异地处理交通违章:杜治洲　任建明：公正廉洁执法面临的挑战及其制度创新-国家预防腐败局

杜治洲　任建明：公正廉洁执法面临的挑战及其制度创新

　　□现代管理理论和实践表明，激励制度在激发工作动力和创造力方面有巨大的作用。这个规律同样适用于政法机关的管理活动。

　　□培训激励主要解决公正执法能力不足的问题。

　　□考核激励主要解决公正执法动力不足甚至动机不良的问题。

　　政法机关的工作是保卫人民生命财产安全、维护社会公平正义的重要防线，在增强政府公信力和党的执政能力方面发挥着重要的作用。中央政法委书记周永康日前在北京出席全国政法工作电视电话会议的讲话中，突出强调了“三项重点工作”。在笔者看来，在“三项重点工作”中，“化解社会矛盾”是目的，“社会管理创新”是抓手，“公正廉洁执法”是保障，没有执法行为的公正廉洁，就不可能很好地化解社会矛盾和实现社会管理创新，甚至会走向反面。因此，推进政法机关公正廉洁执法，对于落实“三项重点工作”、实现司法公正、推动反腐倡廉建设有着重要的意义。公正廉洁执法是一项系统工程，需要从教育、制度等各方面共同努力才可以实现，而就目前的情况来看，制度的影响占主导地位，绝大多数执法不公、不廉洁甚至腐败主要是由制度缺失或不完善所导致的。因此，只有推进制度创新才能从根本上实现执法可持续的公正廉洁。

　　一、公正廉洁执法意义重大

　　第一，政法部门公正廉洁执法，是提高执法公信力的关键。正人先正己，政法机关只有真正做到自身正、自身硬、自身净，才能理直气壮地对别人进行监督。检察机关作为国家的法律监督机关，不仅要以促进公正廉洁执法为目标，全面加强和改进诉讼监督工作，着力解决人民群众反映强烈的执法不严、司法不公和司法腐败等问题，而且要着力解决制约检察机关自身公正廉洁执法的突出问题，强化检察队伍素质建设，提升检察机关执法能力和执法形象，切实做到严格公正文明廉洁执法。唯有如此，才能提高执法公信力。

　　第二，公正廉洁执法是维护社会稳定的前提。执法公正是指在执法活动的过程和结果中坚持和体现了公平与正义的原则，实现了公平和正义的目标。执法公正廉洁是执政的一个重要环节和内容，是社会发展的前提和途径，是构建和谐社会的基础与保障，是执法活动内在的价值追求，是执法机关追求的最高目标。执法公正是社会公众对法治的企望和普遍追求，没有执法公正，就没有社会稳定可言。执法公正与社会稳定紧密联系，相互作用，不可分割。稳定是以公正为前提的。执法公正是维护社会稳定的重要手段和最后的保障，是社会公正的最后一道防线。培根说过:“一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。”维护稳定的一个重要环节和手段就是执法，并且核心、关键就是要执法公正、执法严明。只有执法公正和廉洁，才能妥善解决人民群众内部矛盾，才能有效维护社会安定和法制秩序。

　　第三，公正廉洁执法，有利于法治观念深入人心，最终提升整个社会的法治水平。只有当法律得到公正的、规范的执行，当执法者对于法律表现出了足够的尊崇，当法律在实践中显示出巨大的威力，当法律面前人人平等的精神真正得以体现时，人们才会对法治产生信心，进而尊重和服从法律。因此，执法机关的工作，对于宣传法治，让法治观念深入人心就有着重要的意义。事实上，人们通过执法机关的执法实践来树立法治理念确实是一种生动有效的学习方式，执法机关的公正执法就是最好的法治宣传。所以，政法机关依法办事、公正执法、廉洁奉公会形成良好的示范效应，整个社会的法治水平也会得到相应的提升。

　　二、公正廉洁执法的形势与挑战依然严峻

　　公正廉洁执法是人心所向，理所应当，然而，目前政法机关在公正廉洁执法方面所面临的形势和挑战却不容乐观，甚至是十分严峻的。

　　第一，人民群众对公平正义的期望越来越高。自改革开放以来，我国的社会主义现代化建设取得了举世瞩目的伟大成就，社会物质财富总量有了极大的增长，综合国力显著提高，这给社会公平正义的实现提供了坚实的物质基础。同时，随着国家法制进程的不断推进，广大群众的民主意识、法治意识不断增强，对公平正义的期望也与日俱增，越来越多的人要求实现共赢、双赢和多赢，共享改革发展的成果。然而现实情况是，不公平和不合理的现象在社会生活中大量存在。虽然，有些地方经济发展上去了，但是老百姓的怨气却增加了。因此，摆在政法机关工作人员面前的任务是:尽快适应广大人民群众对公平正义的现实要求和强烈愿望，努力实现和维护公平正义。相反地，如果无视人民群众对公平正义的诉求，对各种社会不公熟视无睹，就会失去广大人民群众的信任，最终对改革开放和现代化建设造成不利的影响。在这种形势下，政法干警就必须要牢固树立公平正义的理念，切实提高维护社会公平正义的能力。

　　第二，人民群众对自身合法权益保护的意识越来越强。随着物质生活的改善，以人为本理念不断深入人心，人民群众对自身权益的实现和保护也越来越重视，试图运用法律手段来保障自身合法权益的愿望也越来越强烈。在新形势下，广大人民群众对同工同酬权、社会保障权、受教育权等经济社会文化权利愈来愈重视;对机会公平、规则公平、分配公平愈来愈重视;对选举权、知情权、参与权、表达权、监督权等社会政治权利愈来愈重视;对公正执法能否实现愈来愈关注。政法机关必须注重全面认识和深刻分析当前人民群众对保障合法权益的新情况、新变化和新要求，正确运用法律途径，依法办事，切实保障人民群众应当享有的各项权益。

　　第三，人民群众监督政法机关的方式日益多元和普遍。当前，除了传统的来信来访、电话举报等方式外，网络正日益成为一种新型的监督载体或途径，并得到迅速发展。中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的《第25次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2009年12月，我国网民规模已达3.84亿，稳居世界第一，互联网普及率进一步提升，达到28.9%，并保持平稳上升的态势。不仅如此，网民的民主参与意识和监督意识也不断增强，频繁地通过网络举报腐败现象或提供反腐线索，纪检监察机关和检察机关也在积极推行网络举报。从实际效果来看，网络监督也发挥着实实在在的作用，许多执法不公的案件都是通过网络曝光、网友热议、网上提供线索等方式发现的，网上言论甚至对腐败案件的处理都产生了重要的影响，网络监督已成为畅达民意、鞭挞腐败的便捷而有效的手段。从另一个角度来看，这也给检察机关的执法活动带来了新的挑战，检察机关必须正确面对来自群众监督的这种压力，变压力为动力，努力实现和提高检察工作高效化和规范化水平。

　　第四，各类公共事件的突发和频发也对政法机关的执法能力提出了挑战。近几年来，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件频繁发生，给广大人民群众生命和财产造成了严重损害，甚至危及社会稳定安全。据不完全统计，1993年我国发生群体性事件0.87万起，2005年上升到8.7万起，2006年超过9万起，2008年群体性事件的数量以及激烈程度都超过以往。当前的群体性事件有一些共同的规律和特点，如首先是社会矛盾已形成一定的社会基础和群众基础，然后一旦有适当的导火索，往往迅速爆发，呈现出冲突升级快，对抗激烈，社会破坏力强，因而处置难度大。然而，与当前群体性事件发生仍然保持着多发的态势不相称的是，目前大部分政法机关在应对这些突发事件时，缺乏足够的经验和必要的应对能力，或对突发事件瞒而不报，或仅仅在小范围内公开。当政法机关对这些突发公共事件无法从容应对和处置的时候，其执法效果就会成为一句空话。因此，如何提高应对突发事件的专业素养和能力，是摆在政法机关面前的一项重要而紧迫的任务。

　　三、以制度建设和制度创新推进公正廉洁执法

　　如前所述，推进政法机关公正廉洁执法的主要途径还是依靠制度建设和制度创新。我们认为，政法机关公正廉洁执法建设是一项系统工程，需要从外部监督制度创新和内部激励制度创新两个方面共同推进。

　　(一)外部监督制度的创新

　　1.人民监督员制度的创新。人民监督员制度的建立是为了加强检察机关行使法律监督职责中特别是查办职务犯罪案件中外部监督的问题，将人民监督纳入检察业务的开展，把人民的权利引入到检察体制中，充分体现了检察机关“司法为民”的指导思想，对于推进公正廉洁执法有重要的意义。但这一制度还存在一些问题，比如人民监督员的选任与履职保障等。应增强人民监督员的独立性，可以考虑在各级人大常委会成立考评委员会，从业务素质、政治思想、道德品质等方面考察人民监督员的候选人，对符合人民监督员条件的则由各级人大常委会任命并向社会公布，人民监督员的管理、培训等活动也统一由人大常委会负责。同时，人民监督员的专项工作经费由财政拨付，解决人民监督员在履行监督职责过程中的费用:如交通费、住宿费、就餐费、通讯费等，并设立人民监督员监督案件专项补贴。

　　2.拓宽群众监督的渠道。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，党的建设和发展离不开群众的支持和监督，群众参与反腐倡廉是党的建设基本规律的内在要求。十七届四中全会高度重视扩大群众参与、发挥群众监督在反腐倡廉中的作用，这是全会在反腐问题上的一个突出特点。但是我们应该看到，尽管群众参与在监督政法机关执法中发挥了一定的作用，取得了一定的成效，然而群众参与还存在一些困难和障碍，群众参与的广度、深度以及群众参与的规范化和制度化还有待改善。比如:检务公开范围较窄、信息不透明等现象仍然存在，致使群众的网络监督效果也就很有限。因此，要扩大检务公开的范围，提高检务公开的质量，使检察权的授予过程、行使过程以及运行结果尽可能公开透明。各级政法机关要树立以公开促公正、以透明保廉明的思想，大力推进“阳光执法”，除法律规定保密的情况外，执法依据、程序、流程、结果都应该公之于众，自觉接受群众监督。对于群体性事件，更要坚持公开透明，第一时间发布权威信息。坚持信息化办案，建立执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督以及执法质量网上考核的执法办案新机制。各级检察机关要进一步健全新闻发布制度、同步录音录像制度、检务督察制度等，大力推行检务公开、“阳光检察”，自觉接受人大的权力监督、政协的民主监督、新闻媒体的舆论监督和人民群众的社会监督。依靠这些内外部监督手段促进检察权的公正廉洁运行。检察机关要坚持领导班子及成员述职述廉公示等制度，把检察机关领导干部用权行为置于民主监督之下。

　　此外，要推动网络监督制度化。鉴于当前网络监督的发展势头以及网络监督发挥的作用，建议进行网络监督立法，对网络监督的主体、方式、法律责任等进行详尽的规定。在信息化不断推进的今天，网络是群众监督检察工作的一种重要的不可或缺的途径，必须创造条件特别是制度条件和立法条件，引导和促进网络监督的发展，提升其合法性和有效性。

　　3.强化并规范新闻媒体监督。除了受立法权和行政权的监督外，司法活动还应当受到来自媒体的监督。媒体可以在很大程度上将司法活动公开化、透明化，近些年的实践也证明媒体在监督政法机关执法上有着重要的作用。因此，必须强化这种有效的监督。但是另一方面，媒体的监督又有可能造成对审判活动的不当影响。新闻对某一案件的报道在事实上往往是片面的、夸张的甚至是有违事实的，语言也往往是煽情式的，力图激起公众对某一方当事人的憎恨或同情，它有时会采取“炒作”的方式，即由诸多媒体联手对案件作单向报道，有意或无意地压制相反的意见。这种所谓“舆论审判”是当前舆论监督中的主要问题。所以，媒体的监督也需规范化。首先是对未经法院裁判或者判决尚未生效的案件，媒体只能就事实本身进行客观报道，而不能予以倾向性报道，防止造成不公正的结果。其次，各级司法机关要建立健全新闻发布体系。对于媒体感兴趣的新闻，要由专人向媒体介绍，做到有理有法有节，不让记者对司法机关办案进行猜疑。第三，司法机关对待媒体也要有正确的态度。一方面司法机关应该欢迎媒体监督，另一方面还应该重视媒体提供的信息，从媒体的监督中寻找蛛丝马迹，为执法工作提供有利的线索。

　　(二)内部激励制度的创新

　　习惯上认为，实现执法公正，主要依靠强化监督、加大惩罚力度等约束性的制度，而不太重视激励性制度的建设。其实这是一个误区，现代管理理论和实践表明，激励制度在激发工作动力和创造力方面有巨大的作用。这个规律同样适用于政法机关的管理活动。

　　就执法者个体来讲，执法不公产生的原因有两种:一是业务水平不高和执法经验不足导致执法者没有能力实现执法公正;另一种就是具备足够的执法能力，但是仍然随意执法或在利益或者关系的驱使下有意实施不公正的执法行为。相应地，针对执法不公产生的第一种原因，要加大对执法干警的业务能力的培训;而针对第二种情形，就必须加大对执法干警公正廉洁的考核权重，以此有效激励其廉洁执法。

　　培训激励主要解决公正执法能力不足的问题。相对于工资、奖金等物资激励，培训是一种力度较大的、具有长期效果的有效激励方式。政法干警的执法水平和能力代表了政法机关形象，直接关系到执法的公正性，对政法机关的社会公信度有着重要的影响。因此，必须广泛深入开展执法培训，各级政法机关要注重抓好基层、基础执法教育培训工作，尽快提高一线干警各种执法能力，如运用法律政策的能力、处置突发事件的能力、应用信息技术的能力、引导舆论的能力。各级检察机关应该把检察教育培训作为建设高素质检察队伍的先导性、基础性、战略性工程，突出教育培训的重点，加大教育培训的力度，扩大教育培训的规模，大幅度提高检察干警的思想政治素质、法律业务素质和职业道德素质。一旦执法干警的执法能力得到了全面提升，他们将有能力实现公正廉洁的执法，更有实现执法公正的责任感和成就感。

　　考核激励主要解决公正执法动力不足甚至动机不良的问题。一方面，当前相当一部分政法机关的考核没有落到实处，还存在走过场的现象，没有真正发挥导向和激励作用。考核中的“大锅饭”体制使得政法机关工作人员没有足够的动力去认真地公正执法。另一方面，政法机关干警还面临着“不公正、不廉洁执法”的种种利益诱惑，在做出公正执法行为没有动力、而做出不公正执法行为有利益的条件下，公正廉洁执法就很难以实现。为了解决这两个方面的问题，检察机关的考核需要做到两点:一是扩大公正执法和廉洁执法在考核指标体系中的权重，形成公正廉洁执法的正确导向，积极引导工作人员的执法行为。二是将考核结果与工资、福利以及职务晋升挂钩，使他们在目标上有盼头、工作上有动力。这种激励性的考核制度一旦出台并得到认真的贯彻落实，政法机关执法的公正性和廉洁性都会大幅度提升。

　　各级检察机关是我国的专门法律监督机关，不仅对政法机关的公正廉洁执法发挥着重要的监督作用，甚至对整个党政机关的公正廉洁履职也发挥着重要的作用。因此，率先搞好检察机关的自身建设，特别是在公正廉洁方面的建设，将对执法公正廉洁具有全局性和基础性的意义。

　　（作者系任建明 清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任

　　杜治洲 北京航空航天大学公共管理学院副教授、廉政研究所副所长）