高空摔死:关于地方党委换届扩大民主现状的思考

　　一、正视估价现状

　　过来，由于地方各级党组织重视扩大党内民主，注重理论研究，注重制度创新，党组织的凝聚力有了明显提高，党员的民主意识和权利得以充分发挥和保障，为换届成功乃至地方经济科学发展和民生改善及社会稳定提供了有力的政治保证和组织保障。然而，顺应世情、国情、民情、党情的发展，地方党委扩大党内民主现状亟需创新实践。

　　1、个别基层党组织民主意识不强，尤其是一把手的民主意识不强。无容讳言，当前部分基层党组织依然存在“家长制”、“一言堂”;尤其是对领导班子，特别是一把手难以进行有效监督，阻碍了党内民主的发展。其主要因素有四点：一是封建专制的传统观念和根深蒂固的腐朽思想;二是一些错误的潜观念潜规则，比如，以“维护集中统一”为名压制不同意见，以维护“领导权威”为名搞一把手说了算，认为党员权利是“组织或领导赋予”的，可以剥夺;三是不合理的规章制度;四是一些当权者的既得利益。由此，或造成党员和群众反映强烈的民主推荐质量不高、少数人中选人等突出问题。民主推荐原本是落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权的重要途径与方式，然而，调查个别地方依然存在简单地“以票取人”、 “推荐人选范围过窄”、“群众公认原则难把握”等现实问题。实践的经验证明，个中原因林林总总，有平衡因素、有照顾元素，究其根源是怕得罪人，推荐时间相对滞后，干群参与的积极性不高，民主推荐选票分散。

　　2、基层党的代表大会制度不够完善，党代表作用发挥不明显。地方基层党的代表大会制度亟需改进现象的有：①代表大会召开次数少，议事决策功能没有得到充分发挥;②党代表缺少发挥作用的途径，存在“会上热闹几天，会后几年不见”的现象;③由于实现上级党委意图和充分发挥党内民主，从一定意义上讲是一对矛盾的统一体，致使地方党委有时处于两难境地，尤其是换届期间的党代会，具体工作中确实难以把握，为确保党代会选举成功这一最高目标的顺利实现，地方党组织不得不在党代会选举时往往对组织确定的候选人重点介绍，而对差额候选人的情况介绍比较简单，在等额选举中，一般设定为同意就不用提笔，不同意就提笔的方法，一定程度上限制了代表选举权的行使，正式选举时，还比较强调党性原则，甚至个别特殊情况下做好代表的思想工作，确保组织意图的实现等等。究其原因，完善党代会制度，推行年会制，实行常任制，推开直选制。

　　3、党内选举制度不够完善，选人用人上的民主程度不够。党内选举制度不够完善，选人用人上的民主程度不够，亟需探究解决的现象和问题有：“一把手”的用人权应该有多大，采取什么形式保障和制约;组织意图和选举人意志之间的关系应当如何协调;选举干部任期内的调动问题怎么规范;如何规范候选人的提名权;如何让选举人更好地了解候选人;如何防止选举过程中的“拉票”、“贿选”等现象发生。尤其是党员和群众反响强烈的“拉票贿选”现象值得各级党组织高度重视。通过剖析全国各地个别“拉票贿选”案例，就不难发现其表现无非是：精心编织“关系网”，拉“关系票”;打行贿的“擦边球”，拉“贿赂票”;请客吃饭套近乎，拉“感情票”;直接封官许愿，拉“势利票”;临时抱佛脚，以民主推荐前向会议代表暗示，拉“临时票”。究其原因：一是有的干部思想上存在误区，认为通过正常组织渠道反映自己的想法起不了作用，仅凭实干也得不到提拔重用，就千方百计通过各种关系拉选票、拉推荐票。二是有的推荐者原则性不强，责任意识较差，不珍惜自己的民主权利，加之对候选人的情况缺乏了解，投票时随意性较大，往往施小恩小惠就可以使其改变主意，将选票投向行贿人。三是有的地方在选拔任用干部工作中，存在简单地“以票取人”的现象，导致一些人为了达到“升官”目的，开始在“票数”上下功夫、做文章，不择手段地到处拉票贿选。四是有的地方党组织对拉票贿选的危害认识不够、防范措施不到位。

　　4、基层党委决策机制不够完善，决策的科学化和民主化有待增强。当前地方党委民主决策方面存在的问题有：少数一把手缺少民主作风，甚至为了一己之利或一时一地之利擅自决定重大问题;有的单位重大决策缺少专家论证和群众参与，导致决策失误，伤害群众利益，现实中不乏，决策前“拍脑袋”、决策时“拍胸脯 ”、出了问题“拍屁股”走人的“三拍干部”;一些领导不能很好地处理对上与对下的关系，要么机械地执行上级决定，要么缺乏大局观念，搞“有利立行，不利缓行”。有时存在常委会代替全委会、书记办公会代替常委会的现象，尤其是人事任免决策机制亟需完善和严格规范“一把手”用人行为。

　　5、党务公开形式有待创新，克服党员知情权不流于形式。知情权是维护党员民主权利，实现党内民主的前提条件。在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，应改变一些过时的保密观念和保密规则，适当扩大党务公开的内容。适当增强提名、考察、选举等环节的透明度。避免“考察失真”，防止“带病提拔”。增强党员干群的知情权，提高选人用人公性度。尤其要扩大提名推荐范围，拓宽选人用人视野;要扩大考察谈话范围，防上考察失真失实;要扩大推选党代表的范围，防止用人失察失误。

　　6、党内监督制度有待完善，防止权力运行失控。党内民主和党内监督密切相关，互为保证。没有党内民主，监督就无从谈起;没有党内监督的保障，党内民主也会流于形式。近年来，党中央制定了一系列关于党内监督的党规党法，建立了一套比较系统的党内监督制度。特别是《中国共产党党内监督条例》的制定，标志着党内监督向规范化、制度化方面迈出了可喜的一步。然而，目前党内监督还存在一些需要重视解决的问题。尤其是党员权利保障措施不到位，监督往往是以无权监督有权、以弱势监督强势，监督主体软弱无力;党内监督虽然已经建立了一些制度，但还有盲点，有些地方监督不到;如：监督保障机制不完善，有的监督人遭到打击报复;党内党外监督各自为政，影响了监督的整体效果。由此可见，建立健全保障党员民主权利机制迫在眉捷。

　　二、深刻剖析原因

　　当前扩大党内民主存在问题的主要原因有：党员对党内民主不熟悉，民主意识不强，党内民主制度不健全等原因，但更重要的原因是一些违背党内民主正确理论观念的潜在错误观念和潜在错误原则的阻障。

　　1、党员权利“组织或领导赋予”的潜在错误观念及其支配下存在的党员权利“予夺由己”的潜规则。在一些领导者的头脑中存在着党员的权利是由本组织、本领导赋予的错误观念。在这种观念的支配下，在实际领导和组织生活中形成的规则就是：党员在组织生活和领导决策中的权利是可“放”可“收”的，放与收的原则是适应所谓“组织”或领导需要“放权”，把参与人员、参与事务的范围随意扩大，也可以根据“组织”或“工作”的“需要”收权，任意取消一些党员、一定层次人员对某些权利范围内事务的参与资格。放权以体现领导的开明、作风的民主;收权以体现“集中统一领导”。正是在这种观念的支配下，有些党员的权利被剥夺了，最终有的领导者的个人意志代替了党员的意志。这种观念的本质是封建统治者居高临下的“恩赐”观念在党内政治生活的反映。发展党内民主，领导者必须首先破除这种错误的“恩赐民主”观念，树立正确的权利本源观念。所谓党内民主，就是指在党内政治生活中，党员平等地享受有党章所规定的参与党内决策和管理党内事务的权利。这种权利是同党员的主体地位“与生俱来”的，是党的性质和宗旨决定的，是党章规定的，是任何组织和个人不得侵犯的、无权剥夺的。发展党内民主，不是权利的下放，而是通过疏通民主渠道，实现党员应有的权利。

　　2、党内民主讨论中“消除杂音”的潜在错误观念及其支配下的以“维护集中统一”为名压制不同规则的潜规则。从理论上和制度上讲，党的会议上允许不同意见的发表和争论。但实际政治生活中，一些地方主要领导往往把不同意见视为“杂音”，把经常提不同意见的人视为“刺头”。而识别“主旋律”与“杂音”的依据，往往是有的主要领导者的长官意志。在“消除杂音”观念的支配下，不是把决策“正确”、“符合实际”作为讨论的目标，而是把追求意见“一致”作为决策的价值取向。在“消除杂音”、“维护集中统一”观念的支配下，压制不同意见特别是反对意见，实行“组织措施”，对经常发出“杂音”的“刺头”给以“颜色”或“打入冷宫”，成为一些地方主要领导者奉行的工作方法。他们把讨论过程中有不同意见视为不正常、值得怀疑的。事实上，在未形成决议之前的讨论的过程中，有两种以上的意见供与会者相互比较，开展自由讨论，正是集思广益、避免专断、减少失误、发扬民主的有效方法。为追求没有“杂音”而压制不同意见特别是反对意见，不让人讲话，结果必然是以偏概全，决策错误。

　　3、过时的保密观念以及与之相适应的过时的保密规则。知情权是实现党内民主的前提。革命年代，党组织召开党的各级代表大会、委员会、常委会以及各种工作会议，都实行严格的保密制度，这对适应阶级斗争条件和战争环境是十分必要的。但是，这些保密制度长期沿袭，在党内形成一种神秘封闭的氛围，并使有些人认为这种神秘和封闭是天经地义、不可改变的。在和平建设特别是改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，客观环境已经发生了巨大的变化，党员民主意识、特别是知情意识的增强与过时的保密观念以及保密规则形成尖锐的对立。新时期党的各种会议讨论决定的问题主要是党的方针政策、国家社会发展、人民利益以及党的自身建设方面的问题。一般问题(特殊敏感、机密问题除外)的会议讨论决定过程没有必要搞得那么神秘，更无须对党员保密，而应该向党员敞开会议大门，让党员自由的旁听，了解会议决策的全过程。党员的知情权不应仅仅局限于让他们知道或“早知道”会议决定结果和他们怎样去执行决策，他们也应该有权利知道他们的委托人是否表达了、怎么样表达了党员的意志，也很有必要通过旁听会议来了解他们的委托人讨论问题、提出意见、参与决策的水平和能力。监督必须以知情为前提，监督主体不知情，与监督对象所拥有的信息不对称，少于监督对象，就很容易被掌握内情的监督对象所控制。党内保密规则应该与时俱进，随着时代、国情、党情的变化而改革创新。总的趋势应该是保密的范围逐步缩小，公开的范围逐步扩大，使党员对党内事务的知情程度随着参与程度的提高而提高。

　　4、“绝对权威”错误观念及其支配下的“围绕书记思路”运行的潜规则。近年来，党内坚持集体领导的要求与书记地位过分突出、“一把手”难以监督的事实形成鲜明的反差。党的全国代表大会以及中央的重要的文件都反复强调集体领导原则，强调党委领导成员的平等地位。但是在不少党组织中，一把手“一言堂”、个人专断的现象经常出现。无容讳言，一些地方领导班子中存在着以书记为中心进行领导决策和权利运作的规则，书记是“绝对权威”，对领导工作中的重大问题(有时也包括一般性问题)出意向、出思想;在书记周围形成一个由几个副书记和个别常委构成的小的权利圈子，围绕书记意向、思想出点子、定调子;在小的权利圈子外，由领导班子成员即常委会委员形成一个较大的权利圈子，按照小圈子定的调子作决定;在常委会这一权利圈子之外，有时或定时召开党委全体会议，对于已经由常委会基本决定了的问题通报情况，表决通过。按照这种规则运行的结果，完全颠倒了书记、常委会、全委会的地位和领导权利运行的方向，不是书记个人在常委会领导之下，执行机关(常委会)贯彻领导机关(全委会)的决策和意图，而是书记个人凌驾于常委会领导之上，执行机关(常委会)控制和驾驭领导机关(全委会)。应当明确，书记在领导集体中的重要地位并不是随职务与生俱来的，而是在实践中形成的。首先来源于思想上的威信，进而由思想威信产生政治上的凝聚力。书记作用的发挥也只能依靠思想的威信和影响力。在组织上，党内的任何领导集体中都不应该有超出集体成员的所谓“绝对权威”。发挥书记的作用，主要在于组织和协调，以发挥集体的智慧和凝聚力实行有效的集体领导。

　　三、科学探究对策

　　直面现状，地方各级党委在认真贯彻落实中央纪委、中组部印发的《关于严肃换届纪律保证换届风清气正的通知》，紧紧围绕营造风清气正的换届环境，严明纪律、严肃教育、严格监督、严厉查处、严密组织的基础上，要结合实际，科学探究对策。

　　1、加大党内民主教育力度。①正确认识扩大党内民主的重要性和必要性。在教育目的上，重点讲清发展党内民主是保持党的先进性的必然要求;是我们党在对外开放和发展社会主义市场经济条件下科学发展的需要;是推动基层人民民主建设的重要途径;是我们党构建社会主义和谐社会和新农村建设的内在要求。在教育形式上，要重点发挥典型示范作用，以正面典型鼓舞人，用反面典型警醒人，使基层党组织和党员干部学有榜样，赶有目标，在前进的道路上警钟长鸣。在教育对象上，要重点抓领导干部，特别是党政主要领导干部。②坚持扩大党内民主的基本原则。在基点上，发展党内民主，强调的是党要保障党员的主体地位，维护全体党员一律平等地享有党章所规定的参与党内事务的权利。要通过发展党内民主，努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。发展党内民主，必须坚持民主集中制原则，保证党的团结和统一;必须落实到制度上;必须循序渐进，稳步推进;必须防止形式主义。同时，要坚决反对几种错误观点。一是绝对民主化的观点，认为发展民主就是不要权威、不要集中。这是无政府主义的观点，我们党的发展史上曾经反复出现，造成党组织涣散，战斗力削弱，必须坚决反对。二是党内分派的观点，这种观点认为可以在党内搞两派或多派，通过党内两派或多派的竞争实现党内民主。实践证明，党内分派必然导致党组织的分裂。三是精英主义民主观，持这种观点的人认为民主是少数精英的事，人民群众素质不高，吃饱穿暖就行，不需要民主。精英主义民主观把民主限定在少数人的范围之内，必然使民主失去代表性、真实性和先进性。③建立健全“一把手”教育体系。如何解决好“一把手”问题，不只是一个加强对“一把手”监督的问题。一是必须坚持惩防并举、注重预防。二是建立和完善对“一把手”的教育防范机制。要针对“一把手”的思想实际，有针对性地开展理想信念、权力观、事业观、政绩观、群众观和法纪观教育，使其真正认识到权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益;要通过形式多样的教育，不断增强“一把手”自觉接受监督的意识，虚心地听取各方面的意见，接受监督;要对“一把手”在思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风方面存在的突出问题，及时进行教育和提醒，做到早打招呼，早防范;三是形成对“一把手”权力进行有效制约的机制。针对“一把手”权力过分集中的问题，对不同性质的权力进行适当的分解，使决策职能、执行职能和监督职能相对独立行使，在各种权力之间形成合理的结构，防止滥用权力的行为发生;加强对“一把手”选人用人的监督，严禁“一把手”插手和干预下级单位领导干部的选拔任用;落实“一把手”交流和回避制度;完善“一把手”职务任期制。严格执行问责、引咎辞职、责令辞职制度。四是建立和完善对“一把手”的监督管理机制。坚决按照民主集中制的各项制度和规定办事，切实遵守少数服从多数的原则，决不能由个人或少数人说了算;认真贯彻《中国共产党党内监督条例》，严格执行党内监督的十项制度;综合运用党内监督、国家专门机关监督、群众监督、舆论监督和网络监督等多种形式，有效防止权力失控、决策失误和行为失范，使“一把手”不犯错误或少犯错误。

　　2、加大党内民主落实力度。①落实扩大提名环节的民主。要改进和规范提名方式，严把提名关。具体操作过程中要按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，对提名人选进行全额定向民主推荐并进行民主测评、民主评议。要适当扩大会议推荐范围，要适当扩大差额比例。要充分尊重民意，切实落实“三个不提名”，即：在全额定向民主推荐中推荐票未过半数不提名;在民主测评中不称职票超过三分之一不提名，经组织考察确属不称职的不提名。同时，防止简单地“以票取人”。②落实扩大考察环节的民主。一要适当扩大考察谈话范围，既听取领导干部的意见，又听取一般干部和群众的意见;既听取单位内部的意见，又听取服务对象和相关单位的意见;二要做到“两个结合”，把多数人的意见与少数人甚至个别人的意见结合起来，把组织评价与群众评价结合起来。三要推行考察预告制、公示制、差额制、书面调查制，“暗访” 制、“两圈”考察制、离岗考察制、经济责任审计制、上溯考察制、考察责任追究制等一系列考察制度，切实解决干部群众反映突出的考察失真，“带病提拔”等问题。③落实扩大选举环节的民主。一要严格选举程序，根据《中国共产党地方组织选举工作条例》，制定切实可行的选举办法。二要尊重代表的选择权。适当提高候选人的差额比例。改进介绍方式，充实介绍内容。创造良好的选举环境和条件，切实保障选举人的民主权利。三要严格选举纪律，党员干部必须严格遵守和执行“5个严禁、17个不准和5个一律”的换届纪律要求，坚决杜绝“拉票贿选”、“ 买官卖官”、“跑官要官”、“ 违规用人”、“ 干扰换届”、“暗箱操作”等现象，发现一起，严惩一起，教育一片。四要大胆创新，积极推行党代会常任制，“公推直选”、“两推一选”、“无候选人直选”等新形式。遏制选人用人中的“近亲繁殖”、“一把手”说了算等不正之风。④落实扩大推选党代表的民主。一要扩大推选范围。在注重推选“双强”型、“双带”型党代表的同时，要注重党代表的广泛性，组成结构的合理性，适当增加一线的党代表名额，要落实党代表的性别、族别、年龄结构比例要求。二要扩大公信度。注重“三听取”，即听取广大党员群众意见，听取基层党组织的意见，听取纪检等有关部门的意见。三要创新方式。要大胆推行党代表推选“票决制”、“差额制”、“公示制”，提高代表质量，保障党员权利。⑤落实扩大讨论决策中的民主。一要适当扩大委员名额和减少副职职数，更好发挥全委会的作用。二要规范“一把手”的决策行为，严格遵循“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，尤其在用人问题上，“一把手”要带头按《条例》，按标准、按程序、不圈点、不“点菜”、不搞“一言堂”。三要实行“票决制”、决策失误责任追究制，完善党委决策机制，增强决策的科学化和民主化。

　　3、加大民主机制建设力度。①建立科学的“选拔机制”，就是根据《以党政领导干部选拔任用工作条例》和《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，按照公开、平等、竞争、择优的要求，建立健全科学的干部选拔任用决策机制。要拓宽选人的视野，要提高考察的质量，要正确处理好三个方面的关系，即全委会和常委会的关系;党管干部和依法办事的关系;发扬民主，加强监督和科学决策的关系。②建立合理的“退出机制”。要根据《国家公务员法》、《党政领导干部辞职暂行规定》和《党政机关竞争上岗工作暂行规定》等法律法规，疏通出口，推进干部能下能出，促进干部队伍的结构优化和素质的提高。③建立严格的“监督机制”。以《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中共中央组织部关于加强组织部门干部监督工作若干意见(试行)》等为依据，建立结构合理，配置科学、程序严谨、制约有效的权力运行机制，通过党内民主和党外民主、党内监督和党外监督等多种形式，对重要职务、关键岗位、要害环节进行监督。要依靠教育和制度创新，硬化监督，改变“顶得住的站不住，站得住的顶不住”和“上级监督太远，下级监督太险，同级监督太难，纪委监督太软，组织监督太短，群众监督太虚，法律监督太晚””的状况。尤其要强化换届中的干部监督机制，建立事前预防机制，强化事中监督机制，健全信息反馈机制，完善事后查处机制。④建立灵敏的“纠错机制”。根据《党章》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《关于坚决防止和查处干部选拔任用工作中的不正之风和违纪违法行为的通知》等党内法规，按照有错必纠、有误必究，对出现的问题及时处置，该追究责任的追究责任，决不能姑息迁就。尤其在换届选举中要坚决落实责任制和责任追究制。对换届选举中的各个环节要明确责任主体，分清提名责任、考察责任、选举责任、推选责任的责任人，对违犯标准、程序和纪律的行为，要追究主要负责人的领导责任和相关责任人的直接责任。⑤建立“权利保障机制”。根据《党章》和《中国共产党党员权利保障条例》等党纪法规，建立党员权利保障机制，发展党内民主，健全党内生活，保障党员权力。尤其要切实保障党员的监督权。(作者单位：湖南泸溪县委组织部)