小型消防站配套价格:全球治理进程中的政府改革

2005-05-25    滕世华       点击: 3128
全球治理进程中的政府改革
【摘要】 全球治理既是一种内涵丰富的崭新理论，又是一种客观历史发展进程。作为一种理论，它是对传统政治学所体现的国家统治理念的超越，反映了当代国际政治发展到全球政治新阶段在政治结构、政治主体、管理方式的新变化、新特点。作为一种客观发展进程，它是冷战结束后国际政治经济秩序发展的新形态，是国际规制有效性的现实要求，是全球公民社会和世界民主潮流的产物。全球化和全球治理既对国家主权和政府有效管理提出了严峻的挑战，也为政府改革提供了有益的思路，这就是，以治理与善治思想为指导，以公民社会成长为依托，以充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用为前提，转变政府职能和行为方式，让市场、国家（政府）和公民社会三者在各自的作用范围内发挥作用。
【关键词】 治理　全球治理　全球化  市场　政府　公民社会
【作者简介】 滕世华（1961－），山东文登人，汉族。副研究员。1983的毕业于山东大学，获学士学位。1983－2000年，在山东社会科学院工作。现为中共中央党校博士生。
【中图分类号】D5 【文献标示码】 A 【文章编号】1001-5574（2002）02-0078-14
一、全球治理的含义
作为一个具有丰富而深刻内涵的崭新理论，全球治理是近几年才刚刚兴起的。但它一经出现，就迅速在国际学术界和各种国际组织及政治领域流传开来并被广泛使用：1989年世界银行在其报告中首次使用了“治理危机”（crisis in governance）；1992年世界银行年度报告的标题是“治理与发展”；1996年经济合作与发展组织发布了一份名为“促进参与式发展和善治的项目评估”的报告；联合国开发署同年的年度报告题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”；联合国教科文组织在1997年也发表了一份名为“治理与联合国教科文组织”的文件；《国际社会科学杂志》1998年第3期出版了名为“治理”的专号；为加强全球治理，联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，并创办了一份名为《全球治理》的杂志；1995年联合国成立50周年之际，全球治理委员会发表了题为《天涯成比邻》的长篇报告；在2000年联合国千年大会秘书长所作的报告中更是全面阐述了全球治理问题。之际及之后，全球治理成为各国学者关注的焦点和学术热点，政治学、经济学和管理学等学科纷纷引入“治理”概念，用治理理念发展和完善各自的学科理论，有关全球治理的著述可谓汗牛充栋，目不暇接。
尽管如此，人们对治理概念至今并没有形成一致的、明确的定义，各路学者争论热烈，不同观点异彩纷呈。从词源上说，英语中的governance（治理）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它一直与government（统治） 一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从90年代以来，西方政治学和经济学家赋予了“治理”以新的含义，使之不仅涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且概念的涵义也与“统治”相去甚远。一般认为，所谓“治理”，其基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。
作为一种政治管理方式，治理有以下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。可以说，治理是应对全球化形势而对传统的政治、统治、管制加以改造、改革的产物。也就是说，治理不是简单地取代传统的政治、统治与管制，而是把传统的政治与统治改造成新政治与管理。它不再只局限于政治学领域，而被广泛应用于社会经济领域和国际政治领域。但由于研究的角度不同，以及不同意识形态群体用于各种不同的、常常是互相冲突的目的，因而形成了许多不同的治理定义。研究治理理论的著名英国学者罗茨（R.Rhodes）列举了六种关于治理的不同定义，这六种定义是：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）作为社会——控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。［1－P86－96］应该说，罗茨所概括的这六种定义是从各不相同的角度对治理概念丰富内涵的揭示，而不是从严格科学的意义上对治理下定义，因而其中任何一个都不能作为完整的定义来使用，但我们可以从中看出治理所包含的丰富内涵和多层次治理的特点。
联合国全球治理委员会对治理所下的定义是：“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种互相冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力，以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议。”［2－P2］应该说，这个定义比较全面，具有一定的权威性，它明确地指出了治理的多元主体及其相互合作的根本特征，政府不再是政治的唯一主体，治理是政府与非政府、国家与社会之间的协调而非单纯的政府控制，不再仅仅是政府（公）的事情，更重要的是民间（私）的事情，治理不仅看重正式的法律，也重视非正式的规则和规范。
当人们将治理的分析框架应用于国际层面时，全球治理理论便应运而生。应该说，全球治理既是将治理概念扩展应用于全球层面的结果，也是世界政治发展的客观必然。虽然在世界政治领域，与全球治理相类似的概念很多，如“世界政治的治理”、“国际治理”、“世界范围的治理”、“国际秩序的治理”和“全球秩序的治理”等，但是相比较而言，全球治理概念最能准确反映当今世界政治发展的客观现实和发展趋势。治理理论的最突出特点就是它根本不同于传统的政府统治理论，“少一点统治，多一点治理”是其含义的真谛，而“没有政府的治理”正准确地反映和表达了当今世界政治的现实需要和理想。在当今国际社会，主要有三类行为主体，各国政府、正式的国际组织和非正式的全球公民社会组织（global civil society，或称非政府组织non-governmental organization）。这三类组织在世界政治中都发挥着重要作用，但面对冷战结束后重建并维持全球政治经济秩序的严峻形势和迫切需要，目前已有的任何单一的力量都不能单独成功应对，而通过强化联合国的作用使其发展成为类似“世界政府”这样的全球权力机构，显然是一种不切实际的观点。因此，由各国政府、政府间国际组织和全球公民社会共同承担全球治理的责任就成为一种客观的必然和必要。正如全球治理委员会所说的那样：在全球层面，治理事务过去主要被视为处理政府间的关系，而现在必须这样理解，它也包括非政府组织、公民运动、跨国公司和全球资本市场。［2－P2］不仅就治理的内容来说是这样，就治理的主体来说更是如此。
通过以上对治理的含义进行了一番梳理之后，现在再给全球治理下一个定义则不无必要。我国最早引介和研究全球治理理论的著名学者俞可平教授是这样定义的：“所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际规制（regimes）解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。”［3］应该说，这个定义不仅揭示了全球治理的对象内容和途径方式，而且指出了全球治理的目标。但是，有关全球治理的主体，特别是全球治理与以往建立与维持国际秩序之不同却没有包括进去，而这正是全球治理的本质。
由此，综合上述治理概念，全球治理似可以这样定义：全球治理是指在全球范围内的不同层面上，由各种公共的或私人的机构及个人，以管理和解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题及其他各种共同事务，以维持正常的国际政治经济秩序为目的而采用的诸多方式的总和，包括正式的法律、非正式的规则和规范以及为解决相互冲突或不同利益矛盾而采取的调和或联合行动。这样一个定义应该说既包括了治理的主体（公共的或私人的机构以及个人），也包括了治理的方式（正式的和非正式的法律、规则、调和或联合行动）、治理的对象内容（全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题及其他各种共同事务）和治理的目标（维持正常的国际政治经济秩序），以力求能够全面揭示全球治理的丰富内涵和本质。虽不免有失之精炼之弊，但也许还算全面。通过以上对治理与全球治理含义的明晰，有助于我们深刻理解全球治理兴起的客观必然性和必要性。
二、全球化发展与全球治理的兴起
全球治理的兴起与全球化发展有着密不可分的联系。冷战结束后，伴随着全球化进程的不断发展，全球性问题的出现，国际政治经济格局的变化和调整，全球治理（global governance）日益凸现，它绝不单纯是一种国际政治理论，而是当前国际政治实践中紧迫的现实问题。
全球化是我们这个时代最重要的特征，是当今世界涵盖面最广、影响最大、最具渗透力、最突出的全球发展趋势。全球化最重要的特征，就是随着现代科学技术的迅猛发展，以及由此所带来的交通、通讯手段和传播媒体的广泛运用，使得全球范围内的政治结构、生产方式、价值观念、生活方式等都发生了巨大而深刻的变化，各国之间、各个地区之间相互依存加强。作为人类社会发展的客观历史进程，全球化首先是一个经济发展过程，但是归根到底它是一个整体性的发展过程，包含了诸多层面和维度，无论人们愿意与否，随着经济全球化过程的展开，政治、文化以及社会的全球化过程也或多或少开始出现了，并正在广泛而深刻地重新构建国家、公民社会、政治、经济、文化以及它们之间关系的基础。同时，处在我们这个星球上的世界各国越来越关注整个地球所面临的也就是全人类共同面临的种种问题，并寻求通过协调和以合作的精神解决这些问题。全球治理正是在这样的历史背景下产生的。
首先，全球化的发展，全球问题的出现，客观上提出了全球治理的必要性。这主要表现在如下方面：（1）从全球经济领域看，经济全球化发展、各国经济的相互依存以及现实的和潜在的全球经济危机的存在，要求建立对全球经济进行有效管理的机制。在过去的十几年里，全球贸易、国际投资、金融资本跨国界流动、生产全球化等所体现的全球经济一体化发展趋势异常迅猛，经济的相互依赖加强，这些在为各国、公司企业及个人的发展和创造财富提供了难得的机会的同时，也带来了巨大的挑战和风险。特别是金融全球化的发展已经远远超越了各国政府的管理能力和管辖范围，使之难以提供必要的管理机构和合作安排以确保金融和经济稳定，防止垄断集团兴风作浪及市场的衰败所可能造成的对全球秩序的破坏。而全球范围的贸易、金融、生产、投资等等活动总是需要一套规范的市场制度框架作保证，这是全球化健康发展的必要前提。现有的国际组织在制定和维护全球经济秩序中发挥了重要的作用，但是，或由于其内在机制存在的问题，或由于外部环境发展的制约，已有的全球治理机制远远不能满足需要。
（2）从国际社会和生态环境看，全球化发展所引发的诸如贫困、生态恶化、环境污染等问题，要求进行全球性的综合治理。全球化给人类带来巨大福祉的同时，也给我们这个地球和人类带来了巨大的危机，贫困、生态危机、环境污染、爱滋病日益困扰着国际社会，并威胁到整个人类和地球的生存。日益增强的经济上的相互依存关系给“劣质品”带来了和“优质产品”一样的更自由的贸易，如毒品交易、废品物资处理、非法和合法的军火交易、卖淫色情行业都已成为庞大的全球性行业，国际恐怖活动蔓延。这些问题单靠一国政府不可能解决，而要求各国政府、各种国际机构、社会团体行动起来，协调人类、生物、地球和宇宙间共生关系以及人类内部的协作机制，节制人类自身的过分欲求和恶性争斗，抑制人类对其他生物、对地球的过分利用与开发；减少各国之间、一国内部的各级政府之间、各类企业和各种社会组织之间及其内部的巨大内耗和浪费，在它们之间建立起新型的合作伙伴关系，以增强人类社会组织的内聚力，维护国际社会秩序，实现人与人、人与自然的和谐共处。
从理论上分析，西方政治学家和管理学家以及国际机构的活动家之所以提出并极力推崇治理概念，主张用治理替代统治，用全球治理代替国家合作，是因为他们既看到了在社会资源的配置中市场的失灵，又看到了国家（政府）的失败。市场的失效指的是仅运用市场的手段，无法达到经济学中的帕累托最优，市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，尤其在实现社会公平方面更是无能为力。单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家（政府）的计划和命令等手段也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家（政府）的失败和市场的失灵，愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家的双重失败，而市场失灵和国家失败在国际或全球层面表现的更为明显。全球公共物品的生产同样存在着民族国家内的双重失败现象，甚至更甚。全球化的发展使得市场机制在全球范围内大行其道，但由于全球范围内没有世界政府这样一个如同民族国家内的政府一样的权力机构。权力和权威的缺失，现有国际组织和国际规约的软弱或不完善，使得全球范围的市场失灵和政府失败更为突出。在这种情况下，不但设想建立一个世界性政府是虚妄的，而且有鉴于国家政府失败的前车之鉴，任何把希望寄托在一个强有力的权力中心的想法都是不明智的。由此，一个强调多中心、多层次管理的理论诞生了，它不仅提供了实现全球治理的新思路新方法，而且也符合“没有世界政府”的世界治理这一现实需要。
（3）从全球政治领域看，旧的国际机构已经不能适应变化了的世界局势和冷战后建立国际政治经济新秩序的需要。表现在两个方面：一是支撑世界银行、国际货币基金组织、关税和贸易总协定等国际组织的共识已不存在了。无论这些机构名义上的目的是什么，其基本任务过去一直都是遏制共产主义、提倡发展产权、自由贸易、自由市场、限制政府干预为目的的。冷战结束后，这些共识已经失去了存在的客观基础，现在它已经变成各国借款的最后一个渠道，而该组织的借款条件已经在债务国中引起了敌意，债务国感到，在国际货币基金组织的管理委员会里，没有为他们说话的代表，该组织已经变成富国控制操纵穷国的工具，因为该组织的表决权是以成员国政府的财政捐款为基础——一美元一票（联合国的投票制度是一国一票）。因此，达成新的共识并在此基础上对它们的任务进行重新确定，就成为当务之急。二是传统的国际政治概念从某种角度来说已经过时，因为它的重要特点就是，它是一种国家间或者说政府间的政治，它的议事日程、内容和规则均反映出“国家利益”的主导性，一般说来它是排他的、自私的和受国界内的利益驱动的。新的“世界政治”或“全球政治”则不然，它更多地或者说天然地具有一种反对“国别认同”的趋向，从内容到方式无不如此，它的主体、结构、方式、过程和意义都发生了深刻的变化，民族国家的主权及政府的权力日益削弱，而跨国组织（transnational organizations）和超国家组织（supranational organizations）的影响日益增大，同时各种非政府组织、全球公民网络、社会运动等组织的作用日益凸现，在国际、地区、国家、地方乃至社区各个层面，大到国际政治事务，小到儿童预防疫苗接种，都发挥着政府间国际组织和各国政府所无以替代的作用。
对于全球化条件下国家所处的这种窘境，美国社会学家丹尼尔.贝尔（Daniel Bell）作了准确的描述：全球化使得国家不仅因太小而无法解决大问题，而且也因太大而无法解决小问题。［4－P8－9］正因为此，90年代以来在各领域大行其道的“治理”一词便成了理解和解决全球化条件下全球范围公共管理的有效工具，这就是通过国际政府间组织、各国政府、各种非政府民间组织、公民社会运动以及多边合作等各种形式的治理机制，实现对全球公共问题的治理。
其次，全球化的发展，全球公共问题的出现，不仅提出了全球治理的必要性，而且经济学中博弈论和交易成本分析理论研究成果表明，全球治理有着现实的可能性。从逻辑上讲，全球公共问题只为国家之间的合作提供了必要性和迫切性，不是国际合作出现与实现的充分条件。这是由于在国际政治市场存在着如同国内经济市场一样的“国际政治市场失灵”（international political market failure）的现象，正如哈丁的“公用地的悲剧”和奥尔森集体行动的困境所揭示的那样，即使存在共同的利益或公共的利益，个体（指包括国家在内的各利益主体）往往也不会主动为这种共同的利益去奔波。 在涉及全球公共事务的管理和治理问题上，共同的利益是合作产生和进行的一个基本前提，但是，共同利益存在的本身并不会自动促进合作的出现。因此，在日趋密切的相互依赖的世界中，人类在很多问题领域已经存在而且将会存在越来越多的共同利益，个体之间存在的这些共同利益能否和如何转化为现实，就成为一个重要的理论和现实问题，20世纪80年代以来博弈论（game theory）研究的新成果和交易成本分析理论对此作了很好的回答。
在博弈论研究成果中，最有代表性的是著名公共政策问题专家罗伯特.艾克斯罗德（Robert Axelrod）的《合作的进化》一书，他探讨的主题是，合作是如何从没有中央集权管制下的利己主义者群体中间出现和演进的。他以个体追求自身利益、彼此之间的合作并不是完全基于对他人的关心或对群体利益的考虑为假设的前提，利用博弈论知识和复杂的计算机模拟，发现在两人多次博弈过程中，“一报还一报”（tit for tat）是最成功也是最有效的策略，证明在适当的条件下，合作确实能够在没有中央集权的自私自利者中间产生。后来，这一问题在艾克斯罗德的合作演化理论与基欧汉的新自由制度主义理论的结合中得到了进一步的论证和解释，它告诉我们，在无政府的、缺少中央集权的国际环境中，由利己动机指引的国家行为是如何走上合作之路的。［5－P73－74］这就从根本上否定了把中央集权作为国际合作的前提条件，或者惟有霸权国家的存在才是国际社会中合作维持的决定因素的观点，从而也就否定了政府是组织任何社会生活的必要条件的观点。这就为全球治理提供了必要而较为坚实的理论基础。
通过对当今世界政治现实的分析，我们也可以得出没有政府的全球治理也是可能的。在当今世界政治中，的确缺少一个共同的中央政府，但这并不等于说作为一种秩序的国际社会是不存在的，说世界政治是无政府的，并不能因此就说世界政治是完全缺少组织的，国际社会的“无政府”仅是与国内社会的“有政府”相对而言的。这里的关键是如何理解政府的真正含义，什么叫 “有”政府，什么叫“无”政府。如果把政府定义为对暴力的合法垄断和具有强制执行的权威，那么国际社会中的确不存在国内意义上的政府；如果根据“对暴力的合法使用”（或强制力量的使用）这个标准判断政府的存在与否，那么即使在许多发达国家内部，政府也并不绝对地垄断着暴力，更不用说在本无中央政府的国际社会了；而如果“政府”是指“有效治理”的话，那么在国际关系中的许多问题领域，存在着各种各样正式或非正式的规则与制度，它们对问题的管理起着或隐含着强制的作用，从而对创造一个有组织的国际社会发挥了巨大的作用。可以说“没有政府的全球治理”正准确地概括了世界政治的这一现实。
当今世界，全球范围内多层次、多主体的治理机制大量出现，可以说已经为实现全球治理提供了可靠的现实基础和条件。在过去的50年中，全球管理机制一直在扩大、修正和调整，以适应技术、经济和政治上产生的巨大变化，这既体现在组织机制的发展上，也体现在各种规约的制定上。
从组织机制上看，由于全球社会结构的变化，新的因素包括那些与传统的国内政治相关的所谓“非国家、非官方”因素，如利益集团、民族宗教团体、科学家协会、研究机构、慈善机构、公民网络等大量出现。这些团体和组织把政府之外的许多社团（从企业、行业到个人）的利益和力量汇聚起来，促进了相互间的交往，致力于从国际事务到国内事务和地方事务、从儿童福利到老龄问题、从生态环境到反核扩散、从爱滋病到毒品犯罪、从促进人权到反贫困等问题的呼吁和解决上，人们越来越多地为着跨国家的利益而组合和行动。重要的是，随着经济全球化和科技一体化以及信息业的迅猛发展，这些“非国家、非官方”组织在国际事务中获得了日益增长的发言权，如20世纪90年代后期的全球范围的禁止地雷运动形成了广泛的影响力，正因为此，1997年诺贝尔和平奖被授予美国民间倡导禁雷人士约迪·威廉姆斯(Jody Williams)。类似的运动还有很多，如国际上各式各样的人权和女权组织，反腐败的“透明国际”组织，提倡全面禁止和彻底销毁核武器、生物和化学武器的各种民间组织，保护濒危动物、植物物种的组织，等等，都充分展现了各种非政府民间组织在全球治理中所发挥的重要作用。这些组织团体能够提供知识、技术、工作热情和非官僚主义的工作方法，不仅弥补了官方机构力量的不足，而且许多非政府组织还筹集了大批款项用于发展人道主义工作，它们的献身精神和工作效率，充分显示了人民掌握、改善自己生活的能力和意愿已大大加强了，有人甚至把这种因素看成是政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”之外的“若隐若现的第三只手”。足见它对当今世界的发展和进步意义之大。
从规约机制上看，在全球化背景下，具有普遍约束力的国际规章不仅在数量上正在迅速增多，而且其发生效用的范围也在日益扩大。法治一直是一切自由社会中重要的影响力量，不仅在国家范围内是这样，对国际社会而言亦如此。《联合国宪章》、《联合国人权公约》是全球范围的重要规约，除此以外，还有一系列内容涉及政治、经济、贸易、交通、科技、文化、知识产权、人权、反恐怖主义、司法、民事、军事、邮电等国际或地区性条约，这些规约在建立和维护世界秩序方面起了重要的作用。随着全球化的发展，类似的规约协议越来越多，涉及的领域和范围越来越广，例如，80年代中期以来，全球环境保护问题成为国际社会关注的热点之一，各种环境保护组织和机构纷纷成立，国际环境立法大量增加。据统计，在过去的30年中，关于环境问题的国际规章几乎从零增加到了近100个。这些公约规章为全球治理提供了有效的制度约束和保障。
概而言之，正如戴维.赫尔德在分析世界主义民主实现可能性时所说的那样，追求跨国民主政治变革的动力可以体现在一系列过程和力量中，它们包括：有明确的地区性或全球性目标的跨国群众运动；影响到国家和个人的新的法律权利和义务得以阐明；协调跨国力量和问题的国际机构在20世纪的大量形成，如联合国及其附属机构以及地区性的政治网络和组织。因此，我们有理由认为，建设一个更有系统的跨国式民主的未来，已经存在着现实政治基础。［6－P427－438］戴维.赫尔德所说的世界主义民主就是在国家、地区和全球的网络内不断深化和扩展的民主，它包括在地区和全球的层次发展行政管理能力和独立的政治资源，以作为地方和国家政治的必要补充。例如，可以强化像欧盟这样的地区性机构的行政管理能力和责任，进一步加强联合国内试图巩固和发展地区和全球层次的民主系统本身的行政管理能力和责任，还包括在原则上，在地区和全球层次创建公民参与决策的宽广通道，广泛拓展全球民间组织、个人参与地区和全球事务的管理。显然，这种世界主义民主就是全球治理，没有世界主义民主的发展，要实现全球治理就是不可能的，同样，没有全球治理也就没有世界主义民主的发展，二者相辅相成、互相促进。
总之，全球化的发展和全球性公共问题的出现，引起了人类政治观念上的深刻变化，以国家为主体的传统的国际体系受到严峻挑战，客观上提出了世界政治范式的转换，全球治理正是这种人类政治观念转变和世界政治范式转换的集中反映，这种变化和转变包括人类政治过程的重心从统治走向治理，从善政走向善治，从政府的统治走向没有政府的治理，从民族国家的政府统治走向全球治理。
三、国家和政府面临的挑战
国家与政府 是一个永恒的研究主题，古往今来无数先贤圣哲、各类学科都对此进行了不竭的探索和研究，社会发展的客观需要和政府自身发展演进的规律决定了政府改革更是一个经久不衰、常说常新的话题，这正应了前英国首相撒切尔夫人所说的，在当今世界上，一切都处于不断变革之中，唯一不变的就是变革。从政府演进的历史看，远的不说，仅从西方国家建立了市场经济以后至今的大约200多年的历史中，政府就经历了三次重大改革，每一次政府改革都意味着政府职能和作用的一次重大调整。第一次发生在市场经济取代自然经济时期，政府职能仅限于提供宪政制度、产权保护、法律框架以及范围有限的公共服务，政府所提供的公共产品只限于政治领域；第二次发生在由自由竞争的市场经济向垄断的市场经济过渡的时期，政府的职能是提供所有公共产品，不仅包括政治领域的公共产品，即核心公共产品，而且还有经济领域的公共产品，部分属于私人性质的产品，部分属于混合性质的公共产品；第三次也就是开始20世纪后期、目前正在进行的、尚未结束的全球化时代。全球化已经和正在对各国政府的职能和作用提出了严峻的挑战，政府改革势在必行，而深刻认识政府在全球化和全球治理进程中所面临的挑战则是进行政府改革的前提。我们可以从世界政治、全球市场以及日渐凸现的全球公民社会角度，对政府（国家）职能及其行动能力面临的挑战进行深刻认识。
（一）世界政治中的国家主权受到巨大冲击。主权是国家特征的最高体现。但是，在全球化和全球治理进程中，国家主权的限度充分表现出来。虽然在全球治理体系中，国家和政府仍然是全球治理的重要主体和机制，但其核心地位和作用已经和正在受到巨大挑战。这种情况不仅越来越变成客观的现实，而且从主权理论上看，这种趋势也是不可避免的，我们可以从以下三个方面理解。
第一，从由国家构成的国际体系看，国家的权利决不是毫无限制的。诚然，国家因为享有主权，拥有对内和对外事务的最高裁判权，但是，国家享有主权，并不意味着国家的行动可以为所欲为，不受限制。从法律上讲，任何权利都是与义务联系在一起的，没有绝对的权利，也没有绝对的义务。在当代国际关系中，例如在环境问题上，国家对治理范围内的资源拥有绝对的主权，但是这并不意味着，国家对自然资源的开采利用可以不负责任，由此而引起的跨国环境污染可以不受国际约束。1972年联合国的《人类环境宣言》就对国家的环境政策与其全球责任问题作了明确的规定。至于国际法对国家战争权的限制，则充分表明国家在国际关系中不是可以肆无忌惮、为所欲为的。由此看来，主权在法律上不是绝对的。因此，从法理上讲，国家因为主权而享有的自由行动权利，在逻辑上并不意味着这种自由行动权利可以不受任何限制和不负任何责任。国家对主权的坚持和强调是必要的，但是主权行使过程中的责任问题在今天可能更为紧迫和重要。
第二，从主权的实践看，绝对而又排他的主权，在事实上也受到不同程度的削弱。在许多全球性问题领域（诸如环境保护、货币政策、全球贸易谈判等），国家越来越不得不接受“集体行使主权”的措施。因此，国家作为从相互依赖关系中得到好处而付出的代价，就是渐渐失去了其古典意义上的自律性和绝对的自主性，而发展为全球范围内的他律性和相对自主性。
第三，从行动范围看，国家在全球化经济时代的行动能力也不是万能的。按照经济学的基本原理，国家的主要职能是提供公共物品，如建立有效的市场框架，保护产权，进行公共投资，提供国防等。但是在全球化时代，国家可能很难有效地供应这类公共物品，例如国家对知识产权的保护就是公认的难题。就总体而言，一方面，我们承认，自近代民族国家诞生以来，国家内部的能力呈现扩张和增强的趋势，例如，国家拥有常备军等。但是另一方面，国家内部的扩张能力相对于外部挑战要求它提供的综合解决能力而言，却是下降的，无论在经济还是军事意义上，国家再也不能够满足公民和社会提出的所有要求，国际恐怖犯罪、跨国毒品走私、跨国公司的国际逃税现象等都充分说明了这一点。
（二）全球市场制约着政府政策自主性。与同在民族国家内一样，国家和政府在国际关系中行动的最主要限制来自市场，在全球性生产和金融结构中，跨国公司和私人流动资本越来越独立于政府的控制之外。例如，国际金融市场交易量每天20至40倍于商品交易量，金融市场全球化的重要结果是在经济、政治的结构和过程中产生“结构性的霸权”或“国际金融市场的专制”现象，国家不能或者很难独立地执行货币政策，即使像美国这样强大的国家也不得不考虑巨额的国际流动资本对其国家货币政策贯彻的影响。1992年欧洲私人资本市场的变动，曾强烈震撼了欧共体的汇率机制，而90年代末东南亚的金融危机，更是对国家在全球化经济时代行动能力的巨大考验。金融投资全球化可能导致各国都积极吸引外国直接投资，为此会不惜在税收上竞相许诺，这种局面会引起政府公共财政收入的减少，使政府资助社会政策的能力下降。因此，在全球经济相互联系、相互依赖的时代，国家与市场的矛盾显得更为突出。国家毫无疑义拥有干预国内市场运行的权利，但它却无法拥有左右全球市场运作的能力。“全球性经济造成了国家的政治机构及国家的经济控制政策与必须控制的国际经济力量之间的根本性分离，它创造了一个不再是由国家政策主导经济力量的世界，而是一个由超越国家的地缘经济力量主导国家经济政策的世界”。[7]（P123）跨国公司不仅深刻地影响着国家和政府大量政策的制定执行，而且直接影响到很多人福利的实现，例如跨国石油公司通过其价格与市场政策，即使不试图改变一国政府的政策和人事安排，也会对属地国家政府的劳动力就业和福利产生影响。跨国公司在许多方面正在和已经成为民族国家的主要竞争者之一。如跨国公司可以靠直接行贿支持特定的政党或候选人，或者以金钱资助政党更深地卷入东道国的国内政治过程，国际电话电报公司在1973年反对智利阿连德政权中所起的作用就是例证。
（三）全球公民社会的成长与扩大也极大地限制了民族国家的行动能力。全球公民社会的极大发展，虽然并不说明它已经或者将要必然取代国家在国际关系中扮演的角色，但它构成了一种国际的公共空间，这个公共空间类似于哈贝马斯所谓的民主政治生活中的“公共领域”，它“原则上向所有人开放，不隶属于国家官僚机构的法律规章，且无明确的责任去服从它们”［8］。全球公民社会在不从属于强制力量的前提下处理普遍利益问题，个人可以代表某个群体来行动，而不必然代表着国家来行动。因此一定意义上，全球公民社会的壮大，反映了公民对民族国家忠诚感的削弱。全球公民社会的主体——民间团体，正在承担着愈来愈多的国际事务的治理功能。尽管政府仍然是治理的主要职能机构，但是政府已不能承担全部的全球治理责任，各种非政府组织和民间团体通过各种方式，在政府和市场力量不及的许多领域，已经作出并将继续作出更大的贡献。它们令人瞩目之处不仅仅体现在其作为跨国利益集团对政府政策制定过程中的压力作用上，更主要的是反映在其构成自主的全球公民社会领域自治自主作用的过程中，从而形成了全球范围内的市场——国家（政府）——公民社会三大独立的、相互关联的、不可相互取代的国际社会新结构，国家和政府无论从活动空间还是从活动方式来说，都受到影响，必须做出改变。
总之，正如英国研究全球治理专家麦克格鲁（Tony McGrew）所说：“在相互依存日益复杂的时代，国家不可能完全地使其公民免受其他地方事件的影响，而国内的繁荣与人类安全也强烈地要求采取多边协调行动。这并非表明全球化力量正超越国家权力，而只是标志着有效的、民主的国家政府正经历着深刻的转型。国家政府将管辖权授予地方的、区域的、跨国的以及全球的机构（公共的与私人的），或者与它们分享这一权力。”［9］
四、政府改革的基本思路
全球化与全球治理不仅对政府改革提出了严峻挑战，框定了政府改革的大背景，而且也为各国政府改革提供了大致的改革思路。
首先，在治理与善治的理念下进行政府改革。这是在全球化与全球治理背景下政府改革应遵循的总体思路。自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式，古今中外概莫能外。虽然中西方政治文化有很大不同，但就良好政府的标准而言却大致无二，这就是严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。从人类政治发展的实践看，尽管人们对良好政府孜孜以求，但美好的期望却始终没有从理想变成现实，而且可以断言，人们理想中的良好政府永远也不可能实现。且不说各种外在因素的影响，仅就公共选择理论所论及的“政府失败”的存在就足以说明这一点。因此，任何把社会良好治理的愿望全部寄托在政府身上的想法和做法都是不切实际且极不明智的。转变政府理念，从善政到善治，是政府改革所应该遵循的总体思路和基本原则。
所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治是从治理一词发展而来的，它的英文是good governance,意思是良好的治理，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。可以把善治的内涵归纳为10个要素，这就是合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正。［10］
治理和善治与传统的政府统治根本不同，主要表现在三个方面：（1）权威的行使主体、基础和性质不同。治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府，统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识，前者以强制为主，后者以自愿为主。（2）管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，其权力向度是多元的。（3）管理的范围不同。政府统治所涉及的范围是以领土为界的民族国家，否则，超越了自己的领土，就是对其他国家主权的侵犯。而由于治理权威主体的多元性，所涉及的对象则要宽泛的多，既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。正是由于治理与统治之间存在着这些不同，才使得治理理论能够弥补传统的政府统治理论之不足而成为全球化进程中实现不同层次有效管理的重要思想理论。
治理与善治不仅为各国学者所关注，而且已经成为西方各国政治家考量其现实政治问题和施政的重要组成部分。90年代以来，以克林顿、布莱尔、施罗德、若斯潘等人为代表的“第三条道路”或“新中派”明确地把“少一些统治，多一些治理”（less government, more governance）当作其新的政治目标，以此构成了“第三条道路”的重要内容。英国首相布莱尔在他还是作为工党领袖之时，就明确表达了他的“新型的民族国家”的思想。他认为，全球一体化正在改变民族国家的本质，技术变革使政府控制国内经济免受外部影响的权力与能力大大下降，庞大的中央集权的政府已经不合时宜，权力下放和分权是时代的主旋律，改革需要从两个方面着手，一是通过分散政府职能和赋予地方政府更大的权力使决策重新接近人民，并发展政府与私人的伙伴关系，二是发展国家间的合作关系。［11］德国总理施罗德已经把“新治理”作为他推行新政治的一个主导思想。他指出，国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，国家的行动能力受到限制，因此要从新的角度出发，推行“治理”，而新治理的核心是“公民社会”。［12］
其次，严格规范市场、充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，实现政府职能与市场机制的最佳耦合，这是实现政府职能、回应全球化挑战的根本途径和思路。全球化的实质是市场化和自由化，市场作为一种社会组织，它基于多元主体、自主交易和公平竞争这样一些概念。市场运行以自由竞争为基础、以价格机制为中心，以个别利益最大化为目标，它要求充分的经济自由。国家作为一种社会组织，传统上基于领土、人民和国家主权，其中国家主权和政府管理居于其核心地位，独立自主地处置内外事务，其主要功能是维护社会的稳定和发展。市场的全球化发展必然对主权国家产生冲击和挑战，这种挑战是市场与国家相互博弈的表现。正如在民族国家内的市场经济条件下政府职能并不表现为政府替代市场甚至支配一切、而是起补充市场缺陷的作用一样，在相互依存的市场全球化时代，国家和政府同样不能取代市场作用，而应该使市场和政府各自处在一个适当的位置，通过国家和政府政策性的间接性的支持和服务，使市场功能与国家和政府职能彼此协调，共同促进经济发展和国家利益的实现。这一点不仅对正在积极建立市场经济的发展中国家有意义，而且对于西方发达国家也同样重要，正如我们在第三条道路的积极倡导者吉登斯那里所清楚地看到的：“关于政府，社会民主党人需要一个不同的思路，其中国家‘不应该划桨，而是掌舵：它应迎接挑战，而不是太多地控制’。必须提高公共服务的质量，监督政府的运作，培养有利于企业的独立精神和主动性的积极氛围。灵活的市场对有效地回应技术变革至关重要，不能对公司的扩展施加太多的规定与限制。同时还要强调，现代化的民主党人并不是自由放任主义（laisser-faire）的信任者。必须重新定义积极国家（active state）的角色，毕竟还得靠国家来继续实现社会计划。就业与增长不能再靠财政赤字来推进，政府借债的水平应降低而不是上升。”［13－P7］
概括起来，政府应该主要发挥四大职能：（1）积极建立市场规则，完善市场秩序，以规范市场行为，创造各类市场活动主体公平竞争的环境。（2）提供市场所不能提供的公共物品，解决市场外部性问题。如政府应该在提供公共安全、环境保护、发展教育、鼓励培训、刺激发明创造和技术革新、保护专利等方面发挥重要作用。（3）解决市场所不能解决的政治社会问题，如实现社会再分配、建立社会保障体系、对弱势群体的帮助，最大限度地促进社会公平等等。（4）在国内进行宏观经济调控，用财政和金融政策等手段来调节总需求水平，调整产业结构，以实现充分就业、健康的对外贸易、适当的经济增长速度、经济总量平衡和国际收支平衡等目标；在世界经济舞台上，代表国家利益增强本国竞争力。
与此同时，按照政府职能与市场关系的科学界定，转变政府职能，改革政府管理方式，提高行政效率。具体地说，在实行经济宏观调控方面，改变行政命令式的政府干预方式，依靠合乎市场规律的更高层次、更强有力的调控手段来完成，从重审批、重管制转向重监督、重服务上；在提供公共物品方面，也应该打破政府垄断局面，放松管制，适当引进竞争机制，通过多种多样的途径和方式，将一部分公共物品和公共服务的生产和供应让渡给社会自主组织和民营组织承担，从而为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务；在促进社会公正方面，改变过去那种过分重视结果平等而忽视过程或机会平等的做法，政府和国家不应为它的公民负担“衣食住行”，而应确保公民拥有平等的机会，使社会成员在教育、就业等公民基本权利方面享有平等竞争和进入的机会。
再次，促进公民社会发展，大力发展中介组织，充分发挥社会多元主体的作用，加强政府与其合作，实现国家、市场与公民社会三者之间的平衡。公民社会（或称市民社会）原本主要是从国家与社会关系的角度而言的，但是近年来则越来越多地用于指介于国家和家庭、企业之间的中间领域，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成的组织或机构，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”或“非营利组织”。发展公民社会，其意义不仅能够体现民主政治的发展，体现国家权力向社会的回归，体现还政于民的过程，而且是实现政府有效治理的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能实现政府良好的治理。吉登斯甚至把发展公民社会作为苏东剧变及其转轨经济失败的重要教训加以总结。他指出：“政府、国家同市场一样也是社会问题的根源。第三条道路政治也试图借鉴1989年以及之后的最重要的教训——一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的。”［13－P29］“只要以上三者（即政府、市场和市民社会——引者注）中有一者居于支配地位，社会秩序、民主和正义就不可能发展起来。一个多元社会若想维持，它们之间的平衡必不可少。”［13－P57］
20世纪90年代以来，在西方各国出现了一股旨在使政府部门和公营部门变得更富有生机与效率的重塑政府运动正是以这种理论为指导的，其主要价值取向就在于重新审视和调整政府组织与市场和社会、政府组织内部层级间的各种关系，改变政府作为社会唯一权力中心的格局，通过授权和分权，将非政府组织、非营利组织和公民自主组织等多中心的组织制度安排，引入到公共物品和公共服务的提供与生产之中，使它们与政府组织共同承担起社会公共事务管理的责任。政府组织将更有效地履行那些它应该履行的职责，以更经济的和正确的方式实现其“掌舵”、“引导”的管理职能。
公民社会对制约市场和政府的权力带有根本性意义，换言之，市场经济只有在民主制度框架中和发达的公民社会中才能有效运转，这一命题既适用于全球层次，又适用于地方层次。良好的社会能够在政府、市场和市民社会秩序之间创造一种平衡。近年来世界范围的公民社会运动蓬勃发展，特别是在西方发达国家，各种公民社会组织已经承担了大量重要的社会职能，成为政府和市场以外整合社会的另一支不可或缺的重要力量，公民社会或第三部门团体在公共服务方面能够提供选择和做出有效的回应，它们还能够有助于推进地方公民文化和不同形式的社区的发展。有人据此称其为“看不见的市场之手”和“看得见的政府之手”之外的若隐若现的“第三只手”。相对于发达国家而言，发展公民社会对于发展中国家尤为重要。从现行国际贸易体系看，中介机构的活动空间比政府要大的多，从现行的世贸规则看，民间机构，如行业协会、商会等可以不受世贸规则的限制和指控。因此，积极发展中介机构，民间组织，让它们承担一些政府做不到、不宜做的事，既是政府应对全球化挑战的重要策略，更是全球公民社会发展的必然趋势。
最后我想用吉登斯的一段话作为对这一论题的进一步强调。“政府和国家的改革作为第三条道路政治的一个核心主题与以知识经济为标志的经济变革紧密相关。在当今世界，我们比过去需要更多的而不是更少的政府管理，这一点与新自由主义的观点正相反。但是，这样的政府管理必须适应全球化带来的影响，并且必须在民族国家之上和之下两个层次同时推进。在一个变动日益迅速的世界中，政府和国家除了做到民主和透明之外，还需要行动敏捷。政府对经济的干预必须不同于过去。老左派总是喊‘管制，管制’，当然在某些方面、某些情况下，对经济生活加强管制是必要的。但是在一些领域中，由于限制措施阻碍了创新、就业机会的创造或其他基本的经济目标，这时解除管制就同样重要。政府的任务并不是仅仅约束市场和技术变革，它还担负着帮助市场和技术变革为了社会利益而运转的职能。这一角色同等重要。要达此目的，政府必须经常地利用市民社会的资源；而这些资源对有效的治理也是必不可少的。”［13－P85－86］
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(责任编辑：王建民)
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