敞开楼梯间的适用范围:北欧是如何建立和谐社会的

北欧是如何建立和谐社会的

——芬兰、瑞典、法国三国考察报告

　　2004年8月8～21日，中国（海南）改革发展研究院对芬兰、瑞典、丹麦三国进行了考察访问。在经济全球化和欧洲联盟从经济到政治一体化的背景下，北欧国家积极适应内外部条件的变化，在公共事业、政府治理结构等方面正视问题，积极采取改革措施，为我们深入思考中国的经济社会改革尤其是公共服务型政府的建设问题提供了有益的经验。现节选报告中的部分内部刊登如下。

　　　　　　         公开、透明的行政体制

　　北欧国家的行政体制非中央集权，具中央、地方的双层民主。国家议会议员由全体公民选举产生。国家议会具有立法权，是惟一能够制定法律的机构。中央政府在国家议会至高无上的“议会民主”下组建，执行国家议会法律下达的命令。与中央层次一样，地方议员由地方公民选举，地方政府按地区民主原则构建。

　　公开、透明的行政体制。北欧国家公开、透明的行政体制，给人留下了深刻的印象。他们普遍奉行责任、透明、开放的政府治理原则，以使行政体制公开、透明，提高政府效率，保证政府廉洁。有资料显示，芬兰政府在廉政方面，全球排名第一。

　　所谓责任，就是公务员必须对岗位忠诚，对自身行为负责。一般公务员在政治、法律上处于中立位置，而部长级以上官员还要负政治及法律责任。

　　所谓透明，就是政府管理在开放和公民监督下进行，让公民具有知情权。政府要干什么首先公布于众，怎么干、干到了什么程度、存在什么问题，也要让国民知情。这种信息的公开是主动的，而不是在公民要求之后。对信息公开，北欧国家有相关的立法规定，公开信息是每个公务员的责任。芬兰经验认为，公开信息是公民与政府间对话的基础，以法律条文的形式保证信息的公开，是廉政的基石。公民不了解政府信息，就不能参与管理国家事务，官员便有可能进行暗箱操作；没有信息公开，官员便有可能营私舞弊，公民便可能受欺骗，也无法对政府进行监督。

　　所谓开放，是指政府制定或执行公共政策时向公众公开，倾听公民、商界的意见，并能接受采纳。议会的会议也向公众开放，每项法律在执行之前先公开，倾听公民意见。

　　北欧国家公开、透明和廉洁的行政体制，以法律为保证。就政府和公务员的廉洁问题，芬兰的宪法、国家公务员法、管理法都有相关规定。积极、消极、直接、间接的腐败。滥用职权或公共信任等，都被认定是触犯刑法的行为。对政府和公务员的监督，有健全的监督系统国家审计员对公共服务方面的财政及法律活动予以监督，设有官员廉政调查委员会，监督政府部门、公务员以及其他执行公共服务职能的人员的活动，任何人都可以向该委员会起诉，高等法院法官负责监督决策的合法性以及中央政府和政府官员行为的合法性。

　　　　　　注重社会和谐，正确处理民间社会与政党执政的关系

　　多层次的协商机制与社会和谐。北欧国家没有阶级的概念，收入差距很小，中等收入群体占总人口的80％，农村与城市一样富足，农村获得和城市一样的公共产品和公共服务，人口受教育程度和健康状况普遍较高。据民意调查显示，芬兰80％～90％的民众支持现行的福利政策，丹麦90％的民众对国家自由民主政体的运作相当满意。

　　北欧国家实现社会公正和谐，除政治民主、强有力的收入再分配政策、充分的劳动力就业政策及完善的社会福利政策外，多层次的协商机制发挥了重要作用。在中央、地方及各种利益组织之间，许多问题通过协商达成一致。（1）中央层面的协商。就明年的立法、公共开支框架、税收等，于每年8月～11月协商。（2）中央政府与地方政府之间的协商。从每年1月开始，到4月初步结束，就许多具体事项进行协商，如公共支出的流向，在教育、医疗方面的分配比例。这一层面的协商是如何执行国家的决定，为地方政府执行国家决定提供框架。（3）地方政府与劳动力市场利益组织，就公共服务人员的工资和条件进行协商。在丹麦，最大的雇主是公共部门，有80万以上的人员在公共部门就业。商定的公共服务部门人员的工资、条件，也是私人部门用工的重要参考依据。（4）政府、雇员、雇主三大社会主体互相制衡。通过签定社会契约，就社会福利等问题，明确政府、雇员、雇主三大主体之间的制衡关系。

                    北欧是如何建立和谐社会的 

 　　议会就劳动力市场、教育和社会福利政策等立法，政府与工会、雇主组织进行协商，以签定社会契约的形式予以执行。工会、雇主组织就工资、工作条件及培训等谈判，并签定契约。三方制衡机制保证了三方的协调。例如，瑞典全国总工会和瑞典全国雇主协会经过两年谈判，于1938年签定成湖巴登协议。协议的主要内容是减少政府和议会对劳工市场的干预，让劳资双方自己去解决所出现的劳资矛盾和各种问题。这就确保了以后几十年中瑞典劳动市场的长期和相对稳定，为企业生产和国民经济发展奠定了可靠的基础，也为政府实行一系列改良措施、建立举世瞩目的福利社会提供了不可缺少的前提条件。

　　民间社会与政党执政。民间社会的充分发展，是北欧国家社会长期稳定的重要基石。在北欧，工会、雇主协会、商会等民间组织发达活跃，它们既独立于国家政权之外，又能够进入政治过程，对公共决策产生重要影响。民间组织在市场经济中发挥着独特的政治和经济功能，营造了政府与社会之间的对话、沟通、协调和协作机制。他们认为，这有利于实现社会自律和自治，稳定社会，缓解矛盾，节省政治成衣有利于对国家公共权力形成制约，有效防止腐败；也有利于提高执政党的执政能力和长期执政。对北欧国家的政党政治颇有研究的知名学者——丹麦哥本哈根大学政治系主任Lars·Bille认为，发展民间社会是社会稳定和政党长期执政的重要保障。民间社会所形成的社会与政党、政府的对话、协调机制，使经常性的矛盾得以暴露、沟通并加以化解，有利于避免大的突发性危机的产生。他指出，如果前苏联有发达的民间社会，前苏联和苏共就不会在顷刻间解体、崩溃。

　　北欧的经验表明，民间社会的建设以法制建设为基础，法制建设的关键必须以宪政建设为起点，一切权力的来源是以宪法为代表的社会契约，淡化以政党作为国家“公权”的来源。民间社会要求经济和政治民主，与统制经济和专制主义不相容。

　　政党新特点：政党间的差别越来越小，主要体现在提供公共服务的水平上。北欧各国虽然不大，但党派林立，实行多党制。政党自由组成，自愿参加，只要获得2万人签名支持，即可组建一个政党。传统的政党体制有4个主要的政党：一是社会民主党，与贸易联盟的活动和劳动阶层有着紧密联系。在20世纪期间，对社会民主党的支持上升，他们成为最大的党派，因此他们开始组阁并占据首相职位。二是自由党，与农业社团和农民合作社的活动有相关联系。随着农业人口的剧减，如今该党也代表城市居民的利益。三是保守党，与雇主、商贸社团、高层公务员有密切联系。四是社会自由党，与小自耕农社团和城市知识分子有紧密联系。这4个政党获得85％至90％的选民支持，控制着北欧政治。

　　目前，政党间差别已经很小。各政党已经淡化了意识形态，关于政治上的目标的争论与分歧已经变得很小。社会民主党倡导建立的社会福利制度，以产生深刻影响并深入人心，因此各政党对此制度已达成共识，使其成为了一项基本的制度。从现实看，无论哪个党执政，都会坚持目前的社会福利制度，否则就会下台。政党间的差别主要体现在公共服务的水平及由谁提供上。

　　与工人利益直接挂钩的强大的工会影响着北欧的政党政治。北欧国家工会的组织程度，远远高于传统上工会运动搞得早、搞得好的如法国等西欧国家。以2001年为例，工会组织程度丹麦为80％，芬兰、瑞典为78％，而法国只有10％，德国、英国为23％、29％。与强大的工会相比，自20世纪60年代后，北欧国家的政党人数则急剧下降，如丹麦，目前参加工人组织的达200万人，其中丹麦贸易同盟联合会（劳工组织、蓝领工人）有140万成员，持薪员工和公务员共同联盟有40万成员，丹麦专业人士协会联合同盟（白领员工）有20万成员，而政党的人数则由以前的60万人下降到今天的18万人。

　　北欧国家的工会在民众中威信极高，有号召力，缘于其不是官办的行政性或半行政性组织，而是工人的自由结社，切实代表、反映、维护着工人的利益，并受法律的保护。与雇主协会相抗衡，就增加工人工资或者改善工作条件进行对话。在工人被解雇、待遇不公等劳资纠纷案件中发挥重要作用。工会有权派代表出席法庭，支持被解聘的雇员，甚至在法庭外组织声援，直至组织罢工。加入工会的工人一旦失业，除享受国家规定的救济金外，工会自身还将给予补贴。影响劳工立法。如在瑞典在工会的积极参与下，政府已颁布了一系列有利于劳工的法律，其中比较重要的有：第一、工作环境法。该法规定，如果工人有遭遇严重事故的危险，工会代表有权要求停止工作，有权获知有关工厂布局、设备使用的一切资料，并根据安全的情况决定是否继续工作；第二、就业保险法。该法规定，不允许任意开除工人，工人的就业应得到法律的保障；第三、车间工会代表法。该法规定了工会代表在车间活动的一些权利；第四、公司董事会代表法。该法规定，任何公司的董事会或管理机构中必须有2名工人代表，他们有权得到各种信息，以维护工人的权益。

　　工会还在很大程度上影响着北欧的政党政治。社会民主党之所以能够长期执政，与强大的工会的支持密不可分。工会是社会民主党与民众之间的重要桥梁；社会民主党在一定程度上起着工会代理人作用。党通过高层政治活动，维护劳动者的政治权益和更根本的经济利益。民众——工会——社会民主党，构成了一个代理与被代理、支持与被支持的利益共同体。