银川市医院排名:论坛第四期：论新形势下税收征管中的纳税服务
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/28 13:12:05
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论坛第四期：论新形势下税收征管中的纳税服务
作者：广州市国家税务局 胡融冰 加入时间：2009-2-10 16:58:09 点击次数：333
党的十七大报告提出实现全面建设小康社会的奋斗目标，要求政府提供基本公共服务的能力显著增强，基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高，实现政府职能由行政管理模式向公共服务模式转型，进一步推动和谐社会的建设。税务机关作为政府的重要职能部门，也顺应新的时代潮流，加快税收征管工作从“监督打击型”向“管理服务型”的转变。按照客观规律办事，坚持以人为本，构建和谐融洽的征纳关系是税务机关一项长期的工作任务。新形势下，纳税服务作为税收征管工作的重要基础环节，已经成为和谐社会建设中解决政府与纳税人关系的重要问题，也是提高税收征管质量和效率的关键所在。文章尝试运用马克思主义的世界观和方法论，从科学发展的角度出发，结合新形势的要求，对纳税服务进行重新定位，并引用新的公共财政理论、公共管理理论和税收遵从理论，进一步丰富税收征管中纳税服务的内涵；同时，立足于税收征管工作实践，在客观分析目前制约纳税服务工作向纵深发展主要问题的基础上，提出以构建科学、完善的纳税服务体系为目标，坚持人本管理，进一步优化纳税服务的具体工作思考。 一、新形势下纳税服务的定位和内涵 狭义而言，纳税服务是税务机关根据《税收征收管理法》及其实施细则的规定，在纳税人依法履行纳税义务的过程中，按照纳税人对自觉、主动、及时、完整地办理各项纳税手续的合理、合法期望，为其提供规范、全面、便捷、经济的各项服务措施的总称，是税收征管工作的基础环节。然而，随着社会政治经济的不断发展，新形势下，纳税服务也应重新赋予新的定位和新的内涵。 （一）纳税服务的新定位 党的十七大报告明确提出要求政府职能由行政管理模式向公共服务模式转型，建立“服务型”政府的目标，税务机关作为政府的职能部门之一，也顺应新时代潮流，不断加大改革力度，推动税收征管工作从“监督打击型”向“管理服务型”转变。在这转变的过程中，纳税服务作为税收征管的基础环节之一其重要性地位被提到了与管理平等的前所未有高度；这一转变过程背后是解放思想，落实科学发展观，一“破”一“立”的过程，蕴涵深刻的理论基础和现实意义。 1.“破”源于发展的需要。近年来，随着社会经济的高速发展，税收规模的不断扩大，纳税人在自觉缴纳税款的同时，对纳税服务也提出了更新、更高的需求。为适应新形势的要求，如何正确处理严格执法与优化纳税服务的关系已经成为摆在税务机关面前的重要问题。“管理服务型”税收征管模式与“监督打击型”模式最大的差别在于把纳税服务摆在与税收执法平等的地位上，体现了征税人与纳税人之间的平等关系，这符合马克思历史唯物主义关于人民是历史发展主体的观点，突出体现了发展必须坚持以人为本，以满足人民群众不断增长的物质文化需要为发展根本点和落脚点的科学发展观观点，因此，其“破”势在必行，也顺理成章。 2.“立”基于和谐的目标。马克思辩证唯物主义强调事物之间是普遍联系、辩证统一的，科学发展观进一步阐明了社会发展必须坚持全面协调发展的路子，构建和谐社会是发展的目标。在新时期和谐社会的建设中，构建和谐的征纳关系是税务机关负有的历史职责，也是一项长期的工作，在其中，鉴于纳税服务本质的特殊性。对外，可以加强税务机关与纳税人的良性沟通和互动，提升税收的遵从度；对内，能够促进税务机关优化资源配置和管理方式，提高税收征管的质量和效率，对和谐征纳关系的形成起到“催化剂”的积极作用，因此，其“立”目标清晰，也水到渠成。 （二）纳税服务的新内涵 新形势下，纳税服务在税收征管工作中有新的定位，定位的变化也必然导致纳税服务内涵的扩展和更新，也必然要求税务机关用新的思想、新的观点和新的论断去认识和阐述纳税服务发展的客观规律，只有这样才能准确把握工作的重点，确保工作的实效。新时期，纳税服务的新内涵突出体现与公共财政理论、新公共管理理论和税收遵从理论的有机结合方面。 1.公共财政理论揭示了纳税服务公共服务产品的本质 “公共性”是公共财政与传统国家分配理论的最本质区别。作为与市场经济共存的一种财政制度，“公共财政是为市场和社会提供公共产品和公共服务的财政，是为纳税人和所有的公民服务的财政，是非赢利性的财政”。公共财政理论揭示了纳税服务作为公共服务产品的两个本质特点：一是无偿性。公共财政作为一种财政模式，反映了政府与公民之间在公共物品或服务上的等价交易。政府向个人提供公共安全和公共服务，个人向政府缴纳税款。税收既是政府提供服务的报酬，也是个人购买政府服务的价格，即税务机关提供纳税服务是无偿的。二是平等性。鉴于税务机关的既是“征税人”又是“用税人”的特殊职能，决定了其在整个行政公共服务体系中的特殊作用，除为公共产品供给提供费用外，还必须“直接以纳税人为调控对象，引导个体纳税人的经济行为向有利于提升整体纳税人公共利益水平的方向转移”。简要而言，就是依法征税与纳税服务应处于平等的地方，而且应该相互融合，相辅相成。因此，建设服务型税务机关的核心，是将税务机关由行政执法机关调整为执法与公共服务并存的机关，其实质是把服务的理念融入税收工作之中，达到税收与经济、税务与社会、征税与纳税的良性互动。 2.新公共管理理论指明了纳税服务创新发展的道路 新公共管理理论以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为理论基础，其核心价值是把市场化的运作机制和管理手段引入到公共管理中来，主张以市场机制改造政府，提高公共服务品质。其对纳税服务的创新与发展具有现实的指导作用：一是应确立以纳税人需求为导向的要旨。政府越来越重要的职能是帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，据西方权威机构测算：一份纳税服务方面的努力，相当于50份税务稽查的收获，效率非常高。因此，税务机关应该把工作要旨确立以纳税人的需求为导向，着力为纳税人提供满意的纳税服务产品。二是应把握服务行为成本与收益的原则。纳税服务对税务机关而言是资源的投入，从某种意义上说，纳税人的需求是无限的，但服务资源的投入却是有限的。新公共管理理论强调对产出和结果的重视，而不只是投入，不重产出。因此，税务机关应把握好成本与效益原则，合理配置服务资源以最大限度满足纳税人的需求。三是应注重服务效率和质量的关键。税务机关作为实施服务的主体，提高服务的效率和质量是工作的关键所在，应借鉴绩效考核、文化管理、人力资源开发等企业行之有效的现代管理手段，进一步优化内部的服务管理，以确保服务产品的质量。 3.税收遵从理论明晰了纳税服务构建和谐征纳关系的落脚点 新形势下，纳税服务的主要目标是促进征纳关系的和谐，鉴于税收征收的强制性特点，和谐征纳关系更侧重体现在纳税人是否自愿、自觉、自动地缴纳税收，也即是税收遵从度高低方面。纳税人遵从理论认为，纳税人会对遵从成本（包括时间成本、货币成本、心理成本等）和不遵从成本（罚款）进行比较，从而做出是遵从税法还是逃税的决定。时间成本是指纳税人搜集、保存必要的资料和收据、填写纳税申报表所耗费的时间价值；货币成本是指纳税人在纳税过程中向税务顾问进行咨询所支付的咨询费用或者交由税务代理等中介机构办理纳税事宜所支付的中介费用及拜访税务机关所花费的交通费用等；心理成本是指纳税人认为自己纳税并没有得到相应报酬而产生不满情绪或担心误解税收规定可能会遭受处罚而产生的焦虑情绪。因此，税务机关纳税服务工作的落脚点应建立在纳税服务能降低纳税人的奉行纳税费用、公平纳税费用的分配方面，也只有这样才能有效减少纳税人的税收遵从成本，提高税收遵从度，降低征税成本，提高征管效率，推动和谐税收体系的建设。 二、目前纳税服务存在的主要问题 近年来，随着税务机关“以纳税人为中心”服务观念的确立，各项服务制度的不断完善和税收征管信息化水平的不断提高，纳税服务的水平也在不断的提高，纳税人逐步享受到了文明执法、便捷办税的多层面、多方位公共服务产品。然而，在成绩面前，亦应冷静地认识到当前纳税服务水平与构建和谐征纳关系的目标要求仍存在较大的差距，与社会经济发展规模仍不相适应，存在着不少问题需要客观分析并加以解决。 （一）纳税服务未形成体系化，统筹推进的力度欠缺 随着税收征管“管理服务型”模式的确立和推进，纳税服务由原来从属税收征管工作的项目提升到与税收征收管理平等的高度，在这一转变的过程，客观上需要加强统筹力度，体系化推进纳税服务，然而目前税务机关在这方面仍存在薄弱环节：一是纳税服务体系的框架尚未搭建。对这方面实质性、结论性的研究还较少，尚未能理清整个纳税服务体系应包括的各种要素和形成较为科学合理的工作规划，导致目前纳税服务仍散见于税收征管工作，缺乏主线清晰的层次推进，容易造成一些重要的服务项目存在缺位问题。例如在税收法律援助和救济制度方面做得不够，为纳税人提供的维权途径和手段还很少，征纳过程产生的矛盾仍较难有效化解。二是缺乏专门的部门或机构统筹纳税服务。大部分基层税务机关纳税服务仍由征管部门管理，未设立专门的纳税服务管理部门或机构，操作层面仍未摆脱从属税收管理的地位，由此，造成了对纳税服务工作的重视程度不一，纳税服务统筹推进力度不一，具体工作的落实效果也有差异。 （二）税务人员服务技能欠缺，服务理念仍未实现落地 纳税服务的实施主体是税务人员，因此，税务人员服务素质的高低直接影响到纳税服务的质量和效率，是优化纳税服务必须重点解决的基础问题。目前，存在的主要问题有：一是对纳税服务的观念认识还未达到法定的高度。一定程度上仍存在“官本位”意识，对纳税人严格管理、监督打击的愿望强烈，热情关怀、周到服务的意识淡薄，认为纳税服务提供与否，质量高低，只是涉及到工作作风、涉及到个人的道德修养和素质，没有把它提升到法定义务的高度，“以纳税人为中心”的服务理念仍未落到实处。二是服务的行为缺乏细化的规范标准。目前各级税务机关制定的《服务行为规范》更多是立足于面上的要求，原则性的规定多，但缺乏细化的操作标准，加上服务技能培训不足，容易造成服务行为的随意性，基层涉及服务行为的纳税人投诉仍占较大部分就是主要的表现。三是税务人员的业务素质仍有待加强。有些税务人员在为纳税人服务中，不熟悉税收政策，不熟悉业务知识，想为纳税人服务却心有余而力不足。 （三）服务产品的便捷性体现不足，税收遵从成本仍较高 作为公共服务产品，便捷办税是纳税服务的重点所在，对降低税收遵从成本有积极的作用，但目前，纳税人进税务机关“事难办”的情况仍一定程度存在：一是业务流程仍过于复杂繁琐。一站式服务的推进只减少了前台纳税人的办税环节，但是，在税务机关后台流转的大部分涉税审批仍存在环节多、需时长的问题，扁平化程度还不足，管理服务效率仍相对低下。二是信息化的支撑力度仍有待提高。网上办税的功能仍仅限于部分的纳税申报，覆盖的业务面不广；当前，大部分的业务仍需要集中在大厅办理，纳税人排队等待时间长，纳税时间成本和货币成本较高。三是税收宣传辅导仍未到位。税法知识的普及面不广，个性化宣传缺乏，专项的突击性宣传多，日常的办税指引少，没有形成制度，在政务公开方面力度仍有所欠缺，税收宣传的针对性、实效性、深度和质量尚不尽人意，间接上也增加了纳税人的纳税负担。 （四）服务资源投入导向不清晰，投入与产出不成正比 根据新公共管理理论，服务资源的投入应遵从效益最大化原则，毕竟资源是有限的，而需求在某种意义上是无限的。然而，目前税务机关在服务资源配置方面其合理性和科学性仍有所欠缺，尚未能实现效益最大化：一是未能正确处理服务资源与执法资源的配比关系。突出表现在执法资源的投入存在“泛滥”现象，以往“监督打击型”模式时期“偷税判定”的思维仍然普遍存在，税务机关提供的纳税服务举措更多地倾向于便于管理的角度，也不能真正做到以纳税人合法合理的需要为导向，在配置上存在着错位与缺失。二是未能实施体系化的区别对待服务。服务资源的投入存在“浪费”现象，片面强调服务的重要性，而没有基于科学分析纳税人需求的大小、轻重和缓急基础上主观地投入服务资源，针对性差，造成了有限资源未能发挥最大的效益。差别性、高效益的服务资源导向体系尚未建立。 （五）服务质量监督制度不完善，持续改进的力度欠缺 纳税服务要真正发挥促进和谐的作用，纳税服务的质量是关键，而要确保服务质量，监督机制的建立和强化是必须的。近年来，税务机关在加强投诉管理和税企沟通等方面做了不少的工作，监督的效果逐步体现，然而仍有提高的空间：一是外部科学的考核评价制度还有待完善和强化。目前还缺乏一套比较科学的考评指标，各地评价的方式和方法也不统一，评价过程纳税人的参与度也较低，考评的结果并不能真正反映纳税人的满意度和服务水平现状。二是内部的监管改进机制尚有缺陷。还没有把服务质量监督放在相应的位置上，没有专门的监督考评部门，税务机关内部对过程的监管、对结果的处理、对未来的优化仍缺乏制度化的保障，对服务是否到位、改进是否有针对性的过程跟踪监督不足，持续改进的良性循环机制仍未真正建立。 （六）纳税服务社会化程度不高，未能成为有力的补充 纳税服务的社会化实际上是要充分利用社会服务资源，扩大纳税服务资源的外延，是优化纳税服务的有效手段。然而，目前，我国的纳税服务社会化程度还不高，主要表现在：一是中介机构协作纳税服务的作用未完全发挥。代理中介机构协作纳税服务的涉及面还比较窄，提供服务的深度也不足，代理工作人员的专业素质、职业道德素质亟待提高，服务内容的层次较低，服务质量较差,纳税人的认知和认同度还不高。二是税务机关与横向部门的协作仍有待加强。与工商、公安、劳动和保障局等横向部门在管理信息的共享和合作管理方面仍不紧密，国地税之间也一定程度上存在各自为政的现象，既影响了税收管理的效率，也增加了纳税人的办税成本，制约了纳税服务水平的进一步提升。 三、优化纳税服务的几点思考 （一）加强统筹，推进纳税服务体系化建设 “管理服务型”模式的确立，纳税服务与税收管理已摆在同等的地方，相应地纳税服务的统筹推进力度也必须进一步加强，达到与其所处地位的同等高度：一是要积极研究建立纳税服务体系的框架，逐步理清纳税服务体系各组成要素和具体的内容，按照轻重缓急，有计划有步骤地层次推进，并适应形势发展，及时丰富和充实纳税服务体系的内容，确保其与社会经济的发展同步。纳税服务体系的构建应把握“四个”原则：公平原则，确保征纳地位的平等；公正原则，维护纳税人的权益；公开原则，体现依法治税的基本要求；效益原则，达到成本效益的最佳配比。二是设立专门的纳税服务管理机构，明晰其负责纳税服务管理的职能定位，加强工作的组织统筹，及时研究、制定和落实与时代发展、区域实际结合的中长期发展规划，进一步加大纳税服务的推进力度。 （二）人本管理，夯实纳税服务人员素质基础 税务人员的服务素质是纳税服务的重要基础，直接影响纳税服务的效果。人员素质的提升是一项长期的工作任务，必须坚持以人为本的工作思路，不断提升服务的意识和服务的技能：一是文化熏陶，牢固树立以纳税人为中心的服务理念；人员服务意识的树立除了加强职业道德教育和加强行政管理外，更重要的是借助文化管理的手段，熏陶人、感染人，使其从心底认同服务的理念，自动、自觉履行服务的承诺。二是建立标准，明晰具体纳税服务行为的规范要求；进一步细化税务机关各征管系列人员服务行为的具体标准，并通过加强岗位培训，提升服务的技能，实现服务形象的规范、统一。三是强化培训，提升税务人员的业务素质和服务技能；加强人力资源的开发、优化和使用，注重岗位的业务培训，建立素质增值培训制度，并完善绩效管理、能级管理和干部任免等激励机制，推进学习型组织的建立。 （三）突出便捷，提供到位的公共纳税服务产品 决定税收遵从成本高低的关键是公共纳税服务产品是否便捷，税务机关必须切实解决“事难办” 的问题：一是继续简化办税流程和手续。在加强事中、事后监管的前提下，尽可能减少管理的层次、审批的层次和审批的环节，继续推进扁平化税收管理架构的搭建工作，同时，进一步简并申报资料报表，加强内部管理信息的共享使用，简化办税的手续，提高服务的效率。二是加大信息化建设支撑力度。重点是拓展网上办税的功能，使其逐步涵盖纳税申报、涉税事项审批和发票领购等税收征管的主要方面，为纳税人提供更便利的办税途径。三是强化办税大厅的疏导功能。提供预约服务、延时服务，及时跟进调整服务窗口的配置，科学合理分流办税人流，进一步降低办税的时间成本。四是加大税收宣传辅导的力度。注重宣传的实效，多层次、多渠道、全方位开展税收宣传，并通过建立制度确保常抓不懈；强化政务公开，同时，重点加强税收管理员的辅导能力和效果，努力降低纳税人因信息不对称而增加的办税成本。 （四）合理配置，提升服务资源的投入产出效能 纳税服务必须坚持成本效益原则，科学分析纳税人的服务需求，合理配置服务资源，务求使有限的投入收到最大的效益：一是合理配置服务与执法资源。彻底转变“偷税判定”固有思想，构建纳税遵从衡量和评价机制，从客观理性的角度分析税收遵从现状，找出影响税收遵从的主客观因素，从而对症下药。对于属于服务水平不高导致的纳税人税收不遵从，应将资源向纳税服务倾斜，促使无知性不遵从转化为引导性遵从；对于属于执法不严导致的纳税人不遵从，应将资源向执法倾斜，促使自私性不遵从转化为胁持性遵从；合理平衡好两种资源的配置，提升资源投入的效能。二是建立施行纳税服务分类制度；针对不同纳税人的行为模式、理念、需求等进行同类分析比较，从中找到共性，发现规律，区别服务，使服务资源的投入更有针对性和有效性。 （五）内外并举，完善服务质量的监督考评机制 服务质量监督考评机制的建立和完善，是确保纳税服务效果、实现持续改进的保障，从做法上，必须内外并举：一是以纳税人满意度为中心，建立科学的外部监督考评制度；目前比较有效的做法是采取第三方评议的方式，从中立的角度最广泛的收集纳税人的意见，重点围绕纳税人是否满意为工作中心，建立完整的分析考评指标体系，借助科学的分析模式，反映存在的问题和影响的程度，为税务机关改进纳税服务提供较为客观的参考；二是以持续改进服务为目标，建立有效的内部监督管理制度。建立和完善纳税服务事前、事中和事后的监督制度，强化对结果的处理和改进效果的跟踪，形成持续改进的机制。 （六）加强协作，实现服务法制化和社会化结合 在纳税人需求日益多元化的市场经济条件下，在确定以税务机关为纳税服务的核心主体的同时，也要注意吸收社会中介机构、民间非赢利组织参与进来，实现纳税服务法制化和社会化的结合：一是与税务执业者保持合作监管关系，依法支持其履行中介职能，在法律许可的框架下，不断扩展其协作纳税服务的广度和深度，同时，指导和监督其提高执业水平和道德水准，对不按照要求履行职能的执业者，建立严格的监督和处罚机制，确保协作服务的质量。二是与财政局、工商局、公安局、劳动和保障局等部门以及国地税局之间保持合作伙伴关系，特别是在简化申报、数据共享、教育培训等领域开展更积极有效的合作。三是建立纳税服务志愿者队伍，经过比较严格的申请、考试、培训，在申报期指导纳税人填报报表并协助解决各种涉税问题，同时，加强引导，使之更好地为纳税人服务。
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党的十七大报告提出实现全面建设小康社会的奋斗目标，要求政府提供基本公共服务的能力显著增强，基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高，实现政府职能由行政管理模式向公共服务模式转型，进一步推动和谐社会的建设。税务机关作为政府的重要职能部门，也顺应新的时代潮流，加快税收征管工作从“监督打击型”向“管理服务型”的转变。按照客观规律办事，坚持以人为本，构建和谐融洽的征纳关系是税务机关一项长期的工作任务。新形势下，纳税服务作为税收征管工作的重要基础环节，已经成为和谐社会建设中解决政府与纳税人关系的重要问题，也是提高税收征管质量和效率的关键所在。文章尝试运用马克思主义的世界观和方法论，从科学发展的角度出发，结合新形势的要求，对纳税服务进行重新定位，并引用新的公共财政理论、公共管理理论和税收遵从理论，进一步丰富税收征管中纳税服务的内涵；同时，立足于税收征管工作实践，在客观分析目前制约纳税服务工作向纵深发展主要问题的基础上，提出以构建科学、完善的纳税服务体系为目标，坚持人本管理，进一步优化纳税服务的具体工作思考。 一、新形势下纳税服务的定位和内涵 狭义而言，纳税服务是税务机关根据《税收征收管理法》及其实施细则的规定，在纳税人依法履行纳税义务的过程中，按照纳税人对自觉、主动、及时、完整地办理各项纳税手续的合理、合法期望，为其提供规范、全面、便捷、经济的各项服务措施的总称，是税收征管工作的基础环节。然而，随着社会政治经济的不断发展，新形势下，纳税服务也应重新赋予新的定位和新的内涵。 （一）纳税服务的新定位 党的十七大报告明确提出要求政府职能由行政管理模式向公共服务模式转型，建立“服务型”政府的目标，税务机关作为政府的职能部门之一，也顺应新时代潮流，不断加大改革力度，推动税收征管工作从“监督打击型”向“管理服务型”转变。在这转变的过程中，纳税服务作为税收征管的基础环节之一其重要性地位被提到了与管理平等的前所未有高度；这一转变过程背后是解放思想，落实科学发展观，一“破”一“立”的过程，蕴涵深刻的理论基础和现实意义。 1.“破”源于发展的需要。近年来，随着社会经济的高速发展，税收规模的不断扩大，纳税人在自觉缴纳税款的同时，对纳税服务也提出了更新、更高的需求。为适应新形势的要求，如何正确处理严格执法与优化纳税服务的关系已经成为摆在税务机关面前的重要问题。“管理服务型”税收征管模式与“监督打击型”模式最大的差别在于把纳税服务摆在与税收执法平等的地位上，体现了征税人与纳税人之间的平等关系，这符合马克思历史唯物主义关于人民是历史发展主体的观点，突出体现了发展必须坚持以人为本，以满足人民群众不断增长的物质文化需要为发展根本点和落脚点的科学发展观观点，因此，其“破”势在必行，也顺理成章。 2.“立”基于和谐的目标。马克思辩证唯物主义强调事物之间是普遍联系、辩证统一的，科学发展观进一步阐明了社会发展必须坚持全面协调发展的路子，构建和谐社会是发展的目标。在新时期和谐社会的建设中，构建和谐的征纳关系是税务机关负有的历史职责，也是一项长期的工作，在其中，鉴于纳税服务本质的特殊性。对外，可以加强税务机关与纳税人的良性沟通和互动，提升税收的遵从度；对内，能够促进税务机关优化资源配置和管理方式，提高税收征管的质量和效率，对和谐征纳关系的形成起到“催化剂”的积极作用，因此，其“立”目标清晰，也水到渠成。 （二）纳税服务的新内涵 新形势下，纳税服务在税收征管工作中有新的定位，定位的变化也必然导致纳税服务内涵的扩展和更新，也必然要求税务机关用新的思想、新的观点和新的论断去认识和阐述纳税服务发展的客观规律，只有这样才能准确把握工作的重点，确保工作的实效。新时期，纳税服务的新内涵突出体现与公共财政理论、新公共管理理论和税收遵从理论的有机结合方面。 1.公共财政理论揭示了纳税服务公共服务产品的本质 “公共性”是公共财政与传统国家分配理论的最本质区别。作为与市场经济共存的一种财政制度，“公共财政是为市场和社会提供公共产品和公共服务的财政，是为纳税人和所有的公民服务的财政，是非赢利性的财政”。公共财政理论揭示了纳税服务作为公共服务产品的两个本质特点：一是无偿性。公共财政作为一种财政模式，反映了政府与公民之间在公共物品或服务上的等价交易。政府向个人提供公共安全和公共服务，个人向政府缴纳税款。税收既是政府提供服务的报酬，也是个人购买政府服务的价格，即税务机关提供纳税服务是无偿的。二是平等性。鉴于税务机关的既是“征税人”又是“用税人”的特殊职能，决定了其在整个行政公共服务体系中的特殊作用，除为公共产品供给提供费用外，还必须“直接以纳税人为调控对象，引导个体纳税人的经济行为向有利于提升整体纳税人公共利益水平的方向转移”。简要而言，就是依法征税与纳税服务应处于平等的地方，而且应该相互融合，相辅相成。因此，建设服务型税务机关的核心，是将税务机关由行政执法机关调整为执法与公共服务并存的机关，其实质是把服务的理念融入税收工作之中，达到税收与经济、税务与社会、征税与纳税的良性互动。 2.新公共管理理论指明了纳税服务创新发展的道路 新公共管理理论以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为理论基础，其核心价值是把市场化的运作机制和管理手段引入到公共管理中来，主张以市场机制改造政府，提高公共服务品质。其对纳税服务的创新与发展具有现实的指导作用：一是应确立以纳税人需求为导向的要旨。政府越来越重要的职能是帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，据西方权威机构测算：一份纳税服务方面的努力，相当于50份税务稽查的收获，效率非常高。因此，税务机关应该把工作要旨确立以纳税人的需求为导向，着力为纳税人提供满意的纳税服务产品。二是应把握服务行为成本与收益的原则。纳税服务对税务机关而言是资源的投入，从某种意义上说，纳税人的需求是无限的，但服务资源的投入却是有限的。新公共管理理论强调对产出和结果的重视，而不只是投入，不重产出。因此，税务机关应把握好成本与效益原则，合理配置服务资源以最大限度满足纳税人的需求。三是应注重服务效率和质量的关键。税务机关作为实施服务的主体，提高服务的效率和质量是工作的关键所在，应借鉴绩效考核、文化管理、人力资源开发等企业行之有效的现代管理手段，进一步优化内部的服务管理，以确保服务产品的质量。 3.税收遵从理论明晰了纳税服务构建和谐征纳关系的落脚点 新形势下，纳税服务的主要目标是促进征纳关系的和谐，鉴于税收征收的强制性特点，和谐征纳关系更侧重体现在纳税人是否自愿、自觉、自动地缴纳税收，也即是税收遵从度高低方面。纳税人遵从理论认为，纳税人会对遵从成本（包括时间成本、货币成本、心理成本等）和不遵从成本（罚款）进行比较，从而做出是遵从税法还是逃税的决定。时间成本是指纳税人搜集、保存必要的资料和收据、填写纳税申报表所耗费的时间价值；货币成本是指纳税人在纳税过程中向税务顾问进行咨询所支付的咨询费用或者交由税务代理等中介机构办理纳税事宜所支付的中介费用及拜访税务机关所花费的交通费用等；心理成本是指纳税人认为自己纳税并没有得到相应报酬而产生不满情绪或担心误解税收规定可能会遭受处罚而产生的焦虑情绪。因此，税务机关纳税服务工作的落脚点应建立在纳税服务能降低纳税人的奉行纳税费用、公平纳税费用的分配方面，也只有这样才能有效减少纳税人的税收遵从成本，提高税收遵从度，降低征税成本，提高征管效率，推动和谐税收体系的建设。 二、目前纳税服务存在的主要问题 近年来，随着税务机关“以纳税人为中心”服务观念的确立，各项服务制度的不断完善和税收征管信息化水平的不断提高，纳税服务的水平也在不断的提高，纳税人逐步享受到了文明执法、便捷办税的多层面、多方位公共服务产品。然而，在成绩面前，亦应冷静地认识到当前纳税服务水平与构建和谐征纳关系的目标要求仍存在较大的差距，与社会经济发展规模仍不相适应，存在着不少问题需要客观分析并加以解决。 （一）纳税服务未形成体系化，统筹推进的力度欠缺 随着税收征管“管理服务型”模式的确立和推进，纳税服务由原来从属税收征管工作的项目提升到与税收征收管理平等的高度，在这一转变的过程，客观上需要加强统筹力度，体系化推进纳税服务，然而目前税务机关在这方面仍存在薄弱环节：一是纳税服务体系的框架尚未搭建。对这方面实质性、结论性的研究还较少，尚未能理清整个纳税服务体系应包括的各种要素和形成较为科学合理的工作规划，导致目前纳税服务仍散见于税收征管工作，缺乏主线清晰的层次推进，容易造成一些重要的服务项目存在缺位问题。例如在税收法律援助和救济制度方面做得不够，为纳税人提供的维权途径和手段还很少，征纳过程产生的矛盾仍较难有效化解。二是缺乏专门的部门或机构统筹纳税服务。大部分基层税务机关纳税服务仍由征管部门管理，未设立专门的纳税服务管理部门或机构，操作层面仍未摆脱从属税收管理的地位，由此，造成了对纳税服务工作的重视程度不一，纳税服务统筹推进力度不一，具体工作的落实效果也有差异。 （二）税务人员服务技能欠缺，服务理念仍未实现落地 纳税服务的实施主体是税务人员，因此，税务人员服务素质的高低直接影响到纳税服务的质量和效率，是优化纳税服务必须重点解决的基础问题。目前，存在的主要问题有：一是对纳税服务的观念认识还未达到法定的高度。一定程度上仍存在“官本位”意识，对纳税人严格管理、监督打击的愿望强烈，热情关怀、周到服务的意识淡薄，认为纳税服务提供与否，质量高低，只是涉及到工作作风、涉及到个人的道德修养和素质，没有把它提升到法定义务的高度，“以纳税人为中心”的服务理念仍未落到实处。二是服务的行为缺乏细化的规范标准。目前各级税务机关制定的《服务行为规范》更多是立足于面上的要求，原则性的规定多，但缺乏细化的操作标准，加上服务技能培训不足，容易造成服务行为的随意性，基层涉及服务行为的纳税人投诉仍占较大部分就是主要的表现。三是税务人员的业务素质仍有待加强。有些税务人员在为纳税人服务中，不熟悉税收政策，不熟悉业务知识，想为纳税人服务却心有余而力不足。 （三）服务产品的便捷性体现不足，税收遵从成本仍较高 作为公共服务产品，便捷办税是纳税服务的重点所在，对降低税收遵从成本有积极的作用，但目前，纳税人进税务机关“事难办”的情况仍一定程度存在：一是业务流程仍过于复杂繁琐。一站式服务的推进只减少了前台纳税人的办税环节，但是，在税务机关后台流转的大部分涉税审批仍存在环节多、需时长的问题，扁平化程度还不足，管理服务效率仍相对低下。二是信息化的支撑力度仍有待提高。网上办税的功能仍仅限于部分的纳税申报，覆盖的业务面不广；当前，大部分的业务仍需要集中在大厅办理，纳税人排队等待时间长，纳税时间成本和货币成本较高。三是税收宣传辅导仍未到位。税法知识的普及面不广，个性化宣传缺乏，专项的突击性宣传多，日常的办税指引少，没有形成制度，在政务公开方面力度仍有所欠缺，税收宣传的针对性、实效性、深度和质量尚不尽人意，间接上也增加了纳税人的纳税负担。 （四）服务资源投入导向不清晰，投入与产出不成正比 根据新公共管理理论，服务资源的投入应遵从效益最大化原则，毕竟资源是有限的，而需求在某种意义上是无限的。然而，目前税务机关在服务资源配置方面其合理性和科学性仍有所欠缺，尚未能实现效益最大化：一是未能正确处理服务资源与执法资源的配比关系。突出表现在执法资源的投入存在“泛滥”现象，以往“监督打击型”模式时期“偷税判定”的思维仍然普遍存在，税务机关提供的纳税服务举措更多地倾向于便于管理的角度，也不能真正做到以纳税人合法合理的需要为导向，在配置上存在着错位与缺失。二是未能实施体系化的区别对待服务。服务资源的投入存在“浪费”现象，片面强调服务的重要性，而没有基于科学分析纳税人需求的大小、轻重和缓急基础上主观地投入服务资源，针对性差，造成了有限资源未能发挥最大的效益。差别性、高效益的服务资源导向体系尚未建立。 （五）服务质量监督制度不完善，持续改进的力度欠缺 纳税服务要真正发挥促进和谐的作用，纳税服务的质量是关键，而要确保服务质量，监督机制的建立和强化是必须的。近年来，税务机关在加强投诉管理和税企沟通等方面做了不少的工作，监督的效果逐步体现，然而仍有提高的空间：一是外部科学的考核评价制度还有待完善和强化。目前还缺乏一套比较科学的考评指标，各地评价的方式和方法也不统一，评价过程纳税人的参与度也较低，考评的结果并不能真正反映纳税人的满意度和服务水平现状。二是内部的监管改进机制尚有缺陷。还没有把服务质量监督放在相应的位置上，没有专门的监督考评部门，税务机关内部对过程的监管、对结果的处理、对未来的优化仍缺乏制度化的保障，对服务是否到位、改进是否有针对性的过程跟踪监督不足，持续改进的良性循环机制仍未真正建立。 （六）纳税服务社会化程度不高，未能成为有力的补充 纳税服务的社会化实际上是要充分利用社会服务资源，扩大纳税服务资源的外延，是优化纳税服务的有效手段。然而，目前，我国的纳税服务社会化程度还不高，主要表现在：一是中介机构协作纳税服务的作用未完全发挥。代理中介机构协作纳税服务的涉及面还比较窄，提供服务的深度也不足，代理工作人员的专业素质、职业道德素质亟待提高，服务内容的层次较低，服务质量较差,纳税人的认知和认同度还不高。二是税务机关与横向部门的协作仍有待加强。与工商、公安、劳动和保障局等横向部门在管理信息的共享和合作管理方面仍不紧密，国地税之间也一定程度上存在各自为政的现象，既影响了税收管理的效率，也增加了纳税人的办税成本，制约了纳税服务水平的进一步提升。 三、优化纳税服务的几点思考 （一）加强统筹，推进纳税服务体系化建设 “管理服务型”模式的确立，纳税服务与税收管理已摆在同等的地方，相应地纳税服务的统筹推进力度也必须进一步加强，达到与其所处地位的同等高度：一是要积极研究建立纳税服务体系的框架，逐步理清纳税服务体系各组成要素和具体的内容，按照轻重缓急，有计划有步骤地层次推进，并适应形势发展，及时丰富和充实纳税服务体系的内容，确保其与社会经济的发展同步。纳税服务体系的构建应把握“四个”原则：公平原则，确保征纳地位的平等；公正原则，维护纳税人的权益；公开原则，体现依法治税的基本要求；效益原则，达到成本效益的最佳配比。二是设立专门的纳税服务管理机构，明晰其负责纳税服务管理的职能定位，加强工作的组织统筹，及时研究、制定和落实与时代发展、区域实际结合的中长期发展规划，进一步加大纳税服务的推进力度。 （二）人本管理，夯实纳税服务人员素质基础 税务人员的服务素质是纳税服务的重要基础，直接影响纳税服务的效果。人员素质的提升是一项长期的工作任务，必须坚持以人为本的工作思路，不断提升服务的意识和服务的技能：一是文化熏陶，牢固树立以纳税人为中心的服务理念；人员服务意识的树立除了加强职业道德教育和加强行政管理外，更重要的是借助文化管理的手段，熏陶人、感染人，使其从心底认同服务的理念，自动、自觉履行服务的承诺。二是建立标准，明晰具体纳税服务行为的规范要求；进一步细化税务机关各征管系列人员服务行为的具体标准，并通过加强岗位培训，提升服务的技能，实现服务形象的规范、统一。三是强化培训，提升税务人员的业务素质和服务技能；加强人力资源的开发、优化和使用，注重岗位的业务培训，建立素质增值培训制度，并完善绩效管理、能级管理和干部任免等激励机制，推进学习型组织的建立。 （三）突出便捷，提供到位的公共纳税服务产品 决定税收遵从成本高低的关键是公共纳税服务产品是否便捷，税务机关必须切实解决“事难办” 的问题：一是继续简化办税流程和手续。在加强事中、事后监管的前提下，尽可能减少管理的层次、审批的层次和审批的环节，继续推进扁平化税收管理架构的搭建工作，同时，进一步简并申报资料报表，加强内部管理信息的共享使用，简化办税的手续，提高服务的效率。二是加大信息化建设支撑力度。重点是拓展网上办税的功能，使其逐步涵盖纳税申报、涉税事项审批和发票领购等税收征管的主要方面，为纳税人提供更便利的办税途径。三是强化办税大厅的疏导功能。提供预约服务、延时服务，及时跟进调整服务窗口的配置，科学合理分流办税人流，进一步降低办税的时间成本。四是加大税收宣传辅导的力度。注重宣传的实效，多层次、多渠道、全方位开展税收宣传，并通过建立制度确保常抓不懈；强化政务公开，同时，重点加强税收管理员的辅导能力和效果，努力降低纳税人因信息不对称而增加的办税成本。 （四）合理配置，提升服务资源的投入产出效能 纳税服务必须坚持成本效益原则，科学分析纳税人的服务需求，合理配置服务资源，务求使有限的投入收到最大的效益：一是合理配置服务与执法资源。彻底转变“偷税判定”固有思想，构建纳税遵从衡量和评价机制，从客观理性的角度分析税收遵从现状，找出影响税收遵从的主客观因素，从而对症下药。对于属于服务水平不高导致的纳税人税收不遵从，应将资源向纳税服务倾斜，促使无知性不遵从转化为引导性遵从；对于属于执法不严导致的纳税人不遵从，应将资源向执法倾斜，促使自私性不遵从转化为胁持性遵从；合理平衡好两种资源的配置，提升资源投入的效能。二是建立施行纳税服务分类制度；针对不同纳税人的行为模式、理念、需求等进行同类分析比较，从中找到共性，发现规律，区别服务，使服务资源的投入更有针对性和有效性。 （五）内外并举，完善服务质量的监督考评机制 服务质量监督考评机制的建立和完善，是确保纳税服务效果、实现持续改进的保障，从做法上，必须内外并举：一是以纳税人满意度为中心，建立科学的外部监督考评制度；目前比较有效的做法是采取第三方评议的方式，从中立的角度最广泛的收集纳税人的意见，重点围绕纳税人是否满意为工作中心，建立完整的分析考评指标体系，借助科学的分析模式，反映存在的问题和影响的程度，为税务机关改进纳税服务提供较为客观的参考；二是以持续改进服务为目标，建立有效的内部监督管理制度。建立和完善纳税服务事前、事中和事后的监督制度，强化对结果的处理和改进效果的跟踪，形成持续改进的机制。 （六）加强协作，实现服务法制化和社会化结合 在纳税人需求日益多元化的市场经济条件下，在确定以税务机关为纳税服务的核心主体的同时，也要注意吸收社会中介机构、民间非赢利组织参与进来，实现纳税服务法制化和社会化的结合：一是与税务执业者保持合作监管关系，依法支持其履行中介职能，在法律许可的框架下，不断扩展其协作纳税服务的广度和深度，同时，指导和监督其提高执业水平和道德水准，对不按照要求履行职能的执业者，建立严格的监督和处罚机制，确保协作服务的质量。二是与财政局、工商局、公安局、劳动和保障局等部门以及国地税局之间保持合作伙伴关系，特别是在简化申报、数据共享、教育培训等领域开展更积极有效的合作。三是建立纳税服务志愿者队伍，经过比较严格的申请、考试、培训，在申报期指导纳税人填报报表并协助解决各种涉税问题，同时，加强引导，使之更好地为纳税人服务。
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