考公告、对报考申请进行审查、进行公开考试、进行报考资格的复审、考察和体检、提出拟录用人员名单进行公示、批准并办理录用手续、 对新录用公务员进行一年的试用考察。上述主要程序充分体现了本法强调落实公务员招考录用的原则和公务员职位的共公性，突出了在公务员的管理过程中要严把“进口”关，必须加大“凡进必考”的力度。

 （二）、本法与《条例》相比较，体现三大特点：一是强调加大“凡进必考”的力度；二是强调落实公务员考录原则，充分体现公务员职位的公共性；三是体现合理下放公务员考录组织的权限。      

二、要点提示（这里重点说明三个内容）：

（一）关于录用的基本办法

第二十一条第一款规定，“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”这样规定，将“考试录用”确定为录用主任科员以下非领导职务人员的基本制度，也就是“凡进必考”。同时，第二款规定，“民族自治地方依照前款规定录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。”这是从我国是一个多民族国家的实际出发，作出的特殊规定。究竟如何照顾，须在实践中继续探索。从总体上讲，无非在两个方面，一是用一定比例的职位面向少数民族考生招考；二是降低录用合格分数线。根据这一规定，今后各级党政机关录用人员，一律实行考试录用的办法，而且有一套严格的程序，任何机关不得违法进人。

（二）关于录用的管理机构和管理权限

根据公务员法第二十二条规定，公务员录用工作分别由中央和省级公务员主管部门负责组织。即由中央和省级组织部门、人事部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。目前实行的也是这种模式。今后招考时，仍维护现在的做法。需要指出，录用主管部门和公务员主管部门不尽相同。录用主管部门包括中央公务员主管部门、省级公务员主管部门和经省级公务员主管部门授权的市级公务员主管部门。也就是说，有权组织录用考试的公务员主管部门一般包括两级，经授权可以包括三级。根据我国目前的实际情况，县级以下公务员主管部门不能组织录用考试，无权审批录用人员名单。这主要是出于对确保录用工作质量，充分体现公开、平等、竞争、择优原则的考虑。

（三）关于特殊职位的录用

第三十一条规定：“录用特殊职位的公务员，经省级以上公务员主管部门批准，可以简化程序或者采用其他测评办法。”比如说，安全部门的一些涉密职位，招考时可以不面向社会公告，拟录用公务员也不进行公示；再如，招考高级翻译职位人员时，还要对报考人员的外语口语、听力等方面的能力进行专门的测评。

另外，考试录用还需要明确的几个问题：

1、适用范围问题。考试录用的具体适用对象是，主任科员以下非领导职务，包括办事员、科员、副主任科员和主任科员四个职务层次。“其他相当职务层次的非领导职务”，是适应职位分类制度而确定的，包括担任专业技术类、行政执法类等职务序列中相当于主任科员以下非领导职务的公务员。因此，公务员法规定录用适用于“担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务的公务员”。目前一些县、乡机关中存在“股长”、“副股长”，这不属于公务员法中规定的领导职务，因而，县、乡机关补充担任“股长”、“副股长”的人员，不能直接从机关外调任，一般应从公务员队伍内部选拔，如确需从外部补充，应当适用考试录用。

2、机关录用公务员，必须同时符合两个招考条件：

（1）必须在规定的编制限额内

（2）必须有相应的职位空缺

3、报考的条件由三块构成：报考的基本条件（第十一条）。报考的消极条件（第二十四条）。职位要求的资格条件（包括年龄条件、学历条件、专业条件、政治条件等，职位要求的资格条件不可能在公务员法里一一列举，所以，法律授权由省级公务员主管部门依照公务员法及有关法律作出规定。另一方面，对报考条件的限制涉及公民的权利，不能随意限制。为了防止各招录单位限制过多，所以公务员法规定，职位要求的资格条件必须由省级以上主管部门规定。需要指出的是，对招录机关和录用主管部门来说，凡是符合基本条件和报考职位要求的资格条件的人员，在担任公务员方面有平等的法律地位和权利。在报考条件中，不得规定性别、家庭出身等歧视条件。）

4、考试内容要体现职位要求。随着职位分类制度的不断深化，职位类别的科学划分，今后在考试内容的设置中会加大体现职位特点的比重。

5、录用前公示制。拟录用人员名单由公务员主管部门或招录机关通过网络等适当形式，按照规定予以公示（公示时间一般为七天）。

第五章  考  核

一、条文变化与特点：

本章共5条，规定了考核的内容、种类、程序、等次以及考核使用等。与《条例》第五章“考核”相比较，本法共5条7款，比《条例》简2条2款。本章“考核”充分吸收了《条例》相关内容，并把多年公务员考核实践中的好做法和经验纳入了本章内容。

二、要点提示：

一是在考核结果等次的划分上，增加了“基本称职”等次，使考核结果在划分上形成客观合理的定性空间，为公务员的考核戒免工作注入了以人为本的思想成份。

二是规定了分类考核的原则。考核对象不同，考核的标准和方法也有所不同。对非领导成员公务员的考核，由主管领导提出考核等次建议，由机关负责人或者由其授权的考核委员会确定，以体现机关管理首长负责制的要求。对领导成员公务员的考核，按照干部管理权限，由党委及其组织部门负责。对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式进行，对领导成员公务员的定期考核采取届中届末考核的方式进行。在实际工作中，对专业技术类、行政执法类公务员的考核，也应采取与考核综合管理类公务员有所不同的考核标准和考核方法。譬如，对专业技术类公务员进行考核时，应充分考虑其与基层直接联系特点，征求执法相对人的意见，以检验其服务效果，评价其工作业绩。

三是考核内容上，公务员法在总结我国实行公务员考核制度经验，吸收党政领导干部考察成功做法的基础上，明确规定“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”，使公务员的考核内容依法得到规范和完善。

（世界上实行公务员制度的国家对于考核内容问题都很重视，都试图制定出符合本国国情与需要，能够全面、准确地评价公务员的考核内容。美国的考核项目是根据公务员所执行的工作来设计的，即先根据工作制定标准，以公务员完成工作的情况来确定考核结果的高低，主要考核内容是工作数量、工作质量和工作适应能力等三项。而英国考核项目的设计则偏重于对人的条件的评价，考评内容主要包括：一是对工作表现的评估；二是分析各种能力的高低，包括工作知识、工作态度、人格情况、判断能力、监督能力、责任心、可靠性、适应性、个人道德等十多项内容，要求对公务员是否胜任现职与有无晋升的潜能作出评估。法国从身体适应性、专门知识、守时值勤情况、整洁状、工作能力、合作精神、服务精神、积极性、工作效率、工作方法、洞察力、组织力、指挥监督力和考察力等14项内容进行考核。日本的考核项目，是兼顾工作与人的条件而设计的，主要包括勤务实绩、性格、能力、业务适应性四方面。每方面又包括若干项，内容比较全面。总的来说，一个国家对于考核内容的设计，与这个国家的考核目的、价值观念、人事管理传统等关系密切。例如美国注重从完成工作的情况来考核人员，这与这个国家注重实用、强调专专用的人事管理原则不无关系。英国注重对人的条件的评价，这与这个国家注重培养通才的传统不无关系。）

第六章  职务任免

一、条文变化及特点：

（一）、变化：《公务员法》第六章“职务任免”与《条例》第九章“职务任免”相比较，本法共5条6款，《条例》共6条7款11项，本法简1条1款11 项。本章规定了任免的方式、任免的情形、任职要求以及兼职等内容。公务员职务的任用方式有三种，即选任、委任和聘任。选任、委任是公务员职务的主要任用方式，绝大多数公务员是通过这两种方式予以任用的。本章不涉及聘任制公务员的职务任免问题，而由后面专章进行阐述。

（二）、本章与《条例》第九章比较主要有四个不同点： 首先，从过去的经验和现实需要出发,本法第三十八条第一款增加了选任制这一公务员任用方式。由于本法对公务员的范围界定扩大，由选举产生的而并非是以委任方式任命产生的领导划进了公务员队伍。其次，本法将《条例》中“聘任制”放到了第十六章“职位聘任”的内容中，同时，在本法第三十八条第二款中增加了领导成员职务按国家规定实行任期制。 第三，本法从执行法律条款效果出发（避免法律条文执行中的相抵），把《条例》第四十九条、第五十条中“国家公务员原则上一人一职”、“国家公务员担任不同层次领导职务的最高任职年龄，由国家另行规定”的内容作了删除。（关于最高任职年龄问题，基于以下考虑，公务员法不再就此作出规定：（1）大多数公务员从事一般业务工作，经验的积累和工作的稳定是极其重要的，除了必须，应鼓励其在本职岗位上努力工作，不需要对其担任领导职务的最高任职年龄作出限制。（2）公务员中的领导成员的最高任职年龄问题，也要区别，换届时如何规定，要从当时的实际情况出发，制定具体政策规定，不宜“一刀切”。这样将更具灵活性和实效性。（3）至于机构改革时，为了推进改革的实施，确定一定的年龄界限，则是非常情况下的非常政策和手段，而且每次机构改革遇到的情况也不一样，解决的方法也不相同，更要视具体情况而定，也不宜在公务员法作出规定。）第四，本章在公务员职务任免的设计上着重以加强和改善职务管理，突出了职务管理的严肃性和增强公务员队伍活力。

二、要点提示：

（一）关于选任制人员身份问题。大家知道，对公务员的管理，分为身份管理和职务管理两个方面。这里强调的公务员身份，与广泛提倡的淡化身份界限、人尽其才、才尽其用，是两个概念。明确公务员身份，是为了区别于其他人员，实施有针对性的管理。实行身份管理，有两个环节十分重要，即公务员身份的取得和失去。按照我国的公务员制度，取得公务员身份有多种途径，比如通过公务员录用考试进入公务员队伍、从机关外调入公务员队伍、聘用担任公务员职务等；丧失公务员身份的情况，有调离机关、辞职（含辞去公职）、被辞退、被开除、聘任制公务员被解除聘用合同等。概括地说就是，进入公务员队伍即取得公务员身份，离开公务员队伍即失去公务员身份。这里说的选任制公务员身份问题，主要是指选举担任公务员职务之前不具有公务员身份，在任职后的公务员身份问题。这些人员在任期内履行担任的职务，应当具有公务员身份，并按照公务员的有关制度进行管理。任期届满或者被罢免、被撤职的，其职务即终止，这种情况下是否继续保留公务员身份，需要看其是否担任其他公务员职务。如果在选任职务免除后，被安排担任委任制职务，或者被聘用担任有关职务，则公务员身份继续保留；如果选任职务免除，不再担任其他任何公务员职务，则不保留其公务员身份。

从严格意义上说，公务员法所设计的职务任免制度，主要应是规范委任制公务员的职务任免。从数量上说，绝大多数公务员都是通过委任的形式获得公务员职务的，选任、聘任的公务员只占很小部分。另外，选任制公务员的职务任免，在任免方式、程序等方面都由其他法律作出规定，公务员法不应再重复规定。而且选任制职务的任免，通俗地讲，往往是只见“内容”，不见“形式”，即没有常规人事管理中的任免手续。聘任制公务员是通过合同获得职务，其职务任免相对要简单得多。这样，了解公务员的职务任免，重点就要放在委任制公务员的职务任免上。

（二）关于任职的前提条件。第四十一条规定，“公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。”也就是说，公务员任职的前提条件有三个，即有编制，有职数，有相应的职位空缺，三者缺一不可。按照现行机构编制管理制度，对机关实行“三定”，在此基础上设置职位。机关的编制数额和职数都是确定的，任何机关任命公务员职务，都不能突破这些限额，否则都是违反规定的行为，都要予以纠正，并对责任人进行严肃处理。同时，任职要有相应的职位空缺，如果没有职位空缺，即使不突破职数总额，也不能任职。这样规定的目的是保证机关各内设机构职位管理科学，人员构成合理，有效完成承担的职能，避免机关职位管理混乱，履行职能不平衡。

（三）关于在机关外兼职。第四十二条规定：“公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。”这里明确了兼职的两个要求：一是要经有关机关批准；二是不得领取兼职报酬。对公务员兼职作这些限制，主要是使公务员专心致志，依法履行公务，并保证兼职确是工作需要，同时也是为了加强廉政建设。这里的有关机关，主要指任免机关，但对人大任免的人员，按实际管理权限办理。

第七章 职务升降

一、条文变化及特点：

（一）、变化：《公务员法》第七章“职务升降”与《条例》第八章“职务升降”相比较，本法5条9款42项，《条例》7条8款4项，本法简2条增加1款。本章规定了公务员晋升职务和降职两个问题。本章吸收近年来干部人事制度改革的新成果比较集中，比如公开选拔、竞争上岗、任职前公示和任职试用期制等，与《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》、《党政领导干部任职试用期暂行规定》等文件保持了较好的衔接和照应。

1、本法删除了《条例》第四十条中“其中拟晋升上一级领导职务的，一般应当具有下一级两个以上职位任职的经历”和《条例》第四十三条中“或者不胜任现职又不宜转任同级其他职务的，应当按照规定程序予以降职”等内容。 

2、本法新增第四十五、第四十六条款，并贯彻中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》有关精神，分别对《条例》关于公务员职务升降的原则、条件、程序等制度要件以及有关问题作了修改。

3、本法明确了越级、降职均只能一级。

（二）、《公务员法》与《条例》各条款的特点相比较，本法主要有四个突出点：一是吸收了近年来干部人事制度改革的成果，进一步完善了公务员职务晋升的方式，将公开选拔、竞争上岗确立为晋升公务员职务的方式之一，并对其基本程序作了规范；二是针对不同职务的特点，体现分类管理的理念，设计了领导职务和领导职务以外的其他职务的晋升程序；三是对法官、检察官的任职人选作出了特殊规定，这是由于法官、检察官的任用有从事法律工作年限的特别要求，都是副科级以上的层次，任命机关是人大常委会而不是政府机关，也没有试用期的规定。所以，本法对此作了特殊规定，既保证法官、检察官的素质，又方便报考者，不让他们参加两次考试。四是本着推进干部能上能下的精神，进一步明确了公务员降职的情形，增强了降职制度的可操作性。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  

二、要点提示：

（一）关于逐级晋升和破格、越级晋升。第四十三条第二款规定，“公务员晋升职务，应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越一级晋升职务。”

逐级晋升，是指按照规定的公务员职务序列顺序由下至上提任职务。各国公务员制度皆将公务员职务分为若干层次，公务员的职务晋升，必须按照职务层次，由低向高，一级一级地晋升。这是因为一个人工作能力的提高与工作经验的积累，需要经过一定时间和一定的过程。在下一层次一个或几个岗位上经过一定年限的实践锻炼，有利于较好地胜任上一层次职务的要求。这也是保证公务员管理有序进行的需要。

破格晋升，是指在晋升时适当放宽资格方面的要求，如放宽工龄、基层工作经历、文化程度、任职年限等方面的资格要求。

越级晋升，是指按照规定的公务员职务序列顺序跨越一个职务层次晋升职务。如由副科级职务直接晋升副处级职务。对特别优秀的公务员，或者在工作特殊需要的情况下，应当允许破格晋升或者越级晋升，这是在公务员晋升中讲台阶与不讲台阶、讲资历与不讲资历的辩证统一，是促进优秀人才脱颖而出、培养选拔年轻干部的需要。破格晋升和越级晋升应当按管理权限和一定的程序报经公务员主管部门同意，以维护法律的严肃性，防止主观随意性。

"特别优秀"、"工作特殊需要"，是原则性规定，实际工作中，情况比较复杂，要具体情况具体分析。近年来一些地方对此进行了积极的实践和探索，如我省川人法[2001]70号规定，对工作实绩特别突出，德才优秀，群众公认德才优秀的公务员，可越级或放宽条件晋升处级及其以下职务。【具体讲，就是可越级晋升的条件是：1、获得国务院、人事部或人事部和国务院部委联合表彰、省级政府授予的荣誉称号或记一等功奖励和在近三年年度考核中被确定为优秀等次的（2、在工作中能创造性的开展工作，提出政策、意见、建议为我省取得显著经济效益和社会效益的；3、提出了有重大改革、创新价值的理论、观点、措施对我省经济建设和社会发展起到了重要作用的；4、在处理重大事件、重大灾情、重大疫情中做出了突出贡献的）；可防宽资格条件晋升领导职务或非领导职务的条件是：1、获得省人事厅和府部门联合表彰或记二等功以上奖励的和在近两年年度考核中被确定为优秀等次的。】

"工作特殊需要"的情形，是为选拔党外干部、少数民族干部、年轻干部的需要而设置的。

（二）竞争上岗、公开选拔。竞争上岗与公开选拔，既有共同特征，也有许多不同之处。基本的区别在于两者适用范围的不同，竞争上岗主要适用于机关或者工作部门的内设机构领导职务，在本单位或者本系统进行，就是说，人选范围限于本单位、本系统。公开选拔主要适用于厅局级正职以下领导职务，公务员法还明确规定，副调研员以上及其他相当层次的非领导职务出现空缺，可以公开选拔。这一规定，主要考虑到选拔一些层次较高的专业技术类非领导职务人选的需要。另外，公开选拔与竞争上岗不同的还有，公开选拔没有将民主测评列为主要程序，这与公开选拔人选来自于不同的地方和单位有关，因此在考察中更要发扬民主，广泛听取人选所在单位的群众意见。  这些年的实践表明，竞争上岗、公开选拔的实行，对促进优秀人才脱颖而出、激发干部队伍活力等，发挥了重要作用。但作为一种选拔、晋升方式，也存在一些需要解决的问题。如成本较高，竞争上岗、公开选拔工作环节较多，工作量大，时间较长，需要投人大量人力、财力。再如，如何推进竞争上岗和公开选拔经常化、制度化，防止想搞就搞、不想搞就不搞的随意性，如何提高考试测评科学化水平，有效解决一些地方出现的"高分低能"现象，等等，都是需要研究解决和探索完善的问题。 

（三）任职前公示制和任职试用期制。任职前公示制、任职试用期制与竞争上岗、公开选拔一样，都是近年来干部人事制度改革的重要成果。任职前公示制是对选拔任用和职务晋升程序和方法的完善，任职试用期制是选拔任用和职务晋升工作的延伸。任职前公示制把扩大民主从推荐、考察环节延伸到任用决策阶段，把民主参与的范围由部分干部扩展到广大群众。按照有关规定，试用期制度主要适用于提拔担任下列非选举产生的地(厅)级以下领导职务的干部：党委、人大常委会、政府、政协工作部门的副职和内设机构的领导职务;纪委内设机构的领导职务；人民法院、人民检察院内设机构的非国家权力机关依法任命的领导职务。此外，由非领导职务转任上述同级领导职务的，也可以实行任职试用期制度。任职试用期为一年。

（四）降职，是一种公务员任用行为，是一种人才资源调配手段。公务员降职，一次降低一个职务层次，并严格按程序迸行（首先，由所在单位提出降职安排意见，明确降职的理由和降职后的安排去向。第二，征求本人意见。第三，任免机关审批）。我国公务员制度所规定的降职，不是一种惩戒性的行政处分。它与行政处分的区别在于:第一，目的不同。惩戒是通过惩处违法违纪人员来规范工作人员的行为，以达到维护法纪，制止和预防违纪行为发生的目的。职务升降的降职虽然也含有警示、鞭策、激励的意义，但主要目的却在于为职位选择适宜的人选和合理使用公务员，充分发挥每个公务员的作用，从而保证机关的高效运转。第二，原因不同。惩处工作人员的原因是有违法违纪行为，对公务员实施降职的原因则是公务员不称职。在实际生活中，不排除有公务员犯了错误或违法违纪而导致降职的情况，但是在这里，犯错误或违法违纪实际上也是不称职的一种表现。行政处分和降职是依据不同的原因来决定的。第三，实施后果不同。我国公务员制度规定，公务员受处分，在一定期间内，不得晋升职务、级别和工资档次，就是说，某些权利是被限制的。而公务员降职作为职务关系的正常变更，以上方面都不受影响。由于机构精简、撤销等，也可能将公务员安排到低于原职务层次的职位上任职，但这种降职安排不是职务升降意义上的降职，因为这种降职不是由于公务员本人不称职而作出的职务安排。

第八章  奖  励

一、条文变化与特点:

（一）、变化：《公务员法》第八章“奖励”共5条7款13项，《条例》第六章“奖励”共4条5款9项，本法增加1条2款4项。本法科学总结了我国长期以来的干部奖励工作，在《条例》的基础上增加了“公务员集体奖励”，“以精神奖励为主的原则”，以及第五十二条撤销奖励等新的内容。

（二）、《公务员法》在激励机制设计上，体现了三个主要特点：一是针对1993年实施奖励制度以来，在法律法规上只有个人激励而没有集体激励的规定，为培育公务员的团队精神，塑造集体主义形象，突出既注重奖励个人，又注重奖励集体，这是本法奖励制度最大的变化；二是既以精神奖励为主，又与物质奖励相结合，充分发挥奖励的激励功能；三是既注重定期奖励，又注重及时奖励。

二、要点提示：

    （一）、公务员奖励的特点。有四点:(1)奖励的主体是公务员所在的各类机关。(2)奖励的对象是公务员或者公务员集体。(3)奖励的条件是:工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹。(4)奖励是依法进行的，即奖励的条件、种类、程序都是法定的，都要严格按照法律规定办理。

（二）、公务员奖励制度的原则。有五条：

  1、物质奖励与精神奖励相结合，以精神奖励为主的原则。公务员法将奖励的种类分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号五种，单从这五种奖励形式看，都是精神奖励，体现了精神奖励为主的原则。但在给予这五种奖励的同时，还要给予一定的物质奖励。物质奖励包括给予一次性奖金，晋升工资档次等做法。此外，在考察国外公务员的奖励制度时发现，给予带薪休假和机关出资培训等，是一种运用十分普遍且效果很好的奖励形式。考虑到公务员需求的多样性和奖励的实际效果，这些都可以在将来奖励工作中探索。所以在法中规定，受奖励的公务员或者公务员集体，按照规定分别给予一次性奖金或者其他待遇。

2、公平、公正、公开的原则。坚持奖励的客观标准，一视同仁，作到程序公开，不搞"暗箱操作"。

3、奖励个人与奖励集体并重的原则。《国家公务员暂行条例》只规定了对公务员个人的奖励，没有对集体的奖励。这些年来实施奖励制度反映的一个问题是，实际上有些突出成绩确实是由一个单位或者集体做出的，因此实践中对公务员集体进行奖励的情形不仅存在而且比较多。基于补充完善公务员奖励制度的需要，基于需要对实践中存在的集体奖励进行规范的要求，公务员法强调既要对公务员个人进行奖励，也要对公务员集体进行奖励，并对集体奖励的条件作了规定。这一规定为机关对公务员集体进行奖励提供了法律依据。公务员集体包括:一是按照编制序列设置的机构，例如委(局)、处科(室)等；二是为完成专项任务组成的工作集体。

4、定期奖励和及时奖励相结合的原则。对在本职工作中做出突出成绩的，实行定期进行奖励;对完成专项任务、处理突发事件或者在特定环境中做出突出贡献的，应当及时给予奖励。

5、有错必纠的原则。主要体现在对违反法定事由和违反法定程序的奖励，予以撤销。

（三）、公务员奖励的权限。1995年人事部发布的仅适用于国家行政机关公务员的《国家公务员奖励暂行规定》明确的行政机关公务员奖励的权限:(1)嘉奖、记三等功由县级以上人民政府或者市(地)级以上人民政府工作部门批准;(2)记二等功，由市(地)级以上人民政府或者省级以上人民政府工作部门批准;(3)记一等功，由省、自治区、直辖市以上人民政府或者国务院工作部门批准;(4)国务院授予荣誉称号，经国务院人事部门审核后，由国务院批准;(5)省、自治区、直辖市人民政府授予荣誉称号，经本级政府人事部门审核后，由省、自治区、直辖市人民政府批准;(6)国务院工作部门授予荣誉称号，经国务院人事部门审核同意后，由国务院工作部门批准;(7)地方各级人民政府按照奖励权限的规定，给予本级人民代表大会选举或者人民代表大会常务委员会决定任命的人民政府领导人员奖励，应当报上一级人民政府批准;对政府工作部门领导人员的奖励，由本级人民政府批准;(8)审批机关在给予国家公务员奖励时，应当按国家公务员管理权限，征得主管机关的同意。

第九章 惩  戒

一、条文变化：

《公务员法》第九章“惩戒”与《条例》第七章“纪律”相比较，本法用“惩戒”作为了章目名称，共7条12款16项，《条例》第七章共7条13款14项，本法简1款增2项。

二、要点提示：

（一）、公务员纪律的内容。公务员法采取了归类、举要列举的形式，明确了我国公务员不得违反的基本纪律行为，主要包括四个方面: 1、政治纪律。政治纪律是公务员在政治方面应当遵守的行为准则。公务员作为行使公权力的人员，只有遵守政治纪律才能保证履行职责的正确方向。违反政治纪律的行为，主要有以下两个方面: （1）．散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动。（2）．组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工。2、工作纪律。工作纪律是指公务员在履行职责时应当遵守的纪律。违反工作纪律的行为主要有以下几个方面：（1）·玩忽职守，贴误工作。（2）．拒绝执行上级依法作出的决定和命令。（3）．压制批评，打击报复。（4）．弄虚作假，误导、欺骗领导和公众。（5）．滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。（6）．泄露国家秘密或者工作秘密。（7）．在对外交往中损害国家荣誉和利益。（8）．旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归。3、廉政纪律。违反廉政纪律的行为主要有以下几个方面：（1）．贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利。（2）．违反财经纪律，浪费国家资财。（3）．从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。这里的"营利性"主要包括两个方面的含义:一是公务员参与的活动或参加的组织所从事的活动是以营利为目的的;二是参加活动或参加组织的收人在成员中进行分配。公务员法禁止公务员兼任一切营利性组织的职务，但是并不一律禁止公务员从事经济行为，只是严格限制公务员参与经营活动。比如，公务员可以依照规定在证券市场上进行申购、购买股票等有价证券的活动，但是不准其参与上市企业的日常经营管理活动。4、道德纪律。道德纪律是指公务员作为公职人员，必须遵守公务人员的职业道德，并遵守社会主义公共道德。公务员法规定的公务员违反道德纪律的行为主要有以下方面:（1）．参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动。（2）．违反职业道德、社会公德。

（二）、执行上级决定或者命令的免责问题

这个问题在人大审议期间媒体议论较多。公务员法第十二条关于公务员应履行的义务中有一项是“服从和执行上级依法作出的决定和命令”；第五十三条关于公务员纪律的规定中有一项是，不得“拒绝执行上级依法作出的决定和命令”。这是保证令行禁止、政令畅通和机关效能的重要规定。在审议公务员法中，一些委员提出，这样规定是对的，但是不全面。如果上级的决定、命令是违法的或者是错误的怎么办？怎样避免因执行上级违法或者错误的决定、命令，而对公共利益、公民的合法权益造成重大的不可挽回的损失？公务员执行明显违法的决定、命令的，其本人是否应当承担相应的责任，以增强公务员的责任感？这些问题很有道理。因此，在第二次审议过程中，根据委员们的意见，又新增加了第五十四条。这条讲了三层意见：一是“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见”；二是“上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任”；三是“公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”这样就使关于公务员执行命令的法律更规范、更完整。根据这个规定，公务员执行公务，以免责为原则，以不免责为例外。即在一般情况下，公务员履行职责，执行上级决定或命令，即使执行了错误的决定或命令，都享有免责权。因为公务员的义务和纪律都包含了不对抗依法作出的决定或者命令。决定或者命令是上级下达的，执行的后果由上级承担顺理成章。但这里必须有一个例外，即对于明显违法的决定或者命令，如行刑逼供、走私、做假帐等，公务员应当维护法制尊严，予以抵制。如果不加抵制而是盲目执行这种明显违法的决定或者命令，则必须承担相应的责任。

人民警察法第三十二条对此也有类似的规定。讨论中也有同志提出，法官、检察官应当只服从法律而不应服从上级的命令。对这个问题，我们认为，一方面，本法总则第三条第二款专门规定，法律对法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定，从而实现了公务员法与法官法、检察官法的衔接。另一方面，法官、检察官作为机关工作人员，在机关行政管理中，也应当有听从上级指挥管理的义务。

（三）、关于处分问题

公务员法沿用了暂行条例关于处分种类的规定，将处分分为：“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”。第五十八条第一款还规定，“公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。”第二款还规定了受处分的期间，分别为：“警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。”这一条，作为从事组织和人事工作的领导和同志，要特别留意，如果将在受处分期间的公务员晋升了职务，纠正起来会带来很多麻烦，对晋升者本人也会造成伤害。第三款规定，“受撤职处分的，按规定降低级别。”第五十条第二款还规定，“解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。”

另外，按照公务员法第二十四条“曾因犯罪受过刑事处罚的”不得录用为公务员的原则精神，对于被判处刑罚（包括缓刑）的公务员，应及时作出处理。如何处理，还须完善办法

第十章  培  训

一、条文变化与特点：

《公务员法》在总结《条例》实施十多年的经验的基础上，分析研究公务员培训的特点和要求，借鉴国外公务员培训制度的有效做法，同时，还吸收企事业单位等在培训方面的一些有益探索，分别对公务员培训的根据、培训机构、类型，以及公务员培训登记管理、时间要求和培训与考核、任职和晋升的关系等诸多方面作出了明确规定，其主要特点突出体现在两个方面：

第一，强调公务员参加培训是权利与义务的统一。培训是公务员的义务，是指国家对公务员接受培训进行约束和强制;培训是公务员的权利，是指公务员依据国家法律可以提出培训申请、培训选择及要求机关许可并提供某些保障。根据本法的规定，从公务员的义务角度来看，公务员必须参加初任培训和任职培训；从公务员的权利来看，机关应着眼于公务员职业发展来安排培训，使公务员在职业生涯中持续得到培训和提高，必须强化机关对公务员承担培训的责任。从机关要求的角度来看，公务员必须参加公务员法规定的四类培训，这是义务;从个人需要来说，参加这些培训又是权利，机关不能随意剥夺。另一方面，义务权利关系还体现在，公务员培训既有"规定动作"，同时也应允许有"自选动作"。对"自选动作"，在不影响正常工作和对公务员正常管理的情况下，机关应给予鼓励和支持。

第二、突出强调对公务员进行分级分类培训。与《条例》第十章“培训”相比较，在内容上明显新增了“分级分类培训”、“对晋升领导职务的公务员任职后一年内进行任职培训”、“对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训”，以及“国家有计划地加强对后备领导人员的培训”和“公务员的培训实行登记管理”等内容。这些新内容的增加，充分体现了加强对公务员的培训，不断更新培训内容，创新培训方法的立法思想。

二、要点提示（说明四个问题）：

（一）关于分级分类培训。第六十条第一款规定：“机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。”由于不同职务层次、不同职位类别公务员所承担的职责不同，对公务员的素质和能力的要求也就有所不同。分级分类培训，就是要根据不同职务层次、不同类别公务员的特点和需要，按照学用一致、按需施教的要求，在培训内容、培训方法、培训形式上有所不同，使培训具有针对性和实效性。

（二）培训机构问题。第六十条第二款从法律上明确了“国家建立专门的公务员培训机构。机关根据需要也可以委托其他培训机构承担公务员培训任务。”没有委托的培训机构不能承担公务员培训任务，这就遏制了社会上一些培训机构面向公务员乱办班，乱收费现象。

（三）关于培训形式。第六十一条将培训分类更加明确。共有四种培训形式：一是对新录用人员的培训，即初任培训，一般在试用期内进行，主要目的是提高新录用公务员适应职位要求、胜任本职工作能力。二是对晋升领导职务公务员的培训，即任职培训，一般要求先培训后到职，特殊情况也可在到职后一年内进行；重点提高任职公务员的综合管理能力、行政决策能力等新任职务所需要的能力。三是根据专项工作需要进行的专门业务培训，主要是指公务员被抽调或临时指派从事某项工作任务，比如人口普查、工作督导等，根据该项工作的需要进行的相关专门知识培训。四是对全体公务员进行的更新知识、提高工作能力的在职培训，也叫轮训。这类培训面向全体公务员，以新知识、新技能为主要内容，开阔公务员的视野，使其跟上时代发展的潮流。由于公务员实行分类管理后，专业技术类公务员所从事的主要是专业技术工作，所以对他们的轮训应当是按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训。

（四）公务员的培训实行登记管理制度。本法第六十二条规定，公务员的培训实行登记管理，即将培训时间、内容和成绩记录在案。登记管理是使培训制度化、规范化的一项措施，有利于对公务员实施有计划、有目的的培训，有利于将培训和使用更好地结合起来。

第六十二条第三款规定了培训结果的使用，明确规定把公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一，这为建立健全公务员培训激励约束机制，保证公务员培训顺利进行提供了法律依据

第十一章 交流与回避

一、条文变化：

《公务员法》第十一章“交流与回避”是《条例》第十一章“交流”与第十二章“回避”的合并章目，本法第十一章共10条18款3项，《条例》第十一章和第十二章共9条17款，本法增1条1款3项。

【《公务员法》总结了几十年来我国干部交流工作的经验，特别是《条例》发布实施以来干部人事制度改革的成果，充分体现《党政领导干部选拔任用条例》中关于干部交流的原则，本着既要继续推进公务员管理制度的灵活性、开放性，又要严格规范公务员队伍的“进口”，“以人为本”，充分利用人与岗位两种稀缺资源，推进廉政建设的立法思想，对公务员交流制度作了进一步完善。】  

（一）、本法与《条例》相比较，明显的变化有五点：一是本法规定公务员交流的方式为三种，去掉了《条例》中的“轮换”，这主要是轮换也是机关内部职位的改变，与转任实质上相同。二是本法与《条例》关于调任的内容有很大的变化。由于公务员范围扩大，《条例》中关于调任的范围和条件就不能涵盖所有的机关了。本法将《条例》中的“考核”修改为“考察”，同时根据不同机关的管理方式规定了要“按照管理权限进行审批”。为严格保证调任人员的素质，本法又新规定了“必要时可以对调任人选进行考试。三是本法去掉了《条例》中关于公务员调出机关的规定，这主要是《条例》实施过程中，公务员调出机关后就不再是公务员身份，这是实施中的现实，本法对此不再专门作出规定。四是补充规定并强调了对于机关内设机构领导职务和部门工作性质特殊的非领导职务也要有计划进行交流。这是为了防止和避免公务员在某一内设机构领导岗位长期任职，形成特定的人际关系，同时也是为了有利于公务员能力素质的全面培养提高。这条补充规定是公务员交流带强制性的一种，公务员个人从其义务上来讲应当服从。五是本法对公务员挂职没有特别强调到基层，《条例》中的挂职强调了到基层。这主要是随着公务员范围的扩大，其挂职锻炼的范围也增大了。因此，从挂职锻炼的目的出发，既可以到基层锻炼，也可以到上级机关挂职，这是由挂职锻炼的目的需要决定的，鉴于此本法没有特别强调到上级机关还是到基层。                                                                                                   

（二）、《公务员法》在合并《条例》“交流”与“回避”两章内容的同时，对回避内容作了进一步修改完善，主要有六点较大的变化：一是本法在《条例》相关内容基础上，既保留了《条例》的规定，又在具体操作上留有一定的空间。但由于公务员范围扩大，本法除增加“组织”、“纪检”部门的内容外，还将《条例》任职回避规定作了调整，在《条例》三种回避关系基础上增加“近姻关系”，变为四种回避关系。二是本法补充规定了第六十八条第二款内容，并从实际出发，对执行任职回避确有困难的一些特殊行业，为防止避免管理上的漏洞，还特别提出了“必须经省级以上公务员主管部门的规定”的条件限制。三是本法用“地域回避”更替了“原籍任职”的概念，对乡、县级机关主要领导职务的回避范围定性更加科学准确。四是本法新增加第七十条（三）项规定，这一条概括性回避情形的规定更适应公务实践的要求，为今后增加其他需要公务回避情形置留了空间。五是本法新增加第七十一条一、二款规定，使公务员回避制度更加完善，更具有实体性、程序性和操作性。六是新增加第七十二条规定，此条既是本法保持与其他法律法规的衔接，又是对特殊类别公务员回避的特别规定。本法与《条例》的相对变化，着重体现了本法强调回避是公务员必须履行的义务，坚持宽严适度的回避标准，以及保持与其他法律法规相衔接的立法思想。                                                                                                                 

（三）、《公务员法》对公务员回避制度的进一步完善，有利于促进廉政建设；有利于克服用人上的不正之风；有利于加强机关管理，提高行政效率；有利于为公务员创造良好的工作环境，为建设一支高效、廉洁的公务员队伍创造条件。                                                                                     

二、要点提示：

（一）、公务员交流制度的概念，包括以下几方面的含义:

1．公务员交流的法定形式包括调任、转任和挂职锻炼三种，每种形式都有特定的目的、范围、对象以及相应的条件和程序要求。

2．交流是机关对公务员的一种管理活动和手段，无论哪种形式的交流，都必须经过机关决定安排或批办手续。

3．公务员交流的原因，概括起来有两大方面:一是工作需要;二是照顾公务员个人愿望。其中，工作需要是第一位的，照顾个人愿望是第二位的。后者应以不与工作需要相冲突为条件。

4．公务员交流的范围，既包括在公务员队伍内部的交流，即在公务员队伍内跨地区、跨部门的交流和在同一部门内的不同职位之间的交流;也包括与公务员队伍以外的其他从事公务的人员进行交流。不同范围的交流，在法律上产生的后果不同。公务员在公务员队伍内部的交流即转任，不涉及公务员身份变化问题，只是改变了行政隶属关系，即职务关系发生变更;而调任则涉及到人员身份变化问题。此外，挂职锻炼这种特殊的交流形式，既可在机关内进行，也可在机关外进行，但均不改变公务员身份，也不改变其行政隶属关系，只是临时改变其工作关系。

5．公务员的交流，一般属于同一职务层次之间的平级调动，但有时交流也与提拔使用与降职使用结合进行，不过要相应履行职务升降的有关程序。

（二）、公务员交流制度中的调任，是指国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当层次的非领导职务。它是公务员队伍的一个"入口"。《国家公务员暂行条例》中的"调任"，明确规定包含"调入"和"调出"两个方面，而公务员法中的"调任"只规定了"调入"一个方面。（这样改变的主要考虑是，调出只涉及到机关是否同意其离职的问题，从机关来说，既不用"调"，也不用"任"，因此，公务员法中的"调任"特指从机关外的其他从事公务的人员中调进合适人员到机关担任公务员职务的交流形式。调任必须符合严格的调任程序，用人机关应当进行严格考察，并按照人事管理权限审批，必要时进行业务知识和能力的考试。增加考试程序，主要是因为，符合调人条件的人较多，为实现公开、公平、竞争、择优的原则，增加考试的程序，更有利于将优秀的人才选进公务员队伍。）

（三）、公务员交流制度中的挂职锻炼，是指机关有计划地选派公务员在一定时间内到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位担任一定职务，经受锻炼，丰富经验，增长才干。与另两种交流形式相比，挂职锻炼是一种特殊的交流形式，实际是“交而未流”。

（四）、回避问题。公务员法中规定了三种回避制度：

1.任职回避。第六十八条规定，“公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系及近姻亲关系的”一是不得在“同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务”；二是不得担任“有直接上下级领导关系的职务”；三是“不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监督、审计和财务工作。”

（几个概念。一是直系血亲关系：即生育自己和自己所生的上下各代亲属，如从自己向上算，包括父母、祖父母、外祖父母；向下算，包括子女、孙子女、外孙子女。二是旁系血亲：指有间接血缘关系的亲属，范围比较广，主要限定在三代以内旁系血亲，包括伯父姑舅姨、兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、外侄子女。三是近姻亲关系：目前法律上还没有明确规定，在掌握上应该是姻亲关系的范围比自己血亲关系的范围小一些，即最近的姻亲关系，一般包括配偶的父母和兄弟姐妹，子女的配偶及其父母，兄弟姐妹的配偶。如果是“因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。”）

2.地域回避。第六十九条规定了“地域回避”。我国自古以来就有“异地做官”的制度。根据现在的实际情况，对基层部分党政领导干部实行地域回避确有必要。但也不能把范围搞得过大，按照本法的规定，实行地域回避的，一是县、乡两级党委、政府的主要领导；二是法院、公安、工商、税务等有关部门的主要领导。

3.公务回避。第七十条规定了公务回避的三种情形：“涉及本人利害关系的”；“涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的”；“其他可能影响公正执行公务的”，公务员在执行公务时，遇到以上三种情形，自己要向组织提出不参与该项公务。除了公务员个人要求回避外，只要符合这三种，当事人也可以要求公务员回避，组织上也可以直接决定公务员回避。这里所谓的"其他可能影响公正执行公务的情形"，只是一个原则性规定，具体是什么情形、由谁来判定等都将由配套法规去规定。实践中，一般像同学、同乡、战友、老同事等关系，或者怨仇关系等都可能影响公正执行公务。这些特殊关系，无法一一列举，所以是“兜底条款”。这一规定把公务回避的范围扩大到可能影响公正执行公务的所有可能性上，便公务员公务回避的规定在法律上更加严谨。

第十二章 工资福利保险

条文变化与特点：

本章的制定，为公务员工资、福利、保险的制度化提供了法律依据。世界各国都非常重视公务员工资、福利、保险的立法，有的国家不仅在公务员总法中对公务员的工资福利保险制度做出原则性规定，而且还制定专门法律对公务员工资福利保险做出具体规定。建国以来，国家就公务员工资福利保险制定了一系列制度、规定、政策，由于没有上升到法律的层次，在实际工作中存在一些随意性。本章的规定，使公务员工资福利保险制度的基本原则、主要内容和纪律等重大问题以法律形式规定下来，具有特别重要的意义。对本章内容不做过多说明。

（一）、《公务员法》第十二章“工资福利保险”共7条16款，《条例》第十三章“工资保险福利”共7条11款，本法增5款。本法第十二章以《条例》相关规定为基础，既保留了《条例》的大多数规定，又把公务员工资福利保险方面最基本、最主要的内容以原则性的规定进行表述，为今后进一步改革留下了空间，同时则重把比较成熟的改革思路和已经存在的一些行之有效的制度（比如公务员工资结构改为职务工资和级别工资两部分的思路，以及公务员抚恤、工时和休假等行之有效的制度）包含确定在法律的规定中。

（二）、《公务员法》第七十三条各款相对于《条例》来讲，主要是对公务员的工资制度、分配原则以及建立的机制等内容作了进一步完善。本法第七十三条第一款进一步明确了“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”，也就是指根据公务员的职务、级别等确定公务员的工资标准；第二款在坚持贯彻按劳分配原则的同时，明确补充了要体现合理工资差距的规定；第三款将《条例》第六十五条第一款中“定期增资制度”修改为“国家建立公务员工资的正常增长机制”。                                                                                     

（三）、《公务员法》第七十四条相对于《条例》对公务员工资的内容、津贴种类以及补贴、补助等进行突破性的改革。首先，将《条例》规定的公务员基本工资结构进行归并简化，由原来的职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资“四结构”归并为职务工资、级别工资“两结构”，取消了工龄工资。对公务员基本工资结构的改革，为确立公务员职务晋升与级别晋升的“双梯制”提供了保证，是本法对公务员工资制度改革最为突出的亮点。其次，本法第七十四条第二款、第三款对公务员工资的其他补充形式和工资制度的相关组成部分作了进一步完善，尤其是将公务员的住房、医疗等补贴、补助以法律规定明确作为了公务员工资的一种补充形式。第三、本法第七十四章第四款、第五款去掉了《条例》中的“晋升工资”，增加了工资发放的规定。这样修改和完善，是把公务员“晋升工资”通过职务晋升与级别晋升的“双梯制”来体现；增加工资发放的规定是对公务员权利的保障的需要。                                                                                                                                     

（四）、《公务员法》第七十五条相对于《条例》对公务员工资水平的确定原则以及工资调查制度进一步完善。本法第七十五条第一款确定了公务员工资水平的总的原则，为公务员工资能够大体反映国民经济发展水平和社会劳动生产率的提高程度，提供了较为科学的公务员工资水平的标准。本法第七十五条第二款在充分吸收国际通行做法的基础上对《条例》相关内容的进一步完善，是为适应和贯彻前款规定的原则而提出的具体途径，本款的意义着重于公务员工资调查制度，目的是为公务员工资与企业人员工资的比较平衡制度提供科学准确的数据。公务员工资调查制度的创设是本法对公务员工资改革的又一个重要体现。                                                                                                                          

（五）、《公务员法》第七十六条、第七十七条、第七十八条、第七十九条各款对公务员福利制度、保险制度和优抚制度及保障制度等进一步健全完善，尤其是对公务员的工时、休假、福利费及保险、优抚及保障问题等各方面，相对于《条例》专门新增了第七十六条第二款、第七十七条第一款、第二款和第七十九条的规定，使公务员工资福利保险各方面问题的处理解决更加具体化、规范化、制度化（略）。

第十三章 辞职辞退

一、条文变化与特点：

本章共7条，规定了公务员辞职和机关辞退公务员两个问题。就是说，公务员可以按规定辞去公职；机关也可以按规定对公务员予以辞退。法中规定了不得辞职和不得辞退的情形，还对辞职辞退的程序、要求等作了规定。

《公务员法》第十三章“辞职辞退”共7条11款14项，《条例》共6条9款5项，本法增1条2款9项。本法第十三章对我国几十年来干部人事制度的实践进行了颇具深度和广度地总结，对公务员辞职辞退的基本原则、具体情形、适用条件、基本程序以及物质补偿和后续管理等作了系统的规范，是公务员制度改革的一个重大突破和发展，对于现实的人事制度改革与管理具有重大的意义。                                                                                                                        

（一）、变化：《公务员法》第十三章首先是调整了《条例》辞退公务员的情形，差异不太大，同时，增加了公务员辞去公职及辞退公务员的限制性规定，即：第 八十一条 （二）项中“或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的”和第八十一条（三）、（四）、（五）项及第八十四条（一）、（二）、（三）、（四）项规定。其次，本法增加了公务员辞去领导职务的规定，是对担任领导职务的公务员在辞去领导职务的条件上及政治责任的专门规定，其立法的进步得以充分体现。根据本法第八十二条款的规定可对公务员辞去领导职务分为因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职四种情况。因公辞职和自愿辞职适用于所有担任领导职务的公务员（自然包括领导成员）。本法作出因公辞职和自愿辞职的规定，分别是为更好地维护宪法、组织法相关规定的严肃性和为维护领导干部的择业权利。引咎辞职和责令辞职仅仅适用于公务员中的领导成员。本法作出引咎辞职和责令辞职的规定，是对领导成员经按人事管理权限，由党委（党组）及组织（人事）部门根据领导成员在任职其间的表现，认定不再适合担任现职应当履行辞职的情况，实际上都属于公务员中的领导成员应当承担的政治责任。本法将领导成员应当承担的政治责任法定化，这与《条例》相比较是最大的一个变化，充分体现了深化我国政治体制改革的时代要求。第三，本法第十三章还增加了公务员辞职辞退后备案规定和对被辞退公务员的物质补偿的规定（第八十五条第二款），加强了公务员辞职辞退工作的力度和操作性，既使公务员的“出口”渠道得到扩展和规范，又切实保障了公务员合法权益不受到侵害。                                                                                                                                        

（二）、《公务员法》第十三章与《条例》相关内容比较，其意义和作用主要体现在：一是进一步严格了公务员队伍的管理，把竞争激励机制和优胜劣汰机制注入了机关，有利于增强机关活力，树立高素质公务员新形象。二是为遏制形式主义和官僚主义，实现干部能“上”能“下”，增强领导干部的责任意识和爱岗敬业精神开拓了重要途径。三是进一步为机关各类人才的流动拓宽了渠道，有利于促进公务员人才结构的调整。四是将联动性地推进公务员制度的改革，有利于促进公务员制度和公务员管理形成良性循环和整体效益的提高。

二、要点提示:

（一）最低服务年限问题。第八十一条规定了有五种情形之一的，不得辞去公职。而本条第一项“未满国家规定的最低服务年限的”规定，没有写明最低服务年限。暂行条例规定国家行政机关可以根据实际情况，规定国家公务员三至五年的最低服务年限，这主要是对机关新录用人员的规定。在公务员法起草和征求意见过程中，主要有两种意见：一种意见认为，机关招录公务员付出了一定的成本，公务员有义务为机关服务一段时间，以保持公务员队伍稳定和机关工作的连续性；另一种意见认为，设定最低服务年限，涉及限制个人权利的问题，究竟以多长时间为宜，需要慎重研究，各机关更不能随意设置最低服务年限。另外，除了针对新录用人员进行规定外，实践中对参加公费国内外脱产培训时间较长的人员也有一个培训后最低服务年限的问题。这些情况在法中不宜具体规定，需要进一步研究后，将在配套法规中加以明确。

（二）关于领导干部的辞职问题。暂行条例只规定了公务员辞去公职的情况。公务员法第八十二条的辞职包括辞去公职和领导干部辞去领导职务两种情况。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部辞职暂行规定》，公务员法把领导干部的因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职等四种辞职纳入了公务员法的内容。其中，引咎辞职和责令辞职只适用于领导成员。

第十四章 退休

条文变化分析：

本章共3条，规定了公务员的法定退休、提前退休和退休待遇。

《公务员法》第十四章“退休”共3条3项，《条例》共3条4项，本法简1项。本法与《条例》相比较：

首先，本法用“达到国家规定的退休年龄”更替了《条例》中“男年满六十周岁，女满五十五周岁”的公务员应当退休的条件。关于退休年龄，现行退休年龄政策比较复杂，比如，按《条例》规定的退休年龄却主要适用在正省部级职务以下公务员，而正省部级以上的公务员却按六十五周岁等，同时也涉及到男女公务员是否应按同龄退休的问题，也涉及到不同类别公务员的退休年龄和社会现实就业等方面的问题。鉴于现行退休年龄政策的复杂性及牵涉面较宽的问题，本法参照了《劳动法》的处理办法，没有具体规定公务员的退休年龄，仍执行现有政策规定，同时也为将来在条件成熟时实施男女同龄的政策及规范退休年龄规定，留下了空间。

其次，用“完全丧失工作能力”更替了《条例》中“丧失工作能力”的公务员应当退休的条件，也就是说在公务员还没有完全丧失工作能力时，还不应视其为必须退休，这也是对公务员权利的进一步保护。

第三，本法将《条例》中可以退休的具体年龄修改为“距国家规定的退休年龄不足五年”，保持与本法第八十七条第一款的一致性。同时，增加了第八十八条（三）规定，扩宽了公务员的自愿退休的情形，体现了尊重和保护公务员权利，也为机关的“出口”从退休方面疏通了渠道。第四、本法在《条例》相关内容的基础上，增加了“国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥特长，参与社会发展”，这是对公务员退休后除继续享受国家规定的退休金和其他待遇外，对其管理作出的进一步完善。

【主要介绍公务员退休年龄问题。

第八十七条规定，“公务员达到国家规定的退休年龄或者完成丧失工作能力的，应当退休。”经过上上下下，反复征求意见，最后采取现在的写法，也就是各职务层次的男女公务员仍执行国家规定的退休年龄。这个规定，是指1978年经全国人大常 委会原则批准、国务院颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》（国发[1978]104号），该办法对党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部和职工退休的年龄等条件都作了统一规定。同时，还要执行国家对一些人员的退休年龄作出的特殊规定。此外，公务员参照劳动法的处理办法，在法中不具体规定公务员的退休年龄，也为将来在条件成熟时实施男女同龄的政策以及规范退休年龄规定留下空间。】

第十五章 申诉控告

一、条文变化与特点：

本章共5条，规定了公务员申诉制度和公务员控告制度。

《公务员法》第十五章“申诉控告”共5条8款8项，《条例》第十六章“申诉控告”共4条7款，本法增1条1款8项。本法与《条例》相比较，本法主要对公务员申诉控告的相关制度和规定进一步作了完善，充分考虑了与相关法律制度的接轨。首先，本法在明确规定复核和申诉两种方式，给予公务员较大选择余地的同时，新增了提起申诉的人事处理的具体情形（即第九十七条第一款（一）至（八）项），使公务员申诉的操作性更加增强。

其次，根据《条例》及相关制度的实践，吸收国际上公务员申诉制度的通行做法，结合我国申诉制度实践的时机和条件均已成熟等情况，建立了新的二级申诉制度（第九十条第二款），使公务员权益保障制度更加行之有效，这是本法本章与《条例》相应内容的最大的变化。

第三，本法增加了公务员申诉复核期限和处理期限（第九十一条），这对于有效避免对公务员申诉互相推诿、欠拖不决、敷衍塞责，加强对公务员权益的有效保护，是十分必要的，切实可行的。同时，这个期限也是在充分总结申诉工作实践经验的基础上，考虑了机关正常工作的具体因素，并且规定了可以延长的例外情况，这也是很切合实际情况的，有利于保证公务员申诉工作顺利进行。

第四、本法设计的申诉控告制度具有三个方面的意见：一是保障公务员的合法权益；二是有利于监督机关及其工作人员遵守法纪；三是对公务员其他制度的实行起着重要的保障和监督作用。

二、要点提示：

（一）关于申诉。公务员申诉是指公务员对涉及本人的人事处理决定不服，依法向原处理机关申请复核，对复核不服向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，或不经复核直接提出申诉，要求重新处理的法律活动。与暂行条例相比，主要有三处明显变化：

一是扩大了申诉受案范围。公务员法第九十条对公务员申诉的受案范围规定了八项内容：处分，辞退或者取消录用，降职，定期考核定为不称职，免职，申请辞职、提前退休未予批准，未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇，法律、法规规定可以申诉的其他情形。这些可申诉的情形，几乎囊括了公务员管理的主要环节所涉及的人事处理决定。

二是由一级申诉制改为二级申斥制。即公务员对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。

三是从管理的统一和规范性及实际效果出发，明确规定将行政机关公务员对行政处分不服的申诉，统一由监察机关受理和处理，并明确规定按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理（第九十条第三款）。

（二）关于控告。第九十三条规定：“公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。”

申诉与控告的区别是：一是目的不同。申诉的目的是要求处理机关改变或者撤销对自己不利的处理决定，以便维护自己的合法权益，并使已经受到的损失得到补偿。控告的目的则是要求有关机关对实施不法侵害的机关或人员追究责任。二是原因不同。引起申诉的原因是公务员认为机关作出的涉及本人权益的处理决定不正确、不适当。控告的原因是公务员认为机关及其领导人员在职权活动中侵害其个人权益的违纪违法行为。三是期限不同。提出申诉有时限要求，而提出控告没有时限要求。

第十六章 职位聘任

一、特点与分析：

在我国最早实行合同用人办法的是“三资”企业，接着国有企业引入合同制，尔后，逐步推广到事业单位、乡镇党政机关以及其他机关。目前，国有企业已经实行全员合同制管理，事业单位正在推行聘用制，而对于公务员实行聘任制，各地、各部门了也作过一些，都由于法律依据不充分、相关政策不配套等原因，效果不理想。

（一）、目的：公务员法专设职位职责任一章，主要考虑，实行聘任制，一是可以满足机关的特殊用人需求；二是可以降低机关用人成本；三是可以健全用人机制，增强公务员制度活力，公务员法第十六章，共有6条，规定了聘任制和人事争议仲裁制度等内容。

（二）、《公务员法》所指职位聘任，是机关可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，但涉及国家秘密的上述两类职位不实行聘任制，这就是本法聘任制的范围。所谓专业性较强的职位和辅助性职位，从职务类别上讲既包括非领导职位也包括领导职位；从特点上讲，主要是指专业技术知识的要求高，社会通用性、专业性强，机关急需紧缺的人才（如金融、财会、法律、信息技术等），也包括部分机关中处于辅助事务性强的人才。适用聘任制除了职位的特殊要求外，还必须是工作确实需要，并需报经省级以上公务员综合管理部门的批准。                                                             

（三）、《公务员法》赋予了用人机关在人员使用方面的一定自主权，可根据需要自主决定招聘方式。聘任制目前毕竟处于改革的探索阶段，本法为保证聘任制的稳步发展，特别规定了宏观管理的具体措施（第九十六条第二款）。                                        

（四）、《公务员法》为确保聘任制的规范运作，用了3条6款的法律条款（第九十七条、第九十八条各款和第九十九条），对签订聘任合同的原则、形式、聘任合同内容、合同变更和解除条件，以及聘任的工作福利和对聘任制公务员的管理等内容作了明确规定，使聘任公务员的内容、程序等更加具体完备，更便于理解和执行，也为解决聘任中的纠纷奠定了基础。                                                                                           

（五）、《公务员法》将人事争议仲裁制度首次在法律上确立下来，明确规定“国家建立人事争议仲裁制度”。人事争议仲裁制度是仲裁机构居中对人事争议进行裁断的一种创新性人事权益救济制度，是适应建立社会主义市场经济体制和深化人事制度改革的要求而发展起来的。近几年来，按照国家人事部1997年颁布的《人事争议处理暂行规定》，我国的人事争议仲裁工作主要是处理事业单位因履行聘任合同产生的争议，经过多年的实践，此项工作已具备较好的基础和条件，逐渐为社会各界所认可。但是，人事争议仲裁作为一种准司法行为，人事争议仲裁的申请人既可以是公务员个人，又可以是机关，人事争议仲裁主要使用的是调解原则，实行“谁主张，谁举证”的原则，其立法层次较低，法律依据不足，权威性不够的问题仍十分突出。本法通过职位聘任为切入口，把人事争议仲裁确立在法律层面，一是有利于推进人事争议仲裁工作的开展，二是有利于维护公职人员的合法权益，三是为了推动人事制度改革提供了法律的支撑。本法第一百条用了3款专门明确了人事争议仲裁的原则、机构设立、程序等，为规范进行人事争议仲裁提供了法律依据（略）。

二、要点提示：

(一)聘任制的适用范围。第九十五条第一款规定，“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”这里讲的专业性较强的职位，一是对专业技术知识的要求较高，二是机关急需紧缺的专业人才。比如，金融、财会、法律、信息技术等方面的专业技术人员。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，“党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。”因此，实行聘任制的职位既包括非领导职位，也包括领导职位。辅助性职位，主要指事务性强，在机关工作中处于辅助、从属地位的职位，如书记员、资料管理、文件收发、数据录入等方面的职位。对以上职位实行聘任制，要进行严格的审批，并且聘任合同应报同级公务员主管部门备案。

第九十五条第二款还规定，“前款所列职位涉及国家秘密的，不实行聘任制。”什么是涉及国家秘密的职位，要根据党和国家有关规定和机关的具体情况来确定。

（二）聘任方式。第九十六条第一款规定，“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”同时，本条第二款又规定，“机关聘公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。”这就是说，实行聘任制需要在编制部门核定的编制限额内进行；同时，必须使用机关财政负担的工资经费。

（三）聘任制公务员的管理。第九十七条第一款规定，“机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。”这就是说，聘任制公务员的管理具有自身的特点，主要是根据合同管理，这与委任制公务员有所不同。第九十八条第一款规定，“聘任合同应当具备合同期限，职位及其职责要求，工资、福利、保险待遇，违约责任等条款。”本条第二款还规定了聘任合同期限为一年至五年，试用期为一个月至六个月。聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制。还规定了解除、终止聘任的条件等。从规定看，聘任公务员的程序一般灵活、简便，只要双方达成一致意见，就可签订聘任合同。聘任制公务员不适用“降级”、“撤职”、“开除”等处分，如有问题，比如严重违反工作纪律或用人机关规章制度的；或者严重失职、营私舞弊，对用人单位利益和名誉造成重大损害的；或者被依法追究刑事责任的，予以解除合同。聘任制公务员在聘任期间,没有职务晋升的问题，但可以按照聘任合同的约定，定期增长工资和其他福利待遇。此外，公务员管理的一般原则和制度精神仍适用于聘任制公务员的管理。如坚持干部队伍“四化”方针，坚持党管干部的原则，坚持德才兼备的原则，坚持公开、平等、竞争、择优；要在国家核定的行政编制和职数限额内任用；执行公务员奖励规定；履行公务员义务，遵守公务员纪律等等。

【（四）人事争议仲裁制度

人事争议仲裁与经济争议仲裁不同，人事争议仲裁可以单方面申请仲裁；而经济争议仲裁必须双方一致要求仲裁。聘任争议是一种合同争议，可通过人事争议仲裁方式予以解决。同时，聘任又是一种社会用人办法，双方之间的行政制约关系较松散，出现纠纷可以向法院起诉，也有利于充分保障双方的合法权益。

1.人事争议仲裁委员会的设计。第一百条第三款规定，“人于争议仲裁委员会根据需要设立，人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。”仲裁委员会的设立，要根据实际需要考虑。可考虑在中央、省、市、县四级设立。仲裁委员会“四方”组成的原则，体现了代表的广泛性，可以保证仲裁工作的客观公正。办案实行仲裁庭、仲裁员制度，这是仲裁的通行制度。

2.仲裁程序和仲裁裁决的执行。第一百条第四款规定，“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。”一、《公务员法》第十六章”职位聘任“共6条14款，是本法新增章目。聘任制是机关通过合同选拔、任用公务员的一种人事管理制度，与选任制、委任制相比，聘任制具有引入市场机制、开放灵活的特点。本法设本章对部分公务员职位实行聘任制作了明确规定，这是我国公务员制度的发展和创新。本法通过本章，首次将人事争议仲裁制度在法律上确定下来，是本法的一个重大突破，相对于《条例》而言是一个重大变化的亮点。                                                                                                                

第十七章 法律责任

一、条文变化：

（一）、《公务员法》第十七章“法律责任”共4条5款7项，《条例》第十七章“管理与监督”共2条4款3项，本法把《条例》“管理与监督”章目更改为“法律责任”，增2条1款4项。近几年来，我国的法制建设取得了许多新的成果，不少的法律条文经过了修正，新的法律解释增多，《条例》“管理与监督”一章的内容已经不能适应我国法制建设的发展，把“法律责任”作为本法的独立章目十分必要，也是充分具备条件了，从确保本法的有效实施角度来讲，独立增设“法律责任”也是为了创造必要而有效的追究手段。                                                                                                                                                                                                             

（二）、《公务员法》第十七章规定的法律责任涉及了公务员管理的“进、管、出”及权益保障的所有方面，并按问题分类对实际追究法律责任提供了明确依据。本法本章内容主要涉及的法律是《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中共人民共和国刑法》等有关条款。从法学角度讲，法律责任是指行为主体因违反法律义务、造成对他人的损害从而承担某种不利后果的应当性。本法所规定的法律责任，是指公务员或者机关因违反公务员法行为所必须承担的带有强制性的法律责任。本法规定的法律责任包括四个方面：一是责任主体承担的受到批评或行政处分的行政法律责任；二是承担的恢复名誉、赔礼道歉、消除影响等民事法律责任；三是承担赔偿损失等经济法律责任；四是承担的刑事法律责任。                                                                                                   

（三）、《公务员法》第十七章既有关于公务员违反义务和纪律要承担相应法律责任的内容，又有在公务员管理的各个环节中出现违反本法规定情况的，应当承担相应法律责任的规定；还有机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害或者造成经济损失的，应当依法承担相应责任的规定。                                                                                        （四）、《公务员法》第十七章各条款项的内容归纳起来为四个方面：首先，规定了我国公务员管理的行政监督体制，包括监督主体、监督对象、监督事由及方式。其次，明确了公务员辞去公职或者退休以后“三年两不准”的规定。第三，规定机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害或造成经济损失的，应当依法承担相应的法律责任。第四，规定了公务员主管部门的工作人员，违反本法规定，滥用职权、疏忽职守、徇私舞弊的法律责任。

公务员法的法律责任是指相关主体违反公务员法规定的规则、义务或纪律时，必须承担的不利后果。公务员法的法律责任除了一般法律责任的特征外，还具有以下两点:

1、承担公务员法法律责任的相关主体主要是实施公务员制度的机关及其领导人员以及从事公务员管理工作的公务员。在某些特定情况下，一般公务员和公民也可以成为公务员法法律责任的主体，例如在竞争上岗、公开选拔和录用考试中扰乱考场纪律等。

2、它是一种违反公务员法相关规定的行为，而不是违反其他法律法规规定的行为。必须依照公务员法以及其他相关法律法规的规定承担不利性的法律后果。（一般法律责任具有如下特点:一是法律责任以法律规范的存在为前提，是因违反法律上的义务而形成的责任关系。二是法律责任表现为一种责任方式，即承担否定性、不利性后果，主要有补偿和制裁两种。三是法律责任具有违反法律规范、法律义务和承担制裁性后果的内在因果关系。四是法律责任的追究和执行以国家强制力为保证。法律责任不同于道义责任等其他社会责任，它是由法律规定，由一定国家机关依法追究，必要时以国家强制力保证实施。法律责任的这些特点，是其他社会责任所不具有的。）

二、要点提示：这一章共4条规定了承担法律责任的情形、责任形式等内容，以避免有法不依、执法不严的情形发生，努力确保公务员法的有效实施。说明三点：

（一）违反规定的处理。第一百零一条规定了七项违反本法规定情形的，由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限，区别不同情况，予以处理。特别是本条第一项，“不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、聘任和晋升的”，应引起格外重视。

（二）辞职或退休的从业限制。第一百零二条第一款规定，“公务员辞去公职或者退休制度，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”本条第二款还对公务员辞去公职或者退休后有违反上述规定的，做出了处罚规定。这样有利于加强对公务员从业限制的约束效果，解决所谓的“期权腐败”问题，加强廉政建设。  如何理解"与原工作业务直接相关的"，如何把握"相关"的程度?应当说，公务员法规定的这一标准是一个具有主观性和抽象性的标准。这是因为，公务员法是一个框架性的法律，而各个机关的职能、业务范围和管理权限各不相同，因此，公务员法中难以对何谓"与原工作业务直接相关的"情形作出具体规定。事实上，从国外的一些立法来看，有关的标准也是具有主观色彩的。例如，《日本国家公务员法》和韩国《公务员伦理法》均使用了"密切关系"的概念，而何为密切关系，也需要进行解释。在执行本规定时，一方面各个机关应当就本机关公务员离职后不得到哪些营利性组织任职或者从事哪些活动，制定有关的规范，报经公务员主管部门后，作为公务员离职后从业活动的指引。另一方面，公务员离职后，在规定的期限内从业，应当履行谨慎注意的义务，如果拟从业的活动与原来的工作有关，并可能引致其他人合理怀疑的，可以就此向其原任职机关或公务员主管部门事先征询意见。

(三)、违反公务员法承担法律责任的形式，包括行政责任和刑事责任。

行政责任。1·接受处分。2·接受行政处罚。3·其他行政责任，公务员法第一百零三条规定:"机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响;造成经济损失的，应当依法给予赔偿。"所谓"具体的人事处理"是指公务员主管部门或者公务员所在机关针对特定公务员个人作出的影响其权利义务的人事处理决定。

刑事责任。公务员法第一百零一条规定，对有违反公务员法规定情形，情节严重，己构成犯罪的，应当依据刑法追究负有责任的领导人员和直接责任人员的刑事责任。公务员法第一百零四条规定:"公务员主管部门的工作人员，违反本法规定，滥用职权、玩忽职守、徊私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，给予处分。"如刑法第二百五十四条规定:"国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑。"刑法第四百一十A条:"国家机关工作人员在招收公务员、学生工作中徇私舞弊，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。"

第十八章 附则

一、条文变化:

（一）、《公务员法》第十八章“附则”共3条3款，《条例》第十八章“附则”共2条2款，本法增1条1款。本法第十八章对不宜在本法其他章目中表述，又必须在本章法中予以明确的作了规定，与其他章目条款同样具有法律效力。本法本章主要内容为三个方面：一是对本法所称的领导成员概念作出解释；二是对经授权和受委托行使行政职能的事业单位工作人员是否列入公务员范围的问题作出明确规定；三是对本法的生效时间及同时废除的两个法规作出规定。                                                                             

（二）、《公务员法》第一百零六条对经授权和受委托行使行政职能的事业单位工作人员是否列入公务员范围的问题用专条专款作出明确规定。这部分人员在《条例》实施后，采取了根据其职能和有关条件，经相应的机关批准，可以参照或依照公务员制度管理，列入公务员范围。本法略作修改，明确规定只能参照管理，且必须批准的程序依然保留。

二、名词解释：

1、法律中“以上”、“以下”的含义。除在法律中另有特别说明的以外，“以上”、“以下”均包括本数，这是我国立法中的惯例。如第十条中的“县级以上地方公务员主管部门”，就包括县级。

2、领导成员。公务员法第一百零五条规定：      

3、领导职务。是与非领导职务相对应的具有领导职责的职务。

4、职位。一般讲，职位是指机关或团体中执行一定职务的位置。它是职务、职责和职权三个要素的统一体。过去习惯上叫岗位。常说的一个萝卜一个坑，这个坑就指职位。

                                                二OO六年四月