偶看新闻扬州交通局:对当前我国政府转型期社会管理体制改革若干问题的思考 温江党建
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/27 18:11:37
对当前我国政府转型期社会管理体制改革若干问题的思考
时间:2010-08-27 22:37供稿:温江党建 作者:温江党建 点击:128次促进经济社会协调发展，构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。推进社会管理创新，更新社会管理理念，完善社会管理体制，创新社会管理方法，提高社会治理水平，这是世界各国面临的共同课题，更是我们构建社会主义和谐社会的一项紧迫任务。近年来，党中央提出了一系列治国理政的新理念、新思路，不仅为我国的发展指明了方向，也为推进社会管理创新确立了新的目标。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》把改革放在一个非常显著的位置，认为"我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展"。温家宝总理在《关于制定第十一个五年规划建议的说明》中进一步阐明"改革是经济和社会发展的强大动力，要不失时机地推进经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会管理体制改革"。推进经济体制、政治体制、文化体制、社会管理体制四位一体的改革是我国"十一五"时期改革的基本任务。经济体制、政治体制、文化体制、社会管理体制改革相互关联、相互制约，缺一不可，需要整体推进，同时每一个改革都包含丰富的内容，需要分别认真研究和深入领会。 强调经济和社会协调发展，构建和谐社会，推进社会管理体制改革是《十一五规划建议》的亮点之一。社会管理体制改革将为构建社会主义和谐社会提供强大的体制保障。
一、社会管理体制改革是当今世界各国面临的共同课题
随着经济全球化趋势的深入发展，世界正发生着深刻变化。适应时代要求，推进社会管理创新，建设人与人和谐相处的美好社会，是世界各国面临的共同课题。
（一）社会管理体制改革是适应时代变迁的客观需要。当今世界，在经济全球化、信息化的推动下，经济社会呈现出加速变迁的趋势，人类遇到了许多前所未有的新情况新问题，突出表现在以下三个方面：一是经济风险加大。经济全球化使得各国经济的依存度越来越高，影响一国经济发展的因素大大增加。一国经济的健康稳定发展，不仅需要本国的努力，也有赖于国际经济的健康稳定发展；不仅要建立在本国政治社会稳定有序的基础上，也有赖于国际社会的稳定有序。二是社会问题增多。随着经济社会的深刻变革，人们的生活方式、价值观念以及社会的组织形式、利益关系等都发生了深刻变化，人类所面临的社会问题日益增多。同时，由于人类对自然界的过度开发，资源矛盾激化，人与自然不协调的问题日益突出。科学技术的突飞猛进，既极大地促进了生产力发展，也带来了诸多新的社会问题。三是防范社会风险的难度加大。当今社会的一个突出特点是人口流动的范围和速度不断加大，跨国跨境流动更加便捷。恐怖主义等跨国跨境犯罪活动愈加猖獗，艾滋病以及一些传染性疾病的传播成为世界性问题。社会治理无论涉及的范围还是复杂的程度都大大增加，防范社会风险的难度进一步加大。
（二）社会管理体制改革是实现经济社会协调发展的迫切要求。虽然各国的发展水平不一，面临的问题也不尽相同，但都不同程度地存在着经济社会发展不协调的问题。一些发达国家长期推行高福利政策，这虽然有利于缓解贫富差距的矛盾，但它所带来的经济发展放缓、财政收入增长减慢，使高福利政策难以为继。而且，高福利政策还使一部分人的进取精神削弱，经济发展活力受到抑制。一些发展中国家既存在经济发展水平难以满足社会发展需要的问题，也存在单纯强调经济发展而忽视教育、文化、卫生等社会事业的问题，导致社会事业发展滞后。
（三）社会管理体制改革是提高政府社会管理水平的必然选择。世界各国政府都十分重视社会治理，社会治理工作也取得了一定的成效，但仍存在一些亟待解决的问题：面对层出不穷的新情况新问题，有时预见性、针对性还不强；有的应该承担的社会治理责任还不到位、效率不高，公众参与程度不够，贫富差距仍然比较大，特别是应对突发事件的能力还比较弱，等等。要解决这些问题，就必须推进社会治理创新，更新社会治理理念，完善社会治理体制，创新社会治理方法，提高社会治理水平。
二、目前我国社会管理体制方面存在的问题。
市场经济下政府职能的定位既为我们构建了政府职能的目标模式，又提供了评价转轨时期政府职能状况的客观标准。通过对比，可以发现由于原来计划经济固有模式的影响，我国政府在公共管理职能方面存在着很多错位现象，即存在着越位与缺位、机构间职能交错等问题。
（一）政府职能的越位
政府职能的越位表现在政府对许多本该由市场解决的问题加以干预，也就是管了许多不该管的事，突出体现在政府参与生产和提供私人产品以及政府直接干预企业。
1. 政府过多参与私人产品的生产和提供。
私人产品不具有市场缺陷，由市场提供私人产品可以充分实现效率，政府不应干预。而我国长期沿袭计划经济体制的做法，政府对大量私人产品给予补贴甚至免费提供，如个人住房，靠福利分配或享受住房补贴，居民个人只负担很小一部分成本。政府掌管的国有企业大多从事私人产品生产，国有企业与私人企业一道追求利润。由于国有企业分别隶属于中央和地方各级政府，企业追求利润的行为折射出政府追求盈利的动机，致使各级政府职能都有不同程度扭曲。政府过多地参与私人产品的生产和提供，影响了市场机制的有效作用，有损资源配置的效率，也消耗了政府大量的财力，影响了其正常职能的发挥。
2. 政企不分，政资不分。
"政企分开"的思路早已确立，但实践中并没有真正实现，政府的行政权力在很大程度上替代了企业的经济权力。首先，政府参与了许多盈利性投资项目，在财政支出中安排了大量企业挖潜改造资金、新产品试制费以及增拨企业流动资金支出。其次，政府按行业设置主管部门，这些主管部门既无项目又无资金，凭借权力以各种方式向企业收费。如有些主管部门除了对企业颁发"生产许可证"，还规定了许多其他名目，如"准销证"、"准用证"等，目的都在于向企业收费。主管部门还具有任何企业领导班子的权力，企业被规定了级别，企业领导按相应的级别享受国家干部待遇，使得企业管理者缺乏风险意识，减弱了企业追求利润的内在动力，也阻碍了企业之间的平等竞争。第三，政资不分，企业经营和产权交易都按政府意志决定。管理国有资产并不是政府的内在职能，国有资产的运营应是社会中介机构（如国有资产运营公司）的职责，政府的职责是代表全体人民利益，监控国有资产的运营，保证国有资产的保值增值。国有资产的运营和增值必须依靠市场机制来实现，政府过多地直接干预有可能扭曲市场机制的有效运转。政企不分、政资不分使得企业在政府的束缚下，无法成为真正的独立的市场主体，国有资产的经济效益难以提高。
（二） 政府职能的缺位
政府一方面介入了市场有效的领域，另一方面对自身职能范围内的一些工作没有完全尽到责任，出现了职能缺位现象。主要表现在公共产品、宏观调控和社会保障三个方面。
1. 政府提供公共产品的缺位。
公共产品是政府弥补市场缺陷的核心领域，政府提供公共产品可以实现社会需要的产品组合，提高社会福利水平。目前政府在财力不足的情况下，尚无法提供较为充分的公共产品来满足社会需要。具体表现在，首先是政府对义务教育投入不足。教育支出的分布也极不均衡，东部发达城市的小学生人均教育经费是西部地区的2至2倍，许多边远地区、贫困山区的儿童失学。义务教育的经费不足与我国财政教育经费的缺乏有直接关系。其次，公共基础设施建设滞后。经济的高速发展对各项基础设施提出了越来越高的要求，而政府对公共基础设施的投入占财政支出的比重却呈急剧下降趋势。第三，法律法规体系不健全。立法、司法是政府保证社会秩序、维护公民利益的根本手段。目前政府职能的缺位造成无法可依、有法不依的局面。如证券市场的运行没有《证券交易法》作根本依据，国有资产的管理以及反垄断、反倾销等许多方面的法律尚未形成体系。法制化是市场经济的根本要求，法制的不健全使政府无法有效制约企业和个人的行为，难以维持有序的经济秩序，平等竞争得不到充分的保护。第四，政府对自然资源和环境保护不够。我国每年的工业废水、废渣、废气的排放量很大，而净化、回收等处理的工作十分薄弱，大部分废弃物直接排入空气和河流，造成严重的污染。工业烟尘和二氧化硫污染空气，引起酸雨，全国有600多个城市，大气环境质量符合国家一级标准的不足1%；城市中的污水有近40%得不到有效处理，直接排进河流、湖泊，使90%以上的城市河段被污染，将近一半的城市水源达不到饮用水标准。污染严重危害到人民的身体健康，也威胁到自然资源。由于缺乏有效的保护，许多地方的河流干涸，草地沙化，森林大火时有发生，环境不断恶化，这些已成为我们面临的严峻问题，它关系到可持续发展目标能否实现，必须受到充分的重视。
2. 宏观经济调控的政府缺位。
政府调控经济运行是通过一系列政策手段来实现的，包括财政政策、货币政策、国债政策等。我国转轨时期政府的政策手段还很欠缺，作用的力度不够。首先，财政支出的结构不合理，政府用于农业、基础产业、支柱产业的投资较少。第二，货币政策的调控能力较弱，缺乏与财政政策的协调配合。我国长期以来的计划体制决定了财政的主导地位，中央银行的地位不够独立。转轨时期，中央银行的地位逐步确立，但是许多调控方式和手段还不能运用自如。如公开市场业务刚刚起步，利率的运用效果也不理想。因而使货币政策的作用受到影响，无法与财政政策形成有效配合。另外，税收政策、国债政策也都受到各种因素的制约，难以充分发挥作用。政府宏观调控手段的欠缺影响了政府稳定经济职能的有效发挥。
3. 健全社会保障的政府缺位。
转轨时期政府的社会保障体系不健全，收入再分配职能缺位，主要表现在以下几方面：第一，社会保障没有覆盖全社会。目前享受社会保障的包括城镇职工、机关事业单位职工、集体企业职工以及外资企业的员工等，此外有大量的合同工、临时工等没有相应的社会保障。特别是广大农村的社会保障基本没有形成制度。覆盖面窄影响了收入公平目标的实现。第二，社会保险制度不完善。我国目前仅初步建立了养老保险，医疗保险与失业保险还不够规范，而生育保险、伤残保险等都没有建立。没有形成完整的保险体系。现在的保险资金基本上由国家和企业承担，个人保险意识较差，不利于形成合理的运行机制。第三，社会救济资金不足。尽管改革以来，我国城乡居民的经济状况有了很大改善，但生活贫困的现象仍然存在。我国农村人口中仍有一部分没有完全脱贫。近几年，产业结构的大幅度调整带来大量职工的下岗、失业。这些贫困家庭大部分没有享受到政府的救济，有些是靠社会的捐助，有些靠亲属的帮助，这显然不能从根本上解决问题。贫困不可能也不应该靠捐助来解决，政府的缺位使社会基本生活水平无法保证，贫富差距悬殊，增加了社会矛盾。第四，社会保障基金运作效益不佳。社会保障体系中，社会救济的资金来源于政府的税收收入，而社会保险基金是专款专用的，所以基金的运作效益高低直接影响社会保险的操作情况。我国的社会保险采用了部分基金制，在运作过程中，国家规定80%以上必须用于购买政府债券，由于投资渠道单一，又缺乏有效的管理，使得资金的运作效益不佳，基金无法实现保值增值，使得社会保险制度缺乏必需的财力保证，很难规范运作。
（三）政府机构间职能交错
政府职能范围不清，造成了越位和缺位；而机构间职能划分不合理，又导致职位交叉重叠。主要体现在以下两方面：
1. 职能分割，多家分管。
政府的许多职能，没有一个统一的机构集中管理，而是分割成若干部分，由多家机构分管，最典型的就是社会保障问题。目前具有社会保障职能的至少有五个部门：城镇职工养老保险和失业保险由劳动部门负责，机关事业单位的干部、公务员的养老和失业保险由人事部门负责，农村养老保险、残疾人社会保障和社会优抚、社会救济等由民政部门负责，部分集体企业养老保险由人寿保险公司负责，医疗保险、生育保险由卫生部门负责。五个机构分别管理，被戏称为"五龙治水"。同时，国家又允许铁路、邮电等特殊行业按行业设立保险，造成条块分割，分工不清。这种交叉重叠的弊端相当严重，一方面会增加管理成本，造成机构膨胀，同时还会造成大量内耗，更为严重的是责权不明确，出了问题，机构间互相推诿，容易出现管理真空，降低了行政效率。
2. 机构并立，职能重叠。
我国的行政机构设置缺乏统一的原则，既按行业设置，又按部门设置，甚至按地域设置、按产品设置等，而且任何机构都讲究上下对口，中央每增加一个机构，各级地方政府增设的对口机构就达上百个。这些机构按不同原则设置，在职能范围上必然产生交叉重叠，齐抓共管，政出多门，使政府的工作极不规范。
转轨时期政府职能的错位不利于市场的正常发育，扭曲了尚不成熟的市场经济。职能错位表现为政府行政权力的蔓延，导致机构日益膨胀，滋生了官僚主义。机构膨胀和官员的寻租行为一方面给社会经济造成效率损失，另一方面也有损政府的威信，不利于安定团结。政府职能确定到了非转变不可的时候，只有切实转变职能，才能建立符合社会主义市场经济要求的高效的政府。
（四）转型期地方政府角色的错位。
由于目前我国正处于从计划向市场、从传统向市场的转型期，地方政府的角色还存在着许多"错位"。
1、在中央政府向地方政府分权的过程中，地方政府存在着角色上的"错位"。中央政府起到了双重的作用，既要弥补市场缺陷，又要校正市场不足；同时还要促进市场体系的发育、完善，进一步健全市场机制，从而成为区域创新中市场的保护伞和推动器。而地方政府的反宏观调控行为导致了地方割据，阻碍了区域内部的整合以及区域与区域之间的协调。地方保护主义是地方政府在横向上对区域市场进行分割，反宏观调控行为则是地方政府在纵向上对经济权限的割据，它们都具有经济与行政权力相结合的特征，由于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益最大化的不当追求，地方政府和权利阶层"寻租"活动的外在表现，所以在市场不发育的情况下，如果地方政府权力的过大，就会导致其行为的失范，使市场经济变为"权力经济"。
2、地方政府在宏观调控上与中央政府的二元博弈的过程中地方政府存在着角色的"错位"。一方面，地方政府通过"上有政策下有对策"的办法使自己在区域竞争中获得利益；另一方面，地方政府通过 "讨价还价"的办法，在对中央政府在投资与政策上从本地利益出发，曲解、变通甚至阻隔了中央的宏观政策，使中央宏观政策在地区实施过程中受到一定阻碍。
3、由于地方政府和企业、市场在分工上不清，地方政府行使了不应该行使的职能，具体有三个方面的"错位"。
——职责内外角色"错位"。在市场经济条件下，政府、企业、市场和社会对经济发展承担了不同的分工，发挥着不同的作用，它们的角色各不相同，互相之间不可代替。而实际操作上，地方政府以"全能者"的身份出现在市场经济中，涉足了企业、市场、社会的职责管理范围，管了许多不该由政府管、而且管不了、也管不好的事情。
——主次角色"错位"。按照市场经济发展的要求，政府应当侧重于抓大事、要事，侧重于宏观调控，而实际操作上，本应属于政府职能的规划、调控、监督角色却过于弱小，其执行的角色却过重，在角色内部结构还存在许多失当之处。许多地方政府在对社会经济发展的规划上缺乏科学的指导，对重复建设、短期行为、企业负盈不负亏等现象缺乏有力的监督制约，却热衷于直接管钱、管物、管项目，把大量的时间和精力放在了日常事务上。
——新旧体制的角色"错位"。市场经济新体制要求现代政府在管理社会经济活动中，应采用市场经济的新办法来管理经济和社会事务。而在实际操作上，一些地方政府基本上靠拍脑袋决策，靠开会发公文、靠号召部署工作，靠检查推进落实，实际上仍然沿袭了过去计划经济的模式，而并非实施市场经济的管理模式。
这样，由于在政府管理过程中，还存在着政府成本过高、政府的效率的问题，使政府的职能的发挥有许多障碍，因此，在深化行政管理体制改革中，首要的问题是对地方政府的职能如何进行正确的重新定位，使政府管理的方式进一步改进，从而与世界贸易组织的管理体制逐步接轨。
三、社会管理体制改革是我国面临的一项紧迫任务
（一）改革开发以来我国经济社会生活发生了深刻变化。
随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国经济社会生活发生了深刻变化，突出表现为：一是市场化进程加快。随着社会主义市场经济的发展，我国社会经济成分日趋多样化，多种经济成分共同发展；就业方式日趋多样化，择业自由度加大；分配方式日趋多样化，按劳分配、按要素分配等多种分配形式并存；生活方式日趋多样化，人们可以按照自己的意愿选择适合自己的生活方式。二是城镇化进程加快。随着工业化进程加速，城市发展势头迅猛，大量农村富余劳动力向城市转移，经济社会活动的重心越来越向城市集中。我国正经历着由乡村为主体向城市为主体的转型。三是对外开放的进程加快。改革开放以来，我国对外开放的程度不断加深。特别是我国加入世贸组织后，对外开放的步伐进一步加快。我国经济社会发生的这些深刻变化，一方面使综合国力不断提升、人民生活水平不断提高，另一方面也使得维护社会稳定、协调各方利益、处理各类矛盾的难度加大。传统的社会管理体制和管理方式已不能适应经济社会变革的需要，推进社会治理创新的要求十分迫切。
（二）近年来，我们党把社会管理创新放在了更加突出的位置。
改革开放20多年来，党和政府始终高度重视社会治理创新，根据经济社会的发展和经济体制改革的需要，不断改革社会管理的体制机制，调整社会管理的方式方法。近年来，我们党把社会管理创新放在了更加突出的位置。党中央提出全面建设小康社会的目标，努力建设一个经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的社会；提出构建社会主义和谐社会的重大任务，努力建设一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，实现全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处；强调要树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，既追求经济发展也追求社会发展和人的全面进步，既重视经济效益也重视社会效益和生态效益。这些治国理政的新理念、新思路，不仅为我国的发展指明了方向，也为推进社会治理创新确立了新的目标。
（三）我国在社会管理创新方面取得的成绩。
我国在社会治理创新方面做了大量工作，取得了很大的成绩。一是教育、科技、文化、卫生等社会事业不断发展。党和政府加大对各项社会事业的支持力度，社会事业支出不断增加。2004年，中央财政用于社会事业的支出达987亿元，比2003年增长15.5％。另外，投入国债资金147亿元用于社会事业发展。二是社会保障水平不断提高。为了能让全体人民共享改革发展的成果，我国把维护社会公平放在突出位置。经过多年的不懈努力，我国城镇基本建立了以养老保险、失业保险、医疗保险为主要内容的社会保障制度。2004年，中央财政用于社会保障的资金达1465亿元。党和政府高度重视“三农”问题，近年来加大了对农村社会事业的投入，使农村社会事业发展滞后的状况逐步得到改观。我国的社会救助水平也在不断提高。2004年，中央下拨救灾补助资金32亿元，转移安置受灾群众611万，救助人数达6800万人次，保证了受灾群众的衣食住行等基本生活需求。三是社会管理体系不断完善。改革开放以来，我国各类社会组织稳步发展，城乡基层自治组织建设逐步推进，公众表达诉求的渠道不断拓宽，公民的民主意识、法治意识不断增强，人民群众参与社会管理的积极性、主动性不断提高。
然而，我国还是一个发展中国家，人口多，底子薄，生产力发展很不平衡，地区差异、城乡差距仍然比较大，社会事业的发展明显滞后于经济发展，社会问题还比较多。我们要深入研究社会治理规律，更新社会治理观念，完善社会管理法规，健全社会管理体系，创新社会管理体制，以更好地促进经济社会协调发展。
四、政府转型期社会管理体制改革的理论思考。
（一）研究新时期社会管理体制必须坚持五个正确把握
一是正确把握社会管理的内容和范畴，抓住重点，统揽全局，科学确立社会管理体制改革创新的领域和事项。社会管理既不是事无巨细、无所不包，又不是与其他方面截然分割、孤立实施，而是与经济建设、政治建设、文化建设相对应而又融会贯通的社会公共关系管理，既包括协调社会活动中人与人之间的关系，也包括协调人与自然之间的关系，调节优化各种社会资源配置，创造最佳的经济社会效益。因此，社会管理体制改革创新的内容不可避免地要涉及经济、政治、文化、社会等众多领域的问题，但重点应该放在社会治安、文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、道德风尚、社会服务及其他社会公益事业方面。
二是正确把握社会管理的职能和任务，明确职权，分清责任，认清社会管理体制改革创新的趋势和要求。社会管理是国家管理的一部分，其任务的确定、职能的划分、权责的分配都应与国家的管理体制相适应。从国内外经验看，现代国家在社会管理活动中发挥作用的组织系统主要有四个：一是国家机构系统，主要是政府系统；二是各种企事业单位系统，包括厂矿、院校、农场等职业活动组织；三是民间组织系统，主要是各类社团组织；四是社区组织系统，即社区居民自治组织。根据我国社会管理的现状，科学划分社会管理职能总的趋势和要求是：转变政府职能，改进管理方式，将重点由行政管理转向公共服务，能由社会组织管理的事务，应转交给社会组织，政府不要包揽；能由下级政府承担的职能，由下级政府负责。在确立社会管理职能时，应解决好财政投入问题，坚持事权与财权相统一。
三是正确把握加强社会管理的关键部位和薄弱环节，突出为民宗旨，强化法治功能，完善服务机制，明确社会管理体制改革创新的目标和方向。一是突出为民的宗旨、利民的原则、便民的需要，坚持立党为公、执政为民，充分体现"权为民所用、情为民所系、利为民所谋"的要求。二是强化法治意识，完善社会管理的法律法规体系，真正实现通过法律法规调节规范各种社会关系和行为，在社会管理领域落实依法治国方略。三是强化服务意识。政府及其各种社会管理机构和部门应牢固树立公共服务的观念，在协调社会关系、处理社会事务时，按照服务的要求调整自身角色，服务市场、服务社会、服务群众，重构政府、市场和社会的关系，在社会管理体制上充分体现公共服务型政府的特征和要求。
四是正确把握各种社会管理机制的功能和作用，坚持政府与社团的结合、法治与自治的结合、管理与服务的结合，探索提高社会管理体制整体效益的方法和途径。针对目前我国社会管理方面存在的社团组织不发达、社会自治能力较弱、公共服务滞后等问题，改革创新社会管理体制应进一步发挥公众参与的作用，提高公众参与的深度和广度，将公众参与的方式方法制度化、法制化，真正确保公众和社会组织对社会管理的参与到位。特别应积极培育和发展各种民间社会组织，加强城乡基层群众自治组织建设，努力提高社会自治能力，充分发挥社团组织的专业管理和服务的作用，发挥基层群众自治组织的综合管理和服务功能。
五是正确把握城乡社会管理的不同形式和特点，从实际出发，分类指导，确立相应的社会管理模式。目前，我国城乡二元结构特征明显，社会管理的形式和方法也不相同。比如，城市居民日常生产生活范围就不一定只在其居住的社区里，而农村村民的日常生产生活范围则相对稳定在其所居住的村里。所以，居委会和村委会虽然都是基层群众自治组织，但居委会不是独立的法人，也没有管理居民生产经营的责任；而村委会则是独立的法人，既有负责本村社会管理的任务，又有组织所在村的村民从事生产经营的责任。虽然近年来随着社会主义市场经济体制的建立和完善，特别是就业制度的变化和社会保障管理的社区化，城市居委会的管理功能在强化，但总体上看，城乡生产生活方式的不同特点在短期内不会消失。这就决定了城乡基层群众自治组织的机构、职责及其与上级管理组织关系的不同，也决定了城乡需要实行有所区别的基层社会管理模式。
（二）要研究社会管理体制改革的协调和总体设计机制。
毫无疑问，在社会管理体制改革中，必须发挥政府的主导作用。除此之外，是不是还需要有其他主体参与？比如说我们过去讲社会事业单位，和随着社会发展逐步发展起来的社会组织，等等。如果我们承认社会事业单位、社会组织必须参与社会管理体制改革，那就需要考虑它们如何参与？它们如何配合政府整体的改革战略？另外，就政府本身来说，现行行政框架内分管社会发展的政府机构很多，涉及文化、教育、科技、体育、卫生、民政、发展和改革等，社会管理体制改革到底以哪个部门为主，或者说由哪个部门进行总体协调和筹划？因为社会发展是一个整体，社会管理体制改革需要有总体设计。"十五"时期，社会管理体制及其改革是分部门进行的。目前来看，分部门的改革不利于从整体上完善社会管理体制，而且，分部门改革不可避免地会形成利益部门化趋势。 政府参与社会发展决策，就是在经济发展和社会发展之间找到一种平衡手段。社会管理体制改革必须考虑社会目标与经济目标的统一。目前的问题是人们往往在二者之间进行权衡，并总是不能在有限问题上做出适当的判断。从改革的目标来看，就是如何在社会目标和经济社会目标之间找到一种平衡和协调；从改革行为来说就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。所以，社会管理体制改革还需要各个利益群体的参与。
（三）要确定社会管理体制改革的内涵。
"十一五"时期社会管理体制改革要认真梳理复杂利益关系，着力解决一些影响社会发展的体制难题，目前来看主要集中在以下五个方面：如何建立健全城乡一体化进程中的社会管理和公共服务体制和实现它们的创新问题；收入分配体制改革中效率和公平的协调问题；混合所有制社会格局下政府的有效社会管理和调控问题；社会事业（文教卫生文化体育等）、收入分配、社会保障、统一劳动力市场等领域的体制性障碍问题。这四个问题在相当长一个时期内会制约我国社会发展和社会运行效率的提高，"十一五"期间，这些关键领域的社会管理体制改革必须从体制机制上实现新的突破。最后，还有一个管理社会发展的有关政府部门之间的利益协调问题。从中央政府确定的改革目标和方向说，这些社会发展管理部门之间需要本着建设公共服务型政府的基本目标，以提高基本公共服务水平为任务来制定政策和配置公共资源，而不是各自为政，为实现部门利益最大化来配置公共资源。 换一个角度说，目前有关社会发展管理部门管理的社会资源实际上是第二次分配后的公共财政收入。众所周知，公共财政的目的在于实施国家的社会福利和社会保障，促进社会公平。公共财政出现的前提是市场失灵，在市场失灵情况下，政府以政权组织的角色，依据政权力量，以市场失效为范围在全社会进行，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务。公共财政具有公共性和非市场营利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来实现，主要包括：经费预算和公共投资预算，社会保障基金预算在性质上也应是属公共预算，它提供的也是公共服务。社会发展管理部门必须本着公共性和非市场营利性这两个基本原则来使用公共财政资源。不从根本上认识这个问题，就不能更好地去为广大人民群众谋利益。政府各个部门用于社会发展的社会资源已经进入二次分配过程，这些社会发展资源已经是公共物品，社会发展管理部门必须保证这些物品的公共性，而不能成为各个部门自身的资源。"十一五"时期，这个问题要从根本上解决，这个问题不解决，社会管理体制改革就没有找到根本突破口。
（四）要理清完善的社会管理体制的标志。
我认为理清完善的社会管理体制的标志是社会发展的公共投入在政府投入中的比例。评判一个社会对社会发展重视还是不重视，不是看它说了什么，而是看它做了什么，特别是看它把多少资源用于社会发展。 从国际经验来看，大凡重视社会发展的国家，都会在公共财政中把社会发展放在一个重要的位置。例如，ＯＥＣＤ国家政府在公共卫生领域的投入占其卫生总投入的７０％以上。再如美国，经过半个多世纪的发展，美国社会管理已经由早期社会组织自我管理转向由政府、社会组织和企业共同治理的模式。而且，政府的主要职能是社会管理。２００３年，美国四家之口，日收入在１８．８１０美元或低于这个数字被认为是贫困家庭。大约有１０％的美国人处于贫困线以下，全国贫困总人数达３５９０万。为应对贫困，许多家庭接受福利救助，大量政府资金用于低收入阶层的食品、衣物和住宅。联邦政府所有福利项目--包括社会保障、卫生、各种福利项目--几乎占去了其政府财政开支的６０％。即便如此，还是不能满足社会需求。需求帮助的美国人不得不转向其他福利资源--私人、慈善和志愿组织。为了帮助贫困家庭和个人，美国政府，联邦和州政府，以及地方政府，也直接或间接支持这些慈善和志愿组织提供各类社会服务，主要方式包括：建立和完善法律和法规体系；通过免税或减税鼓励私人和公民慈善和志愿组织捐赠；通过政府资金直接支持慈善和志愿组织；通过对使用慈善和志愿组织提供服务的个人补贴、税收返还等对慈善和志愿组织提供间接支持。一个国家６０％的财政预算都用于社会发展，我们不能不视其为公共服务型政府，这也是值得我们在构建公共服务型政府和推进社会管理体制改革中认真思考的 我国社会管理体制改革涉及的内容很多，根本性的标志之一就是要改革现行的公共财政结构，加大社会发展投入在政府整个预算中的比重。看一个政府的社会管理体制是否完善，看一个政府是不是真正转向公共服务型政府，要看它财政结构的变化。说一千道一万，如果我们说我们是公共服务型政府，但我们的财政支出大部分还是用于生产性投资，而不是公共服务型的支出，那么这个公共服务型政府建设的方向就值得去认真考虑。所以我觉得"十一五"时期社会管理体制改革首先要改革我们的公共财政体制，特别是改革跟社会发展有关的公共财政。"十一五"时期政府财政支出要坚决从一般性竞争领域退出，公共财政对于社会发展的支出内容必须以"市场失灵"和"公共产品和服务"为标准来严格界定和严格规范。
（五）要研究社会管理体制改革整体推进的问题。
整体推进是什么意思呢？"十五"时期的社会改革和经济体制改革一样，都是各个部门自己搞自己的。其实际结果不利于各个领域改革的深入，也不利于发展。社会管理体制要改革的内容很多，例如卫生事业改革、教育事业改革、文化事业改革、就业体制改革、收入分配体制改革等等，还有事业单位改革、社团改革、社区管理体制的改革。以事业单位改革、社团改革、社区管理体制这三个部门的改革为例，"十五"期间，它们的改革是各个部门分别在抓，各自推进。 毫无疑问，社会事业单位改革将是中国继农村经济体制改革、国有企业改革和政府行政机构改革之后，为建立和完善社会主义市场经济体制而进行的又一项重大战略性改革。全面推进社会事业单位及社会事业管理体制改革，涉及社会管理和公共服务两方面的重要内容，目标是要提高政府管理社会生活的能力，改善公共服务的质量和效率，这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于全面建设小康社会更具有不可忽视的重大战略意义。但是事业单位改革离不开社团改革和社区管理体制的改革。它们之间相互联系，相互制约。以社区改革为例，现在的社区改革中很重要的一个内容涉及社团组织定位、社区内部的社团组织的管理问题，如果社团管理不改革，社区管理体制怎么改革？在社会管理领域，把问题分隔起来的改革，从整体上来说是没法推动的。所以，社会管理体制改革必须把与社会发展有关的各种体制、各类机构、各种问题统一起来考虑，这是"十一五"时期社会管理体制改革的总体方向。 总而言之，"十一五"时期社会管理体制的改革，首先必须理顺政府内部各个社会管理部门的利益关系，把各个社会部门的利益关系不是变成部门利益之间的关系，而是变成一种真正的公共利益和公共物品，把对社会事业的投入变成公共财政、公共投入，在这个基础上去满足最广大人民群众的利益。否则，政府内部的利益都协调不好，也就无法去满足广大人民群众的利益，也不可能去完善和改革社会管理体制。"十一五"时期要建立完善的社会发展综合决策机制，认真研究政府职能、部门合作、部门设置、公众参与、财政支持、社会影响评价、技术支持等问题。
（六）建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。建设与构建和谐社会相适应的社会管理格局，需要发挥党委、政府、社会、公众等多方面的合力：充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，不断提高各级党组织社会管理的能力和水平；加强政府的社会管理职能，重点解决“缺位”、“越位”、“错位”等问题，使政府切实担负起应尽的社会管理责任；充分发挥各类社会组织的作用，加强政府与社会组织之间的协作；大力培育公众的参与意识，不断拓宽公众参与渠道，规范公众参与行为，依靠人民群众实现社会治理创新。
（七）建立健全协调利益、化解矛盾、排忧解难的城乡基层组织社会服务系统。社会治理创新的重心在基层。在农村，应充分发挥基层自治组织在社会治理中的重要作用，着力建立健全村民自治机制，坚持民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，引导群众规范有序地参与村务的决策和管理，促进农村和谐稳定。在城镇，应完善社区的居民自治功能，健全社区群众自治组织，吸纳社区成员参与管理，保障社区居民享有充分的知情权、管理权、监督权，维护好自己的合法权益。应以服务群众为主旨，加强城乡基层自治组织建设，增强社会服务功能，拓展社会服务领域，提高社会服务水平。
（八）建立健全提供服务、反映诉求、规范行为的社会组织网络。应坚持培育发展和监督管理并重的方针，着力培育发展各类协会和民间组织，努力建立与我国经济社会发展水平相适应，布局合理、结构优化、功能到位的民间组织体系。应加强对民间组织活动的依法监管，建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的民间组织管理体系，保证民间组织的健康发展。
（九）建立健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系。依法扩大养老、失业、医疗、工伤等社会保险的覆盖面，积极开展特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务，以及下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务，进一步完善城市“低保”制度，探索建立农村居民最低生活保障。加大收入分配的调节力度，努力解决部分社会成员之间收入差距过大的问题，促进社会公平。
五、武汉市新洲区社会管理体制改革的实践范例及启示
（一）新洲区民政工作“四突出、四注重、构建四个体系”的启示
2003年是民政工作制度建设年，2004年是民政工作规范管理年，2005年则是民政工作的打造服务品牌年，我们要以群众满意为标准，着力打造民政服务品牌。2005年民政工作的重点是“四突出、四注重”，不断强化“四个体系”的建设，即突出城镇社区和农村村级组织，注重城乡一体化的社会管理体系建设，打造为民服务品牌；突出城镇“星光计划”和农村“福星工程”，注重城乡一体化的社会福利体系建设，打造“福星之光”和“殡仪服务”品牌；突出城镇低保和农村低保，注重城乡一体化的社会救助体系建设，打造“慈善超市”爱民服务品牌；突出双拥工作和优抚安置，注重城乡一体化的社会优抚体系建设，打造“关爱行动”服务品牌。
党的十六届四中全会对加强党的执政能力建设，全面推进党的建设新的伟大工程做出了新的部署，也为民政工作与时俱进、开拓创新提供了良好机遇。贯彻落实四中全会精神的着力点，应放在构建社会主义和谐社会上，《决定》提出的社会主义和谐社会是一个新概念，它使我国社会主义现代化建设的总体布局，由社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化的三位一体，扩展为包括社会主义和谐社会在内的四位一体。体现了我国经济社会发展进入了一个非常关键的发展时期。《决定》提出了“完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”并对基层党组织、城乡基层自治组织、社团、行业组织和社会中介组织在社会建设和管理中的地位、作用和任务进行了定位。在这个社会管理格局中，全区民政工作要以构建和谐新洲为主题，找准工作的着力点，一要放在研究城乡基层自治组织发挥协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用上；二要放在研究社团、行业组织和社会中介组织发挥提供服务、反映诉求、规范行为作用上；三要放在研究形成社会管理、社会救助、社会福利、社会优抚和慈善事业相衔接的社会保障体系上，其中社会管理体系、社会救助体系、社会福利体系、社会优抚体系和慈善事业是民政部门要着力研究的重点。
抓住贯彻落实四中全会的关键，总体是党的建设，主要是领导干部能力建设。围绕构建和谐新洲这一主题，2005年，突出全区民政工作改革发展，我们要提高开拓创新能力；认真实施民政工作要求，我们要提高依法行政能力；根据全区民政工作的特点，我们要提高协调配合能力；按照领导干部的职责要求，我们要提高干部带队伍的能力；针对民政工作的对象，我们要提高做好服务群众的能力，要认真贯彻落实以人为本的科学发展观，努力提高领导发展的能力和水平，牢固树立群众观念，进一步密切与群众的联系，切实维护群众利益，提高做好新形势下群众工作的本领，全力维护人民群众的切身利益，促进社会稳定。
科学判断民政工作方位，是顺应时代潮流，识大局，谋一域的前提，关键在于能够主动找准民政工作与党和政府全局工作的结合点和切入点。党地十六大以来党中央、国务院确立了实现小康目标，落实科学发展观，构建和谐社会的战略目标和任务，这是全党的工作大局。如何更好地围绕中心，服务大局，既是民政部门认真履行职责，发挥职能作用的应有之义，双关系到民政部门能否以作为求地位。两年多来，我们紧紧把握时代发展脉搏，在大局中定方位，抓住机遇，有所作为，赢得了民政工作的发展进步。
我们坚持把民政工作放到全面建设小康社会的大局下来安排和部暑。党的十六大确定了全面建设小康社会的目标。没有弱势人群的小康，就难以实现经济更加发展，民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的目标，就不是真正的全面的小康。因此我们不失时机地把推进社会救助体系建设等各项为民解困工作作为重中之重。
我们坚持按照树立和落实科学发展观的要求来落实推进各项民政工作。党的十六届三中全会确立了以人为本，全面协调可持续的科学发展凤。以人为本，是科学发展观的核心。“五个统筹”中，“统筹经济社会发展”以民政工作意义深远，影响巨大。这意味着政府的职能将逐步向更加重视社会管理和公共服务转变，社会资源逐步向社会建设和管理领域倾斜。我们不失时机地提出了“以民为本、为民解困”的理念，确立了民政工作在落实科学发展观中的目标任务，使民政工作的职能作用得到全面加强。
我们坚持围绕构建社会主义和谐社会来思考和推动民政工作。党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略任务。要构建民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序、充满活力、人与自然和谐相处的社会，就必顺加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。我们又不失时机地提出：在建立健全社会管理的新格局中，充分发挥民政部门对“社会协同”和“公从参与”的推动作用，在增强社会管理的合力中，充分发挥城乡基层自治组织协调利益，化解矛盾，排优解难的作用，在建立健全社会保障体系中，加大社会救助，社会福利和推动慈善事业发展力度，在加强和改进对各类社会组织的管理和监督中，充分发挥民间组织提供服务，反映诉求和规范行为的作用。我们紧紧抓住这个难得的机遇，乘势而上，充分发挥民政部门在社会建设和管理中的职能作用，赢得了先机，有力地促进了民政工作地位的提升。
（二）新洲区建立和完善城乡一体化社会救助体系的启示。
（三）“四五社区创建计划”的启示。
新洲区现有社区49个，覆盖地域面积57.605平方公里，约占全区面积4%，人口192721人，约占全区20%。共有社区群干170人。“45社区创建计划”以全面贯彻“三个代表”重要思想和十六届四中全会精神，全心全意为人民群众做实事、办好事为着力点；以就业和社会保障、城市管理、社会治安综合治理、社会服务“四到社区”为重点；以社区环境整治和基础设施建设为难点，以构建和谐社会为目标，进一步推进“45社区创建计划”，积极整合资源，集中力量，进一步推进社区创建工作。2005年全区在完善社区基础设施建设方面，共投入资金2384.94万元，修建、改善社区办公用房28套、
我区“45社区创建计划”立足于“社区变面貌、居民得实惠”，以为群众做实事、办好事为着力点，以“四到社区”服务为工作重点，以人为本、克难奋进，创造性地开展工作。通过创建，就业和社会保障日趋规范、城市管理到社区稳步推进、社会治安到社区日趋加强、社会服务到社区不断完善、社区文体活动方兴未艾，活力增强、社区的凝聚力得到提高。社区居民广泛参与到社区的各项活动中，也深切感受到社区创建给他们带来的好处和变化，“社区是我家，建设靠大家”得到普遍认同。现在，居民一有困难和问题，最先想到的就是找社区，人们对社区逐渐有了一种归宿感。
在传统的计划经济体制下，我国企业由政府主办，社会职能由企业来承担。社会基层组织 --街道办事处和居民委员会成为政府的"传声筒"和"脚"，街居组织是用政府的"脑"去处理公务，用政府的"脚"去联系政府与居民的关系，所起的作用是被动的上传下达。街 、居的职能作用决定了它对城市社会管理是看得见，管不着。传统的城市社会管理体制是线条式管理，即政府通过划分行业来控制行业中的"单位"，企事业单位通过管理职工及其家属的方式来控制社会中的人，并对其承担无限责任。
社会主义市场经济体制的建立，要求政府转变职能，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，把应该由企业和社会承担的职能逐步转给企业和社会，企业要成为适应市场竞争的独立法人实体和市场主体。社会职能逐步分离给社会实体和市场主体。政府和企业分离出来的社会职能，除了社会中介组织和专业服务实体承接一部分之外，大量的需要城市基层社区来承接。包括一些新增加的功能，也要在社区运作，推进社区社会发展的大量事务要在社区中落实。过去政、企 、教都办社会，现在要转移给社区。过去在"条强块弱"的基础上，人们只讲自己是哪个单位的人，而不讲自己是属于哪个社区里的人，过去人们在生活中遇到问题时找"单位"，经济体制改革后，经济的纵向作用相对弱化，社区在横向合作、交往、联动方面的作用日益加强，人们的生活重心向社区转移已经势不可挡。中国的城市社会管理重心将由"单位制"转向"社区制"。
新洲区“四五社区创建计划”给我们的启示是： 加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，是提高构建社会主义和谐社会能力的重要内容和必然要求。我国现行社会管理体制是在计划经济条件下形成的，带有明显的计划经济体制烙印，主要特点是政府管得过宽过多，基层社会自我管理的作用没有得到充分发挥。随着社会主义市场经济体制的逐步完善、人民群众民主法制意识的增强和自我管理能力的提高，现行体制存在的不适应问题日益显现出来。因此，必须推进社会管理体制的改革创新，"建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"。
社会管理是一个庞大的系统工程，政府不是社会管理的主体。社会管理的主体是被管理对象的组织--社区，政府在社会管理中的角色是高级设计者、指挥者、监督者。政府的职能是通过制定规划、政策，利用经济手段、行政手段和法律手段来调控和引导社区管理，没有必要事必躬亲。
由社区来承接社会职能，政府必须放权。城市以放到社区为宜，所有的行政派出机构都在这一层面上，社区将成为社情反映最灵敏的整个行政管理的末稍。权力下放到社区，将实现小政府、大社会，和小局、大所的新型行政组织设置模式。
社区承接社会管理职能，社区建设是以"两级政府，三级管理，四级落实"为先导，即政府将权力重心下移，社区开始获得更多的权利资源，逐渐成为政府与市民的直接交结点，社区拥有相应的权利之后，会承担许多政府行政性事务，充分体现了基层政治中群众的主体参与作用，拓展了城市基层社会中的自治空间，使城市社会基层民主政权建设落到了实处。
实践中我们深刻体会到，在社区建设的住进机制中，党委、政府的主导作用和居民群众的主体作用是最为重要两大动力源。在社区建设的启动和初始阶段，党委、政府在组织领导、经费支持、制度保障、政策扶持、舆论引导等方面发挥着非常重要的作用，并且这种自上而下的强力态势必须一经贯之。但是，社区建设的不断深入和整体推进，最终有赖自下而上的内在驱动力，居民群众自觉参与才是社区建设的根本动力。只有在寻求主导作用与主体作用的有机结合中，注重居民主体作用地培育和发挥，变“为民做主”为让居民当家作主，形成居民民主参与的常态机制，社区建设才能实现持续和谐的发展，才能有力地促进和谐城市、和谐社会的建设。
（四）“家园建设行动计划”的启示
新洲区位于武汉市东北部，总面积1500.66平方公里，辖9街、3镇、2场、2个开发区、1个风景旅游区。有建制村549个，农场大队35个，自然湾4242个，村民181402户、714139人。按照区域分布和经济发展状况，可初步分为5种类型。具体为：公路主干道（国道、省道、市道）沿线村69个，占12.6%；城镇所在村40个，占7.3%；边远贫困村48个，占8.7%；村集体经济基础较好的村104个（指村集体年纯收入过万元），占18.9%；条件一般村288个，占52.4%。其中，纳入今年“家园建设行动计划”试点的有28个村，版土面积84平方公里，有195个自然湾，村民10986户，42694人。其中，公路主干道沿线村8个，城镇所在村4个，边远贫困村3个，村集体经济基础较好的村3个，条件一般村10个。
自市委、市政府决定在全市实施“家园建设行动计划”试点工作以来，在致富门道明晰方面，着力围绕“一个中心、四个环节”，实施分类指导。以明晰致富门道为中了心，把培育支柱产业、培植龙头企业、转移农村富余劳动力、发展打工经济根据区位优势，找准切入点。目前，28个村的致富门道都比较明晰，如，陶咀村、陈天奇村的良种繁育、周铺村的水产养殖、刘镇村、挖沟村的蔬菜种植、金寨村、克昌湾村的雷竹和双孢菇、高山村的药材种植、施岗村的红菜苔及打工经济等等。区民政局积极引导28个试点村，结合产业结构的调整，培育发展农村专业经济组织，做到一村一品一特色，在基础设施完善方面，着力围绕“四通四改一化一建”，切实加紧推进。通过通水、通电、通路、通信息；改水、改厕、改圈、改垃圾堆放形式、村组绿化、村组多功能活动场建设，截止
在社保体系建立方面，着力围绕逐步缩小城乡差别，不断完善政策。我区的新型农村合作医疗制度已全面启动，28个试点村覆盖率为100%，已参保人数为31224人，占应参保人数的34.6%，参保率将达到70.8%。28个试点村原有低保户671户，都按规定及时发放了保障金，现应了保尽保。优抚政策得到全面落实，五保集中供养率达到了100%。
在社会和谐稳定方面，着力围绕贴近基层、服务群众，切实加强基层民主政治建设和精神文明建设。各试点村都按照“家园建设行动计划”创建和谐村湾的目标，积极开展文化设施和阵地建设，制定新时期的村规民约、文明守则，集中开展村湾环境卫生整治，组织开展文化、体育活动。
2005年度，新洲区“家园建设行动计划”通过28个村的试点，给我们的启示是：
（一）不断深化认识，健全领导体制。 区委、区政府高度重视家园建设工作，将这项工作作为当前“三农”工作的主线和抓手，重点研究，重点部署，重点督办。全区在整体把握市委、市政府实施农村“家园建设行动计划”对于贯彻科学发展观、统筹城乡协调发展的重大意义的认识上逐步趋向一致，增强了农村“家园建设行动计划”作为当前全区“三农”工作总抓手的自觉性、主动性和机遇意识，有力地推动了试点工作的顺利开展。
（二）领会基本精神，精心谋篇布局。 “家园建设行动计划”是一项全新的工作，为了及时指导全区的试点工作，区家园办及时编印了《家园建设手册》，内容涉及市、区领导的讲话、市、区两级家园建设领导小组文件、具体建设项目的指导标准和示意图、部门规范性管理文件、试点村的计划项目分解表、试点村的区域示意图和规划示意图等。
（三）坚持因地制宜，完善配套政策。 为配合全区“家园建设行动计划”的开展，区委组织部区纪委、区监察局农业局、交通局、水务局、国土局、民政局、卫生局、广电局、林业局、城管执法局、区文明办、综治办、教育局、共青妇等部门都积极主动参与到家园建设行动计划中来，分别制定具体工作标准和指导意见，并及时下到各村进行现场指导。
（四）深入宣传发动，广泛动员群众。 为了掀起全社会共同关心农村“家园建设行动计划”的高潮，我区高度重视舆论导向的作用，始终把“加强宣传，营造氛围”贯穿于农村“家园建设行动计划”工作的全过程，构筑起“家园建设行动计划”的创建平台。汪集街茶亭村、陶咀村村民自愿出资投劳，每户出资300元，硬化房前屋后道路，整治村湾环境，用自己勤劳的双手建设自己美好的家园，农民是家园建设的主体在这些村得以充分体现。
总之，新洲通过“四到家园”及“四通四改一化和一建”，积极推进了城乡统筹发展、推进了现代农业建设、全面深化了农村改革、大力发展了农村公工共事业、千方百计增加了农民收入。符合党的十六届五中全会关于建设社会主义新农村的要求。
（五）新洲区“福星工程”福利院长效管理及打造“福星之光”服务品的启示。
新洲区是个农业大区，核准的农村五保共有3705人。根据省民政厅的统一部署，在区委、区政府的正确领导下，各街镇场区和区直有关部门高度统一思想认识，采取切实有效措施，有力推进了福星工程建设。实施“福星工程”建设前，全区集中供养五保只有276人，仅占五保总数的7.5%。自2003年6月起至今，全区共改建农村福利院11所、扩建5所、新建2所，加上原建的2所，总投资1927.6万元，总占地面积660亩，总建筑面积5.
六是分步实施，整体推进。将全区福利院建设分三块两步推进，一是保留原建汪集福利院和李集第二福利院，更新基本的生活设施；二是从
在福利院长效管理和打造“福星之光”服务品牌方面，我们一是改革经费拨付模式和分散供养方式。二是创新院务运转机制，培育生活文化特色。三是强化管理服务队伍，建立供养服务网络。四是大力发展有新洲特色的福利院院办经济。五是适时成立“新洲区民政福利生产配送中心”。六是实施福利院管理“3+4工程”。2005年，为加强福利院管理，使农村福利院上档升级，我们强力推出了“3+4工程”，“
针对以上突出问题，我们从以下四个方面作出努力：一是随着区级财力的逐年增强，逐步加大五保供养转移支付资金力度；二是启动以大病统筹为主的新型农村合作医疗试点，将五保纳入大病统筹范围；三是狠抓福利院的管理和服务，大力发展院办经济，走以副补院、以副养院的特色之路；四是开源节流，开拓创新，广泛动员社会力量关心、支持五保工作。具体讲，就是继续从五个方面探索，建立福利院长效管理机制。一是从完善制度上探索，区民政局下发了关于加强农村福利院上档升级的[2004]58号文件；二是从供养物资来源上探索，确定福利院生产基地和物质配送中心；三是从供养形式上探索，将分散供养对象纳入福利院集中统一管理；四是从管理模式上探索，做到挂职院长监控、院务公开、资金一月一拨付；五是从社会中介组织参与上探索，成立了“新洲区农村福利院工作者协会”，广筹社会资金。
（六）“双柳蔬菜协会”的启示。
在我国全面建设和谐社会的大背景下，深入研讨民间组织发展问题是很及时的。一方面，我国利益关系和社会结构的变化凸显民间组织的作用。无论是利益主体的分化和利益关系的调整，还是不同利益群体的利益诉求和利益保护，都对民间组织发展提出了现实而又迫切的要求。另一方面，我国进入以政府转型为重点的改革攻坚阶段，为民间组织的发展提供了重要机遇。伴随着政府转型的实际进程，民间组织必将在社会性、公益性和服务性的社会职能中逐步发挥作用，扮演重要角色。因此，深入研究并积极稳妥地发展民间组织，既有很强的客观需求，又有现实的可能性。
一、公共需求的深刻变化与民间组织发展从国际经验和我国的实际来看，人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，既是从一般温饱型社会向发展型社会转变的重要时期，也是社会利益关系及其公共需求深刻变化的关键时期。为此，我们要从解决公共需求与公共服务供给之间的突出矛盾出发，在推进以公共服务为目标的政府转型的同时发展民间组织，有效地发挥民间组织的作用。1、适应利益主体多元化的客观要求，发挥民间组织在协调具体利益中的重要作用。当前，在利益集团开始形成、利益主体和社会结构多元化已成为基本现实的情况下，不同的民间组织能够比较客观地反映不同的具体利益要求。因此，在一元社会向多元社会的转变中，发展各类民间组织，形成有组织、有秩序的利益表达和利益诉求，是市场经济条件下社会发展的大趋势。从我国的现实情况来看，有组织的理性比非组织的个人行为更有效。有组织就可以谈判，可以协商。规范发展民间组织，形成在党领导下的协商对话机制，远比非理性的个体行为要规范得多、好得多。2、按照建设和谐社会的要求，发挥民间组织在化解社会矛盾、实现社会稳定中的重要作用。随着公共需求的深刻变化，社会结构进一步分化，社会矛盾更加复杂，不同社会利益主体之间的利益冲突不可避免。如果处理不好，将会引发一系列的社会问题，加大社会风险程度。当前，由于我们缺乏各种利益群体有组织、有理性地表达自己具体利益的机制，导致了许多群体性事件的发生。近年来，有些地方由于经济利益关系处理不当引发的社会矛盾和冲突，往往与当地政府直接介入经济活动、充当一方利益主体的代表有直接关系。由此可以看出，各级地方政府从具体的经济活动和利益中摆脱出来，并基于利益关系变化的需求发展各类民间组织，有利于解决错综复杂的社会矛盾，实现社会稳定。从总体上说，在我国社会矛盾尚未转化为政治矛盾的前提下，稳妥地发展民间组织，充分发挥社会团体、行业协会和社会中介组织的作用，有利于通过利益的表达和博弈来化解社会矛盾，形成社会管理和社会均衡发展的合力，更好地建设和谐社会。3、在扩大政府公共服务职能的同时，发挥民间组织在社会管理和社会服务中的重要作用。当前，由于公共产品供求失衡，我国的公共服务面临巨大压力。"世界经济论坛"将于近几日公布的2005-2006年全球竞争力报告中显示，我国在宏观经济环境稳定性方面名列全球33位，而在公共机构质量方面的排名为56位。[张颖：《世界经济论坛全球竞争力报告提前曝光》，国际金融报，
二、弱势群体的利益诉求、利益保护与民间组织发展无论是政府转型还是民间组织发展，其基本目标都是实现公平和公正。当前，我国出现了规模庞大的弱势群体，不仅引起全社会的普遍关注，也成为引发社会矛盾和社会问题的关键性因素。就是说，弱势群体问题已开始成为我国公平、公正的焦点问题。能否妥善地解决弱势群体的利益表达和利益保护，既是推进政府转型的重大任务，又是发展民间组织的现实需求。如何把政府的作用和民间组织的作用形成合力，把弱势群体的问题解决得好一些，对落实以人为本的科学发展观、建设和谐社会都有着十分重要的意义。1、民间组织要在弱势群体利益表达和利益维护方面扮演重要角色。当前，我国弱势群体的形成有四个突出的特点：第一，不仅规模较大，而且还有扩大的趋势；第二，弱势群体利益遭受侵害的问题相当突出，并有一定的普遍性；第三，因弱势群体利益受侵害而引发的群体性事件逐步增多；第四，由于弱势群体缺乏基本权利的保障和有效的利益表达手段，他们在利益诉求和利益表达中处于弱势地位。这告诉我们，弱势群体增多和利益受损已成为我国经济社会转型时期的一个客观现实。因此，建立弱势群体的利益表达和利益诉求机制有相当的迫切性。从这一现实需求出发，应当加快发展各种为弱势群体服务的民间组织，使民间组织在代表弱势群体利益、建立弱势群体的利益表达和利益协商机制中发挥积极作用。2、民间组织要在维护农民基本权益中扮演重要角色。由于城乡改革不同步，城市化进程中对农民利益的侵害，尤其是对农民土地权益的侵占已成为一个相当严重的问题。这些年来，因为农民土地问题而引发的各种社会矛盾和冲突，严重影响到农村的社会稳定和经济发展。未来几年，加快农村土地制度改革，真正使农民成为土地的主人，关键的问题在于使农民组织成为维护农民土地权益的主体，提高农民及农民组织在土地交易中的谈判地位。从我国的实际情况看，在农民组织建设的过程中，政府既不能简单地退出，也不能采取传统方法，强化对农民组织的行政控制，而是要在政府自身转型的过程中，积极地支持、规范和引导农民组织的发展。只有观念转变、体制转型，政府才能主动支持农民组织建设，形成与农民组织平等对话的协商关系和合作关系。第一，要支持农民组织发挥在农村治理中的作用。例如，鼓励和支持农民组织参与农村治理，有效地改善农村治理结构，政府与农民组织共同解决和处理农村的某些社会矛盾和问题。第二，善于处理农村发生的各类冲突，降低农村社会风险。在我国利益关系调整的关键时期，由于农民的利益表达和利益诉求越来越强烈，如果这个利益诉求得不到基本满足，农村社会暂时的利益冲突就不可避免，局部地区甚至会产生某些过激行为。在这种情况下，政府要从广大农民的利益出发，主动与农民进行沟通和交流，并依靠农民组织缓解社会矛盾、减少社会冲突。
三、社会体制改革与民间组织发展当前，我国已进入改革攻坚的关键时期。在继续进行市场化改革的同时，应当积极推进社会体制改革和政治体制改革。我国民间组织发展不适应于经济社会发展的基本需求，重要的原因在于社会体制改革的滞后。加快推进社会体制改革，是政府履行制度性公共服务的重要任务，也是民间组织发展的基本前提。改革进入攻坚阶段，利益关系开始发生两个大的变化：一是由利益倾斜向利益兼顾转变；二是由利益增进向利益增进和利益调整并重转变。这就需要在社会体制改革中，通过民间组织发展寻求新的、合理的利益协调机制。1、以政社分开为重点，推进社会体制改革。实现政府转型，建设和谐社会，重要的在于发展和培育"大社会"，增强社会活力。政企分开、政事分开、政社分开是经济体制改革、社会体制改革的重要目标。从总体上看，政企分开有了实质性突破，政事分开和政社分开尚未真正破题。为此：第一，要在党的政治领导下，稳步推进政社分开，逐步实现社会组织领导人自选、活动自主、经费自筹等方面的改革。第二，要适应利益关系变化的客观实际，建立政府与民间组织的平等协商对话机制。在现代社会，政府、企业和民间组织是社会的三大支柱。因此，政府与民间组织不是简单的管理与服从、控制与被控制的关系，而是协商关系、合作关系。第三，要把政社分开作为政府转型的一项重要任务。我国政社分开的关键在于各级政府要从部门利益和行业利益中超脱出来，尽快地把公益性、服务性的社会职能下放给具备条件的民间组织。要在政府和民间组织之间建立起一种取长补短的平衡关系，为社会整体的进步提供推动力。2、为民间组织发展提供制度与法律保障。当前，我国民间组织制度建设和相关立法明显滞后于民间组织的发展。比如，对民间组织仍然采取行政上的双重管理，登记准入门槛过高，这在一定程度上束缚了民间组织的发展。因此，应当建立科学的管理制度，实现民间组织的规范发展。尤其在我国全面开放的条件下，建立和完善民间组织发展的法律规范体系更为迫切。为此，建议尽快制定和出台"民间组织法"。3、以扩大社会参与为目标，实现公共政策的转型。随着公共需求和利益关系的变化，实现公共政策的转型和创新已成为建设和谐社会的重要任务。第一，确保重大事情的公众知情权，实现公共政策由封闭和半封闭向公开透明的转变。SARS危机告诉我们，在开放时代和信息时代，老百姓的知情权比什么都重要。第二，民间组织要参与公共政策的制订过程。在我国由一元社会向多元社会转变的过程中，民间组织参与公共政策的制订过程，既有助于扩大公共政策的透明度，又有利于增强公共政策的有效性。第三，要实现由严格的行政控制向人性化的公共治理转变。要使公共政策的执行以尊重公民的基本权利为前提，实现从管理型向服务型的转变。从去年开始，有的学者对市场化改革提出质疑，并引起了社会的关注和讨论。在我国，市场化改革是一个不可逆转的过程。否定市场化改革，将会出现灾难性的后果。面对日益突出的社会矛盾和社会问题，我们需要反思改革，但不能不加分析、不负责地把各种问题归到改革上。事实上，目前许多矛盾和问题的产生不是市场化改革过快，而是市场化改革不到位，甚至在某些领域还没有真正启动。当前，改革在实践中的"走形变样"有一定的普遍性。由于各种利益关系的制约，以及利益博弈中弱势群体的不利地位，导致一些改革在实践中大打折扣，走形变样。有人又把产生这些问题的"板子"打到改革上，认为是改革的失误、改革的不成功造成的。这不仅无助于问题的解决，容易误导社会舆论，而且会对加快改革产生多方面的不利影响。
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