电脑桌面不显示菜单栏:城市户外广告的经营与管理——以南京市为例

http://www.gx-info.gov.cn 2007-3-15 10:27:56
摘　自：城市问题
一　引言
随着我国经济体制改革的日益深入，城市化水平的不断提高，“城市经营”这种对城市资源进行资产化和资本化经营的新的管理方式已成为加快城市发展的重要策略。所谓“城市经营”就是以城市发展、社会进步、人民物质与文化生活水平的提高为目标，通过市场机制对城市中的土地资本以及道路、桥梁等人力作用资本和路、桥冠名权等相关延伸资本实行重组、营运，来改变原先在计划经济条件下形成的政府对市政设施只建设、不经营，只投入、不收益的状况，走以城建城之路。户外广告作为城市资产中的城市延伸资产，对其实行资本化经营可以使这种城市延伸资产转变为可以经营的价值资本，使存量资产变为富有活力的可产生新价值的资本，达到城市资产的保值增值。此外，户外广告还是一个城市发展的窗口，是一个城市文化内涵和文明程度的反映，同时也是一个城市科学管理水平和综合经济实力的缩影。本文拟在分析南京市户外广告经营管理存在问题的基础上，提出南京市户外广告经营思路，以为南京市有效管理户外广告资源并进行资产性经营，缓解城市建设资金压力，塑造城市形象，提高城市竞争力提供参考和借鉴，也为其他城市户外广告的经营管理提供参考和借鉴。
二　南京市户外广告现状
我国的户外广告是随着经济的发展以及人们生活方式的改变而迅速发展起来的。1997年以后，物美价廉的户外广告由于其价格优势出现了第一次质的飞跃，户外广告现已跃居为仅次于电视的第二大媒体。从全球范围看，户外广告市场占整个全球广告市场的6%，其中美洲占3.5%，欧洲占6.5%，亚洲占11.6%，其中中国占亚洲总比率的18%，可见户外广告在中国是一个普遍受欢迎的媒体。而就是这样一个在我国大受欢迎的户外媒体并没有对城市建设带来可观的收益。在城市国有土地实行有偿出让近20年以后，人们才意识到户外广告经营在筹措城市建设资金、塑造城市形象、提高城市竞争力的重要作用。
南京的户外广告市场是从上世纪90年代发展起来的，从起先仅有的几家迅速发展到90年代末的80多家。截至2005年3月，在市容部门申领了户外广告发布许可证的公司已达120多家，而实际在南京从事户外广告业的公司，远不止这个数。据了解，在南京市最繁华的新街口核心地段，一块100平方米的户外广告牌，一年能得到300万元广告收益，城市政府获得的空间有偿占用费仅约每平方米每月一毛钱，扣除楼主部分的分成，大量广告收益流入广告商的腰包。可见城市户外广告经营的巨大潜力。事实上，中部内陆城市太原市，早在2001年12月1日，市人民政府就颁布了《太原市户外广告设置和管理办法》，并从2002年起，开始对经营性户外广告进行公开拍卖。在短短3年的时间内，太原市通过拍卖户外广告经营权已累计筹得2.4亿元的城建资金。通过公开拍卖，为户外广告经营创造了一个“公平、公正、公开”的市场环境，规范了户外广告设置，优化了户外广告资源的配置，合理地分配了户外广告收益，为城市发展提供了建设资金，并杜绝了政府官员可能的行政腐败。城市竞争力在全国名列前茅的南京市和太原相比，从自然禀赋、人文资源以及经济社会发展水平各方面来看，都比太原具有更大的优势，因此在南京对户外广告进行市场化运作具有可行性。
三　户外广告设置中存在的问题
城市土地市场化经营管理已成功实施多年，这为城市户外广告的经营管理提供了很多可借鉴的经验。户外广告作为城市资产的一部分，应该和城市土地一样对其进行市场化运作，以体现其资产价值。虽然南京市在户外广告经营管理方面取得了一定的成绩，但目前还存在一些问题，主要表现在以下几个方面。
1.缺乏规划
虽然目前南京市对户外广告做了一定的规划，但从城市景观方面来看并没有对户外广告在规格、内容、形式、色彩、地域性特征等方面进行综合考虑、全盘规划。由于户外广告没有全面详细的规划可循，往往会影响和破坏某些特定的历史文化区和社会行政区的独有的氛围和特质。例如在新街口地区，一些文保单位上也架起了广告，这严重影响了城市的人文景观。由于规划的滞后，目前南京市户外广告的设置并没有体现出具有深厚文化底蕴的六朝古都的特色。
2.设置随意性大，与整体景观不协调
由于目前南京市未对户外广告做全盘规划，以致户外广告设置随意性大，与城市景观不协调，对城市景观没有起到美化、亮化的作用。在形式上，户外广告贪大求密，不仅使原有空间变得面目全非，而且给人造成一种视觉污染。例如在南京第一商圈新街口，一堆过于密集的巨型广告牌给人强烈的视觉冲击，有的建筑物已看不出它的原来面目，完全被淹没在撩人的广告后面。在湖南路与中央路交界处，一块400平方米的南京最大的广告牌，与城市环境极不协调。按照要求，道路广告的设置标准是每块间隔60米，广告要整洁美观，而且大小、尺寸一致，与周围环境相协调。但在新街口的管家桥路段，每隔10米左右就有一个道路广告，而且广告设计较乱，明显不符合要求。
3.产权“残缺”
产权的内容包括权能和利益两个方面，任何一个主体，有了属于他的产权，不仅意味着他有权做什么，而且意味着他得到了相应的利益，或者有了获取相应利益的稳定的依据或条件。收益性是产权的各种权利的集中体现，没有收益性便不存在真正的财产权利。一项财产能否给财产主体带来收益，也是区别它是否是落实财产权利的重要标志，不能带来收益的财产权利只是“虚设”或“残缺”的产权而已。目前就户外广告的产权主体——政府而言，并没有得到相应的产权收益，产权主体的收益权没有得到维护。因政府对城市公共设施和公共建筑的投资建设、城市竞争力的提升等因素导致户外广告需求量增加，而使得户外广告产生了巨大的间接收益，应归政府所有。但是由于产权“残缺”，政府应得的这部分收益就大量流入广告商手中，这同时也产生了户外广告的收益分配不公的现象。
其次，由于产权的“残缺”还会产生寻租现象。由于上下级政府和同级政府不同部门对户外广告这一公共物品的产权界定不清，现实中存在大量为获得广告审批权和广告批租收入分配而进行的各个利益主体的寻租活动。这种产权上的“残缺”往往使得审批过程中审批人员自由量裁权过大，个别审批人员在追求自身利益最大化的过程中损害了公共利益，使得公共产权有私有化的倾向。而对广告商来说，与获得广告经营权后的巨大收益相比，他愿意花成本去贿赂个别审批人员。这种寻租活动，既导致了资源配置的低效率，更重要的是它又导致了公共权力的腐败。
4.多头管理，权力分散
多头管理、权力分散是导致户外广告管理混乱的重要原因。多头管理势必会导致无人管理或者弱化管理。南京市在户外广告经营权由政府统一招标拍卖之前，涉及户外广告管理的部门有工商、规划、城建、城管、市政、公安、文化等多个部门。而这些部门之间又没有一个协调办法，彼此都在努力追求部门利益最大化，这种部门之间的博弈使得管理部门对户外广告的监管不力。对于广告商来说，他们往往可以利用多头管理，权力分散这种管理体制上的空档和漏洞，在成本最小化的基础上，通过非正常渠道取得户外广告经营权。这一过程不仅滋生了腐败，同时使户外广告作为城市资产的价值也不能完全体现。据南京市市容部门统计，到2005年3月，南京市户外广告发布总量已超过10万平方米，其中40%属于违规设置。一类是未经审批，擅自设置；另一类是篡改审批内容，违规设置。而这些问题的产生根源就是多头管理多头审批所致。
5.市场化经营不足，公共产权主体上的产外广告未体现出城市资产的价值
公共产权主体上的户外广告和城市土地一样是可经营的资产，政府作为产权主体有权对其进行资本化运营以获取相应的收益。对户外广告的市场化运作就是使户外广告的经营权在政府与广告商之间产生流动并以交易的形式表现出来，这一过程不仅体现了户外广告的资产价值，而且政府也获得了相应的收益。将户外广告纳入城市经营的范畴，不仅有利于户外广告资源的优化配置，从根本上杜绝“暗箱操作”，合理分配社会财富，而且可以解决城市建设资金短缺的问题。但目前，南京市对户外广告经营管理并没有完全实现市场化，经营权的流动性没有以交易的形式表现出来，这不仅使政府因所有权获得的收益微不足道，而且户外广告的资产价值也没有充分得到体现。
四　南京市户外广告经营管理的对策建议
从长远看，在市场经济条件下，要解决户外广告经营与管理中存在的问题，使其充分发挥在城市发展中的重要作用，就必须在建立有效的户外广告产权制度、健全相关法律法规的基础上，对户外广告进行市场化的经营和管理。户外广告市场化经营管理机制的建立是一项系统工程，不仅涉及到政府、财政等体制性问题，而且涉及到法规、制度等法制问题，本文就目前南京市户外广告经营管理中的重点问题，提出若干对策建议。
1.对产外广告统一规划，与城市景观在整体上协调一致
户外广告的规划和设置要与周围环境相协调，不能为设广告而设广告。为改变目前户外广告贪大求密、局部杂乱无章、与城市景观不协调的状态，有关部门应该制订一个与城市规划相适应的户外广告总体规划，对照广告法规和行业自律条例，根据城市发展规划的要求，提供科学合理、切实可行的管理依据和实施标准，为城市户外广告的规划和管理摸索出一套行之有效的实施方案，做到有法可依，有章可循。
户外广告的规划要科学合理，并可服务于城市景观建设。这就要求对户外广告的规划不仅要对它的总量控制、地域设置、法规制定等宏观方面进行原则指导，而且要对具体区域的户外广告的位置、大小、种类、色彩、质量、内容等微观方面进行细化安排。这样不仅使户外广告的整体风格与个体美观达到了统一，而且使户外广告自然和谐地融入城市景观当中。
2.建立有效产权机制
主流经济学认为，市场机制正常作用的基本条件是明确的、专一的、安全的、可转移的和可实行的涵盖所有资源、产品和服务的产权。产权是有效利用、交换、保存、管理和对资源进行投资的先决条件。明晰户外广告的产权，建立有效的产权机制是对户外广告进行市场化运作的前提条件。目前，南京市应该建立有效的产权机制，将户外广告纳入城市经营的范畴。产权本身是获取收益的基本依据，建立有效产权机制，明晰产权，有助于收益分配的规范化。在户外广告经营管理中，有效的产权机制可以保护产权主体的收益，排斥非产权主体对收益的侵占。
3.公共用地或建筑物上产外广告经营权由政府统一实行招标拍卖
政府作为户外广告的产权主体在户外广告经营管理中并没有得到相应的广告收益，相反，这部分收益被广告商无偿占有。有鉴于此，在建立有效的产权机制的基础上，政府对户外广告进行市场化经营管理就成为一种必然选择。目前市场化管理的最透明的防止行政腐败的方式就是招标、拍卖方式。通过招标、拍卖方式出让户外广告经营权，城市政府不仅能够获取、积累城市户外广告的需求信息，有效配置户外广告资源，同时还可以获得相应的收益。通过招标、拍卖市场化的方式取得户外广告经营权充分体现了城市空间资源的资产价值，并在很大程度上规范了户外广告设置管理。
4.地方政府应该制定一个多层次的、互相补充的关子产外广告的法律法规体系
政策法规是城市资本化经营的保障。户外广告经营作为城市经营的有机组成部分，同样需要有相应的政策法规来调整和规范新的市场行为。市政府应制定一个多层次的、互相补充的有关户外广告的法律法规体系来为户外广告市场化机制的建立提供制度保障和政策环境。
5.强化管理，建立有效的监管机制
将过去由市容、规划、工商、市政、园林、交通等部门共同管理审批户外广告改为由一个指定的管理部门统一监管，避免户外广告的违规设置。借鉴太原、苏州等城市的成功经验，目前南京市已明确规定户外广告由市政公用局来管理，其他局协调配合，在强化管理的基础上建立有效的监管机制来保障产权主体的权益。
6.大力宣传产外广告经营的必要性
对户外广告进行市场化的经营和管理，是市场经济条件下盘活城市资产的现实选择，也是解决城市建设资金缺乏的必由之路。它不仅仅是政府的工作，而且也是惠及城市经济和社会发展的重要策略。由于南京市户外广告市场化经营才刚刚起步，部分广告商和民众还未认识到户外广告经营在城市社会经济发展中的重要地位，因此必须通过各种媒体手段大力宣传户外广告经营的重要性，使大家积极配合户外广告的经营管理工作。
五　对葬公共产权主体上户外广告经营管理的讨论
2005年，南京市政府颁布的《南京市经营性户外广告有偿设置管理规定》，对非公共产权主体上户外广告的经营管理办法作了两个重要规定，其中第七条规定：业主单位需要在其建筑物、构筑物、场地设置符合规划、市容要求的经营性户外广告的，应当纳入招标、拍卖计划，统一招标、拍卖；第十二条规定：在非公共产权的建筑物、构筑物、场地上有偿设置经营性户外广告的收入，应当按规定给予业主单位一定的经济补偿。这一规定的出台在社会各界引起了很大的争议，笔者在对非公共产权主体上户外广告收益进行分析的基础上，提出一些在非公共产权主体上设置经营性户外广告的建议。
1.非公共产权主体上产外广告的产权与收益分析
单纯从产权角度分析，非公共产权主体上户外广告产权主体是业主，但是从非公共产权主体上户外广告的收益来看，它的间接收益主要来自以下几部分：第一，城市经济发展；第二，城市化水平的提高；第三，城市规划变化带来的区位条件的优化；第四，政府对城市公共设施的投资建设；第五，政府对公共建筑的投资建设；第六，城市竞争力的提升；第七，业主对非公建筑物的投资建设。从收益权的角度分析，前六部分是源自政府对城市的投资建设产生的收益，这部分应归政府所有，只有最后一部分属于业主的贡献，而这部分归业主所有的收益仅占间接收益的很小一部分。如果非公共产权主体上的户外广告经营权由业主自己与广告商交易的话，城市政府理应获得的那部分收益就被广告商无偿占有，造成城市资产的流失。
对产权的保护是市场经济的基础。然而对私有产权的保护并不是绝对的，绝对的产权保护制度会影响城市功能的提升和发展的步伐。在现代社会中，物权或财产权是受到制约的，政府可以依据公共利益的需要，在合理补偿的前提下，对私有财产进行征收；还可以在不妨碍所有权人利益的前提下，对私人的不动产进行干涉。
2.非公共产权主体上设置经营性户外广告的建议
为了平衡私有产权和公共利益之间的矛盾，规范非公共产权主体上户外广告的经营管理，笔者认为应该在征得业主的同意并给予业主合理的经济补偿的基础上，对非公共产权主体上户外广告经营权由政府统一实行招标、拍卖。首先，应该清晰地界定政府的收益权并制定相关法律法规予以保护，以合理分配户外广告收益；其次，应制定相关法律法规，明确私有产权和公共利益发生冲突时私有产权的分割办法；最后，应组织相关部门制定补偿标准，维护业主作为私有产权主体的权益。
作者：黄玮　杜超　周寅康 来源：《城市问题》