张千帆：谨防改革走偏

　　中国改革已进行了30多年，在取得巨大进步的同时，也积累了大量的问题，关于改革是否走偏的争议也日渐增多。本文想就改革为什么可能走偏，以及如何避免改革走偏，提供一点不成熟的思考。

　　一、改革走偏已有迹象

　　在最近的30年中，大凡提到改革都是正面的评价。然而，事实并非如此简单，并不是说凡是冠以"改革"之名就一定都是好的。为此，首先要确立一个评判改革是好是坏的标准。这个标准必须以人民的利益为基本评判标准。所谓"人民"不是一个抽象的概念，就是指大多数人。如果通过改革，我们中国13.7亿人中的绝大多数都受益了，那就说明改革是好的。好的改革必然会促进人们的利益，而糟的改革就会损害人民的利益，所以评价改革的最高标准当然是人民或者说是大多数人的利益。

　　如果以这样的标准去评判中国30多年来的改革，它到底是更好了还是更糟了呢？这不能简单下判断，而要把改革分为不同阶段。30年改革可以分为两个阶段：第一阶段是从1978年开始的10年，后一阶段就是后来的20年。前一阶段看上去改革是越改越好，但是随着利益冲突不断加剧，尤其是人民的利益和官员的利益冲突不断加剧，改革一度中断。这是因为社会上已经有太多腐败，比如"官倒"，就是掌握权力的人利用价格双轨制赚钱。社会不能容忍这种腐败，人民的抗议声是很强的。

　　至于改革后20年到底是好还是糟，那要看对谁而言。对官员，自然是好的。还有少数的暴发户，比如煤老板和房地产开发商，自然也是好的。对老百姓来说也要一分为二：表面上是好了，实际上则未必。好在哪里？首先，经济迅速增长，老百姓或多或少能从中获益。其次，法治上，立法在这30年当中制定得非常快，法治理念也越来越普及。这些都是不可否认的事实。

　　但是，我们有多少实质上的进步还很难说，某些方面甚至可能还退步了，尤其是我们经济总量的增长不仅没有带来人民幸福指数的提高，在某种意义上可能还有所降低。事实上，社会资源、收入和职位分配都存在不公，收入增长赶不上物价、房价的增长，房子、学费、医疗多座大山压在我们头上，让我们感觉不到生活的幸福或乐趣。另一方面，社会危机此起彼伏。征地拆迁产生了太多的悲剧，构成了现在社会稳定的首要隐患；重复建设造成巨大的资源浪费、环境污染。如果这种趋势持续下去，中国社会的可持续发展必将面临极为严峻的挑战。

　　即便这些问题都不谈，光是说中国今后的物质生存环境，就非常令人担忧。如果说经历了"大跃进"和"文革"的一连串折腾，我们还"家国破碎山河在"，几十年不受控制的非理智发展却可能摧毁我们每个人赖以生存的"大好河山"。如果到那个时候，空气不能呼吸，水不能喝或不够喝，食品里都是三聚氰胺、瘦肉精、有害添加剂……我们如何在这个地球上生存呢？凡是在中国生活过的人都知道，这些绝非危言耸听。

　　在法制方面，立法体系总体上是越来越好了。法律有些规定存在不到位或者超前的问题，但是总的来说肯定比以前好；不少立法规定了很先进的理念，但问题是这些良好的法律得不到落实。中国法制改革的规律是良法难落实，恶法则落实起来尤其快，所以说这也是表面上好，但实际上不如立法表面显得那么漂亮。2010年《代表法》的修改显示，个别法律的修改甚至不进反退，连漂亮的文本表面都维持不住。目前这只是少数现象，但不知道今后一段时间会不会成为一种趋势。

　　越来越糟的另一个表现是行政权得不到有效约束，公权滥用、贪污腐败日趋严重；司法不公仍然普遍存在，没有得到根本的改善。司法改革十年之前满怀希望，十年之后不能说一点改善没有，比如说至少有一个统一的司法考试，但是改善很有限，大都也局限于表层。司法人员的外观得到改善，看上去更像一个法官了，脱了军装大盖帽，穿上了法袍……但是法院和法官还是和以前一样不独立，而且近年来甚至连不断进步的司法观念都有所倒退。十年之后，我们走到了一个方向不明的十字路口。

　　二、改革走偏的原因何在

　　为什么我们会看到近几年在某些方面改革越改越糟？其实近年看到的只是明显的迹象，倒退的伏笔早在20年前就已埋下了。

　　30年改革可以大致分为两个阶段，后20年改革在本质上和前10年是不一样的。为什么不一样？因为前10年改革是由民间推动的，而近20年的改革是由政府官员主导的。如果要找一个标志性的制度，那就是1993年开始系统实行的干部考核体制。1992年邓小平南巡后，中国实行系统的干部考核制度，把官员的利益和改革的力度非常巧妙地结合起来，尤其是使GDP成为评价地方官员政绩的主要指标，这主要是落实邓小平南巡的思想，因为大家知道他说过"发展是硬道理"；所谓的"发展"不是指制度发展，而是指经济发展，经济发展才是硬道理；GDP上去了，工业上去了，国家实力更强了，这才是真正的发展。所以GDP成为评价官员的一个最重要的标准。领导升迁至少要把GDP搞定，如果这个地方GDP不升反降，那么这个官就不好当了。

　　作为客观的经济数据，GDP确实和地区的经济发展程度以及人民生活水平是有关系的，但是这种关系并不是直接的。GDP只是一个数字，是衡量这个国家经济实力的一个指标。问题是一旦它成为中央衡量各级官员政绩的主要标准，GDP就可能变成畸形增长，而不一定代表社会财富的真正增长。征地、拆迁、房地产开发对地方GDP有很大贡献，地方官员就有很大动力靠征地、拆迁、房地产开发获得GDP增速，美其名日"发展"，但实际上是在扰乱正常的社会生活秩序和经济发展规律，造成环境恶化、资源浪费以及大量的社会冲突和悲剧，成为中国社会稳定的最大威胁。近年我国的维稳费用不断增加，这是一个巨大的浪费，本来可以用这个钱去改善民生，但是现在不得不耗费巨大的成本，最后买单的还是老百姓。

　　为什么倒退的改革能继续进行？关键原因在于人民缺位，人民缺位必然导致改革倒退。这种倒退可以从很多具体制度上看出来。比如2001年的《城市拆迁条例》就是缺乏人民参与、没有广泛征求民意的体现。原先实行实物补偿，拆一间房子补你一间房子，这样至少被拆迁户的基本生活得到保障，尽管利益很可能还是受损；后来拆迁改为货币补偿之后，争议就更大了，取消先安置、后拆迁的原则造成了很多的悲剧，直接导致了补偿不足和"土地财政"。开发商与地方政府不受控制的征地拆迁权力形成了一个根深蒂固的既得利益集团，造成了千家万户的焦虑、紧张和悲剧，2009年的唐福珍自焚事件就是一个例子。

　　拆迁条例之所以难改，至少部分是因为1994年的分税制改革加剧了地方政府对"土地财政"的过度依赖。分税制改革在制度意义上是有必要的，但问题是最后的效果却是使得地方财政收入在总收人中比例递减，中央收入占财政总收入递增。拆迁条例的修改之所以遭到地方政府的抵制，一个重要原因是分税制改革导致地方的税收不足，所以地方政府对中央施加压力，导致新条例迟迟不能出台。要有效防止唐福珍这样的"血拆"事件重演，必须大幅度削减土地财政，但这恰恰是目前地方财政的命根子。为什么地方政府如此依赖土地财政？根源还是1994年的分税制改革。这是一次良性的制度改革，却造成了恶性的分配后果，加剧了地方政府大兴土木、征地拆迁并压低补偿的冲动，通过各种办法向人民伸手。分税制改革在当时广受称赞，甚至有中国的"财政联邦主义"之称。然而，联邦主义强调地方自治，强化地方的实力，但是我们的分税制改革却恰好相反。它不是任何意义上的"财政联邦主义"，完全是财政中央主义。

　　在没有人民充分参与的情况下，分税制改革不但没有强化地方税收，反而强化了中央财权。实际上如果没有人民参与，不仅是中央和地方的税收得不到合理分配，整个国家税收都会成为一个问题。国家财政增长过快意味着国富民穷。更重要的是，这个税被收上去之后，用在哪些名目上？在中国，钱怎么收是个问题，但相对来说是一个小问题，钱怎么花才是大问题。中国各级政府财政总收入巨大，但巨额税收究竟用到什么地方去了？我们经常看到，这个国家该投入的地方没有投入，譬如社会保障很少。生活在中国社会，没有谁会靠政府发的养老金生活。在中国是生不起病的，生一场大病就能把你弄得倾家荡产，因为医疗保险不到位。在加拿大，一个月交50加币，看病全管了，当然药还得自己掏；但是不管得了什么病，至少看病基本上免费，自己只要花10块加币的挂号费。孩子在那里上中小学也是完全免费的，真正实行"义务教育"。在我们国家如何呢？经常报道教育乱收费，其实即使正规的收费也很高。农民工的孩子进城打工，子女还不能就近入学，如果送到一般城市中学上学还得交"择校费"等各种昂贵费用。环境是越来越糟了，可见环境保护不得力，部分原因是片面强调GDP增长的政绩体制拉动工业和污染，部分原因是政府监管和治理投入严重不足。生产安全近几年有所改善，但是问题还是很多。食品卫生也是间歇性地爆发这样或那样的事故，像三鹿奶粉事件或食品添加剂问题，表明我们的食品卫生监督投入严重不到位。三鹿奶粉事件发生后，大家没有看到一起诉讼，不是因为我们公民的法制意识差，而是政府强令行政了结，每个患病婴儿发2000元打发了事，堵塞了诉讼途径。

　　所有地方公益领域都需要政府用收来的税钱为老百姓办实事，在食品卫生、环境保护、义务教育、社会保障等很多领域需要大量投入，但是我们看到没有足够的投入。大量的资金却被用在不该用的地方，譬如维稳、"三公"消费、贪腐，这些都是我们制度造成的成本。只要制度设计得当，国家在国内外长治久安，许多成本本来可以避免。我们自己的制度缺失造成那么多的社会冲突、群体性事件，导致不得不大面积浪费钱。还有各式各样的腐败，当然还有官员的灰色收入，所有这些都是制度缺陷造成的问题黑洞，最后都得由老百姓买单。

　　即便对于那些公开的财政预算，比如说社会福利，你也很难弄清楚这些财政数字到底意味着什么。医疗开支真的用在公共医疗上了吗？普通老百姓看病真的得益了吗？未必，很多钱都花在干部疗养上了。我们各级干部的花费是相当惊人的。去年夏天，德国宪政法院的前任大法官来北大讲学，告诉我们他做大法官的时候是自己找公寓、自己开车上班。他至少相当于我们的部级干部吧，最高法院副院长的级别，社会威望更不用说，在德国却是这种待遇，在我们这里是不可想象的。人民付出了，不仅通过正式纳税，还有各种收费。老百姓把钱交上去了，政府就该包办养老、医疗、教育，但是它不管，人民不得不再次付出。

　　越改越糟不是偶然现象。首先，改革不是革命，不是把现有的体制一脚踢开，而是在现有体制之下改变目前的这种利益分配格局。良性改革对人民有利，而我们的社会资源是有限的，人民多得一点，官员就少得一点，所以良性改革必然会产生利益冲突、触犯既得利益。其次，既得利益者是理性的，不会任由人民限制他支配利益的权力，所以会不惜代价地维护自己的权力。最后，既得利益集团中间也有想做事、有良知的开明人士，想把这个国家改得更好，让改革对人民有利。问题是这些人势孤力单。

　　三、如何避免改革走偏

　　如何避免改革越改越糟，使改革越改越好？目前虽然也有"微博"参政等新苗头，但是公民参与动力和压力还远远不够，所以地方官员在决策过程当中依然我行我素，在政府主导下形成的政策自然未必会符合多数人的利益，而更符合官员自己的利益。

　　在这种情况下，中国还有没有希望呢？希望当然是有的。之所以会越改越糟，归根结底就在于人民没有参与。如果人民实质性地参与了，就能扭转这种趋势。30多年前的小岗试验就向我们展示了人民参与的重要性，它对我们最大的启示在于，只有在人民的有效参与之下，改革才能对人民真正有利。家庭联产承包责任制成就巨大，不仅解放了亿万农民，激发了他们的生产积极性，而且从根本上解决了中国的粮食问题。近年来，随着网络的发展，公民参与有所加强。尤其从2003年的孙志刚事件之后，开辟了一条民间的宪政路径。

　　由此可见，改革越改越好的必要条件是人民有效参与改革的进程。人民如何参与改革的进程呢？首先，必须让人民说话。如果不能讲话，那么民意怎么表达出来呢？执政者又如何了解真正的民意呢？人民必须有宪法所保障的言论自由。其次，人民表达民意之后，这个民意还得通过各种渠道才能受到政府的重视，最主要的就是宪法规定的代议制度。但问题是人大制度不工作，基本上是个摆设，人大选举也是走过场，所以说目前无法从根本上改变各级官员唯上不唯下的状况。要让民意真正发挥作用，就必须打通人民影响政府的渠道，主要是完善人大选举。今明两年又要举行五年一次的县乡人大换届选举，中国还是有很多事情可以做的。如果中央真想把改革越改越好，是有能力采取措施促进公民参与的，至少不要对公民参与造成障碍。

　　改革最终能否成功，不能寄望于出现一个开明领袖，而要靠人民的自觉。目前，我们究竟能够做什么？

　　首先，人民中间需要形成共同的基本是非判断，各自以自己的方式遵守这个底线。没良知的官员还会继续贪污腐败，但是有良知的官员可以大刀阔斧去搞地方改革。在这个层次上，最重要的是要形成良性的淘汰机制。良性环境如何形成？关键还是在于官员评价要由老百姓而不是领导来决定。

　　这就需要老百姓不做专制社会的臣民，而要做民主社会的公民。合格的公民就是要懂得如何行使宪法赋予的那些权利；宪法给了你这个权利，你就要站出来行使。当然，在目前制度没有形成的情况下，维权是有一定风险的，但要是没有人敢承担一点风险，那么老百姓维权就永远没有希望。相反，敢于站出来的人越多，维权的风险和成本就越小，国家就进入了良性循环。即使目前不能主动站出来竞选，至少也要行使自己的投票权，即便是"围观"也要认真对待自己的表达自由。人大换届选举的时候，至少出来投一票，哪怕这一票不能改变什么。

　　其次，在政府和人民之间是学者和媒体。自古以来，中国就有知识分子为民请命的传统，到现在也还是这样。学者尤其是宪法学者的一个重要使命就是保护中国的言论环境，和负责任的媒体一起坚守言论自由的底线。

　　因此，关键在于政府和人民之间要形成良性的互动，人民不能只做被动的看客。从戊戌变法以来，我们已经做了太多次的看客，就好像电影院的观众，眼睁睁看着银幕上的坏人举枪瞄准了好人，任凭坏人杀了好人，因为我们根本不在舞台上。这就是中国悲剧的根源。只有从根本上改变这种状态，使人民成为竞争的评判者，对于为民谋利的良性改革给一点鼓掌激励，对于为官牟利的恶性"改革"同声谴责，这样才能从根本上防止改革走偏。

　　作者：张